23 Forholdet til annen lovgivning

23.1 Innledning

Av lovtekniske grunner vil det ikke være hensiktsmessig at alle bestemmelser som har betydning for vassdrag plasseres i vassdragslovgivningen. Utgangspunktet må være at særregler med sikte på ferskvannsressurser tas med i den nye vannressursloven. Forholdet kan imidlertid være annerledes hvis særreglene fremstår som unntak fra regler i andre lover, eller hvis det er tale om særregler av en type som finnes fra før i den annen lov. For å begrense regelverkets omfang bør det normalt unngås å ta med likelydende bestemmelser i begge lover.

Dette innebærer at det samlede bildet av reglene for vassdrag og grunnvann først kommer frem når man ser flere lover i sammenheng. Noen ganger er regler av betydning for vassdragsforhold plassert i annen generell lov, andre ganger i annen spesiell lov.

Fremstillingen nedenfor vil foruten å belyse annen relevant lovgivning generelt, gå inn på foreslåtte endringer i annen lovgivning. Disse kan være en direkte følge av behovet for nye materielle regler, eller være av mer redaksjonell karakter med sikte på å få til en bedre lovstruktur. Et generelt behov for en opprydding og forenkling i lovverket ligger bak en del av de foreslåtte endringer. Også i forhold til dagens vassdragslov ville det ha vært behov for en bedre harmonisering med annen lovgivning på bakgrunn av tilfanget av nye lover etter 1940.

Mange av de foreslåtte endringene i andre lover er behandlet i sammenheng med spørsmål som er tatt opp andre steder i fremstillingen. I den grad det er mulig vil det her gis en summarisk oversikt over de foreslåtte endringer, med henvisninger til utredningen og til de kapitler i proposisjonen hvor spørsmålet er blitt belyst tidligere. Kapitlet vil for øvrig være konsentrert om de endringsforslag hvor det enten har vært dissens i utvalget, er kommet kommentarer under høringen eller som av andre grunner bør undergis en nærmere drøftelse.

Reglene om samordning av tillatelser gir direkte uttrykk for formålet om forenkling og er behandlet særskilt i kapittel 9.13.

23.2 Plan- og bygningsloven

23.2.1 Innledning

Plan- og bygningsloven fremstår som den generelle lov om arealdisponering og dens virkeområde omfatter også vassdrag og grunnvann, jf pbl § 1. Loven har bestemmelser om arealplanlegging, konsekvensutredninger og byggesaksbehandling.

23.2.2 Arealplanlegging

Vassdragslovutvalget går i kapittel 31.2 i utredningen nærmere inn på plan- og bygningslovens betydning i vassdrags- og grunnvannsforhold. Når det gjelder reglene om arealplanlegging vises også til utk § 20, departementets drøftelse i kapittel 10 ovenfor og Vassdragslovutvalgets prinsipielle syn i utredningens kapittel 14. Flertallets og mindretallets syn på hvorvidt en plan skal kunne virke som en konsesjon og om en plan skal være rettslig bindende for tiltak med konsesjon etter vannressursloven, gjenspeiles også i dissenser til forslag til endringer i plan- og bygningsloven, jf henholdsvis flertallets forslag til endring i pbl § 20-4 annet ledd bokstav h og mindretallets forslag til nytt pbl § 20-6 fjerde ledd og pbl § 31 nr 1 første ledd nytt tredje punktum.

Vassdragslovutvalget foreslår i utk § 74 nr 16 en rekke endringer i plan- og bygningslovens planbestemmelser. Endringsforslagene bygger på Ot prp nr 39 (1993-94) som er vedtatt som endringslov til plan- og bygningsloven, jf lov av 5. mai 1995 nr 20. Noen endringer er foreslått for å gi et bedre rettslig grunnlag for bindende vannbruksplanlegging gjennom kommuneplanens arealdel. Det foreslås videre å overføre reglene om rådighetsinnskrenkninger av hensyn til fremtidige drikkevannskilder i V § 18 annet ledd til plan- og bygningsloven. Det foreslås også mindre endringer av mer redaksjonell eller rent opplysende karakter.

Miljøverndepartementet har i sin uttalelse noen generelle og noen spesielle kommentarer til de foreslåtte endringer i plan- og bygningsloven. Det heter generelt om de foreslåtte endringer:

«Forslaget til ny vannressurslov er såvidt vi kan se, ikke direkte avhengig av endringer i PBL, slik at det ikke er nødvendig at endringene skjer i samme proposisjon for at forslagene i V skal få den tilsiktede virkning. Etter vår mening vil det derfor være mest hensiktsmessig å vurdere eventuelle tilpasninger til den nye vannressursloven i sammenheng med øvrige spørsmål som vil bli vurdert i forbindelse med departementets lovutviklingsarbeid.»

Landbruksdepartementet sier i sin uttalelse:

«I enkelte sammenhenger kan det være ønskelig, f.eks. for å redusere forurensning i et enkelt vassdrag, å utarbeide tiltaksplaner med et høyt detaljeringsnivå. Slike bruksutnyttingsplaner antar en det sjelden vil være hensiktsmessig å ta inn som del av bindende planer for arealbruken. I enkelttilfeller antar en likevel at dette kan være aktuelt, og en slutter seg til flertallets forslag til hjemmel i plan- og bygningsloven § 20-4 annet ledd for utfyllende generelle bestemmelser om disponeringen av et vassdrag. Det bør imidlertid gå fram av § 20-4 annet ledd h at de «tiltak» det er snakk om er vassdragstiltak, jf vannressursloven § 3a, ikke hvilke som helst tiltak, f.eks skogsdrift. En antar at en slik presisering lettest kan tas inn ved at lovteksten bruker ordet «vassdragstiltak».»

På bakgrunn av at Miljøverndepartementet, som øverste planmyndighet har prinsipielle motforestillinger mot å gjøre omfattende endringer i plan- og bygningsloven i forbindelse med revisjon av vassdragsloven, finner ikke Olje- og energidepartementet det naturlig å støtte Vassdragslovutvalgets endringsforslag så langt de ikke har direkte betydning for utformingen av vannressursloven. Som påpekt av Miljøverndepartementet er det mer naturlig å vurdere eventuelle tilpasninger til den nye vannressursloven i sammenheng med revisjon av plan- og bygningsloven.

Olje- og energidepartementet går i kapittel 10 inn for mindretallets forslag i utk § 20 tredje ledd første punktum, som slår fast at konsesjonspliktige tiltak i vassdrag må ha konsesjon etter vannressursloven og at slik konsesjon ikke kan erstattes av rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven. På bakgrunn av denne lovbestemmelsen og Miljøverndepartementets generelle syn på endringer i plan- og bygningsloven, vil Olje- og energidepartementet ikke gå inn for å videreføre utvalgets forslag til endring i pbl § 20-4 annet ledd bokstav h.

23.2.2.1 Særlig om sikring av drikkevannskilder

Gjeldende rett

Tiltak som kan skade drikkevannsforekomster er for en stor del underkastet særskilt konsesjonslovgivning, f eks vassdragsloven, forurensningsloven og fiskeoppdrettsloven. Ved konsesjonsbehandling etter slike lover kan det legges avgjørende vekt på hensynet til drikkevannsforekomstene. En annen måte å sikre vannkvaliteten på er å gjøre god vannforsyning til en forutsetning for visse tiltak.

Det er aktuelt å fastsette rådighetsinnskrenkninger både for å sikre eksisterende vannforsyningskilder og for å sikre fremtidig vannforsyning. Det er i dag forskjellige rettslige grunnlag for slike restriksjoner:

«Helsemyndighetene kan nedlegge forbud mot visse aktiviteter når det gjelder drikkevannskilder og deres nedbørfelt etter drikkevannsforskriften av 1. januar 1995. Forbud etter drikkevannsforskriftene er i praksis ansett for å ha direkte rettsvirkning i forhold til allmennheten, men overfor grunneieren blir de gjennomført ved ekspropriasjon eller rådighetsinnskrenkninger etter V § 18.

