15 Vernede vassdrag

15.1 Innledning

Gjennom Stortingets behandling av Verneplanene I - IV er et vannkraftpotensiale på til sammen 35,3 TWh vernet mot kraftutbygging. Verneplanene er vedtatt av Stortinget i plenum, og vedtakene har ikke hjemmel i lov. Planene er av den grunn ikke bindende for private, men er kun en instruks til forvaltningen om at det ikke kan gis konsesjon til vannkraftutbygging i de vernede vassdragene. Verneplanene er derfor ikke til hinder for konsesjonsfrie kraftutbygginger eller andre inngrep i de vernede vassdragene.

I og med at Verneplanene bare berører kraftutbygging, er det viktig å sørge for å ha et lovverk som hindrer andre typer inngrep som kan ødelegge eller forringe verneverdiene i vassdragene. Dette ble første gang fremhevet i forbindelse med Verneplan I. I St prp nr 4 (1972-73) sies det:

«Andre inngrep i de sikrede områder som kan redusere deres verdi for naturvern- og friluftsformål og vitenskap må søkes unngått.»

Denne forutsetningen har ligget til grunn også for senere stortingsdokumenter om vern av vassdrag mot kraftutbygging.

I kapittel 15.2 omtales gjeldende rett. Om og hvordan vern av vassdrag bør lovfestes behandles i kapittel 15.3. Deretter tas det i kapittel 15.4 sikte på å klargjøre hvilke lover og regler som i tillegg til vannressursloven kan ivareta vernet. I kapittel 15.5 og 15.6 vurderes hva slags særregler vannressursloven bør inneholde om henholdsvis kraftutbygginger og andre tiltak i vernede vassdrag.

15.2 Gjeldende rett

Vern av vassdrag mot kraftutbygging har ikke noe lovfestet vern i og med at vernet er vedtatt av Stortinget i plenum. Stortingets verneinstrukser til forvaltningen er derfor ikke bindende for private, og verneplanene i seg selv gir ikke noe direkte juridisk vern mot inngrep i vernede vassdrag. Vassdragsmyndigheten er bundet av Stortingets pålegg og kan derfor ikke gi konsesjon til vannkraftutbygging i et vernet vassdrag.

Gjennom Stortingets behandling av St prp nr 118 (1991-92) Verneplan IV for vassdrag, jf Innst S nr 116 (1991-92) ble det fastsatt at det kan gis tillatelse til opprustning av eksisterende kraftverk under forutsetning av at det ikke er omfattende tiltak. Det kan også gis tillatelse til begrenset heving av overvann eller senking av undervann, eventuelt sammen med en økning av maskininstallasjon og slukeevne. Det er en forutsetning at disse konsesjonspliktige tiltakene ikke berører verneverdiene. Når det gjelder andre tiltak enn konsesjonspliktige kraftutbygginger, har forvaltningen ikke like klare instrukser å rette seg etter. Stortingets uttalelser om at andre inngrep må søkes unngått dersom vassdragets verneverdi reduseres, må oppfattes som en retningslinje om å vurdere inngrepenes betydning ved myndighetsutøvelse.

Bestemmelser som gir mulighet til å regulere andre typer inngrep enn kraftutbygging i vernede vassdrag, er fordelt på flere lover som forvaltes av ulike myndigheter. Vassdragsloven av 1940 har ingen spesielle regler for forvaltningen av vernede vassdrag. I NVEs retningslinjer om behandling av saker etter V §§ 104-106 stilles det imidlertid strengere krav til tiltak i vassdrag som er vernet mot kraftutbygging enn ellers. Terskelen for hva slags inngrep som kreves konsesjonsbehandlet ligger lavere enn i andre vassdrag. NVE praktiserer dette slik at det ikke gis tillatelse til inngrep som vil berøre de verdiene som lå til grunn for vernevedtaket.

NVE har utarbeidet retningslinjer for differensiert forvaltning av vernede vassdrag. De vernede vassdragene deles opp i ulike klasser basert på registrerte verneverdier og inngrepsstatus/arealtilstand. Med utgangspunkt i disse klassene er det utarbeidet en oversikt over hvilke typer inngrep som normalt vil få tillatelse i de ulike klasseområdene. Retningslinjene for differensiert forvaltning er kun retningsgivende for hvordan forvaltningen vil vurdere ulike typer inngrep i de forskjellige klassene.

I medhold av plan- og bygningsloven er det utarbeidet rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag. Kommuner, fylkeskommuner og statlige organer skal legge disse retningslinjene til grunn ved planbehandlingen etter plan- og bygningsloven. Myndigheter som ikke forvalter plan- og bygningsloven bør legge retningslinjene til grunn ved behandling av saker etter annet lovverk. Retningslinjene er ikke bindende for private. Det er lagt opp til en samordning mellom disse retningslinjene og retningslinjene for differensiert forvaltning av vernede vassdrag ved bruk av en identisk klasseinndeling for vurdering av inngrep.

Naturvernlovengir et vassdrag vern dersom det vernede vassdraget ligger innenfor et område som er vernet etter naturvernloven, med mindre det er gjort uttrykkelig unntak. Kulturminneloven kan også verne vassdragsområder dersom kulturminner er berørt. Ved vurdering av om det skal gis tillatelse etter forurensningsloven, bør det legges vekt på verneinteressene i vassdraget.

