13 Grunnvann

13.1 Innledning

13.1.1 Behovet for lovregler

Vi har få regler om grunnvann. Dette skyldes til dels at Norge har hatt stor tilgang på overflatevann av god kvalitet og ikke har hatt stort behov for å utnytte grunnvannet. Videre skyldes det at det ikke var teknologisk mulig å utnytte grunnvannet i samme utstrekning som i dag den gangen vassdragsloven ble utarbeidet.

Det har vært et mål for myndighetene å sikre grunnvannsressursene som et ledd i arbeidet med en bærekraftig utvikling. Man ønsker i større utstrekning å ta i bruk grunnvann i drikkevannsforsyningen fordi dette vil ha helse- og miljømessige gunstige effekter. Dette er behandlet i St meld nr 46 (1988-89) Miljø og utvikling om Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport, jf Innst S nr 273 (1988-89). Foruten drikkevannsforsyning er det særlig aktuelt å bruke grunnvannet til annen vannforsyning som stiller strenge krav til vannkvaliteten. EØS-reglene setter f eks strenge krav til vann som benyttes i næringsmiddelindustrien.

Målet om å satse på økt bruk av grunnvann gjør det nødvendig å utarbeide en lovgivning som sørger for at grunnvannets kvalitet og kvantitet ikke blir forringet. Det finnes en del lovgivning om den kvalitative påvirkningen bl a i forurensningsloven, plan- og bygningsloven og i drikkevannsforskrifter i medhold av næringsmiddelloven og helsetjenesteloven. Behovet er størst for regler om den kvantitative påvirkningen, og det er denne siden av grunnvannspåvirkningen som hovedsakelig skal reguleres i loven om vassdrag og grunnvann. Om forholdet til lovregler som regulerer forurensning, vises for øvrig til kapittel 13.4.3.3 og kapittel 23.7.

I EUs forslag til rammedirektiv for vannressursforvaltning er det foreslått bestemmelser om fastsettelse av miljømål for grunnvannsforekomstene. Miljømål for grunnvann knytter seg til både kvalitet (forurensning) og kvantitet. I følge direktivforslaget skal det også lages tiltaksprogrammer med sikte på å opprettholde eller gjenopprette god vannstatus. Både den kvalitative og kvantitative statusen skal overvåkes.

Både for lavt og for høyt grunnvannsnivå kan ha uheldige konsekvenser. Påvirkning av grunnvannsnivået kan skje ved grunnvannsuttak, graving, sprenging eller boring i grunnen. Videre kan tiltak i forbindelse med vassdragsreguleringer påvirke grunnvannsnivået (magasinhøyder, vannføringer og terskelbygging).

13.1.2 Formålet med lovreglene om grunnvann

I likhet med FNs Charter om «Ground Water Management», bør ny norsk lovgivning ha som hovedformål å bevare grunnvann som en viktig naturressurs for framtiden. Grunnvannet må vernes mot forurensning og overforbruk og det må sørges for en samfunnsmessig riktig fordeling i den utstrekning det er knapphet på ressurser, dvs regler om prioritering av behov og avveiningen mellom private og offentlige interesser. I tillegg er det et mål at den norske lovgivningen fremmer muligheten for i større grad å ta grunnvannet i bruk. Det er imidlertid også viktig at lovgivningen gir mulighet for å sette grenser for å unngå overforbruk og skadevirkninger på vegetasjon mv, og legger til rette for utnytting av grunnvannsressursene på annen måte enn ved vannuttak.

Når det gjelder formålet om å forhindre forurensende påvirkninger, vil dette først og fremst ivaretas av regler i bl a forurensningsloven, og det vises til det som er uttalt i kapittel 13.1.1 og kapittel 23.7.

For øvrig vises til den generelle formålsparagrafen i § 1 som gir anvisning om en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av grunnvannet.

13.1.3 Høringsinstansenes generelle syn på utformingen av lovregler om grunnvann

Høringsinstansene er positive til at det innføres lovregler om grunnvann. Det ses på som viktig at blant annet samfunnets muligheter for kvalitativt godt drikkevann fra grunnvannskilder sikres. Enkelte høringsinstanser mener at grunnvann burde ha vært gitt en bredere og grundigere behandling. Det er noen få høringsinstanser som etterlyser regler som kan tjene til å redusere forurensning av grunnvannet.

Oslo Hovedflyplass har denne bemerkningen:

«Utredningen og lovutkastet omhandler kun i mindre grad grunnvann. Det som er presentert er svært generelt. Lovutkastet burde være mer presist/detaljert i forhold til grunnvann både kvalitativt og kvantitativt.»

NTH (Institutt for geoteknikk) uttaler følgende:

«En savner imidlertid i selve lovteksten i kap. IX regler som kan tjene til å redusere den stadig økende faren for forurensing av denne i framtida meget viktige kilden for privat og offentlig vannforbruk. Likeledes burde det etter instituttets mening vært pekt på at endringer i grunnvannsnivået kan innebære betydelige bygningstekniske og geotekniske konsekvenser, f.eks. økede setninger og forverret skråningsstabilitet.»

Enkelte høringsinstanser fremhever at det ville være ønskelig om lovverket generelt sondret mellom forskjellige grunnvannsområder og ga ulike regler for disse grunnvannsforekomstene. Det er blant annet foreslått at man kunne skille mellom grunnvann i fjell og andre grunnvannsmagasiner og at man kunne skille mellom grunnvann som kommuniserer med vassdrag og grunnvann som ikke gjør det.

13.1.4 Generelt om problemstillingene ved utforming av lovregler knyttet til grunnvann

Ved utarbeidelsen av nye lovregler knyttet til grunnvann reiser det seg flere problemstillinger. For å få et ryddig lovverk er det viktig å skille ut hovedproblemstillingene. Utvalget har delt spørsmålene i tre hovedgrupper som også gjenspeiler seg i paragrafene. Den første hovedproblemstillingen knytter seg til rådigheten over grunnvannet. Dette har utvalget foreslått regler om i utk § 49. Her oppstår det flere spørsmål som må avklares gjennom lovverket. For det første må man ta stilling til hvem som skal ha rådigheten over grunnvannet og herunder eventuelt trekke grensen for hvor langt rådigheten strekker seg dersom man ender opp med en løsning om delt rådighet mellom grunneierne og det offentlige. Dette tas opp i kapittel 13.3. Videre må man ta stilling til om det skal legges noen begrensninger på rådigheten som gjelder for alle som sitter med rådighet over grunnvannet. Dette er drøftet i kapittel 13.4.

Den neste hovedproblemstillingen knytter seg til spørsmålet om konsesjonsplikt for utnyttelse av grunnvannet. Det må tas standpunkt til hva slags utøvelse av rådigheten som skal utløse konsesjonsplikt, se kapittel 13.5. Videre må det vurderes hvem som skal være konsesjonsmyndighet, jf kapittel 13.6.

Den tredje hovedproblemstillingen er hvilke krav som skal stilles til brønnborere. Det må vurderes regler om utføringen, regler om rapportering til myndighetene og regler om godkjennelse av brønnborere, se kapittel 13.9 og 13.10.

For å kunne bruke lovreglene må det defineres hva som ligger i begrepet grunnvann, se kapittel 13.2. Det er også behov for å vurdere forholdet til eldre tiltak og erstatning til grunneiere ved andres utnyttelse av grunnvannet. Selv om reglene om erstatning og eldre tiltak er tatt opp som egne temaer i proposisjonen, mener departementet det er et behov for å presisere hvordan disse er å forstå i forhold til grunnvannsutnyttelse, se henholdsvis kapittel 13.7 og 13.8.

13.1.5 Regler i vannressursloven som kommer til anvendelse på grunnvann

Utvalget har ikke gitt noen generell oversikt over hvilke bestemmelser i vannressursloven som også kommer til anvendelse på grunnvann. For det første omfattes grunnvann av de lovreglene det er henvist til i grunnvannskapitlet, f eks § 8 jf kapittel 3, jf § 45. Noen bestemmelser kommer til anvendelse på grunnvann fordi grunnvann er direkte nevnt i lovteksten, f eks §§ 1, 31 og 51 og kapittel 11. Grunnvann omfattes også i de tilfelle hvor bestemmelsene henviser til loven generelt f eks §§ 4, 6, 59 og 65. Videre kan selve ordlyden i bestemmelsen tale for at grunnvann omfattes selv om dette ikke sies spesielt slik som i § 30 som gjelder «tiltak for vannforsyning». I de tilfellene hvor bestemmelsen bare nevner vassdragstiltak uten at det er bestemt i grunnvannskapitlet at bestemmelsen kommer til anvendelse, vil bestemmelsen ikke komme til anvendelse for grunnvannstiltak.

Når disse prinsippene legges til grunn, vil utk kapittel X om erstatning for skade fra vassdragstiltak etter utvalgets lovutkast ikke komme til anvendelse på grunnvannstiltak. I merknadene til utk § 49 har utvalget likevel gitt uttrykk for at utk § 54 kommer til anvendelse. Departementet vil komme tilbake til dette i kapittel 13.7.

13.2 Definisjon av grunnvann

Vann i undergrunnen består av to soner med forskjellige hydrologiske betegnelser, markvann og grunnvann. Markvannet er bundet til jordlagene, mens grunnvannet er fritt og kan innvinnes.

13.2.1 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget har i utk § 2 femte ledd foreslått en definisjon for hva som menes med grunnvann i lovutkastet: «Ved grunnvann forstås vann i den mettede sonen i grunnen». Denne definisjonen er i samsvar med vanlig hydrologisk terminologi, og medfører at lovens regler ikke vil gjelde direkte for markvann.