Forurl § 9 nr 1-3 gir forurensningsmyndigheten hjemmel for å fastsette forskrifter om restriksjoner på aktiviteter i nedbørfeltet for en vannforsyningskilde.

Også plan- og bygningsloven gir hjemmel for å fastsette forskrifter om restriksjoner på aktiviteter i nedbørfeltet for en vannforsyningskilde. I kommuneplanens arealdel kan nedbørfeltet rundt vannkilder båndlegges med hjemmel i pbl § 20-4 nr 4. Et slikt vern gjelder for fire år med adgang til forlengelse med to år. For selve vassdraget kan det dessuten følge varige rådighetsinnskrenkninger hvis det utlegges til vannforsyningsformål i medhold av pbl § 20-4 nr 5. Hvis det skal skje en varig båndlegging i nedbørfeltet av hensyn til vannforsyningen, må det skje ved reguleringsplan etter pbl § 25 nr 6 der området utlegges til spesialområde. Planen vil bare innebære et forbud mot bruksendringer. Skal igangværende bruk begrenses eller stanses, må planen gjennomføres ved ekspropriasjon etter pbl § 35.

Etter V § 18 første ledd kan det pålegges varige begrensninger i rådigheten ved ekspropriasjon. Midlertidige rådighetsinnskrenkninger med tanke på å beskytte planlagt vannforsyning kan pålegges for inntil ti år etter V § 18 annet ledd, med adgang til forlengelse. Vedtak etter disse bestemmelser ligger under Miljøverndepartementet som har delegert myndigheten til fylkesmannen.»

Vassdragslovutvalgets syn

Planlovutvalgets flertall foreslo i NOU 1987:21 om samordning av lover om arealdisponering, å oppheve V § 18. Forslaget ble ikke fulgt opp på bakgrunn av planer om revisjon av reglene om vannforsyning. Vassdragslovutvalget tar spørsmålet opp igjen og foreslår i utredningens kapittel 20.5 at bestemmelsen om rådighetsinnskrenkninger flyttes til plan- og bygningsloven. Utvalget foreslår i denne sammenheng at ekspropriasjonshjemmelen oppheves fordi den er overflødig ved siden av oreignl § 2 nr 47. Selv om det ekspropriasjonsrettslige ikke har så stor interesse i forholdet mellom vannressursloven og plan- og bygningsloven, behandles også dette her fordi disse spørsmålene henger nært sammen.

Høringsinstansenes syn

Flere instanser er kritisk til den foreslåtte endringsbestemmelsen, men på noe ulikt grunnlag. Miljøverndepartementet, Folkehelsa gjennom Sosial- og helsedepartementet og Statens helsetilsyn har kommentarer til forslaget.

Det heter i Miljøverndepartementets uttalelse:

«Forslaget til bokstav i) reiser etter vår mening spørsmål som krever en langt bredere utredning og fremstilling enn det som er gjort i utvalgets utredning og av Planlovutvalget. Å innføre varig båndlegging i kommuneplanens arealdel med så inngripende rettsvirkning for berørte private, bryter sterkt med de hensyn som lå til grunn for å begrense båndleggingstiden til 4 + evt. 2 år, jf. Ot.prp. nr. 56 (1984-85) s. 49, s. 113 og s. 117. Det er særlig grunn til å påpeke at det er begrenset varslingsplikt overfor berørte etter § 20-5 for slike planer og at private heller ikke har klagerett. For øvrig vil den anførte begrunnelse for å foreslå hjemmel for varig båndlegging i kommuneplanens arealdel kunne ha samme styrke f.eks i forhold til bygningsbevaring og bevaring av naturområder. Det er videre vanskelig å se behovet for å kunne gi nærmere bestemmelser til båndleggingsformålet, ettersom den midlertidige båndlegging materielt sett kan omfatte minst like mye som den endelige klausuleringen.

Etter vår vurdering vil en reguleringsplanbehandling etter PBL kap VII for et nedbørsfelt /en drikkevannskilde, jf. PBL § 25, nr. 6, ikke være mer arbeids- og tidkrevende enn at dette fortsatt bør være et egnet virkemiddel for varig sikring av slike ressurser når PBL nyttes. Samtidig vi dette gi en planbehandling som ivaretar rettssikkerheten og som er ekspropriasjonsgrunnlag.»

Statens helsetilsyn er også skeptisk til flertallets forslag ved at bestemmelsen anses som overflødig. Det heter i uttalelsen fra helsetilsynet:

«På utredningens side 299, under pkt. a) heter det bl.a: «Forbud etter drikkevannsforskriften er i praksis ansett for å ha direkte rettsvirkning i forhold til allmennheten, men overfor grunneieren blir de gjennomført ved ekspropriasjon etter V § 18.» Helsetilsynet mener at prinsipielt sett hadde et forbud eller annet inngrep etter drikkevannsforskriftene av 28. september 1951 § 3 rettsvirkning også overfor de grunneiere det rettet seg mot. Dersom inngrepet gjorde det nødvendig å gjennomføre ekspropriasjon, var nødvendig oppfølging i så henseende en forutsetning. Den nye drikkevannsforskriften av 1. januar 1995 har ikke medført noen endringer i den tidligere rettstilstand.

Ut fra ovenstående mener vi at pbl § 20-4 annet ledd i) bør vurderes sløyfet som unødvendig. Det er ikke tenkt å hjemle ekspropriasjon slik vassdragsloven § 18 gjør. Hjemmel for ekspropriasjon synes ifølge NOU 1994: 12 og lovutkastets § 56 for fremtiden å måtte vurderes ut fra pbl § 35 eller oreigningsloven § 2 nr 47, eventuelt andre bestemmelser. Brukerhensyn taler for at eventuelle unødvendige bestemmelser sløyfes.

I hvert fall bør ordene «er båndlagt» i pbl § 20-4 annet ledd i) presiseres. Er forslaget slik å forstå at hvis kommunen ikke i kommuneplan har vedtatt båndlegging, kan den ikke vedta ytterligere rådighetsinnskrenkninger og ekspropriasjon? I så fall vil det være behov for ytterligere hjemmel for ekspropriasjon av rettigheter i nedbørfeltet til sikring av vannforsyningen.

Det er ikke i utkastet til ny § 20-4 annet ledd i) i pbl uttrykkelig bestemt hvem som kan fastsette de nevnte bestemmelser. Vi forstår det slik at dette vil bero på de alminnelige bestemmelser i pbl og kommuneloven.

På s 300 i utredningen heter det i annet avsnitt: «Arbeidet med revisjon av reglene om vannforsyning er stilt i bero. Dette gjør det aktuelt å ta opp igjen Planlovutvalgets forslag om å oppheve regelen i V § 18.» Det er uklart for oss hva som menes med dette, og om dette utgjør noe sterkt argument for å oppheve § 18.

For helsemyndighetene er det viktig at båndlegging av vassdrag og nedbørfelt samt ekspropriasjon av rettigheter i disse kan foretas for å sikre drikkevannsforsyningen, og at regelverket om dette er hensiktsmessig. Statens helsetilsyn forutsetter at utkastet ikke innebærer realitetsendringer i forhold til dagens regelverk ved at det blir vanskeligere å få ekspropriert rettigheter i et tilsigsområde (nedbørfelt) for drikkevannsformål. Ved eventuell tvil om dette er det viktig at Helsetilsynet kontaktes.»