15.3 Lovfestet beskyttelse av vernede vassdrag

15.3.1 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget har foreslått at det innføres et eget kapittel om vernede vassdrag i vannressursloven. Som begrunnelse for sitt forslag, anfører utvalget:

«Vassdragsvernet representerer et av de viktigste vernetiltak for norsk natur. Det er derfor viktig at dette vernet gis en særskilt juridisk status i medhold av lovgivningen. Behovet for en gjennomgåelse av lovverket med sikte på avklaring og eventuell bedring av hjemmelsgrunnlaget for forvaltning av vernede vassdrag ble i forbindelse med behandlingen av Verneplan IV fremhevet i flere sammenhenger.

Et moment i denne forbindelse er at de forannevnte retningslinjene for vernede vassdrag som er under utarbeidelse, bare vil rette seg mot forvaltningen, og ikke ha rettsvirkninger i forhold til private. En lovfesting av vernet vil innebære at et vedtak i strid med vernereglene er ugyldig, og at et tiltak i strid med reglene er ulovlig. Lovfesting av vernet kan også klargjøre hvilke inngrep og tiltak vernet retter seg mot, eventuelt også vernets geografiske utstrekning i nedbørfeltet. Lovbestemmelsene bør også avklare hvordan endringer med hensyn til et vassdrags vernestatus kan foretas.»

Etter å ha avvist tanken om naturvernloven og plan- og bygningsloven som egnede lovverk for generell lovfesting av vassdragsvernet, uttaler utvalget følgende om begrunnelsen for å lovfeste vernet i vannressursloven:

«[. . .] særlig fordi det også foreslås en del nærmere regler om inngrep i vernede vassdrag. Fordelen med en slik plassering er at en får samlet bestemmelser som gir regler for fysiske inngrep i vassdrag i samme lov.»

Utvalget foreslår som et supplement til vernebestemmelsene i vannressursloven, en ny vernehjemmel i naturvernloven for de tilfellene hvor det kan være behov for et strengere vern enn det som gjelder generelt for vernede vassdrag. Det foreslås at naturvernloven § 11 tredje ledd oppheves og avløses av en ny § 11 a som gir en klar hjemmel for vedtak om vern av et vassdrag eller del av det med den nærmeste strandsonen, sammen med hjemmel for nærmere vernebestemmelser og skjøtselstiltak.

Vassdragslovutvalget har i utk § 38 foreslått en bestemmelse om hva som skal regnes som «vernete vassdrag» i henhold til reglene i vannressursloven. Det er de vassdragene eller de delene av et vassdrag som er vernet gjennom verneplanene I-IV som omfattes av definisjonen.

Av informasjonshensyn foreslår utvalget at en samlet oversikt over de vernede vassdragene kunngjøres i Norsk Lovtidend.

I utk § 38 tredje ledd foreslår utvalget at endringer i omfanget av vernede vassdrag kan foretas av Stortinget ved vanlig plenumsbehandling i stedet for ved lovbehandling. Begrunnelsen for dette er at et krav om lovbehandling vil være lovteknisk og praktisk uheldig. Det foreslås at også endringer i omfanget av vernede vassdrag kunngjøres i Norsk Lovtidend.

15.3.2 Høringsinstansenes syn

Bortsett fra Landbruksdepartementet er det ingen som går i mot lovfesting av vassdragsvernet. Landbruksdepartementetmener i likhet med tre av fylkeslandbruksstyrene at lovfesting er unødvendig fordi de rikspolitiske retningslinjene fyller den funksjon kapitlet om vernede vassdrag er ment å ha. Fra Landbruksdepartementets uttalelse siteres:

«Når samfunnet velger å gi avkall på såvidt betydelige verdier som det kraftutnyttelse representerer, mener Landbruksdepartementet det er rimelig at dette får konsekvenser også for andre inngrep med liknende virkning. Det er ønskelig at vassdragets verneverdi opprettholdes. Etter Landbruksdepartementets mening bør vassdragets verneverdi sikres gjennom det fleksible system som behandling ut fra RPR for vernede vassdrag legger til rette for. De reglene som er foreslått i vannressursloven fører etter Landbruksdepartementets syn ikke til at en kan ta de samme hensyn som RPR legger opp til, noe en anser som uheldig.»

Høringsinstansene fra miljøsiden har uttalt seg meget positivt til forslaget om lovhjemling av vassdragsvern.

NVEmener at definisjonen av vernede vassdrag kan være for snever fordi enkelte vassdrag er vernet i forbindelse med konsesjonsbehandling, f eks Veig/Dagali, uten at de er nevnt i verneplanene. Det pekes på at disse faller utenfor definisjonen i utk § 38.

Direktoratet for naturforvaltningpåpeker det samme problemet som NVE, og uttaler at det er behov for å formalisere disse vassdragene gjennom stortingsvedtak slik at de kommer inn under definisjonen i utk § 38.

Når det gjelder vern av vassdrag gjennom naturvernloven, er Miljøverndepartementetpositive til Vassdragslovutvalgets forslag. Departementet ser på en slik bestemmelse som en naturlig oppfølging av prinsippet om differensiert forvaltning av vernede vassdrag. Det uttales videre:

«Vi er videre enige med utvalget i at den nye bestemmelsen kun skal brukes på et fåtall av de mest verneverdige vassdragene som på denne måten vil kunne representere viktige referansevassdrag.»

Direktoratet for naturforvaltningmener det er behov for en utvidet hjemmel som også åpner for vern av område som dekker vassdragets nedslagsfelt. Direktoratet foreslår at det tas inn en slik hjemmel i naturvernloven § 11a. Begrunnelsen for forslaget er at et slikt områdevern kan være nødvendig for å forhindre inngrep som kan skade eller påvirke vassdraget.

Den Norske Turistforeninger også av den oppfatning at vernet etter naturvernloven må omfatte nedbørfeltet eller en del av det.