13.2.2 Høringsinstansenes syn

Det har ikke kommet noen kommentarer som direkte knytter seg til definisjonens utforming. Imidlertid er det som omtalt i kapittel 13.1.3, noen høringsinstanser som ønsker at lovens materielle regler skal sondre mellom forskjellige typer grunnvannsområder, noe som nødvendigvis må føre til flere definisjoner av grunnvann.

13.2.3 Departementets vurdering

Departementet ser det som en fordel at det i lovverket brukes en definisjon som er kjent fra hydrologisk terminologi. Bruk av kjent hydrologisk terminologi fører til at faren for tolkningstvil blir mindre enn ved å utforme en egen definisjon. Den foreslåtte definisjonen omfatter den delen av vann i undergrunnen som er fritt og kan innvinnes, dvs det vannet som ligger under grunnvannsspeilet. Grunnvannsnivået endrer seg stadig. Definisjonen tar hensyn til at distansen ned til de områdene som er dekket av grunnvann ikke er konstant. Definisjonen knytter seg derfor ikke til faste geografiske områder.

Departementet mener at utvalgets forslag til definisjon av grunnvann er hensiktsmessig og god, og gir sin tilslutning til utvalgets forslag. Det bør imidlertid foretas en mindre språklig forandring i definisjonen ved å forandre «Ved»til «Med». Denne forandringen har ingen betydning for innholdet i definisjonen.

13.3 Rådigheten over grunnvannsressursene

13.3.1 Gjeldende rett

Dagens lovgivning inneholder ingen bestemmelser om rådighet over grunnvannsressursene. Vassdragsloven omfatter bare overflatevann, jf V § 1. Retten til visse andre naturressurser i undergrunnen er lovregulert i bergverksloven (mineraler), som nå er foreslått erstattet av ny minerallov, og lov av 4. mai 1973 nr 21.

Når det gjelder den generelle eiendomsretten til undergrunnen, dvs eiendomsrettens grenser nedad, bygger nyere teori stort sett på synspunktet om at rådigheten strekker seg så langt ned som det er interessant for overflateeieren å utnytte undergrunnen, så lenge dette kan anses som en rimelig og påregnelig utnyttelse. Man må i denne vurderingen ta hensyn til kommende sannsynlige utnyttelsesmuligheter som følge av tekniske nyvinninger. Den rettslige situasjonen er imidlertid ikke helt avklart. Rettstilstanden er for øvrig mer utførlig belyst i utredningens kapittel 19.6.1 og 2.

Når det gjelder eiendomsretten til selve grunnvannet, er det på det rene at overflateeieren ved okkupasjon kan skaffe seg rett til grunnvannsuttak under sin eiendom i den utstrekning det ikke berører etablerte uttak, jf V § 11. Dersom overflateeieren ikke har utnyttet grunnvannet, er stillingen mer usikker. I forbindelse med ekspropriasjon i kraftutbyggingssaker og ekspropriasjon til vannforsyningsanlegg, er det så vidt departementet vet ikke gitt erstatning for selve grunnvannet. Departementet er heller ikke kjent med at grunneiere har fått stoppet andres grunnvannsuttak fordi dette berører grunnvannsforekomstene under grunneierens overflatetomt eller fordi noen har skråboret seg inn under grunneierens tomt og tatt opp grunnvann derfra.

Sivillovbokutvalet har, i NOU 1988:16 Eigedomsgrenser og administrative inndelingsgrenser, inntatt det standpunkt at grunnvannet tilhører overflateeieren uten begrensning i dybden, og at det vil være et sterkt inngrep å fastsette at grunnvannet er fritt eller tilhører staten.

I høyesterettsdom av 23. februar 1998, se Rt 1998 s 251 er det tatt avstand fra Sivillovbokutvalets oppfatning av gjeldende rett. Saken dreide det seg om skråboring fra naboeiendom til grunnvannsuttak på 116 meters dyp. Førstvoterende uttaler følgende:

«Jeg finner det for min del vanskelig å bygge på at eiendomsretten - grunneierens enerådighet - over grunnvannet strekker seg lengre ned i undergrunnen enn hans eiendomsrett for øvrig. Jeg finner ikke holdepunkt i rettskildene for dette. Jeg vil snarere se det slik at retten til grunnvannet på større dyp etableres først når «overflateeieren» selv tar grunnvannet under eiendommen i bruk; retten oppstår altså ved tilegnelsen, ved okkupasjon. Noen eksklusiv rett blir da ikke dette for ham; grunneieren kan måtte dele den med andre som har boret eller vil bore etter vann fra sin eiendom.»

Høyesterett har i denne dommen ikke tatt standpunkt til hvilke rettigheter som tilligger en overflateeier når grunnvannsmagasinet ligger innenfor en dybde hvor selve grunnen er omfattet av eiendomsretten.

13.3.2 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget konkluderer med at rettstilstanden vedrørende rådighet til grunnvannet ikke er avklart. Det er ikke grunnlag for å fastslå at overflateeieren har rett til grunnvannet uavhengig av dybde. Utvalget mener at lovgiverne må ha en betydelig frihet til å gi regler om eiendomsretten til grunnvann. Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal ha rådigheten over grunnvannet, er det dissens i utvalget.

Flertalletmener at det bør fastsettes visse regler om det offentliges rådighet over grunnvannsressursene. Grunnvannet må rettslig sett betraktes som en fellesressurs i likhet med petroleumsressurser og mutbare mineraler, og rådigheten bør derfor ikke være forbeholdt grunneierne. Fordelen med at det offentlige har en delvis rådighet over grunnvannet er at dette klargjør at det ikke skal betales erstatning for vannet som sådan. For det andre vil ikke grunneierne kunne motsette seg at grunnvannsressurser tas i bruk, og for det tredje vil en unngå omfattende skjønnssaker ved etablering av grunnvannsanlegg.

Flertallet går inn for en løsning som gir grunneieren og det offentlige hver sin del av eksklusiv rådighet over grunnvannet, jf utk § 49. Grunneieren skal kunne bruke grunnvannet på egen eiendom i den utstrekning det er «naturlig for virksomhet som det er vanlig å drive på slike eiendommer». Det ligger ingen begrensning på hvor dypt ned grunnvannet kan hentes opp fra og grunneieren kan i utgangspunktet hente grunnvann under naboens tomt ved skråboring. Rådigheten over grunnvannsressursene ut over grunneierens rett skal tilligge staten.

Når det gjelder den delen av rådigheten over grunnvannsressursene som skal ligge til staten, foreslår flertallet at staten i konsesjon kan «la grunneieren eller andre få utnytte grunnvannet».

Mindretallet mener at rådigheten over grunnvannet bør legges til grunneieren og foreslår en regel i utk § 49 om at grunnvannet skal tilhøre «eieren av den grunn der grunnvannet befinner seg». Regelen skal imidlertid ikke være til hinder for skråboring. Mindretallet fremholder at dette synes å være i samsvar med den vanlige oppfatning om eiendomsrettens utstrekning i undergrunnen og henviser i den forbindelse til Sivillovbokutvalets utredning i NOU 1988:16 om eiendomsretten til undergrunnen.

Mindretalletuttaler at grunnvannet er en del av undergrunnen og at grunnvannet som oftest er en nødvendig forutsetning for vekstvilkårene og går inn som en selvstendig produksjonsfaktor i jord- og skogbruk. Grunnvannet utnyttes i dag ikke bare til vannforsyning og jordvanning, men også for salg av vedkommende eier av aktuelle kilder.

Det er etter mindretallets oppfatning vanskelig å finne en logisk begrunnelse for at reglene om rådigheten over overflatevann og grunnvann skal være ulike. Det synes unaturlig at den private eiendomsretten skal forsvinne så snart vannet forlater overflaten og samler seg i undergrunnen.

Det fremholdes videre at det ikke er nødvendig å begrense eiendomsretten til grunnvannet for å sikre samfunnet tilstrekkelig vann til vannforsyningsanlegg. Disse interessene vil bli ivaretatt gjennom den konsesjonsordning og de ekspropriasjonsregler og prioritetsregler som er foreslått i utkastet til ny vannressurslov.

13.3.3 Høringsinstansenes syn

Konkurransetilsynethar i sin uttalelse ikke tatt direkte stilling til om de støtter flertallet eller mindretallet, men kommer med kommentarer til begge lovforslagene:

«Utvalget er delt med hensyn til om grunneieren eller staten skal ha råderetten over grunnvann utover det som kan regnes som naturlig uttak for eiendommen. Dersom råderetten skal tilhøre staten, slik flertallet foreslår, og staten finner at grunnvannsressursen bør tas i bruk, bør det etableres et system som sikrer potensielle aktører en mulighet til å melde sin interesse og konkurrere om den beste utnyttelsen av ressursen. Med en privat eiendoms- og råderett over grunnvannet vil vannet kunne tillegges en egenverdi ved omsetning av eiendommen og derigjennom kunne kanaliseres til den som kan få ut den høyeste avkastningen av ressursen. Gjennom konsesjonssystemet vil fremdeles samfunnsøkonomiske interesser kunne ivaretas i de tilfeller disse avviker fra de rent bedriftsøkonomiske.»

De fleste høringsinstansene støtter direkte eller indirekte flertallets forslag om at staten skal ha en del av rådigheten over grunnvannet. Det legges vekt på at grunnvannet er en fellesressurs, og at lovforslaget både tar hensyn til grunneiernes og samfunnets behov.

Miljøverndepartementet uttaler følgende:

«[. . .]Etter Miljøverndepartementets mening må grunnvannet anses som en felles ressurs, som det er viktig å sikre en miljøforsvarlig utnyttelse av. Vi støtter derfor flertallet som mener at rådigheten over grunnvannet, utover en begrenset rett for grunneieren, bør tilligge staten, og tiltrer deres begrunnelse[. . .]»