Folkehelsa har følgende kommentar:

«Denne bestemmelsen er tenkt å skulle erstatte bestemmelsen om rett til rådighetsinnskrenkninger etter gjeldende vassdragslov § 18. Vi gjør oppmerksom på at det i mange vannforsyningssaker er nødvendig for et vannverk å få rett til å båndlegge arealer som ligger i andre kommuner enn der hvor forsyningen skal skje, fordi den aktuelle delen av vassdraget strekker seg utover kommunegrensen. Ved å overføre denne bestemmelsen til plan- og bygningsloven vil vannmottakerne i en kommune bli avhengig av at kommunestyret i en annen kommune vil være villig til å båndlegge arealer i denne kommunen til ulempe for seg selv, men til beste for innbyggere i nabokommunen. Det er ingen eksempler på at slik velvilje har vært demonstrert, men mange eksempler på det motsatte. Rett til rådighetsinnskrenkninger må hjemles på en måte slik at en kommune kan søke tillatelse til ekspropriasjon av rettigheter i andre kommuner. Hjemmelen må opprettholdes i vannressursloven, eventuelt må det vurderes om den kan inngå i annet lovverk hvor tillatelse gis av et forvaltningsnivå utenfor kommunen.»

Departementets vurdering

På bakgrunn av en etterfølgende utredning av spørsmålet, mener Sosial- og helsedepartementet at vassdragsloven § 18 ikke bør flyttes til plan- og bygningsloven. Sosial- og helsedepartementet vurderer heller ikke oreignl § 2 som tilstrekkelig til å kunne erstatte nåværende vassdragslov § 18 første ledd i forhold til vannverkenes behov, og anbefaler at hjemmelen videreføres i vannressursloven.

Olje- og energidepartementet er enig i at myndigheten til å pålegge rådighetsinnskrenkninger bør legges til et forvaltningsnivå utenfor kommunen. Som påpekt av helsemyndighetene vil det ofte være behov for å båndlegge og legge restriksjoner på arealbruk og rettigheter i andre kommuner.

Olje- og energidepartementet finner det derfor nødvendig å videreføre V § 18 annet ledd i den nye vannressursloven, og endringsforslagene i pbl § 20-4 bokstav i og § 20-6 blir ikke videreført, noe som også er i tråd med Miljøverndepartementets generelle syn. Som det framgår i kapittel 8.8 om grunneiers rådighet synes det mest naturlig å videreføre bestemmelsen i V § 18 annet ledd i § 13 fjerde ledd (utk § 12) som en begrensning i eierrådigheten. Se også merknadene til denne bestemmelsen.

23.2.3 Konsekvensutredninger

Bestemmelsene om konsekvensutredninger (KU) i pbl kapittel VII-a gjelder også for vassdragstiltak. For tiltak som faller inn under reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven gjelder disse reglene i stedet for saksbehandlingsreglene i § 23. Dette følger av § 23 annet ledd annet punktum. Bestemmelsene om konsekvensutredninger for større utbyggingstiltak trådte i kraft i august 1990. Bestemmelsene er nå revidert med virkning fra 1997. Endringene ble vedtatt i lov 4. august 1995, og tilhørende forskrifter ble fastsatt den 13. desember 1996. Revisjonen har tilpasset norsk regelverk til EUs Rådsdirektiv 85/337 om miljøvurderinger av visse offentlige og private prosjekter. Det reviderte regelverket innebærer at flere tiltak vil måtte behandles etter bestemmelsene enn det som var tilfelle etter bestemmelsene av 1990.

23.2.4 Byggesaksbestemmelser

I utgangspunktet gjelder byggesaksbestemmelsene i plan- og bygningsloven også for vassdragstiltak. Etter endringslov til plan- og bygningsloven 5. mai 1995 er det fastslått at bestemmelsene så langt de passer også omfatter tiltak i vassdrag, jf §§ 84 og 93. Samtidig er det tatt inn forskriftshjemler for unntak fra bestemmelsene.

I forskrift fastsatt av Kommunal- og arbeidsdepartementet 22. januar 1997 er det bestemt i § 5 første ledd nr 2 at vannkraftanlegg med tilhørende kraftstasjonsbygning, lukehus eller annen bygning med nær tilknytning til kraftanlegget eller andre anlegg i vassdrag, som har vært underlagt konsesjonsbehandling etter vassdragslovgivningen, er unntatt fra de prosessuelle byggesaksbestemmelsene, jf pbl kap XVI. I forskriften § 6 er det videre bestemt at vannkraftanlegg som er konsesjonsbehandlet etter vassdragslovgivningen er unntatt fra de materielle byggesaksbestemmelser. Dette innebærer at alle konsesjonsfrie vassdragstiltak faller inn under byggesaksbestemmelsene. Det fremgår av unntaksbestemmelsen i § 6 at andre tiltak i vassdrag enn kraftutbygging (i snever forstand) faller inn under de materielle byggesaksbestemmelsene, selv om tiltakene har konsesjon etter vassdragslovgivningen. Hvis det dreier seg om tiltak regulert i § 84 (andre varige konstruksjoner eller anlegg, vesentlig terrenginngrep etc), heter det at bestemmelser gitt i medhold av plan- og bygningsloven skal gjelde «så langt de passer». Det er nå i gang et arbeid for å klargjøre hvor langt disse reglene skal gå i praksis.

Vassdragslovutvalget forutsetter i kapittel 31.2.3 at pbl § 84 ikke vil gjelde for konsesjonspliktige vassdragstiltak. Dette har sitt utgangspunkt i forutsetninger gitt i Ot prp nr 39 (1993-94) s 148 og 149 hvor det heter:

«Som det fremgår av kap 9.4.8, vil det i forskrift til § 93 annet ledd bli gjort unntak fra saksbehandlingsreglene for visse veganlegg. For de samme anleggene, samt for tiltak som konsesjonsbehandles etter energi- og vassdragslovgivningen og for landbruksveier behandlet etter landbrukslovgivningen, vil det også bli gjort unntak fra de materielle byggesakskravene i medhold av forskrift til § 84 siste punktum.»

Det heter i uttalelsen fra Kommunal- og arbeidsdepartementet:

«Utvalget foreslår at større grusuttak fra vassdrag bør være konsesjonspliktige etter vannressursloven og at mindre grusuttak kan/skal behandles etter plan- og bygningsloven. Vi vil bemerke at arbeidet med hvilke tiltak som skal unntas i forskrift etter § 93 annet ledd ikke er avklart, og vil heller ikke kunne bli avklart før Stortinget har behandlet Ot. prp nr 39 (1993-94). Da kan en slik avgrensning diskuteres.»

I og med at loven og forskriftene er vedtatt er det nå klart at grusuttak som faller inn under begrepet «vesentlig terrenginngrep» og som samtidig trenger konsesjon etter vassdragslovgivningen, er unntatt fra saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven kapittel XVI, jf forskriften § 5 første ledd nr 2. De øvrige byggesaksbestemmelsene kommer imidlertid til anvendelse på grusuttak «så langt de passer», jf pbl § 84.

Vassdragslovutvalget foreslår i utk § 74 nr 16 en endring i pbl § 83. Bakgrunnen for den foreslåtte endringen er hensynet til ivaretagelse av det biologiske mangfold i mange av de dammer som omfattes av § 83. Bestemmelsen gir kommunen adgang til å pålegge gjenfylling av hensyn til barns sikkerhet. Etter utvalgets syn bør § 83 begrenses til å omfatte bassenger og brønner. Utvalget antar at dammer i langt mindre grad enn tidligere utgjør et generelt faremoment for barn, og mener at det bør utvises varsomhet med gjenfylling av de dammer som er tilbake. Utvalget peker videre på at gjenfylling av dammer som utgangspunkt vil være konsesjonspliktig etter lovutkastet, og at når det virkelig foreligger en konkret fare for barn gir utk § 5 annet ledd tilstrekkelig hjemmel for å få dammen fyllet igjen.