15.3.3 Departementets vurdering

Departementet mener at en lovfesting av vernet mot kraftutbygging ikke vil få noen stor faktisk virkning. Kraftutbygging er konsesjonspliktig, og forvaltningen er allerede bundet av Stortingets plenumsvedtak. Det kan imidlertid være riktig å lovfeste vernet mot kraftutbygging som et signal om viktigheten av dette vernet.

Det er særlig i forhold til andre typer vassdragsinngrep, men også til en viss grad i forhold til konsesjonsfrie kraftutbygginger, at behovet er størst for å kunne gå inn med lovregler som er direkte bindende for private. I kapittel 15.6 nedenfor vil slike regler bli vurdert.

Olje- og energidepartementet er av den oppfatning at rikspolitiske retningslinjer (RPR) ikke er tilstrekkelig for å sikre vernede vassdrag mot andre inngrep. RPR har ingen rettslig binding for private.

Selv om det trolig har vært utvalgets intensjon å lovfeste både vernet mot kraftutbygging og mot andre inngrep i de vernede vassdragene, kommer det etter departementets syn ikke klart nok fram i lovutkastet at også vernet mot kraftutbygging er lovfestet. Utk § 38 innebærer ingen lovfesting av vassdragsvernet, men fremstår kun som en definisjon av hva som menes med uttrykket «vernete vassdrag» når det benyttes i vannressursloven. Enkelte av reglene i utk § 40 gir også et visst lovfestet vern mot kraftutbygginger, men noen av disse reglene samsvarer ikke helt med de føringene for kraftutbygginger i vernede vassdrag som foreligger i medhold av verneplanene. Dette gjelder f eks utk § 40 nr 4 som i følge ordlyden åpner for at det i vernede vassdrag kan gis konsesjon til kraftutbygginger dersom tiltaket berører andre allmenne interesser enn verneverdiene i vassdraget. Utk § 40 nr 5 er også i strid med verneplanene fordi det i følge bestemmelsen kan gis konsesjon til ombygging som vil skade verneverdiene.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i lovteksten inntas en egen ny bestemmelse i § 34 som klart lovfester det vernet mot kraftutbygging som er vedtatt av Stortinget, se departementets vurdering i kapittel 15.5 nedenfor.

Departementet støtter forslaget om at også vernede vassdrag i sin helhet skal kunne gis et strengere vern enn det som gjelder generelt for vernede vassdrag. Slik departementet forstår utvalgets forslag til ny § 11a i naturvernloven, vil forvaltningen stå fritt i spørsmålet om hva slags vern etter naturvernloven som skal innføres for vassdrag eller deler av det. Dette betyr at i henhold til den foreslåtte lovbestemmelsen kan et helt vassdrag f eks fredes som naturminne, som er lovens strengeste form for vern. Det er selvfølgelig et krav at naturvernlovens vilkår for de ulike formene for vern er oppfylt.

Departementet mener imidlertid at forslaget til lovtekst er noe uklar i forhold til det anvendelsesområdet utvalget mener vernebestemmelsen skal ha. Utvalgets forslag til § 11a omfatter for det første, slik den er formulert, ikke bare vassdrag som Stortinget har vernet mot kraftutbygging, men vassdrag generelt. For det andre gir den foreslåtte bestemmelsen ingen indikasjon på at denne hjemmelen bare skal tas i bruk for et begrenset antall objekter slik som forutsatt av utvalget.

Stortinget har foretatt en vurdering av hvilke vassdrag som skal vernes og hvilke som skal kunne disponeres til kraftutbygging gjennom verneplanene. Begrunnelsen for å innføre den nye § 11a i naturvernloven, er behovet for ytterligere vern av allerede vernede vassdrag. Departementet er skeptisk til at Kongen skal kunne verne hele vassdrag som ikke er vernet gjennom stortingsvedtak. Departementet mener derfor at det i lovteksten må presiseres at bestemmelsen bare skal gjelde for vassdrag som er vernet mot kraftutbygging av Stortinget slik som definert i vannressursloven § 32 (utk § 38).

I henhold til verneplanene er de vernede vassdragene i utgangspunktet vernet med nedbørfeltet med mindre det er gjort unntak for det enkelte vassdrag. Når begrepet vernede vassdrag brukes i departementets forslag til ny § 11a, omfattes alle de områdene som er vernet, også nedbørfeltene. Departementet mener derfor at det ikke er nødvendig med noen ytterligere tilføyelse i lovteksten for å gi hjemmel for vern av nedbørfeltet.

Når det i forslaget til § 11a i naturvernloven klart angis at bestemmelsen bare skal gjelde for vernede vassdrag, vil det være nødvendig å opprettholde naturvernloven § 11 tredje ledd slik som den er i dag for å ikke fjerne hjemmelen til å frede fosser eller andre deler av et ikke vernet vassdrag som naturminne. Departementet foreslår på denne bakgrunn at naturvernloven § 11 tredje ledd ikke tas ut av loven.

Departementet støtter utvalgets syn om at hjemmelen bare skal brukes for et begrenset antall verneobjekter. Dette fremgår uttrykkelig av spesialmotivene til § 69 nr 12.