Universitet i Bergen uttaler følgende:

«Grunnvann er ikke statisk, men i stadig bevegelse. Det vil således forflytte seg under eiendommene til en rekke grunneiere. Uttak av grunnvann eller aktiviteter som påvirker grunnvannet vil derfor ikke bare påvirke grunnvannet under en eiendom, men hele grunnvannsmagasinet og derfor også under andres eiendommer. Rådigheten over grunnvannet bør derfor være som for flertallets forslag.»

Justisdepartementet har følgende kommentar vedrørende avgrensningen av grunneierens rådighet:

«Det er et spørsmål om uttrykket «i det omfang som er naturlig for virksomhet som det er vanlig å drive på slike eiendommer» i utk. § 49 første ledd, er tilstrekkelig egnet til å avgrense grunneiers rådighet over grunnvannet slik det er tilsiktet ut fra kommentaren, jf s 452-453. I følge kommentaren skal vann til husbehov og jordvanning falle innenfor grunneiers rådighet, men ikke vann til hotelldrift eller vannkrevende industribedrift. Kommentaren til bestemmelsen nevner ikke hva som vil gjelde for industripreget jordbruksvirksomhet eller lite vannkrevende industri. Muligens vil en mer kasuistisk bestemmelse være mer hensiktsmessig, tilsvarende utk § 13.»

Mindretallet som går inn for at grunnvannet tilhører eieren av den grunn der grunnvannet befinner seg, støttes av Landbruksdepartementet, Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund, NORSKOG, LVK, Advokatforeningen, Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal og enkelte fylkeskommuner. Disse høringsinstansene slutter seg i stor grad til de argumentene som mindretallet fremholder for sitt syn.

Landbruksdepartementet kommer med følgende uttalelse:

«Landbruksdepartementet mener det vil være mest i samsvar med gjeldende rett at loven gir uttrykk for at overflatens grunneier anses som eier av grunnvannet. En viser til at det i teori og praksis er lagt til grunn at eiendomsretten omfatter undergrunnen. [. . .] Etter departementets syn bør grunnvannet rettslig sett anses som en integrerende del av den massen undergrunnen er satt sammen av[. . .]

Følger en utvalgets flertallsinnstilling til § 49 må grensen mellom grunneiers og det offentliges eierposisjon trekkes et sted mellom grunnvannsspeilet og det bundne markvannet. Etter Landbruksdepartementets syn er det praktisk umulig å trekke en slik generell grense for når overflateeierens eierposisjon opphører og når det offentlige er eier slik utvalgets flertall synes å forutsette. I denne sammenhengen vil en peke på at det er nær sammenheng mellom grunnvannsstanden og mulighetene for overflateeierens utnytting av jordsmonnet til f.eks jordbruk og skogbruk.[. . .]»

Landbruksdepartementet peker videre på at flertallsinnstillingens løsning vil kunne føre til at erstatning for skade ved uttapping av grunnvann må søkes med utgangspunkt i alminnelige erstatningsregler, jf utk § 52 b, ikke som ekspropriasjonsskjønn etter vederlagsloven, noe som igjen vil kunne føre til at grunneiere lider et rettstap ved at de i større grad enn etter skjønnsprosessloven risikerer å dekke eventuelle saksomkostninger, jf tvml § 172. Man ser heller ikke den prosessuelle forenklingseffekten som stor. Landbruksdepartementet understreker at det offentlige bør ha mulighet til å ekspropriere vann, og at eventuelle prosessuelle vanskeligheter kan løses ved at eksproprianten ikke plikter å avholde skjønn, men at dette kan kreves av grunneieren under risiko av at han hvis det var åpenbart urimelig å anlegge søksmålet eventuelt må bære saksomkostningene selv, jf skjønnsprosessloven § 54 a.

Advokatforeningen er av den oppfatningen at selv om det etter teori og praksis kan være uklart hvor langt ned grunneiers rett rekker, bør grunneieren være eier av grunnvannet. Nedenfor siteres de viktigste punktene i høringsuttalelsen:

«Det er Advokatforeningens oppfatning at man ikke skal sette grunnvann i noen annen rettslig posisjon enn andre rettigheter som utnyttes i undergrunnen.[. . .]Som mindretallet i utvalget vil Advokatforeningen blant annet vise til at det er uheldig at det skal være forskjellige regler om rådigheten for overflatevann og grunnvann. Utnyttelse av våre vannressurser er et spørsmål om teknikk og økonomi og det er ingen prinsipiell forskjell om man skal ha tak i overflatevannet eller grunnvannet.[. . .] Forslaget til utvalgets mindretall er således klart det beste for å få like regler på et ensartet rettsområde. Det er også uheldig at to lovutvalg innehar forskjellige standpunkt om samme problem, og det er liten skade forbundet ved å holde på Sivillovbokutvalets syn i NOU 1988:16.[. . .] Advokatforeningen vil tilføye at man med det standpunkt som er inntatt om rådigheten over grunnvann ikke har ment å frata det offentlige påkrevet kontroll med bruk av vannet.[. . .] Advokatforeningen tar heller ikke standpunkt til de erstatningsmessige konsekvenser som følger av mindretallets forslag til § 49. Dette er et spørsmål som hittil er blitt løst i rettspraksis, og etter et interessesynspunkt. Det er ikke tungtveiende grunner for at erstatningsspørsmålet bør løses av lovgiver. Som hittil kan rettspraksis trekke opp retningslinjene for erstatningsvernet.»

13.3.4 Departementets vurdering

Som redegjort for i kapittel 13.3.1 ovenfor, har rettstilstanden vedrørende eierforholdene til grunnvann vært uklar. Høyesterettsdommen av 23. februar 1998, se Rt 1998 s 251, gjør det nå klart at overflateeieren i alle fall ikke har retten til grunnvann på større dyp før han har tatt grunnvannet i bruk. Departementet har kommet til at det etter gjeldende rett ikke er grunnlag for å fastslå at grunneierne har noen eksklusiv rådighet over grunnvann som ikke er aktivt utnyttet. Dette går blant annet fram av V § 11. Bestemmelsen gir den grunneieren som først tar grunnvannskilden i bruk, en særrett til å utnytte grunnvannskilden på bekostning av andre grunneiere som også har grunnvannskilden under sin eiendom, men som ikke har utnyttet kilden ennå. I og med at en grunneier ikke fritt kan ta i bruk grunnvannskilden under sin eiendom, har han heller ikke noen eksklusiv og beskyttet rettighet.

Med det utgangspunkt at grunneierne ikke har noen eksklusiv rådighet over det grunnvannet som ikke er utnyttet, må lovgiverne stå fritt til å skape de lovregler som er nødvendige for å sikre en samfunnsmessig forsvarlig utnyttelse av denne viktige naturressursen. I tillegg til at lovreglene skal utformes med de formålene som er nevnt i kapittel 13.1.2 for øye, er det også viktig å utarbeide lovregler som fungerer i praksis. Departementet legger til grunn at lovgiver har en betydelig frihet til å gi regler om rådigheten over grunnvann.

Departementet går inn for å følge mindretallets forslag om at overflateeieren skal ha rådighet over grunnvannet under sin eiendom. Grunneieren vil i de fleste tilfeller være den som har størst behov og interesse av å utnytte grunnvannet. Rådigheten over grunnvannet bør på denne bakgrunn være en del av den alminnelige eiendomsretten. Det vises for øvrig til mindretallets begrunnelse. For å klargjøre at grunneierens rett strekker seg ubegrenset ned i grunnen, foreslår departementet en mindre endring i mindretallets forslag til lovtekst slik at § 44 første ledd første punktum vil lyde:

«Grunnvannet tilhører eieren av den grunn som grunnvannet befinner seg i eller under..»

Departementet er opptatt av at fellesskapets interesser i å beskytte grunnvannet og mulighet for å kunne bruke grunnvannet til samfunnets beste, f eks kommunenes behov for vannforsyning, blir ivaretatt gjennom lovverket. Både konsesjonsordninger og ekspropriasjonsregler vil etter departementets syn sikre disse hensynene. Om konsesjonsordningen vises til kapittel 13.5 nedenfor. Når det gjelder ekspropriasjon, er det de alminnelige ekspropriasjonsreglene i oreigningsloven som vil komme til anvendelse. Blant annet kan det i medhold av oreigningsloven § 2 nr 47 gis ekspropriasjonstillatelse til vannforsyningsformål.

I merknadene til mindretallets forslag til bestemmelse om rådighet over grunnvann uttales at bestemmelsen ikke skal være til hinder for skråboring. Departementet er enig i at det må være mulig å bore etter vann under annen manns grunn. Denne muligheten sikres gjennom ekspropriasjon dersom det ikke inngås privatrettslige avtaler som tillater et slikt inngrep.

Dersom grunnvannsforekomsten strekker seg under flere eiendommer, foreslår departementet at grunnvannsforekomsten skal ligge til eiendommene som sameie mellom grunneierne. Av forenklingshensyn bør sameiebrøken beregnes ut i fra overflateiendommens areal. Det foreslås at dette fastslås i et nytt annet punktum i § 44 første ledd. Sameieloven får dermed betydning for rettsspørsmål som vannressursloven ikke gir noen spesiell løsning på.

I en ny tredje setning i § 44 første ledd foreslår departementet en regel om at § 10 annet ledd i sameieloven ikke skal komme til anvendelse for sameieparter i grunnvannsforekomster. Begrunnelsen for dette er at grunnvannet må kunne skilles fra eiendommen. Blant annet kan hensynet til å sikre vannforsyning for befolkningen gjøre det ønskelig at det offentlige erverver slike rettigheter.