Kommunal- og arbeidsdepartementetsier i sin uttalelse:

«Utvalget foreslår at gjenfylling av dammer holdes utenfor den foreslåtte § 83 i Ot.prp.nr. 39, med den begrunnelse at gjenfylling av dammer som utgangspunkt vil være et konsesjonspliktig tiltak. Uansett hevdes det at utkastet gir tilstrekkelig hjemmel for å kreve eller foreta gjenfylling. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil bemerke at § 83 gjelder både sikring og gjenfylling av dammer, og nevnte henvisninger til utkastet dekker også begge forhold.

Som utgangspunkt vil vi hevde at dammer ikke bare vil innbefatte dammer i forbindelse med vassdragsanlegg, men også mindre dammer i boligområder er innbefattet. Departementet ser det som lite praktisk at vassdragsmyndigheten skal behandle mindre dammer i tettbygde strøk.

[. . .] En mulig løsning er at større dammer behandles etter vannressursloven og at mindre dammer behandles etter plan- og bygningsloven.»

Olje- og energidepartementetfinner det lovteknisk uheldig at kommunen kan pålegge gjenfylling av dammer etter pbl § 83 samtidig som vassdragsmyndigheten kan nekte slik gjenfylling i medhold av vannressursloven.

Olje- og energidepartementet vil påpeke at gjenfylling av dammer bare blir konsesjonspliktig etter vannressursloven dersom dammen er å betrakte som «vassdrag», jf § 2 annet ledd bokstav b og fjerde ledd bokstav d, og inngrepet har slike virkninger som kreves etter § 8. På bakgrunn av den verdien disse gjenværende dammene kan ha, ser departementet ikke grunnlag for å foreslå noe generelt unntak fra konsesjonsplikten, f eks ut fra dammens størrelse eller beliggenhet.

På den annen side er departementet også skeptisk til å begrense pbl § 83 sitt virkeområde til bare å omfatte basseng og brønn. En rekke kunstige dammer faller utenfor vannressurslovens anvendelsesområde. Hovedregelen i vannressursloven er at dammen må stå i direkte samband med grunnvannet eller et vassdrag for å regnes som vassdrag, jf § 2 annet ledd bokstav b. Fra dette kan det gjøres unntak etter § 2 fjerde ledd bokstav d. Dersom dammen ikke faller inn under vannressurslovens regler bør den fanges opp av pbl § 83.

Departementet er kommet til at dammer som faller inn under vannressursloven bør sikres etter reglene i denne loven, jf § 5 annet ledd, dersom dammen er å regne som et vassdragstiltak, eventuelt etter § 40 (utk § 45) dersom dammen representerer en slik fare at det kan iverksettes tiltak etter § 40 annet ledd.

Dammer som faller utenfor vannressurslovens virkeområde bør fanges opp av pbl § 83. For å sikre dette bør § 83 beholde sin overskrift og ordlyd i første ledd første, annet og tredje punktum. For å hindre en situasjon der det gis et pålegg etter pbl § 83 som samtidig utløser konsesjonsplikt etter vannressursloven, tas det inn et nytt første ledd fjerde punktum som lyder som følger:

«Dammer som faller inn under vannressursloven sikres etter reglene i vannressursloven.»

23.3 Vassdragsreguleringsloven

23.3.1 Gjeldende rett

I forarbeidene til vassdragsloven sies det at forholdet mellom vassdragsloven og vassdragsreguleringsloven blir som vanlig mellom generelle lovbestemmelser og spesialbestemmelser, dvs at vassdragsreguleringsloven går foran de alminnelige reglene i vassdragsloven så langt de rekker, men at vassdragslovens bestemmelser supplerer bestemmelsene i vassdragsreguleringsloven. Selv om dette prinsipielle utgangspunkt er klart, kan det oppstå tvil bl a når et spørsmål er regulert i begge lover, men vassdragsloven har mer utførlige regler uten at de direkte strider mot vassdragsreguleringsloven. De gjeldende lover har heller ikke noen konsekvent redaksjon når det gjelder å uttrykke fellesløsninger. I noen tilfeller er identiske eller nesten identiske bestemmelser satt inn i begge lover, mens man i andre tilfeller har basert seg på en enkelt regel i vassdragsloven.

23.3.2 Utvalgets syn

Vassdragslovutvalget har sett det som et mål å foreslå et så klart og enkelt lovverk som mulig basert på den forutsetning at vassdragsreguleringsloven skal opprettholdes som en egen lov. De foreslåtte endringene i vassdragsreguleringsloven kommer som en naturlig konsekvens av utvalgets forslag i utkast til ny vannressurslov.

Utvalget mener det må komme klart frem i hvilken utstrekning ny vannressurslov skal gjelde for tiltak som går inn under vassdragsreguleringsloven. Videre må vannressursloven gi beskjed om hvilke vassdragstiltak vassdragsreguleringsloven helt eller delvis skal gjelde for. Dette kommer til uttrykk i utk § 17.

Utvalget peker videre på at vassdragsreguleringsloven bør begrense seg til regler som er spesielle eller avvikende i forhold til reglene i vannressursloven. Regler som skal gjelde både for vassdragsreguleringer og andre vassdragstiltak bør etter utvalgets syn plasseres i vannressursloven. Etter utvalgets syn bør de samme regler gjelde med mindre det gjør seg gjeldende særlige hensyn.

23.3.3 Endringer i vassdragsreguleringsloven

23.3.3.1 Innledning

Det er foreslått en rekke endringer i vassdragsreguleringsloven. De fleste endringene er foreslått for å skape klare linjer i forholdet mellom de to lovene.

I det følgende gis bare en summarisk oversikt over de kurante endringsforslagene, mens hovedvekten blir lagt på forslag som enten er blitt imøtegått i høringsrunden eller som departementet av andre grunner ser behov for å drøfte nærmere. Utvalgets foreslåtte endringer fremgår av utk § 74 nr 3 og er også beskrevet nærmere i utredningens kapittel 31.3.3.

23.3.3.2 Utvalgets foreslåtte endringer

Utvalget foreslår at vregl § 1 utformes som en bestemmelse om vassdragsreguleringslovens saklige virkeområde og forholdet til vannressursloven. Av endringsforslaget fremgår uttrykkelig at vannressurslovens regler gjelder så langt vassdragsreguleringsloven ikke har særregler. Bestemmelsen må ses i sammenheng med utk § 17.

I vregl § 2 foreslår utvalget å samle og forenkle kriteriene i någjeldende §§ 2 og 3 annet ledd for hva som er konsesjonspliktig etter vassdragsreguleringsloven. Formålskriteriet begrenses til reguleringer for produksjon av elektrisk energi. Virkningskriteriene i gjeldende § 3 nr 2 første ledd bokstav a-c foreslås sløyfet i forenklingsøyemed, siden tiltak som disse kriteriene ville fange opp under enhver omstendighet skal konsesjonsbehandles etter vannressursloven. Størrelseskriteriene i bokstav d opprettholdes uendret i første ledd, og svarer til nå gjeldende § 3 nr 2 annet og tredje ledd.

Bestemmelsene i vregl § 4 om avklaring av om det foreligger konsesjonsplikt i det enkelte tilfelle, har hatt liten betydning i praksis og utvalget foreslår at bestemmelsen erstattes med reglene i den nye vannressursloven, jf utk § 16.