I og med at det foreslås spesielle regler for vassdragstiltak i vernede vassdrag, er det nødvendig å definere virkeområdet for disse reglene. Utvalget har definert «vernete vassdrag» som de vassdrag som er vernet mot kraftutbygging i henhold til verneplanene I-IV. Som nevnt av NVE, er det noen få vassdragsobjekter som er vernet av Stortinget ved enkeltbehandling og ikke i forbindelse med verneplanene. Disse vassdragene må få samme lovbeskyttede vern som andre vernede vassdrag, og departementet er enig med NVE og DN i at utvalgets forslag til definisjon av denne grunn er for snever. Departementet foreslår derfor en endring i bestemmelsen slik at den også omfatter andre stortingspålagte vern av vassdrag mot kraftutbygging. Dette anses som en mer praktisk løsning enn en formalisering ved at Stortinget vedtar at disse vassdragene skal inn i en verneplan.

Når det gjelder utvalgets lovforslag om kunngjøring og om endring av omfanget av vernede vassdrag, støttes dette av departementet. En lovbehandling for å endre på omfanget av vernede vassdrag, vil være unødvendig tungvint uten at man vinner noe på det. Når det gjelder bestemmelsen om kunngjøring, vil departementet presisere at bestemmelsen kun foreslås av informasjonshensyn. Dersom et vern av et vassdrag ved en feil ikke blir kunngjort i Norsk Lovtidend, får dette ingen rettslige konsekvenser for vernet. Det vil fortsatt være Stortingets vernevedtak som er avgjørende for om et vassdrag er vernet, og ikke kunngjøringen.

15.4 Ulike lovverk som kan ivareta vernet

15.4.1 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget har i utk § 39 nevnt tre lovverk som særlig kan brukes for å beskytte vernede vassdrag mot ulike inngrep. De tre lovverkene er vannressursloven, naturvernloven og plan- og bygningsloven. Utvalget presiserer at den spesielle oppregningen av disse lovene ikke utelukker at andre lovverk også kan brukes for å sikre en forsvarlig forvaltning av vernede vassdrag.

I § 39 annet ledd første punktum foreslår utvalget en bestemmelse om at et vassdrag som ligger inn under et område som er vernet etter naturvernloven, skal behandles etter reglene i naturvernloven i stedet for reglene i vannressursloven. I annet punktum foreslås det imidlertid unntak fra dette prinsippet når det gjelder vannressurslovens regler om sikkerhet, tilsyn, erstatning og hvem som kan utøve rådigheten.

Utvalgets flertall foreslår i utk § 39 annet ledd tredje punktum en regel om at det i planer som nevnt i utk § 20 fjerde ledd, dvs reguleringsplan eller bebyggelsesplan, kan bestemmes at reglene om vernede vassdrag (utk kapittel VI) i vannressursloven helt eller delvis ikke skal gjelde.

15.4.2 Høringsinstansenes syn

Når det gjelder spørsmålet om reguleringsplan eller bebyggelsesplan skal kunne tre i stedet for bestemmelsene om vernede vassdrag i vannressursloven, vises det til høringsuttalelsene i kapittel 10.7 hvor spørsmålet om plan skal kunne tre istedet for konsesjon tas opp generelt.

For øvrig har det ikke kommet inn noen direkte bemerkninger til utk § 39.

NIVAhar for øvrig følgende kommentar når det gjelder vassdragstiltak som behandles etter annet lovverk:

«Vi ser med tilfredshet på at det nå åpnes for en restriktiv behandling av søknader om andre vassdragstiltak i allerede vernede vassdrag. Det stilles allikevel spørsmål om det er nok at dette kun skal gjelde i forhold til andre konsesjonspliktige tiltak i henhold til denne lov. Det kan tenkes at det for vernede vassdrag også må stilles særskilte krav i forhold til tiltak som reguleres av annet lovverk, f.eks. forurensningsloven og PBL.»

15.4.3 Departementets vurdering

Bestemmelsen gir i første ledd anvisning på regelverk som kan ivareta verneverdiene i vernede vassdrag. Selv om de lovverkene som nevnes ikke er uttømmende, er det vannressursloven, naturvernloven og plan- og bygningsloven som i størst grad vil ha betydning for vernede vassdrag. Pga bestemmelsens informasjonsverdi går departementet inn for å videreføre utvalgets forslag til § 39 første ledd (ny § 33).

Utvalgets utkast til annet ledd tar sikte på å klargjøre forholdet mellom de tre ovenfornevnte lovverk. Departementet slutter seg til utvalgets forslag til annet ledd første og annet punktum og de bemerkningene utvalget har til bestemmelsen når det gjelder forholdet mellom vannressursloven og naturvernloven.

Når det gjelder dissensen i tilknytning til bestemmelsens annet ledd tredje punktum, går departementet i mot flertallsforslaget om at plan etter plan- og bygningsloven skal kunne sette reglene i vannressursloven om tiltak i vernede vassdrag til side. I vernede vassdrag er det spesielt viktig å føre en streng praksis med vassdragstiltak, noe disse særreglene skal sikre. Derfor bør særreglene om vernede vassdrag ikke kunne settes til side gjennom et planvedtak.

Når det gjelder kommentaren fra NIVA om at det også i annet lovverk burde stilles strengere krav til tiltak i vernede vassdrag som utføres i medhold av disse lovverkene, viser departementet til det som går fram av spesialmotivene til § 33.

15.5 Kraftutbygging i vernede vassdrag

15.5.1 Vassdragslovutvalgets syn

Som det går fram av departementets kommentarer under kapittel 15.3.3, er det noe uklart om og eventuelt hvordan Vassdragslovutvalget har tenkt å lovfeste vernet mot selve kraftutbyggingen. Det må imidlertid antas at utvalget har ment at utk §§ 39-40 også innebærer et lovfestet vern mot kraftutbygging.

15.5.2 Høringsinstansenes syn

Det er kun fylkesmannen i Nord-Trøndelagsom har uttalt seg direkte om vannkraftutbygginger i vernede vassdrag. Fylkesmannen uttaler at det bør innføres konsesjonskrav for «små kraftverk» («microkraftverk»).