På samme måte som for retten til overflatevann, jf § 13, vil råderetten til grunnvann bare gjelde i den utstrekning annet ikke følger av særlige rettsforhold. Selv om dette til en viss grad er selvfølgelig, foreslås ordlyden i § 44 første ledd utformet i samsvar med dette.

Som en følge av departementets forslag om at grunneieren skal ha råderett over grunnvannet, er spørsmålet om hvem som skal rå over grunnvannet på vegne av det offentlige ikke lenger en aktuell problemstilling. Departementet finner det derfor ikke nødvendig å referere og omtale Vassdragslovutvalgets syn og høringsuttalelsene til dette spørsmålet.

13.4 Generelle rammer for rådighetsutøvelsen

13.4.1 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget har i utk § 49 tredje ledd foreslått en regel om at ingen må utøve sin rådighet i strid med reglene om minstevannføring (utk § 10) eller tørrlegging av våtmark (utk § 35). I knapphetssituasjoner kan prioriteringsreglene i utk § 13 sette begrensninger for uttaket. Videre foreslås det at grunnvannsuttaket aldri må overstige det grunnvannsmagasinet tåler, dvs at uttaket ikke må føre til senket grunnvannsnivå over flere sesonger eller føre til en nedgang i grunnvannskvaliteten.

13.4.2 Høringsinstansenes syn

NGU har følgende kommentar til bestemmelsen i utk § 49 tredje ledd første punktum om at utnyttelsen av grunnvannet ikke må komme i strid med kravet til minstevannføring i utk § 10:

«I lovutvalgets merknad til tredje ledd er det angitt at et grunnvannsuttak ikke må redusere vannføringen i et vassdrag så mye at den kommer under de krav til minstevannføring som utk. § 10 setter. I Norge er de fleste større grunnvannsforekomster i løsmasser avhengige av infiltrasjon fra tilliggende vassdrag. Uttak fra disse spiller en ubetydelig rolle når det gjelder det tilliggende vassdragets vannføring. Imidlertid har vi i Norge også noen avsetninger som naturlig avgir, i grunnvannssammenheng, forholdsvis store vannmengder til omkringliggende vassdrag, der forholdsvis korte bekker og elver hovedsakelig er matet av grunnvann.[. . .] Å etablere grunnvannsanlegg på slike avsetninger vil i praksis ikke være mulig iht. utk. § 49 pga. at man ikke vil kunne utnytte noe av grunnvannet i perioder med minstevannføring.[. . .] Dette er en konsekvens som lovutvalget sannsynligvis ikke har vurdert, og som må tas opp til ny vurdering.[. . .] Lokalt kan dette bety store merkostnader i valg av annen drikkevannskilde.»

På bakgrunn av den forutgående argumentasjon er NGU av den oppfatning at «§ 10» må tas ut av utk § 49 tredje ledd første punktum.

Til bestemmelsen i utk § 49 tredje ledd annet punktum om tålegrensen uttaler NGU blant annet:

«Lovutvalget har i sin kommentar til tredje ledd annet punktum sagt at uttaket ikke må være så omfattende at det fører til et senket grunnvannsnivå over flere sesonger. NGU har siden 1977 i samarbeid med NVE overvåket utvalgte grunnvannsmagasin i Norge i et landsomfattende observasjonsnett. Resultatene viser at grunnvannsnivået i norske avsetninger varierer med tildels store langtidstrender som vanskelig kunne vært forutsagt uten en omfattende og nøyaktig registrering gjennom mange år.[. . .] I en vurdering av om et grunnvannsuttak er i strid med prinsippet om bærekraftig utnyttelse av en grunnvannsressurs er det derfor viktig at utviklingen i grunnvannsnivået sammenholdes med NGUs registreringer.»

Videre hevder NGU at prinsippet som er fremholdt i utredningen om at det ikke skal tas ut mer grunnvann enn det som nydannes på eiendommen, vil kunne skape problemer ved uttak av grunnvann i fjell. NGU viser ved et eksempel at det for en normal eiendom vil dannes en utnyttbar grunnvannsmengde som bare dekker vannbehovet for 0,16 personer. En slik grunnvannsmengde gir utilstrekkelig vannforsyning til hus- og hytteeiendommer.

Miljøverndepartementet uttaler følgende om tålegrensen:

«Vi vil spesielt påpeke betydningen av at det ikke blir tatt ut mer grunnvann enn grunnvannsmagasinet tåler. Tapping utover det magasinet tåler, kan bety at man trekker vann fra andre områder, noe som kan forårsake spredning av eventuell forurensning.»

NVE uttaler følgende:

«[. . .]vurdering av tålegrensen forutsetter tilgang på lange observasjonsserier på flest mulige steder.»

Om begrensninger i grunneiernes rådighet kommenteres i høringsuttalelsen fra fylkesmannen i Finnmark følgende:

«I første ledd heter det: Grunneier kan ta ut vann og for øvrig rå over grunnvannet på egen eiendom i det omfang som er naturlig for virksomhet som er naturlig å drive på slike eiendommer. Det siste bør begrenses til at grunneier har slik rett så lenge det ikke er i strid med allmenne og private interesser, se for øvrig § 50.»

13.4.3 Departementets vurdering

Departementet ser et klart behov for at det settes opp visse generelle rådighetsbegrensninger for utnyttelse av grunnvannet. Dette er begrensninger som gjelder for all utnyttelse, også den utnyttelsen som ikke trenger konsesjon. Vassdragsmyndigheten er også bundet av disse begrensningene ved konsesjonsbehandling og kan ikke gi grunnvannskonsesjoner i strid med de generelle rådighetsbegrensningene i loven.

Henvisningen til utk § 35 i utk § 49 tredje ledd faller bort som følge av at bestemmelsen er foreslått tatt ut av lovteksten.

13.4.3.1 Knapphetssituasjoner

Vannressursloven § 15 (utk § 13) gjelder i utgangspunktet bare for vassdrag. Knapphetssituasjoner kan imidlertid i like stor grad oppstå for grunnvann, og departementet støtter forslaget om at § 15 annet ledd gjøres gjeldende for grunnvann. Dette gjelder både prioriteringsbestemmelsen og bestemmelsen om at vassdragsmyndigheten kan treffe nærmere vedtak om fordelingen. Det er ikke rimelig å videreføre prinsippet i V § 11 om at den som først etablerer et grunnvannsuttak skal være beskyttet mot alle senere uttak som kan redusere dennes uttak, selv om det senere vannuttaket skal benyttes til å dekke behov som er viktigere enn de behov det første uttaket dekker.

13.4.3.2 Minstevannføring

Departementet går inn for å opprettholde utvalgets forslag om at grunnvannsuttak ikke må føre til brudd på minstevannføringsbestemmelsen i § 10, til tross for at dette i enkelte tilfeller kan føre til at grunnvannsmagasiner ikke kan benyttes som permanente drikkevannskilder. Dersom det gjelder et konsesjonsfritt grunnvannsuttak, må den absolutte bestemmelsen i § 10 første ledd respekteres med mindre uttaket konsesjonsbehandles i medhold av § 8 annet ledd. Når det gjelder uttak som konsesjonsbehandles, må konsesjonsmyndigheten vurdere konkret om og eventuelt hvor stor vannføring som bør være tilbake i vassdraget og gi konsesjon til grunnvannsuttak i tråd med dette. Dersom vassdragsmyndigheten er det samme organet i henhold til § 10 og § 45, kan det foretas en samlet vurdering. Hvis det er forskjellige myndighetsorganer, må myndighetsorganet i § 10 fastsette minstevannføringen før myndighetsorganet etter § 45 gir konsesjon til uttak.

13.4.3.3 Grunnvannsmagasinets tålegrense

I tråd med prinsippet om bærekraftig utvikling finner departementet det nødvendig med en bestemmelse som sørger for at grunnvannsressursene ikke overbelastes og forringes. Det er helt avgjørende for framtidig utnyttelse av grunnvannsressursene at man foretar en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av denne viktige naturressursen.

Det er et viktig prinsipp å ikke utnytte mer enn det som tilføres, slik at en permanent reduksjon av grunnvannsressursene unngås. Departementet slutter seg til utvalgets forslag i utk § 49 tredje ledd annet punktum (ny § 44 annet ledd annet punktum) til tross for at dette i visse tilfelle kan føre til at grunnvannsmagasinet ikke vil gi tilstrekkelig vannforsyning til normal bruk. I disse tilfellene foreligger det en knapphetssituasjon og grunneieren må basere seg på annen vannforsyning.

Selv om infiltrasjonen på en eiendom ikke kompenserer for uttaket og fordunstingen på eiendommen, kan uttaket likevel foretas dersom infiltrasjonen fra de andre eiendommene over grunnvannsmagasinet, fratrukket uttaket og fordunstingen på disse eiendommene, kompenserer for uttaket. Det er uttaks-, fordunstings- og tilsigssituasjonen til hele grunnvannsmagasinet sett under ett over flere sesonger som er avgjørende for tålegrensen. Forholdet mellom infiltrasjon, fordunsting og uttak på en eiendom kan imidlertid gi en pekepinn på om tålegrensen er nådd selv om dette ikke er avgjørende.

Selv om vannressursloven i utgangspunktet ikke skal regulere inngrep som medfører forurensning, omfatter regelen om tålegrensen også grunnvannsuttak som kun fører til senket kvalitet på grunnvannet. Hva som er forurensning må følge av de samme prinsippene som etter forurensningsloven. Fordi tålegrensen også gjelder for konsesjonsmyndighetene kan det i medhold av forurensningsloven ikke gis tillatelse til et grunnvannsuttak som er i strid med tålegrensen. Det er i denne sammenheng viktig å presisere at ikke enhver nedgang i kvaliteten vil være i strid med tålegrensen.