Et flertall i utvalget går inn for å fjerne regelen om 25 prosent tilleggserstatning og årlige erstatninger i vannressursloven. Utvalget kan ikke se noen grunn til å ha andre regler for vassdragsreguleringer enn for ekspropriasjon for annen vannkraftproduksjon og foreslår derfor at særreglene om dette i vregl § 16 oppheves.

Vassdragslovutvalget foreslår å opprettholde reglen i vregl § 19 om krav til minstevannføring, selv om det foreslås en ny generell regel om minstevannføring i vannressursloven. Begrunnelsen for dette er blant annet at vregl § 19 nr 1 gir hjemmel for å pålegge også andre tiltak enn avgivelse av vann, og derfor uansett ikke vil kunne erstattes av den foreslåtte minstevannføringsbestemmelsen i vannressursloven. Bestemmelsen ble også vurdert i samband med endringene av vassdragsreguleringsloven i 1992 og opprettholdt. Vregl § 19 nr 2 vil i følge utvalget da fungere som en hjemmel til å frita for de krav som følger av § 19 nr 1, men ikke som en hjemmel for å frita for kravene som følger av flertallets forslag til utk § 10.

Fordi utvalget foreslår at reguleringer i statens regi skal være konsesjonspliktige, må § 22 i følge utvalget endres så den angir hvilke bestemmelser i loven som ikke skal gjelde for statlige reguleringer, mens den i sin nå gjeldende form angir hvilke bestemmelser som får anvendelse på statlige reguleringer.

Forslagene til endringer i vregl § 26 tar sikte på at vassdragsreguleringsloven skal gjelde for alle reguleringer som er eldre enn loven av 1917. For reguleringsanlegg med konsesjon etter eldre lovgivning foreslås det at vassdragsreguleringsloven skal gjelde som om konsesjonen er gitt etter den loven. For reguleringsanlegg som er lovlig utført uten konsesjon gir utvalgets flertall i sitt forslag til ny nr 4 annet og tredje punktum adgang til å kreve konsesjonsbehandling. Et mindretall mener at den foreslåtte nr 4 annet og tredje punktum bør utgå.

23.3.3.3 Høringsinstansenes syn

Foruten kommentarene til den foreslåtte innkallingsadgangen i vregl § 26 nr 4, som er referert og vurdert i kapittel 22 om forholdet til eldre tiltak, er de foreslåtte endringene i vassdragsreguleringsloven kun imøtegått eller kommentert av NVE.

NVE kommer i sine kommenterer til utk § 8 med følgende formulering vedrørende den foreslåtte sammenfatning og forenkling av vregl §§ 2 og 3:

«I utkastet foreslår man å fjerne vassdragsreguleringslovens § 3 nr. 2, som bestemmer at alle tilleggsreguleringer og overføringer til tidligere konsederte eller ukonsederte reguleringer skal behandles etter vassdragsreguleringsloven. Etter lovutkastet vil slike reguleringer som øker vannkraften med mindre enn 500 nat.hk i ett fall respektive 3000 nat.hk i hele vassdraget behandles etter ny vassdragslov, og blir dermed fritatt for f.eks reguleringsavgifter. NVE anbefaler at bestemmelsen i vassdragsreguleringslovens § 3 nr. 2 beholdes for å unngå ovennevnte konsekvens.»

NVE påpeker i tilknytning til forslag til ny § 2 i vregl:

«Her har «aar om andet» falt ut. Dette innebærer at lavvannføringen blir beregnet for lavt.»

23.3.3.4 Departementets vurdering

Selv om vassdragsreguleringsloven er forutsatt opprettholdt, vil det som påpekt av Vassdragslovutvalget være nødvendig å foreta visse mindre endringer i vassdragsreguleringsloven av lovteknisk og innholdsmessig art for å følge opp forslagene til ny vannressurslov. Noen av utvalgets foreslåtte endringer går lenger enn å være rene tilpasninger til den nye vannressursloven. Det dreier seg her stort sett om redaksjonelle endringer med tanke på å gjøre lovgrunnlaget klarere og enklere. Etter departementets syn er det hensiktsmessig å gjennomføre en del slike forenklinger i forbindelse med dette lovarbeidet. Det er også foreslått enkelte innholdsmessige endringer som ikke har direkte sammenheng med den nye vannressursloven. Utfra utvalgets mandat finner departementet grunn til å være tilbakeholden med denne type endringer.

Enkelte av de foreslåtte endringer er drøftet i kapittel 23.3.5 som behandler særskilt vannressurslovens anvendelse på vassdragsreguleringer.

Ved den foreslåtte sammenslåingen av vregl §§ 2 og 3 går bokstavene a-c ut. Etter utvalgets mening innebærer denne forenkling ingen vesentlige reelle endringer i forhold til gjeldende rett. Som påpekt av NVE vil en slik endring sammen med opphevelsen av § 3 post 2 fjerde ledd innebære at enkelte tiltak som etter gjeldende rett utløser konsesjonsplikt etter vassdragsreguleringsloven, etter forslaget bare utløse konsesjonsplikt etter vannressursloven. Kriteriene for når et tiltak er unntatt fra konsesjonsplikt etter gjeldende rett fremgår av vregl § 3 nr 2 og består av fire kumulative vilkår. Dersom ikke alle vilkårene er oppfylt skal reguleringen konsesjonsbehandles. Ved kun å beholde kriteriet om reguleringens størrelse slik utvalget foreslår, vil reguleringer som bevirker at et betydelig areal settes under vann, eller påfører annen skade for allmennheten gjennom forandring av naturforholdene, ikke lenger være konsesjonspliktige etter reguleringsloven når de er under 500 henholdsvis 3 000 naturhestekrefter.

I og med at fjerningen av bokstavene a-c innebærer en materiell endring som ikke er en nødvendig konsekvens av den nye vannressursloven, går departementet imot at endringen gjennomføres slik utvalget foreslår. Det legges også vekt på de innvendinger NVE har kommet med. Departementet har også valgt å opprettholde gjeldende bestemmelse om at staten er unntatt fra konsesjonsplikten. Gjennom å beholde nåværende regel om statens konsesjonsfrie rett kommer det også klarere frem at reguleringsretten ligger til staten. Departementet viderefører av den grunn heller ikke den foreslåtte endringen i vregl § 22.

Departementet går imidlertid inn for at §§ 2 og 3 slås sammen, men slik at vilkårene for fritak i bokstavene a-c i en forenklet form opprettholdes i den reviderte lovteksten. Departementet foreslår at det tas inn en ny bokstav c i første punktum i den nye § 2 første ledd, som går ut på at konsesjon som et eget alternativ kan kreves dersom reguleringen enten alene, eller sammen med tidligere reguleringer i vassdraget kan påvirke naturforholdene eller andre allmenne interesser vesentlig. I de spesielle motivene defineres omfanget av denne tilleggsformuleringen nærmere. Dette viser at loven fortsatt vil kunne fange opp de tilfeller som går inn under gjeldende bokstaver a-c. Gjennom også å ta hensyn til tidligere reguleringer ivaretas det hensyn som ligger bak den opphevede § 3 post 2 fjerde ledd.

Departementet antar som NVE at «aar om andet» ved en feiltakelse må ha falt ut i forslaget til ny § 2 tredje ledd. Dette tilføyes derfor i lovteksten.

Dersom Vassdragslovutvalgets forslag ble fulgt opp, ville det være mindre behov for å opprettholde regelen om avklaring av konsesjonsplikten i vregl § 4. Da ville avgjørelsen være knyttet til bare ett og samtidig lettere konstaterbart avgrensningskriterium, nemlig økningen i rå vannkraft. I og med at Olje- og energidepartementet foreslår gjeninnført et skjønnsmessig virkningskriterium som vil fange opp bokstavene a-c, vil behovet for en slik forhåndsavgjørelse være det samme som før. Olje- og energidepartementet vil derfor tilrå at vregl § 4 består.