15.5.3 Departementets vurdering

Departementets forslag til hovedregel når det gjelder kraftutbygging i vernede vassdrag er at ingen kan foreta slike tiltak i strid med Stortingets vernevedtak, jf § 34. Forslaget medfører en lovfesting av vassdragsvernet mot kraftutbygging som vil gjelde overfor både det offentlige og private. Bestemmelsen er imidlertid ikke å forstå slik at all form for vannkraftutbygging er utelukket i vernede vassdrag. Hva slags kraftutbyggingstiltak som er tillatt, vil gå fram av Stortingets føringer i verneplanene (evt annet enkeltvedtak) og presiseringer i vannressursloven.

I henhold til dagens situasjon er det bare de konsesjonspliktige kraftutbyggingene som ikke kan foretas i vernede vassdrag. Ved en lovfesting av vern mot vannkraftutbygging vil vernet også være bindende for private. Umiddelbart kan dette synes å medføre at det heller ikke kan foretas konsesjonsfrie kraftutbygginger i vernede vassdrag. Det ligger imidlertid implisitt i vernevedtakene at de konsesjonsfrie prosjektene skal kunne gjennomføres.

Departementet mener at det ikke er riktig å forby all kraftutbygging i vernede vassdrag. Prosjekter som ikke har noen skadevirkninger på verken verneverdiene eller andre allmenne interesser bør kunne gjennomføres. Et totalforbud mot kraftutbygging i vernede vassdrag vil i så fall innebære en endring i forhold til dagens situasjon, og dette er etter departementets syn ikke hensikten med lovfestingen av vassdragsvernet.

I likhet med gjeldende praksis bør terskelen for hva som berører allmenne interesser ligge lavere i vernede vassdrag enn i andre vassdrag. Dette innebærer en utvidelse i forhold til den alminnelige konsesjonspliktsregelen. Etter gjeldende rett har denne strengere fortolkningen ikke noen direkte lovhjemmel. I forslag til vannressurslov er denne strengere vurderingen av konsesjonsplikten i vernede vassdrag lovfestet gjennom § 35 nr 8.

Departementet foreslår også at det innføres meldeplikt for alle kraftutbyggingstiltak i vernede vassdrag. På denne måten er man i større grad sikret at vassdragsmyndigheten får vurdert alle tiltak i forhold til den lavere terskelen for konsesjonsplikt. Det vil være ulovlig å foreta en vannkraftutbygging som ikke blir meldt inn til vassdragsmyndigheten for vurdering av konsesjonsplikten, selv om utbyggingen ikke berører noen allmenne interesser.

Det fremgår av utvalgets merknader til utk § 40 at utvalget har ment at bestemmelsen også gjelder for kraftutbygging. For å videreføre dette, foreslår departementet i § 34 tredje ledd en presisering av at reglene i § 35 (utk § 40) skal anvendes på kraftutbyggingstiltak i den utstrekning det passer. Det vises for øvrig til departementets omtale av forholdet mellom utk § 40 og kraftutbygging i kapittel 15.3.3.

15.6 Vannressurslovens regler om andre vassdragstiltak i vernede vassdrag

15.6.1 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget har i lovutkastet foreslått en bestemmelse om særregler for forvaltningen av vernede vassdrag. Lovforslaget skal markere at det stilles forskjellige krav til forvaltningen i vernede og andre vassdrag.

Utgangspunktet i utvalgets forslag er at eksisterende anlegg kan bestå, og igangværende virksomhet i vassdraget kan fortsette. For øvrig foreslås en rekke spesialregler.

Bruk av eksisterende anlegg til nye formål, omlegging av virksomheten som til tross for at den ligger innenfor en løpende tillatelse, vil påvirke verneverdiene, eller gjenopptakelse av virksomhet som har vært innstilt i minst fem år skal være konsesjonspliktige.

Det foreslås meldeplikt for all forbygging og lukking i vernede vassdrag og en rett for vassdragsmyndigheten til å kreve konsesjonsbehandling uansett omfang.

Utvalget foreslår videre at nye anlegg bare kan tillates hvis verneverdiene ikke taler i mot. For konsesjon til ombygging som innebærer en utvidelse vil utvalget ikke ha en slik «firkantet» regel. Utvalget mener at det bør foretas en bredere vurdering hvor fordelene med tiltaket kan oppveie at verneverdiene til en viss grad blir berørt. Det foreslås derfor at konsesjon bare kan gis dersom forholdene i vassdraget etter en samlet vurdering vil være miljømessig like gunstige etter ombyggingen.

I utk § 40 nr 7 foreslås en regel om at man generelt skal legge vesentlig vekt på verneverdiene i vassdraget når vassdragsmyndigheten treffer avgjørelser om vernede vassdrag. Dette gjelder uansett om vedtaket treffes etter særreglene om vernede vassdrag eller etter andre bestemmelser i loven. Utvalget mener også at det bør stilles nærmere krav til begrunnelsen når det gis konsesjon til inngrep i vernede vassdrag. Søknad om konsesjon skal kunne avslås av vassdragsmyndigheten under henvisning til verneverdiene uten ytterligere behandling.

Utvalget foreslår også særregler om grunneiers vannuttak til prioriterte formål og om reetablering av kantvegetasjon i vernede vassdrag i utk § 40.

15.6.2 Høringsinstansenes syn

Friluftsrådenes Landsforening er positive til regler som bidrar til at vassdrag som er vernet mot kraftutbygging heller ikke kan «ødelegges» av andre tiltak.