For å kunne vite når tålegrensen overtres, er det som påpekt av høringsinstansene viktig å ha kunnskap om utviklingen i grunnvannsnivået. Tilgang på informasjon er en forutsetning for at regelen om tålegrensen skal fungere i praksis. Det observasjonsnettet som i dag eksisterer, bør opprettholdes og eventuelt videreutvikles. Dette er en oppgave som er naturlig å tillegge vassdragsmyndigheten. Plikten til å melde fra om boringer og undersøkelser, jf § 46, vil også bidra til å gi viktig informasjon.

13.4.3.4 Andre generelle rådighetsbegrensninger

Departementet finner ingen grunn til å foreslå en regel om at grunneiernes rett etter utk § 49 første ledd skal begrenses av hensynet til allmenne og private interesser slik fylkesmannen i Finnmark har foreslått. Hensynet til allmenne og private interesser må sies å være tilstrekkelig ivaretatt blant annet gjennom de generelle rådighetsbegrensninger i § 44 annet ledd og ved konsesjonsreglene i § 45. Private interesser vil også være ivaretatt gjennom de alminnelige erstatningsreglene. Se nærmere om dette i kapittel 13.7.

13.5 Konsesjonsplikt ved bruk og påvirkning av grunnvann

13.5.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett er det bare visse sider ved utnyttingen av grunnvann som er underlagt offentlig forhåndskontroll. Uttak av grunnvann fra forekomster i nærheten av vassdrag og senking av grunnvannsstanden kan være konsesjonspliktig etter gjeldende rett dersom slike tiltak påvirker forholdene i et vassdrag, jf V §§ 104-105. Ut over dette er ikke grunnvannsuttak konsesjonspliktige.

13.5.2 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget mener det er behov for regler om forhåndskontroll av tiltak som har innvirkning på grunnvannsforholdene og har foreslått regler om konsesjonsplikt i utk § 50.

Om hvilke inngrep som bør gjøres konsesjonspliktige i loven, uttaler utvalget følgende:

«Tiltakets eller inngrepets mulige virkninger på grunnvannsforholdene bør i utgangspunktet være avgjørende for konsesjonspliktens omfang. I så fall er det ikke tilstrekkelig med regler om forhåndskontroll bare med vannuttak. Grunnvannet kan imidlertid bli påvirket på så mange måter at utvalget anser det nødvendig å begrense forhåndskontrollen til de tiltakene og inngrepene som har størst betydning for grunnvannsforekomstene.»

Utvalget går etter dette i utk § 50 bokstav a inn for konsesjonsplikt for uttak av grunnvann som overstiger en grense som vassdragsmyndigheten fastsetter i forskrift. Videre går utvalget inn for konsesjonsplikt for alle uttak med hjemmel i statens rådighet over grunnvann, jf utk § 50 bokstav b, første ledd. I utk § 50 bokstav c foreslår utvalget en hjemmel for å innkalle andre tiltak enn vannuttak som påvirker grunnvannet til konsesjonsbehandling. Vassdragsmyndigheten kan pålegge konsesjonsplikt for disse andre typene tiltak gjennom forskrift eller pålegge konsesjonsplikt i det enkelte tilfelle.

13.5.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg negativt til innføring av konsesjonsplikt i tilknytning til grunnvann.

NVE har innvendinger til det formelle grunnlaget for konsesjonsplikt ved utøvelse av rådighet over grunnvann og viser til at utk § 8 pålegger konsesjonsplikt for vassdragstiltak. Det uttales følgende:

«Etter NVEs syn passer ikke betegnelsen vassdragstiltak på grunnvannsuttak/tiltak i forbindelse med grunnvann. Vi viser i denne forbindelse også til utkastets § 3 bokstav a, som definerer begrepet vassdragstiltak.»

Justisdepartementet uttaler følgende:

«Vi forstår henvisningen i utk § 50 til kap III som at samtlige regler her kommer til anvendelse for konsesjon til rådighet over grunnvann, inkludert § 16. Det heter imidlertid i kommentaren til bestemmelsen (s 454) at et avslag på en begjæring om å innkalle til konsesjonsbehandling ikke er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Vi ser ingen god sammenheng her, hvis det ikke kan påvises reell grunn til å gjøre forskjell.

13.5.4 Departementets vurdering

Departementet mener det er viktig å lovfeste en hjemmel for å kunne pålegge konsesjonsplikt for visse typer grunnvannsuttak. Konsesjonsbehandling er et viktig virkemiddel i arbeidet med å sørge for en forsvarlig forvaltning av denne viktige naturressursen.

Det er viktig å skille klart mellom rådighet og konsesjonsplikt. Departementet vil presisere at grunneieren til tross for sin rådighet over grunnvannet ikke står fritt til å utnytte grunnvannet etter eget ønske. Det kan pålegges begrensninger etter en konkret avgjørelse av konsesjonsmyndigheten dersom bruk eller annen påvirkning av grunnvann omfattes av konsesjonsplikt etter § 45 (utk § 50).

En annet viktig presisering er at det ikke er et vanntett skille mellom grunnvannstiltak og vassdragstiltak. Et tiltak for utnytting av grunnvann som berører vassdrag, kan også være konsesjonspliktig etter § 8 annet ledd. På samme måte kan et vassdragstiltak bli konsesjonspliktig etter § 45 annet ledd bokstav c dersom det påvirker grunnvannet. Det avgjørende er hvilken virkning et tiltak har. I visse tilfeller kan det derfor i teorien oppstå konsesjonsplikt etter begge bestemmelsene for samme tiltak. På samme måte kan det i prinsippet tenkes at en vassdragsregulering må ha konsesjon i medhold av § 45 annet ledd bokstav c. Departementet antar imidlertid at en slik dobbel konsesjonsordning ikke vil bli gjennomført i praksis fordi grunnvann også vil bli tatt hensyn til ved bedømmelsen av konsesjonsspørsmålet ved vassdragstiltak eller vassdragsreguleringer. Om hensynet til grunnvannet er godt nok ivaretatt gjennom annen konsesjonsbehandling, vil være et moment det må legges betydelig vekt på når det vurderes om et tiltak skal underlegges konsesjonsplikt i medhold av § 45 annet ledd bokstav c.

Utvalget uttaler at konsesjonsplikt særlig vil være aktuelt der det er snakk om store grunnvannsuttak og har på denne bakgrunn foreslått forskriftshjemmelen i utk § 50 bokstav a. Etter departementets syn er hva som kan betegnes som et stort uttak relativt og avhengig av en rekke forhold. Når det i § 45 annet ledd bokstav a (utk § 50) står « en grense» må dette ikke forstås slik at det kun er snakk om å fastsette en eneste grense som skal gjelde for alle grunnvannsuttak. Forskriftshjemmelen gir grunnlag for fastsettelse av differensierte grenser. Grensene for konsesjonspliktige uttak må imidlertid ikke fastsettes så detaljert at det blir et enkeltvedtak og ikke en forskrift. Det kan for eksempel være aktuelt å sette uttaksgrenser for bestemte områder hvor grunnvannsressursene er begrensede eller spesielt sårbare. Det kan også være aktuelt å fastsette en grense for områder med stor etterspørsel etter grunnvann. I disse tilfellene kan det imidlertid være like aktuelt å foreta en fordeling av grunnvannet etter § 15 annet ledd annet punktum. Konsesjonsplikt etter bokstav a vil for øvrig bare få selvstendig betydning for uttak som ikke vil falle inn under konsesjonsplikten i § 45 annet ledd bokstav b.

Det kan stilles spørsmål om grunneier konsesjonsfritt bør kunne ta ut grunnvann til husholdning og husdyr selv om uttaket på grunn av sitt volum rammes av konsesjonsplikt i henhold til forskrift med hjemmel i § 45 annet ledd bokstav a, sml tilsvarende bestemmelse for uttak av vann i vassdrag i § 15 første ledd. Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om dette spørsmålet. Departementet ser ingen grunn til at det skal gjelde ulike regler for overflatevann og grunnvann når det gjelder retten til konsesjonsfritt uttak av vann til disse to prioriterte bruksformålene. Det foreslås derfor at det i § 45 i et nytt første ledd inntas en tilsvarende bestemmelse som i § 15 første ledd første punktum. Bestemmelsen vil også gjelde i forhold til konsesjonsregelen i § 45 annet ledd bokstav b, selv om det er lite sannsynlig at uttak av vann til husholdning og husdyr vil være konsesjonspliktig etter den bestemmelsen.

Departementet har foreslått at mindretallets forslag til bestemmelse om rådigheten over grunnvann skal følges i vannressursloven. Dette medfører at utvalgsflertallets forslag om konsesjonsplikt for vannuttak som berører statens andel av grunnvannet, jf utk § 50 bokstav b, faller bort. Når denne konsesjonsbestemmelsen tas ut av lovforslaget, vil en stor andel grunnvannsuttak ikke lenger være konsesjonspliktige. Utk § 50 bokstav b er nok i stor grad ment å skulle beskytte grunneierne. Når grunneierne selv har rådigheten over alt grunnvannet som ligger innenfor hans grunn, er ikke hensynet til grunneier og virkningene på overflateeiendommen på samme måte et argument for innføring av konsesjonsplikt for slike uttak. Disse hensynene blir kun et argument for konsesjonsplikt i de tilfeller grunneiers rådighet blir ekspropriert.

Det viktigste formålet med konsesjonsregler er imidlertid å sørge for en forsvarlig samfunnsmessig utnyttelse av grunnvannet. Vannuttak utover det som er det naturlige behovet til den virksomheten som drives på eiendommen, vil kunne ha betydelige virkninger på grunnvannsbalansen. Av hensyn til en offentlig kontroll med grunnvannsressursene mener departementet det er hensiktsmessig med en konsesjonsordning for disse uttakene. Departementet går derfor inn for en slik konsesjonsplikt i § 45 annet ledd bokstav b. Uttak av vann som ville vært under statens rådighet etter flertallsforslaget i utk § 49 første ledd vil være konsesjonspliktig etter departementets forslag, jf særmerknadene til § 45.