Som det fremgår av kapittel 19 om tilsyn bør regler om kontroll med overholdelse av konsesjonsvilkår stå i særlovgivningen, og departementet slutter seg derfor ikke til utvalgets forslag om å fjerne vregl § 12 nr 19. Departementet er derimot enig med utvalget i at den generelle tilsynsbestemmelsen i vregl § 12 nr 18 er overflødig ved siden av vannressurslovens regler og at den derfor kan oppheves.

Departementet vil ikke videreføre utvalgets forslag om å oppheve § 12 nr 23 i sin helhet. I og med opprettholdelsen av det skjønnsmessige kriteriet i § 2 første ledd bokstav c, kan det være behov for en regel om lempligere vilkår for slike konsesjonspliktige reguleringer. I og med at annet punktum i denne bestemmelsen refererer seg til § 3 post 2 fjerde ledd, som indirekte er videreført i bokstav c, blir imidlertid annet punktum overflødig

Olje- og energidepartementet er ikke enig med utvalget i at reglene om 25 prosent tilleggserstatning ikke skal videreføres i den nye loven. Det vises til drøftelsen i kapittel 17.5. Som følge av dette foreslås ikke § 16 nr 3 første ledd om mererstatning opphevet slik utvalget foreslår. Departementet er heller ikke enig i at ordningen med årlige erstatninger bør oppheves. Det vises her til drøftelsene i kapittel 17.7 og 17.8. Som følge av dette videreføres heller ikke utvalgets forslag om å oppheve reglene om årlige erstatninger i § 16 nr 5. For å få nødvendig harmonisering i lovverket foreslås imidlertid § 16 nr 5 første og annet ledd endret i tråd med vannressurslovens ekspropriasjonsregel i § 51.

Departementet støtter utvalgets forslag om å opprettholde vregl § 19 nr 2. Det må fremgå klart at denne bestemmelsen bare gir hjemmel for å frita fra kravene som følger av § 19 nr 1, men ikke for de krav som følger av minstevannføringsbestemmelsen i vannressursloven.

De foreslåtte endringer i vregl § 26 nr 3 og 4 er behandlet i kapittel 22 om lovens anvendelse på eldre tiltak, jf § 66 og merknadene til denne. Disse spørsmålene drøftes ikke her.

23.3.4 Vannressurslovens betydning for tiltak som går inn under vassdragsreguleringsloven

23.3.4.1 Vassdragslovutvalgets syn

Etter utvalgets forslag vil reglene i den nye vannressursloven som utgangspunkt få anvendelse også i forhold til vassdragsreguleringer. Dette er understreket i utkastet til ny § 1 annet ledd i vassdragsreguleringsloven. Det heter her at dette gjelder «så langt det ikke er fastsatt særskilte regler i loven her». Utvalget har også foreslått en nærmere regulering av hvilke bestemmelser i vannressursloven som kommer til anvendelse på vassdragsreguleringer i utkast til ny vannressurslov § 17 første ledd. I annet ledd i samme bestemmelse har utvalget tatt sikte på å regulere vassdragsreguleringsloven og vannressurslovens anvendelse på elvekraftverk med midlere årsproduksjon over 40 GWh. Disse reglene tilsvarer reglene i V § 106 nr 4 som fikk sin nåværende utforming ved lovendringen i 1992, jf Ot prp nr 50 (1991-92).

Om hvilke bestemmelser i vannressursloven som skal gjelde for vassdragsreguleringer heter det i kapittel 31.3.4 i utredningen:

«Dette gjelder f eks for utk. § 5 om forvalteransvar og aktsomhetsplikt, § 9 med hjemmel for kvalitetsmål, § 10 om vannuttak og minstevannføring, §§ 13 og 25 annet ledd om grunneierens vannuttak, § 14 om allmennhetens rådighet over vassdrag, § 16 om særskilt avgjørelse av konsesjonsplikten, § 20 om forholdet til samlet planlegging, kap. VI om vernede vassdrag, kap. VII om sikring mot skade fra vassdragstiltak, kap. X om erstatning for skade fra vassdragstiltak, kap. XII om tilsyn. Så langt disse reglene i den nye vannressursloven skal gjelde, vil også de tilhørende regler i utk. kap. XIII-XVI få anvendelse.»

Om hvilke bestemmelser som ikke kommer til anvendelse heter det:

«Reglene i vassdragsreguleringsloven gjør imidlertid at noen av bestemmelsene i vannressursloven ikke vil gjelde for vassdragsreguleringer. Dette dreier seg i det vesentlige om regler som angår konsesjonsbehandling (konsesjonsplikt, konsesjonsbehandling, konsesjonens innhold og virkninger). Adgangen til å utøve rådighet over regulerte vassdrag og reguleringsmagasiner som ikke følger av konsesjonen etter vassdragsreguleringsloven, skal imidlertid bedømmes etter den nye vannressursloven. Hvis slik annen rådighet gjør det nødvendig å endre reguleringskonsesjonen på noen måte, må det skje etter reglene i vassdragsreguleringsloven (eventuelt alminnelige forvaltningsrettslige omgjøringsregler).»

I utk § 17 heter det at utk § 71 ikke skal gjelde for vassdragsreguleringer som gis konsesjon etter vassdragsreguleringsloven.

Av utk § 17 fremgår at et mindretall i utvalget går inn for at § 10 om krav til minstevannføring ikke skal gjelde for tiltak som behandles etter vassdragsreguleringsloven.

For en nærmere redegjørelse for forholdet mellom vannressursloven og vassdragsreguleringsloven vises for øvrig til utredningens kapittel 31.3.4.

23.3.4.2 Høringsinstansenes syn

Kommentarene i høringsrunden knytter seg kun til dissensen om hvorvidt minstevannføringsbestemmelsen skal gis anvendelse overfor tiltak som behandles etter vassdragsreguleringsloven. Dette spørsmålet er behandlet foran i kapittel 8.6 og høringsuttalelsene refereres derfor ikke her.

23.3.4.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med Vassdragslovutvalget i at den nye vannressursloven som utgangspunkt bør få anvendelse også i forhold til vassdragsreguleringer. Departementet antar at dette ville blitt lagt til grunn uansett som følge av alminnelig tolkningsprinsipper om forholdet mellom generell og spesiell lov. Departementet er likevel enig i at lovgrunnlaget bør presisere dette. Departementet støtter således forslaget til nytt annet ledd i vregl § 1, jf § 69 nr 3 (utk § 74), som uttrykkelig sier at vannressursloven gjelder så langt det ikke er fastsatt særskilte regler i vassdragsreguleringsloven.

Departementet finner derimot bestemmelsen i utk § 17 (særregler for konsesjonsbehandling av vannkraftutbygging) mindre hensiktsmessig. Av paragrafoverskriften kan man lett få inntrykk av at bestemmelsen er en ren saksbehandlingsregel. I så fall er bestemmelsen bare ment å virke fremover. Bestemmelsens første ledd annet punktum gir imidlertid holdepunkt for å anta at bestemmelsen er en generell bestemmelse om forholdet mellom vannressursloven og vassdragsreguleringsloven. I opplistingen av bestemmelser i vannressursloven som ikke skal gjelde for «slike vassdragsreguleringer», er det tatt med en rekke bestemmelser som ikke angår konsesjonsbehandlingen.