Norges Naturvernforbunduttaler at utkastets regler om vernede vassdrag utgjør et helt nødvendig grunnlag for å sikre verdiene i vassdrag som er vernet mot kraftutbygging men ikke mot andre inngrep. Det uttales at hovedregelen i vernede vassdrag bør være at inngrep trenger konsesjon, og at dette også bør gjelde forbygging og lukking, jf utk § 40 nr 3.

Fylkesmannen i Østfoldmener at utk § 40 nr 3 bør utvides til å omfatte kanalisering og senkningstiltak, samt andre tiltak som kan skade verneinteressene. For å redusere ulemper av menneskelige inngrep i vernede vassdrag (f eks veifyllinger) ønsker fylkesmannen også en bestemmelse som gir hjemmel til å pålegge andre typer tiltak enn reetablering av kantvegetasjon.

Den Norske Turistforeningstøtter strengere regler for vernede vassdrag enn for vassdrag generelt og savner enda strengere regler enn foreslått. Det siteres fra uttalelsen:

«Vi sakner likevel enda strengare særreglar for verna vassdrag, og vil bl.a. at tiltak etter §§ 32-35 alltid skal vere konsesjonspliktige i verna vassdrag. Dette bør takast inn i § 40. Elles bør § 40 nr. 5 gå ut.»

Turistforeningen mener også at regelen i utk § 19 om gjenoppbygging av vassdragsanlegg bør være strengere for vernede vassdrag, og foreslår at fristen settes til to år fra anlegget var funksjonsudyktig. Turistforeningen mener videre at utk § 29 som hovedregel ikke må gjelde for vernede vassdrag. Her er det nettopp et poeng å la naturlige prosesser, som erosjon og massetransport gå uforstyrret. Det foreslås at det kan søkes konsesjon i spesielle tilfelle.

NVEhar også innvendinger mot at utk § 29 skal gjelde for vernede vassdrag. NVE viser til sin kommentar til utk § 29 og peker på at konsesjonsfri rett til oppretting av elveløp og dybdeforhold vil være uheldig i vernede vassdrag, særlig der referanseverdi og naturlige prosesser er tillagt verneverdi. NVE foreslår meldeplikt for slike tiltak.

Miljøverndepartementetviser til sine merknader til utk §§ 29, 32, 35 og 8 og uttaler at disse merknadene gjør seg i enda sterkere grad gjeldende i vernede vassdrag.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelaguttaler at begrensninger i adgangen til gjenoppretting av vassdragets løp (utk § 29) må nevnes eksplisitt.

Fylkesmannen i Telemarker i utgangspunktet også skeptisk til at regelen i utk §§ 29 og 32 skal gjelde for vernede vassdrag og mener dette er svært uheldig.

Universitetet i Bergen v/Senter for miljø- og ressursstudier mener det er tvilsomt om inngrep bør tillates i vernede vassdrag. Det uttales videre i tilknytning til utk § 40:

«[. . .] Det er som regel helhetsvurderinger som har ført til vern og det er derfor svært tvilsomt å trekke ut deler av vassdraget der inngrep av et eller annet slag kan tillates. Man må ikke glemme at vassdrag er en dynamisk enhet. Inngrep et sted vil derfor påvirke systemet andre steder.

Disse forhold bør medføre endringer av teksten i flere punkter under denne paragraf.»

Fylkesmennene i Sogn og Fjordane og Rogalandmener for øvrig at det er behov for at vassdragsmyndigheten bør kunne avgjøre at det på nærmere fastsatte strekninger av et vernet vassdrag skal være meldeplikt for alle inngrep i vassdraget.

EnFO mener at ordlyden i utk § 40 nr 5 for sammenhengens skyld bør være den samme som i det forutgående nr 4 og følgelig omskrives til å lyde: «Ombygging av eksisterende anlegg som innebærer utvidelser, kan bare tillates hvis hensynet til verneverdiene i vassdraget ikke taler imot det.»

Sosial- og helsedepartementet v/Folkehelsa har kommet med følgende bemerkning:

«I § 40 punkt 6 er det nevnt rettighet til uttak av vann i samsvar med § 13 i vernede vassdrag. I denne paragrafen burde det på lik linje vært nevnt også vannforsyning til fellesanlegg for befolkningsgrupper da det i mange tilfeller vil være samfunnsmessig riktig å utnytte vernede vassdrag til slik vannforsyning, så fremt vannuttaket ikke har negativ innvirkning på verneaspektet.»

Statens helsetilsynhar også en kommentar til utk § 40 nr 6 og uttaler følgende:

«At den enkelte husstand har en tilstrekkelig mengde vann til disposisjon, har helsemessig og hygienisk betydning. Som nevnt er drikkevann vårt viktigste næringsmiddel. Vi minner også om den funksjon vannet har ved bortføring av fekalier (i kloakksystemer) og ved renhold. Etter omstendighetene vil det derfor kunne være viktig at vassdragsmyndigheten innhenter helsemyndighetens uttalelse før den med hjemmel i bestemmelsen fastsetter grense for det samlede vannuttak. Dette bør overveies nevnt i merknader til § 40 nr. 6, rundskriv e.l.»