Forslaget til lovtekst i utk § 49 første ledd, som etter departementets forslag delvis skal overføres til konsesjonsregelen i § 45 annet ledd bokstav b, er utformet som en rettslig standard. Ulempen med dette er at det kan oppstå en del tvilstilfeller som kan føre til rettslige tvister. Fordelen med at lovregelen er utformet på denne måten er at den tar hensyn til at bruksmåtene forandrer seg med tiden. Dersom man velger en kasuistisk lovregel om hva som omfattes av grunneiernes rådighet, kan man lett komme i den situasjonen at man utelater noe som burde vært omfattet, og at nye bruksmåter som man ikke tenker på i dag, faller utenfor. Departementet går derfor inn for at lovteksten skal ha form som en rettslig standard.

Departementet støtter utvalgets forslag i utk § 50 bokstav c (ny § 45 annet ledd bokstav c) som gir hjemmel for at også andre tiltak enn uttak av grunnvann må kunne gjøres konsesjonspliktig dersom tiltaket påvirker grunnvannet eller andre interesser via grunnvannet. Tatt i betraktning at tiltak som berører grunnvann kan få alvorlige konsekvenser for allmenne interesser, kan det reises spørsmål om det burde innføres en direkte konsesjonsplikt i loven for denne typen tiltak dersom de medfører nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser. Det er ingen høringsinstanser som har gått inn for en slik lovbestemmelse.

På bakgrunn av utvalgets forslag og høringen finner ikke departementet at det er grunnlag for å foreslå en direkte konsesjonsplikt i loven. Departementet er imidlertid innstilt på raskt å få satt i gang arbeidet med en forskrift i medhold av bestemmelsen. Ved utarbeidelsen av forskriften vil kompetente faginstanser kunne komme med nyttige innspill, og de interesserte vil ha mulighet til å komme med synspunkter på forslaget til forskrift. At det foreligger konsesjonsplikt når et skadelig tiltak gjennomføres, er en forutsetning for blant annet straffesanksjonering av tiltaket etter § 63 første ledd bokstav a.

Justisdepartementet har reist spørsmål ved at avslag på begjæring om å gjøre et tiltak konsesjonspliktig i medhold av utk § 50 bokstav c i følge utvalget ikke skal være å betrakte som et enkeltvedtak sett i sammenheng med at avgjørelse etter utk § 16 er å betrakte som et enkeltvedtak. Departementet mener at det foreligger en viktig forskjell mellom en avgjørelse etter § 18 (utk § 16) og etter § 45 annet ledd bokstav c fordi det etter § 18 skal foretas en vurdering av om noe er konsesjonspliktig i henhold til allerede fastsatte konsesjonspliktsregler. Etter § 45 annet ledd bokstav c er spørsmålet om det skal innføres konsesjonsplikt for denne typen tiltak.

NVE har påpekt at ordlyden i konsesjonspliktsregelen i utk § 8 passer dårlig for grunnvannstiltak fordi den benytter begrepet vassdragstiltak. Departementet vil peke på at i den utstrekning regler som i utgangspunktet gjelder for vassdragstiltak skal gjelde for grunnvann, må de anvendes på tilsvarende måte for grunnvannstiltak. Departementet ser imidlertid et annet problem ved at det henvises til § 8 i § 45. Om konsesjonsplikt inntrer etter § 8 første ledd er avhengig av om tiltaket må anses for å være til nevneverdig skade eller ulempe. Når et tiltak er konsesjonspliktig etter § 45, skal det ikke foretas en slik vurdering av konsesjonsplikten ut i fra virkningene av tiltaket. Konsesjonsplikt inntrer alltid for de tiltakene som nevnes i § 45. I og med at vurderingstemaet i § 8 ikke gjelder for grunnvannstiltak, virker henvisningen til § 8 misvisende. Departementet foreslår derfor en endring i lovteksten i § 45 annet ledd for å få dette klarere fram. Begrepet «krever konsesjon» foreslås erstattet av «er konsesjonspliktig».

Ved vurderingen av om det skal gis konsesjon, må det blant annet legges vekt på uttakets innvirkning på grunnvannsforholdene, overflateeiendommen og eventuelt vassdrag som berøres. Konsesjon kan også nektes gitt fordi det vil være mer samfunnstjenlig å la f eks kommunen få konsesjon til å utnytte grunnvannet til alminnelig vannforsyning. Konsesjon til kommunen eller andre instanser forutsetter selvsagt at grunneierens eksklusive rådighet blir ekspropriert.

13.6 Konsesjonsmyndigheten

13.6.1 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget har ikke direkte gitt uttrykk for hvem som skal være konsesjonsmyndighet i henhold til utk § 50. På bakgrunn av henvisningen til utk § 8 i utk § 50 må utvalgets forslag forstås slik at det er vassdragsmyndigheten som skal være konsesjonsmyndighet.

Fastsettelse av hvilket organ som skal være vassdragsmyndighet i henhold til konsesjonsreglene om grunnvann er etter utvalgets forslag i utk § 69 overlatt til Kongen.

13.6.2 Høringsuttalelsene

Til tross for at Vassdragslovutvalget ikke direkte har uttalt seg om hvilket organ som bør være konsesjonsmyndighet, har flere høringsinstanser kommet med synspunkter på dette.

Folkehelsa foreslår at konsesjon bør kunne gis av kommunal vassdragsmyndighet når det gjelder små felles grunnvannsforsyninger.

Norges Landbrukshøyskole mener at Norges Geologiske Undersøkelse bør være vassdragsmyndighet for grunnvann og kommer med følgende begrunnelse:

«Det vil bli spesielt uryddig dersom en grunneier har rapporteringsplikt til NGU vedrørende alle tekniske data for en brønn, mens de derimot skal sende konsesjonssøknaden til et annet sentralt, nasjonalt forvaltningsorgan, f.eks NVE. Forvaltningsansvaret for grunnvann bør ikke deles mellom to statlige institusjoner. Dersom vassdragsmyndigheten fordeles til kommuner/fylker, bør NGU være et faglig klageorgan. Begrunnelsen for dette er at NGU har en kontinuerlig ekspertise på grunnvann og dessuten at NGU vil være en databank både for geologisk og hydrogeologisk informasjon. Der det dreier seg om en mer sammensatt konsesjonssøknad, f.eks for uttak av grunnvann i forbindelse med et akvakulturanlegg, bør søknaden gå til det viktigste overordnede organ. Dette organ bør deretter ha plikt til å kontakte NGU dersom større grunnvannsinngrep skal foretas.»

Norske Sivilingeniørers Forening, Troms, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelagog Nord-Trøndelag fylkeskommuner mener at fylkeskommunen bør være konsesjonsmyndighet for grunnvann.

13.6.3 Departementets syn

Etter § 64 er det Kongen som skal bestemme hvem som skal være vassdragsmyndighet i henhold til de enkelte bestemmelsene i loven. Som nevnt i kapittel 9.10.4 vil departementet i proposisjonen som hovedregel ikke gå nærmere inn på hvem som skal være vassdragsmyndighet. Departementet vil imidlertid bemerke at det ved vurderingen av hvem som skal være konsesjonsmyndighet for grunnvann, blant annet må legges vekt på hvilke organer som vil få ansvar for andre offentlige oppgaver etter loven og sammenhengen mellom disse oppgavene og grunnvannskonsesjoner. Det må videre legges vekt på kompetanse på grunnvannsområdet og erfaring fra konsesjonsbehandling.

Myndigheten bør etter departementets mening i utgangspunktet legges til et organ som ikke har et avgrenset geografisk ansvarsområde, men delegering av myndighet til geografisk avgrensede organer f eks fylkeskommune og kommune kan være aktuelt i mindre saker.

13.7 Erstatning i forbindelse med bruk og påvirkning av grunnvann

13.7.1 Innledning

Grunnvannsuttak eller andre tiltak som påvirker grunnvann kan påføre tredjemann skader eller ulemper av ulik art. For det første kan det skade annen manns vannforsyning i form av mindre, dårligere eller totalt tap av vann. Videre kan tiltaket føre til skade eller ulempe på fast eiendom, andre eiendeler eller rettigheter.

I henhold til gjeldende rett er grunneiers grunnvannsforsyning beskyttet mot andres grunnvannsuttak eller andre inngrep som påvirker grunnvannsforsyningen, jf V § 11. Dette «først i tid best i rett-prinsippet» fører til at det må betales erstatning for skade på etablert grunnvannsforsyning. Dersom det ønskes en permanent bruk av grunnvann som andre har tatt i bruk, må det eksproprieres. Kvalitativ påvirkning av grunnvannet følger erstatningsreglene i forurensningsloven som henviser til nabolovens tålegrense for erstatningsplikt. V § 11 inneholder ingen slik tålegrense og brønneier behøver derfor ikke finne seg i noen som helst forringelse av sin grunnvannsforsyning selv om dette ville vært rimelig.

13.7.2 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget uttaler at det bør gjelde den samme tålegrensen for skade som skyldes endringer i grunnvannsnivået som for skader fra vassdragstiltak for øvrig og henviser til utk § 54 første ledd.

I utk § 50 bokstav b annet punktum har Vassdragslovutvalget foreslått at en grunneier som får sin eksisterende vannforsyning forringet av at noen får konsesjon til å utnytte statens råderett, skal ha erstatning i form av annen tilfredsstillende vannforsyning.