Etter departementets syn kan det i lys av første punktum være hensiktsmessig av pedagogiske grunner å ta inn en formulering som gjør det klart at vannressursloven kommer til anvendelse der vassdragsreguleringsloven ikke har særskilte regler. Departementet er imidlertid ikke enig med utvalget i at vannressursloven bør angi uttømmende hvilke regler i vannressursloven som kommer til anvendelse og hvilke som ikke gjør det. Foruten å fremstå som en meget komplisert bestemmelse vil en slik lovteknikk kunne skape tolkningstvil om rekkevidden av flere av de opplistede bestemmelser.

I det følgende vurderes virkningen av å erstatte opplistingen av de enkelte bestemmelser med en generell henvisning til forholdet mellom de to lover, etter samme mønster som bestemmelsen som er foreslått inntatt i vregl § 1 annet ledd.

I opplistingen over bestemmelser som ikke skal komme til anvendelse på vassdragsreguleringer vises først til utk §§ 6-8. Det heter i utk § 6 (ny § 7) første ledd: «Ingen må hindre vannets løp i vassdrag uten hjemmel i denne lov». Selv uten at det sies eksplisitt at denne bestemmelsen ikke skal gjelde for vassdragsreguleringer, ville denne løsningen vært klar. Der vassdragsreguleringsloven har særskilte bestemmelser skal disse gå foran. Det er da klart at en tillatelse til å hindre vannets løp etter vassdragsreguleringsloven går foran forbudet etter vannressursloven § 7. Når det gjelder annet ledd finner departementet ingen grunn til å unnta denne bestemmelsen fra å gjelde overfor vassdragsreguleringer. Bestemmelsen antas imidlertid å være lite aktuell i slike saker.

Departementet har foreslått at de særskilte reglene om tilføring av vann i utk § 7 første ledd tas ut og erstattes av den alminnelige regelen om konsesjonsplikt i § 8, jf kapittel 11.10 ovenfor. Anlegg av dam eller magasin, jf annet ledd, skal behandles etter vassdragsreguleringsloven når dette framgår av særskilte regler i denne. Det er således ikke aktuelt å ha denne bestemmelsen med i opplistingen. Det er videre unødvendig å regulere forholdet til konsesjonspliktsbestemmelsen i § 8 særskilt.

Som det fremgår av departementets vurdering i kapittel 8.6 om minstevannføring, går departementet inn for at bestemmelsen i § 10, i en noe omarbeidet form, også skal få anvendelse overfor vassdragsreguleringer. Selv om opplistingen i utk § 17 første ledd annet punktum erstattes av en generell formulering lik den som er foreslått tatt inn i vregl § 1, vil det være ganske klart at bestemmelsen skal legges til grunn fordi det ikke kan sies å eksistere særskilte regler om dette i vassdragsreguleringsloven. Utvalgets synspunkter i kapittel 23.3.3 viser hvorfor dette må gjelde også i forhold til vregl § 19 nr 1 og 2. I og med at minstevannføringsbestemmelsen i vannressursloven er en så sentral bestemmelse, finner departementet det likevel nødvendig å gjøre dette helt klart. Departementet finner det lovteknisk mest hensiktsmessig å presisere dette i merknadene til § 10.

Departementet foreslår også å ta inn et nytt tredje punktum i vregl § 19 nr 2 første ledd som lyder:

«Tillatelsen fritar ikke for de krav som følger av lov om vassdrag og grunnvann § 10».

Det er uklart hvorfor utvalget har tatt med utk § 12 (ny § 13) om eierrådigheten i vassdrag i opplistingen av bestemmelser som ikke skal gjelde. Etter departementets syn vil denne bestemmelsen ha liten relevans i forhold til vassdragsreguleringer. Her vil tiltakshaveres, grunneieres og allmennhetens råderett i stor grad være regulert i konsesjonen. Men at den er upraktisk er ikke det samme som at den ikke bør gjelde. Lovgrunnlaget bør med andre ord ikke legge til rette for en tolkning som går ut på at vassdrag ikke tilhører eieren av den grunn det dekker, dersom det er snakk om et regulert vassdrag. Dersom forholdet ikke er uttrykkelig løst i konsesjonen, vil bestemmelsen gjelde så langt den passer.

Når det gjelder utk § 18 (ny § 20) er det likeledes overflødig å angi at bestemmelsen ikke skal gjelde. Slik utvalget har utformet utk § 18 hjemler den kun adgang til å unnlate konsesjon etter vannressursloven for tiltak som behandles etter særskilt opplistede andre lover. Vassdragsreguleringsloven er ikke oppregnet her. Spørsmålet er regulert særskilt i utk § 17. Departementet foreslår at hjemmelen i utk § 8 fjerde ledd annet punktum flyttes til § 18 (ny § 20), som derved vil få et videre anvendelsesområde. Etter departementets syn vil det likevel ikke være nødvendig med noen særskilt regulering av hvorvidt denne bestemmelsen skal kunne anvendes i forhold til tillatelser etter vassdragsreguleringsloven. Det kan aldri ved forskrift fastsettes at en tillatelse etter vassdragsreguleringsloven skal kunne erstattes av en tillatelse etter vannressursloven. Dette forholdet må anses som uttømmende regulert i vregl § 1 og utk § 17 første ledd (ny § 19).

For gjenoppføring av reguleringsanlegg er det særskilte bestemmelser i vregl § 3 nr 1. Det er derfor ikke nødvendig å ta utk § 19 (ny § 21) med i opplistingen.

Bestemmelsene i utk §§ 21-24 (nye §§ 23-26) angår selve konsesjonsbehandlingen, herunder saksbehandlingsregler, kriterier for konsesjon og vilkår for konsesjon. Her har vassdragsreguleringsloven særskilte regler som i stedet kommer til anvendelse.

Utvalgets forslag i utk § 25 første ledd om at en konsesjon etter vannressursloven skal ha direkte ekspropriasjonsvirkning, er ikke foreslått videreført av Olje- og energidepartementet. Forholdet til vassdragsreguleringsloven er derfor heller ikke interessant.

Det er egne regler om byggefrister i vregl § 12 nr 1. Den generelle bestemmelsen om forholdet mellom de to lovene vil således gjøre det klart at regelen om tidsfrister i § 27 (utk § 26) ikke kommer til anvendelse på tiltak som behandles etter vassdragsreguleringsloven, jf for øvrig vannressursloven § 19 tredje ledd som gjør det klart at byggefristene i vassdragsreguleringsloven skal legges til grunn for alle vannkraftanlegg.

Når det gjelder utk § 27 (ny § 28) vil det ikke uten en slik henvisning som er foreslått i utk § 17 første ledd være klart om omgjøringsregelen i vannressursloven skal gjelde for vassdragsreguleringer. I vregl § 10 nr 3 finnes regler om adgang til å revidere gitte reguleringskonsesjoner. Disse kan imidlertid ikke betegnes som særskilte regler om omgjøring. Departementets forslag om å erstatte utk § 17 første ledds annet punktum med en generell bestemmelse vil derfor føre til et annet resultat enn det utvalget har gått inn for. Departementet foreslår derfor at omgjøringsbestemmelsen i § 28 selv gjør det klart at den ikke skal gjelde for tiltak som behandles etter vassdragsreguleringsloven. Dette kommer til uttrykk i nytt tredje punktum.

Etter dette vil det også være klart at saksbehandlingsbestemmelsen i § 29 (utk § 28) ikke vil gjelde.

Vregl § 9 har særskilte regler om fellestiltak og fordeling av omkostninger i forbindelse med etablering av vassdragsreguleringer. Bestemmelsene i vannressursloven § 31 (utk § 37) kommer derfor ikke til anvendelse på fellestiltak som er gjennomført av en brukseierforening, jf kapittel 14.

Vassdragsreguleringsloven har også særskilte bestemmelser om nedlegging, jf § 21. Den generelle bestemmelsen som er foreslått i § 19 første ledd gjør det således klart at §§ 41- 42 (utk §§ 46-47) om nedlegging og overføring av vassdragsanlegg ikke kommer til anvendelse.