Direktoratet for naturforvaltning uttaler følgende om spørsmålet om reetablering av kantvegetasjon i vernede vassdrag:

«Etter § 40 nr. 8 kan vassdragsmyndigheten treffe vedtak om å reetablere naturlig vegetasjon i en kantsone langs et vernet vassdrag. I kommentarene heter det at bestemmelsen ikke gir noen generell hjemmel til å restaurere naturforhold. Direktoratet mener imidlertid det er behov for å hjemle adgang til å restaurere verneverdiene. Dette kan for eksempel gjelde åpning av grøfter, fjerning av fyllinger, restaurering av kulturminner mv. Direktoratet foreslår følgende endring i nr. 8:

«Langs vernede vassdrag kan vassdragsmyndigheten treffe vedtak om å reetablere vegetasjon som er vanlig på stedet og restaurere verneverdier knyttet til vassdraget i en sone langs bredden som fastsettes i en bindende plan etter plan- og bygningsloven.»»

Norges Skogeierforbundog Norges Skogbruksforening har kommet med følgende identiske uttalelse:

«Vi foreslår at § 40 nr. 8 strykes da vi ikke kan se behov for at det treffes vedtak om reetablering av vegetasjon langs vassdrag hvor denne på en eller annen måte er fjernet før denne loven ble gjort gjeldende.»

Kommunal- og arbeidsdepartementet mener at vassdragsmyndigheten etter utk § 40 nr 8 bør legges til kommunen. Det vises til rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag og kommunens generelle plan- og bygningskompetanse.

15.6.3 Departementets vurdering

Utvalgets forslag i utk § 40 er en viktig nyvinning i forslaget til vannressurslov. Departementet mener at det er behov for å stille strengere krav til inngrep i vernede vassdrag enn i andre vassdrag, og at dette bør lovfestes. Den mest sentrale bestemmelsen i § 35 (utk § 40) er i så henseende § 35 nr 8 første punktum. Her fastslås det generelle prinsippet om at det skal legges vesentlig vekt på verneverdiene ved avgjørelser etter vannressursloven. Denne bestemmelsen skal legges til grunn for alle avgjørelser etter vannressursloven som har betydning for vernede vassdrag. I tillegg kan det settes strengere regler for konsesjonsplikten i vernede vassdrag i forskrift etter § 18.

Det har kommet inn en rekke høringsuttalelser som knytter seg til hvorvidt tiltak som på grunnlag av sin art er unntatt fra konsesjonsplikt etter bestemmelsene i vannressursloven, bør være konsesjonspliktige eller meldepliktige i vernede vassdrag. Dette gjelder en rekke av tiltakene i utvalgets forslag til vannressurslov utk kapittel IV. I kapittel 11 ovenfor går departementet inn for å fjerne de fleste spesialreglene i utkastets kapittel IV som unntar tiltak fra konsesjonspliktsvurderingen. Dette medfører at de fleste tiltak i vassdrag i utgangspunktet må vurderes i forhold til konsesjonspliktsregelen i § 8. Det vil da ikke være noe behov for å gi spesialbestemmelser om disse tiltakene i vernede vassdrag. Den strengere vurderingen som skal foretas i forhold til om konsesjonsplikt er utløst, og om konsesjon skal gis i vernede vassdrag, følger av § 35 nr 8. Som en følge av denne endringen, faller utvalgets forslag til § 40 nr 3 ut av lovteksten.

Departementet foreslår at gjenoppretting av vassdragets løp skal være konsesjonsfritt dersom dette skjer innefor visse tidsrammer. Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at denne bestemmelsen, dvs i utk § 29, ikke bør gjelde for vernede vassdrag. Departementet er enig i at situasjonen er spesiell for vernede vassdrag. Som fremhevet av NVE, kan opprenskning særlig være uheldig der hvor referanseverdi og naturlige prosesser er tillagt verneverdi. Det foreslås på denne bakgrunn at det tas inn en bestemmelse i § 35 som fastsetter at gjenoppretting i vernede vassdrag omfattes av den alminnelige konsesjonsplikten etter § 8, og at departementets forslag til § 12 (utk § 29) derfor ikke gjelder for vernede vassdrag.

Departementet har foran i kapittel 11.9.4 gått inn for at utvalgets forslag til § 35 tas ut av vannressursloven. Begrunnelsen for dette er at våtmark mv ligger utenfor vannressurslovens saklige virkeområde. Departementet ser ingen grunn til å innføre spesielle regler om tørrlegging av våtmark i forbindelse med vernede vassdrag. Tørrlegging av våtmarksområder kan likevel omfattes av vannressurslovens konsesjonspliktsregler dersom våtmarksområdet er en del av vassdraget i henhold til lovens definisjon av vassdrag, eller tørrlegging av våtmarksområdet påvirker vassdraget, jf § 8 første og annet ledd. Dersom det er ønskelig å verne våtmarksområder ut over dette, må dette gjøres i medhold av annen lovgivning. Når tørrlegging i forbindelse med vernede vassdrag medfører konsesjonsplikt, vil de strengere reglene for vurdering, jf § 35 nr 8, komme til anvendelse på vanlig måte.

I medhold av § 18 kan det i forskrift fastsettes at visse tiltak ikke skal være konsesjonspliktige. Departementet anser det for naturlig at det i en slik forskrift fastsettes at et slikt unntak ikke skal gjelde for vernede vassdrag, eller at man setter snevrere grenser for hva som skal være fritatt for konsesjonsplikt i vernede vassdrag.

Departementet er ikke enig i at alle tiltak i vernede vassdrag skal være konsesjonspliktig uansett virkning i vassdraget, slik noen høringsinstanser har gått inn for. Det er heller ikke aktuelt å forby alle tiltak i vernede vassdrag. Det må være tilstrekkelig at man foretar en streng vurdering av konsesjonsplikten basert på tiltakets faktiske virkninger på verneverdiene.