13.7.3 Høringsuttalelsene

NGU uttaler at de har problemer med å se hvilket prinsipp som gjelder for erstatning ved en ødelagt grunnvannskilde og kommer med følgende bemerkning:

«I lovutvalgets merknader til § 49 sies på side 453: «Gjør ny brønnboring e.l. at noen mister sin tidligere vannforsyning, må det også her skje en fordeling av det nye uttaket etter reglene i utk. § 13, annet ledd». Neste setning rimer dårlig med prinsippet om lik fordeling av ressursen: «Utgifter ved å sikre naboen ny vannforsyning - f.eks. ved å sprenge dypere brønn eller føre frem ledning til den nye brønnen må dekkes av den som voldte skaden....». På samme side nede til venstre står det videre for grunnvannsuttak som krever konsesjon: «Hvis overflateeierens eksisterende vannforsyning blir berørt av et grunnvannsuttak som noen annen får konsesjon til, skal han holdes skadesløs».»

Justisdepartementetpåpeker at det må gjøres klart om staten plikter å erstatte uttak fra grunnvannet som ikke etterlater noen mulighet for grunneieren til å utøve sin rådighet etter utk § 49 første ledd, jf siste ledd siste punktum, der grunneieren ikke har tatt denne retten i bruk. Justisdepartementet viser til at et benektende svar kan følge av en antitese fra utk § 50 første ledd bokstav b, men at dette bør gjøres klarere.

NTH v/Institutt for vassbygging har følgende kommentar:

«Det kan av og til vera urimeleg at «tiltakshaveren» skal «bekoste annen vannforsyning», ettersom der kan finnast etablerte tiltak som utnytter grunnvatn på annanmanns grunn, utan at vedkomande grunneigar har forstått det då det vart etablert. Her må det vera ein føresetnad at for denslags etablerte tiltak så må § 71, avsn. 3, siste setning kunna gjerast gjeldande der alminneleg rettsoppfatning krev det.»

13.7.4 Departementets vurdering

Spørsmålet om erstatning i forbindelse med konsesjon til å anvende «statens del» er etter departementets valg om å følge mindretallets forslag om råderett over grunnvann ikke lenger aktuelt og kommenteres ikke. Til tross for at dette aspektet av erstatningsspørsmålet er falt bort, er departementet enig med NGU i at det kan være noe vanskelig å se hvilke prinsipper som gjelder for erstatning ved en ødelagt grunnvannskilde ut i fra det utvalget skriver i utredningen på s 453.

Utvalget uttaler på s 283 i utredningen at det bør gjelde en tålegrense for skade som skyldes endringer i grunnvannsnivået. Departementet mener det her er tenkt på både skade på selve grunnvannsforsyningen og annen skade f eks på fast eiendom. Dette går også fram av merknader på s 453. Departementet er enig i at det bør gjelde en tålegrense for når det skal betales erstatning på samme måte som for vassdragstiltak og at dette bør gjelde i forhold til både skade på vannforsyning og andre typer skader.

Det må imidlertid være klart at det ikke skal betales erstatning for tap av selve grunnvannet når det foretas en fordeling i henhold til § 15. Det som kan måtte erstattes av den som foretar et nytt vannuttak, er utgifter til å etablere nytt vannforsyningsanlegg dersom det nye uttaket medfører at det eksisterende vannforsyningsanlegget ikke lenger kan brukes. Denne plikten til å betale erstatning er begrenset av tålegrensen i § 49 (utk § 54).

Utvalget har til tross for sine klare uttalelser om at tålegrensen i utk § 54 skal gjelde for grunnvannstiltak, ikke gjennomført dette i selve lovforslaget fordi utk § 54 etter ordlyden bare gjelder for vassdragstiltak. Departementet vil derfor foreslå en bestemmelse om at hele kapittel 9 om erstatning skal gjelde tilsvarende for grunnvannstiltak så langt det passer, jf § 44 annet ledd. Grunnen til at hele kapitlet om erstatning foreslås å gjelde for grunnvann, er at det ikke er noen grunn til det skal gjelde andre regler for grunnvann enn for vassdrag. For å gjennomføre samme regler for erstatning i forhold til grunnvann som til vassdrag, foreslår departementet at det henvises til aktsomhetsregelen i § 46 første ledd i § 47 første ledd på samme måte som det henvises til aktsomhetsregelen i § 5.

13.8 Eldre tiltak

I og med at mindretallets forslag om rådigheten til grunnvann følges, er forholdet til grunneiere som hadde tatt i bruk statens del ikke lenger et aktuelt spørsmål og utk § 71 femte ledd utgår.

Utvalget har i lovutkastet ikke foreslått ytterligere regler om forholdet mellom grunnvannsuttak som er etablert før lovens ikrafttredelse og reglene i vannressursloven. Departementet mener at dette spørsmålet er så viktig at det klart må gå fram av loven hvilke regler som skal gjelde.

Vassdragslovutvalget har i utk § 71 første ledd foreslått som hovedregel at alle reglene i lovutkastet skal gjelde for eldre vassdragstiltak med mindre det er gjort unntak i loven. Etter ordlyden gjelder ikke bestemmelsen for utøvelse av rådigheten over grunnvann. Departementet ser behov for å foreta en nærmere klargjøring og regulering av dette spørsmålet. I og med at forholdet til eldre tiltak er regulert særskilt i forhold til vassdragstiltak, er det også naturlig å regulere tilbakevirkningsspørsmålet i forhold til rådighet over grunnvann.

Det er en rekke bestemmelser i loven som gjelder for grunnvann som også bør gjelde for allerede etablerte grunnvannsuttak eller annen rådighet over grunnvann. Som et utgangspunkt bør derfor loven også gjelde for etablerte tiltak. Dette bør komme fram av loven på samme måte som for vassdragstiltak. Lovbestemmelser som ikke gjelder for grunnvann generelt, vil naturligvis heller ikke gjelde for eldre grunnvannstiltak jf, kapittel 13.1.5.

I forhold til rådigheten over grunnvann er det uttalt fra utvalgets side at det ikke er ønskelig med en fortsettelse av den eksklusive rett førstemann som tar ut vann fra et grunnvannsmagasin får. Departementet støtter utvalget på dette punkt og mener at prioriteringsregelen i § 15 annet ledd også bør gjelde i forhold til uttak etablert før lovens ikrafttreden. Dette vil følge av departementets forslag om at lovens regler om eldre tiltak også skal gjelde for etablerte grunnvannsutnyttinger. Ut over dette bør en som har etablert et grunnvannsuttak før lovens ikrafttreden beholde sin eksklusive rettighet til å utnytte grunnvannet på samme måte som før. Departementet foreslår derfor en egen bestemmelse om dette i § 66 femte ledd annet punktum.

I og med at innføring av konsesjonsplikt for utøvelse av rådighet over grunnvann er nytt i denne loven, foreligger det ingen eldre konsesjoner for denne typen tiltak. For vassdragstiltak som ikke har konsesjon, er det innført en innkallingsadgang i § 66 tredje ledd. Departementet ser ingen grunn til at det ikke skal gjelde en tilsvarende innkallingsadgang for rådighet over grunnvann som faller inn under konsesjonspliktsreglene i medhold av § 45. På denne bakgrunn foreslår departementet at innkallingsadgangen i § 66 tredje ledd gjøres gjeldende også for utøvelse av rådighet over grunnvann.

Når det gjelder bestemmelsen i § 66 fjerde ledd første punktum om at allerede igangsatte vassdragstiltak kan fortsette som før uavhengig av § 10, ser ikke departementet noen grunn til at allerede etablert utnyttelse av grunnvann skal settes i en dårligere stilling. På linje med de andre bestemmelsene for eldre vassdragstiltak bør også denne bestemmelsen gjøres gjeldende for grunnvann.

For å lovfeste de ønskede bestemmelsene for grunnvann, mener departementet det regelteknisk er mest hensiktsmessig å innta en bestemmelse i § 66 femte ledd om at § 66 første til fjerde ledd gjelder tilsvarende for utøvelse av rådighet over grunnvann så langt bestemmelsene passer.

13.9 Grunnvannsboring

13.9.1 Vassdragslovutvalgets syn

I utk § 51 annet ledd har Vassdragslovutvalget foreslått en videreføring av reglene i vassdragsloven § 11a om oppgaveplikt ved grunnvannsboring og grunnvannsundersøkelser. Den eneste endringen i forhold til nåværende regel er at utvalget går inn for å utelate kravet om at det skal legges ved resultater av prøvepumpingen og prøver av de masse- og bergarter det er boret gjennom.

13.9.2 Høringsinstansenes syn

NGU uttaler at de bør være vassdragsmyndighet vedrørende rapporteringsplikten og viser til at rapportene i henhold til vassdragslovens § 11a skal sendes til NGU. Når det gjelder innholdet i utk § 51, foreslår NGU visse endringer og begrunner dette med følgende:

«Når det gjelder selve formuleringen i utk. § 51, er dette gjort på grunnlag av V § 11a med modifikasjoner. Formuleringen i V § 11a var i sin tid basert på den danske lovteksten. Siden Danmark og Norge har vidt forskjellige og ikke sammenlignbare forhold for grunnvann, vil nødvendigvis en norsk § om rapporteringsplikt være noe forskjellig fra den danske. Det er derfor svært viktig at teksten i utk. § 51 endres, f.eks. i tråd med det nedenforstående forslaget. NGU har forsøkt ikke å legge begrensninger inn i formuleringene, men heller åpne for å vedta forskrifter i tillegg til selve lovteksten med hjemmel i loven.»

NGU mener at lovteksten ikke bør inneholde for detaljerte bestemmelser om hva som skal rapporteres da det i dag kan være vanskelig å forutse hvilke opplysninger man ønsker i årene framover. På denne bakgrunn foreslår NGU følgende lovtekst i utk § 51 annet til fjerde ledd:

«Etter fullført boring skal vedkommende snarest og senest innen tre måneder sende melding til vassdragsmyndigheten.

Den som utfører andre undersøkelser hvor grunnvann er et element, og utarbeider en rapport om undersøkelsen, skal snarest og senest innen tre måneder etter avgivelse av rapporten sende inn melding til vassdragsmyndigheten.

Departementet kan gi nærmere regler om utførelse av boringer, herunder om hvordan undersøkelser, prøvetaking og rapportering etter andre og tredje ledd skal utføres.»

NVEhar følgende uttalelse til utk § 51 fjerde ledd:

«Etter NVEs mening kan det bli vel omfattende om alle rapporter vedrørende grunnvann eller hydrologi forøvrig forlanges innsendt til vassdragsmyndighetene. Det bør være tilstrekkelig at opplysninger om rapportene og dens innhold sendes inn. Deretter kan vassdragsmyndighetene kreve oversendt rapportene dersom de mener det er behov for disse opplysningene for det konkrete området.»

Norges Landbrukshøyskolemener det uklart hva som ligger i bregrepet «undersøkelse» i § 51.

13.9.3 Departementets vurdering

Departementet mener det er viktig å ha en regel om rapporteringsplikt. NGU har kommet med forslag til endringer i utvalgets utkast. Departementet legger stor vekt på NGUs uttalelser på bakgrunn av etatens fagkompetanse og lange erfaring når det gjelder brønnboring og innhenting av opplysninger. NGUs forslag til lovtekst innebærer enkelte vesentlige forskjeller fra vassdragslovutvalgets forslag.

For det første fastsettes det i NGUs forslag ikke noen krav i loven om hvilke opplysninger som skal rapporteres ved brønnboring. Det eneste kravet er at boringen skal meldes til vassdragsmyndigheten. Det kreves i utgangspunktet ingen rapport. Det forutsettes derfor at det må fastsettes i forskrift hvilke opplysninger som skal sendes inn til vassdragsmyndigheten. Departementet har forståelse for at det kan være lite fleksibelt å fastsette absolutte krav til innholdet i en rapport om brønnboring i loven. Derfor foreslår departementet at man i det vesentlige følger NGUs forslag til annet ledd, og at det gis en forskriftshjemmel for å fastsette de konkrete kravene til hva en melding om brønnboring skal inneholde.

For det andre åpner NGUs forslag til bestemmelse for å gi forskrifter om hvordan undersøkelser etter grunnvann skal utføres. Dette innebærer en utvidelse i forhold til Vassdragslovutvalgets forslag fordi utvalgets forslag kun knytter seg til boringsaktivitet. Departementet mener at det ikke bør stilles noen spesielle krav til undersøkelsesrapportens tekniske innhold og utførelse av undersøkelsen så lenge det er frivillig å utarbeide en rapport i slike saker. Departementet ønsker derfor ikke å innføre noen hjemmel til å gi slike forskrifter.

Videre innebærer NGUs formulering i deres tredje ledd antageligvis en utvidelse av virkeområdet for bestemmelsen. «Undersøkelser hvor grunnvann er et element» kan virke som et videre begrep enn formuleringen «undersøkelse etter grunnvann». Departementet mener det viktige med denne bestemmelsen må være å fange opp de tilfellene hvor det er foretatt undersøkelser av grunnvann, og det er utarbeidet en rapport. Grunnvannsundersøkelsen kan være en del av en større undersøkelse av grunnforholdene, eller ha undersøkelse av grunnvann som eneste formål. For å fange opp disse tilfellene mener departementet at det er tilstrekkelig og klarere å bruke formuleringen «grunnvannsundersøkelse» slik som i V § 11a.

Både NGUs og NVEs forslag innebærer at det kun skal sendes inn melding om at det er laget en rapport om undersøkelsen. Vassdragsmyndigheten kan deretter be om at selve rapporten med nødvendige bilag sendes inn dersom det er behov for dette. Departementet støtter dette syn og foreslår at § 46 fjerde ledd utformes i samsvar med dette.

For at meldingen skal ha noen verdi for det offentlige, er det visse fakta som må komme fram i meldingen. Spesielt er opplysninger om hvor undersøkelsen er foretatt og hvem som har foretatt den viktig. For å lette innsenders arbeid med å gi opplysninger og for å sikre at det offentlige får de nødvendige opplysningene, kan det være behov for nærmere fastsetting av hva en melding skal inneholde. Vassdragsmyndigheten kan f eks lage et skjema over hvilke opplysninger som er nødvendige for å oppfylle kravet til en melding.

Det er utarbeidet en forskrift av 19. november 1996 nr 1066 om hvordan oppgaveplikten etter V § 11a skal utføres. Departementet mener at forskriften hovedsakelig kan videreføres slik den er med ny hjemmel i vannressursloven § 46 fjerde ledd.

Departementet mener det er mest hensiktsmessig at rapportene sendes til NGU og registreres i deres eksisterende brønnboringsregister på samme måte som i dag. Det forutsettes derfor at det i forskrift etter § 64 fastsettes at NGU skal være vassdragsmyndighet i henhold til § 46.

13.10 Autorisasjon av brønnborere

13.10.1 Vassdragslovutvalgets syn

På bakgrunn av en anmodning fra Maskinentreprenørenes forbund, har utvalget vurdert om det bør innføres regler om godkjenning av brønnborere i vannressursloven. Utvalget viser til forslag om opphevelse av entreprenørloven og overføring av regler om kvalitetssikring til plan- og bygningsloven. Videre pekes det på at det i Ot prp nr 39 (1993-94) er foreslått å overføre brønnloven til plan- og bygningsloven. Utvalget ser derfor en mulighet for at plan- og bygningslovens regler kan omfatte brønnboring dersom forslagene til endringer i plan- og bygningsloven blir vedtatt. På bakgrunn av dette konkluderer utvalget med at en godkjennelsesordning for brønnborere bør vurderes i tilknytning til reglene om ansvarshavende i plan- og bygningsloven, og foreslår ingen regler i vannressursloven om godkjennelsesordning for brønnborere.

Utvalget avviser for øvrig å innføre forhåndskontroll med boring og mener at faglige kvalifikasjoner hos de som utfører boringen vil kunne bidra til å redusere risikoen for at det gjøres feil.

13.10.2 Høringsinstansenes syn

Kommunal- og arbeidsdepartementeter skeptisk til om plan- og bygningsloven kan anvendes for autorisasjon av brønnborere. Det uttales følgende:

«[. . .] Forutsetningene for godkjenning av aktørene etter plan- og bygningsloven er at tiltaket det gjelder omfattes av plan- og bygningsloven. I utgangspunktet antar vi at brønnboring neppe kan anses som tiltak etter plan- og bygningsloven. Derfor er det lite sannsynlig at brønnboring kan inngå i godkjennelsesordningen etter plan- og bygningsloven. Dette vil imidlertid bli vurdert nærmere i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter til plan- og bygningsloven.»

Justisdepartementet uttaler følgende:

«Utvalget har konkludert med ikke å foreslå hjemmel for regler om autorisasjon for brønnborere, og avventer i stedet reglene i plan- og bygningsloven. Det samme er drøftet i tilknytning til vassdragstiltak, men da med motsatt konklusjon, jf utk § 44, uten at forskjellen i konklusjon er begrunnet.»

Maskinentreprenørenes forbund støtter utvalget i at godkjennelsesordninger for brønnborere bør vurderes i tilknytning til reglene om ansvarshavende i plan- og bygningsloven.

13.10.3 Departementets vurdering

Departementet mener det er viktig at de som borer etter grunnvann har de nødvendige kvalifikasjoner slik at skade på grunnvannet unngås. Det bør derfor være en hjemmel for å pålegge brønnborere å ha godkjennelse før de kan bore etter grunnvann. Det er imidlertid ikke noen grunn til å regulere krav til utøverne i vannressursloven dersom annet lovverk har tilstrekkelige regler.

Etter at utvalget kom med sin utredning, har Ot prp nr 39 (1993-94) vært behandlet av Stortinget. Forslaget om overføring av reglene i brønnloven til plan- og bygningsloven og innføring av bestemmelser om sentral godkjennelse av ansvarshavende er gjennomført.

Selv om disse endringene er gjennomført, mener departementet imidlertid at reglene i plan- og bygningsloven ikke er tilstrekkelig til å sikre grunnvannet mot skade på grunn av ukvalifiserte brønnborere. Reglene om sentral godkjennelse av ansvarshavende i plan- og bygningsloven gjelder bare i forhold til tiltak som omfattes av plan- og bygningsloven og det er noe usikkert om all brønnboring vil omfattes av loven, jf pbl § 93. Noe annet som taler mot å la plan- og bygningslovens regler gjelde alene, er at reglene om godkjennelsesordning for tiltak som omfattes av plan- og bygningsloven har som mål å hindre andre følger av brønnboring enn forringelse av grunnvann.

Departementet vil på denne bakgrunn foreslå en egen hjemmel i vannressursloven om krav til godkjennelse av brønnborere. Departementet mener at regelen i § 39 som gir hjemmel for å fastsette krav til faglige kvalifikasjoner i forskrift eller enkeltvedtak, kan gjelde tilsvarende for grunnvann. Departementet foreslår at det tas inn en henvisning om at § 39 skal gjelde tilsvarende for grunnvannsboring i bestemmelsen om grunnvannsboring (§ 46).

At det vil bli to regelsett som stiller krav til kvalifikasjon til brønnborere, er etter departementets syn ikke noe problem. I de tilfeller brønnboring er omfattet av plan- og bygningslovens regler om godkjennelse, skal Godkjenningsordningen så langt det er nødvendig, samarbeide med berørte sektormyndigheter, jf forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett av 22. januar 1997 nr 35 § 25.