Det kan stilles spørsmål om tiltak i vernede vassdrag alltid bør være meldepliktige uansett omfang. Departementet vil ikke gå inn for en generell meldeplikt for tiltak i vernede vassdrag, men mener at det bør være mulig å gi bestemmelser om at særskilte tiltak alltid skal være meldepliktige. I § 18 har departementet foreslått en forskriftshjemmel for å fastsette meldeplikt for visse typer tiltak. I medhold av denne bestemmelsen kan det fastsettes at særskilte tiltak i vernede vassdrag skal være meldepliktige. For kraftutbygging foreslår departementet som nevnt en lovfestet meldeplikt i § 34 annet ledd.

Selv om departementet ikke vil gå inn for en generell regel om meldeplikt i vernede vassdrag, ser departementet at det kan være behov for å kunne fastsette at alle tiltak i visse områder i vernede vassdrag skal være meldepliktige. Departementet støtter derfor forslaget fra fylkesmennene i Sogn og Fjordane og Rogaland om at vassdragsmyndigheten bør kunne fastsette at alle tiltak i deler av et vernet vassdrag skal være meldepliktig. Dette kan være aktuelt i områder hvor verneverdiene er ekstra store eller sårbare. Det må imidlertid være en forutsetning for en slik regel at den ikke brukes til å pålegge meldeplikt for tiltak i hele vassdraget generelt, men kun anvendes i spesielle tilfeller. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i § 35 nr 4 tas inn lovtekst med slikt innhold.

Turistforeningen har foreslått at det i vernede vassdrag settes en frist på to år for å kunne gjenoppbygge et vassdragsanlegg uten konsesjon. Dette skal gjelde i stedet for den generelle fristen på fem år, jf § 21. Etter utvalgets forslag i utk § 40 nr 2 annet punktum, kan virksomhet som har vært nedlagt i minst fem år i vernede vassdrag ikke gjenopptas uten konsesjon. Det at igangsetting av virksomheten nesten alltid vil være motivet for gjenoppbygging, kan tale for at det bør være tilsvarende frister for disse to tilfellene. På den annen side vil en gjenoppbygging ofte innebære større virkninger i vassdraget enn en igangsetting, noe som taler for en strengere frist for gjenoppbygging. Departementet finner imidlertid at en frist på to år for gjenoppbygging av praktiske årsaker kan være for kort, og at det ikke vil medføre noen store konsekvenser om femårsfristen for oppbygging også gjelder i vernede vassdrag. Når vassdragsmyndigheten skal vurdere forlengelse av fristen, jf § 21 annet punktum, må det tas hensyn til at dette gjelder et vernet vassdrag, jf § 35 nr 8.

Departementet vil ikke gå inn for å endre ordlyden i utk § 40 nr 5 i samsvar med ordlyden i utk § 40 nr 4 slik EnFO går inn for. Det er en bevisst forskjell i ordlyden i utk § 40 nr 4 og nr 5. Dette går fram av spesialmerknadene til bestemmelsen. Utk § 40 nr 5 åpner for en totalvurdering av om det nye inngrepet, til tross for skade på verneverdiene, kan redusere skadene av det eksisterende anlegget så mye at det nye inngrepet likevel bør tillates. Ordlyden i utk § 40 nr 4 åpner ikke for en slik vurdering.

Vannressursloven § 35 nr 7 omhandler kun grunneiers vannuttak i vernede vassdrag. Bestemmelsen innebærer at grunneier konsesjonsfritt kan ta ut det vannet vedkommende trenger i henhold til regelen i § 15, selv om dette vil påvirke verneverdiene. For alle andre uttak enn grunneiers uttak til husholdning og husdyr samt allmennhetens uttak av vann etter § 16, gjelder de vanlige reglene om konsesjonsplikt i vernede vassdrag. Helsedepartementet ønsker at det skal tas inn en regel om at vannforsyning til fellesanlegg for større befolkningsgrupper bør kunne gjennomføres i vernede vassdrag dersom uttaket ikke har negativ innvirkning på verneaspektet. Vannforsyning til fellesanlegg fra vernede vassdrag vil på lik linje med andre tiltak kunne få konsesjon etter vannressursloven etter en vurdering av de alminnelige konsesjonsreglene og spesialreglene for vernede vassdrag i § 35. Departementet ser derfor ingen grunn til å nevne dette spesielt i lovteksten.

Når det gjelder reetablering av kantvegetasjon i vernede vassdrag, er det bare skogbruksinteressene som har gått i mot en hjemmel for å pålegge dette. Olje- og energidepartementet går inn for en regel om reetablering av kantvegetasjon langs vernede vassdrag, men vil ikke gå inn for en generell hjemmel til å restaurere verneverdiene slik som foreslått av Direktoratet for naturforvaltning. Det finnes en rekke ulike typer vassdrag som er vernet, og det vil være vanskelig å fastslå hvilken naturtilstand de enkelte vassdrag skal føres tilbake til og hvilke verdier som er vernet. Det kan blant annet stilles spørsmål om vassdraget er vernet med de inngrep som allerede var der på vernetidspunktet eller ikke. Videre legger departementet vekt på at en generell regel om restaurering vil kunne gripe sterkt inn i etablerte rettighetsforhold. Departementet har ikke nødvendig oversikt over hvilke faktiske følger en slik regel vil få for grunneiere og andre interessenter. Departementet er uansett skeptisk til å innføre en så tyngende bestemmelse uten at høringsinstansene har hatt anledning til å vurdere forslaget.

Spørsmålet om erstatning til grunneier i forbindelse med reetablering omtales i kapittel 17.11.

Hvem som skal være vassdragsmyndighet i henhold til de ulike reglene i § 35 avgjøres ved forskrift etter § 64.