Ved å ta utk § 50 bokstav c med i oppregningen, har utvalget gjort det klart at vassdragsreguleringer som påvirker grunnvannet ikke trenger noen særskilt tillatelse etter vannressursloven. Departementets forslag kan synes å føre til motsatt resultat. Departementet antar imidlertid at det i reguleringssaker aldri vil være aktuelt å la hensynet til grunnvannet utløse konsesjonsplikt etter § 45 annet ledd bokstav c (utk § 50 bokstav c) fordi konsekvensene for grunnvannet vil bli ivaretatt gjennom en konsesjonsbehandling etter vassdragsreguleringsloven.

På bakgrunn av henvisningen til utk 71 kan det synes som om ingen av vannressurslovens regler skal komme til anvendelse på eksisterende vassdragsreguleringer. Etter Olje- og energidepartementets syn kan dette ikke være noen hensiktsmessig løsning. Det vil f eks være nødvendig å anvende vannressurslovens regler om tilsyn også på eldre vassdragsreguleringer i og med at den særskilte regelen om dette i vassdragsreguleringsloven er foreslått opphevet jf § 69 (utk § 74) nr 3. Ved å utelate henvisningen til § 66 (utk § 71) vil vannressurslovens regler gjelde så langt de passer også for eldre vassdragsreguleringer.

Gjennomgangen viser at en generell regel om forholdet mellom de to loven sammen med enkelte mindre justeringer ellers i lovverket, gir de samme materielle løsninger som utvalget går inn for. På denne bakgrunn foreslår departementet at utk § 17 første ledd annet punktum endres i samsvar med det som er anført ovenfor. For at det ikke skal være tvil om at de ulike bestemmelser skal gjelde også etter departementets forenklede forslag, tas utvalgets oversikt over hvilke bestemmelser som kommer til anvendelse, jf utredningens kapittel 31.3.4 første avsnitt, inn i merknadene til bestemmelsen (ny § 19).

Når det gjelder utk § 17 annet ledd som regulerer de to lovenes anvendelse på elvekraftverk over 40 GWh, støtter departementet flertallets forslag. Forslaget er en videreføring av gjeldende rett, jf V § 106 nr 4. De fleste av bestemmelsene i utkast til vannressurslov som ikke vil gjelde for vassdragsreguleringer vil heller ikke gjelde for elvekraftverk over 40 GWh. Reglene i § 31 om refusjon for utgifter til fellestiltak og kapittel 7 om nedlegging vil imidlertid gjelde. Reglene om omgjøring kan anvendes overfor elvekraftverk som er gitt tillatelse i medhold av V §§ 104-106. Dette er nødvendig fordi disse ikke kan revideres i medhold av vregl § 10 nr 3.

Når det gjelder tredje ledd støttes mindretallet slik at det blir ens regler om byggefrister for alle vannkraftanlegg. Spørsmålet om hvilke byggefrister som skal gjelde er behandlet i kapittel 9.8.

23.4 Energiloven

Forholdet til energiloven er behandlet i utredningens kapittel 31.4.

Det hender at endringer i et kraftverk bare blir behandlet etter energiloven, selv om tiltaket har virkninger i vassdraget. Vassdragslovutvalget går i utredningen inn for at skillet mellom virkeområdet for energiloven og den nye vannressursloven for fremtiden trekkes slik at alle tiltak som kan påvirke vassdraget, må konsesjonsbehandles etter de vanlige regler i vannressursloven § 8. Departementet er enig med utvalget i dette syn.

23.5 Konsesjonsloven og industrikonsesjonsloven

Forholdet til konsesjonslovene er behandlet i utredningens kapittel 31.5.

Iverksetting av et vassdrags- eller grunnvannstiltak er ikke noe som i seg selv utløser konsesjonsplikt etter konsesjonsloven 31. mai 1974 nr 19 eller industrikonsesjonsloven 14. desember 1917 nr 16. Begge lovene angår konsesjonsplikt for erverv.

Utvalget går inn for at erverv (overføring) av eiendomsrett eller bruksrett til vassdrag eller erverv av rett til å utnytte eller påvirke grunnvannet ikke skal være konsesjonspliktig etter lovutkastet.

Både gjennom konsesjonsloven og industrikonsesjonsloven kan konsesjonsmyndigheten regulere bruken av eiendommen, gjennom avslag eller vilkår for konsesjonen. Selv om disse konsesjonslovene på denne måten også virker som lover om tiltakskonsesjon, foreslår ikke Vassdragslovutvalget andre endringer i industrikonsesjonsloven enn at reglene om tilsyn i ikl § 2 fjerde ledd nr 15 og 16 bør erstattes av vannressurslovens regler i utk kap XII.

Ingen av høringsinstansene har kommentert forholdet mellom vannressursloven og disse lovene.

Olje- og energidepartementet slutter seg til utvalgets forslag om at reglene om tilsyn i vannressursloven kapittel 11 (utk kap XII) bør erstatte den generelle regelen om tilsyn i ikl § 2 fjerde ledd nr 15. Regelen om kontroll med overholdelse av vilkår i ikl § 2 fjerde ledd nr 16 bør imidlertid opprettholdes, jf utkast til vannressurslov § 69 nr 2.

23.6 Granneloven

Departementet går i kapittel 8.3 foran nærmere inn på naborettslige spørsmål. Det vises også til Vassdragslovutvalgets synspunkter i kapitlene 11.8 og 31.6 i utredningen.

Granneloven 16. juni 1961 nr 15 regulerer rettsforholdet mellom naboer. Som naboforhold regnes ikke bare forholdet mellom tilgrensende eiendommer. Loven kan i prinsippet få anvendelse så langt virkningene av virksomhet på en fast eiendom strekker seg.

Vassdragsloven har også en rekke naborettslige bestemmelser, også utenom den alminnelige bestemmelse i § 8. Det heter i granneloven at denne bare gjelder så langt ikke annet følger av «serlege rettshøve». Denne reservasjonen tar i følge utvalget først og fremst sikte på privatrettslige rettsgrunnlag, som avtale og hevd, men det har vært lagt til grunn at vassdragsloven vanligvis har vært oppfattet som uttømmende og gått foran grannelovens regler. Utvalget ser imidlertid et visst behov for å klargjøre forholdet mellom granneloven og lovutkastet, og går i utk § 74 nr 10 inn for at det i granneloven tas inn et nytt § 1 annet punktum som gjør det klart at vannressursloven og ikke granneloven skal regulere naboforhold i vassdrag.

Som det fremgår av Olje- og energidepartementets vurdering i kapittel 8.3, går departementet imot utvalgets forslag om å unnta naboforhold i vassdrag fra granneloven. Departementets forslag om at granneloven skal gjelde også i vassdragsforhold bygger på departementets oppfatning om at granneloven gir private en bedre beskyttelse enn vannressursloven. Departementet mener at man ikke bør stille naboer i vassdrag dårligere enn naboer ellers.

Det vises for øvrig til proposisjonens kapittel 18 om erstatning for skade, som viser at forholdet til granneloven også har betydning for utformingen av reglene om erstatning.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det gjøres klart i vannressursloven at grannelovens regler får anvendelse for tiltak som berører naboer i vassdrag. For øvrig foreslår departementet at det tas inn en unntaksregel om retting i grannel § 10, i likhet med hva som gjelder hvor det er gitt konsesjon etter forurensningsloven, se kapittel 8.3.

23.7 Forurensningsloven

Vassdragslovutvalget har i utredningens kapittel 31.7 redegjort for forholdet mellom lovforslaget og forurensningsloven.

Helt fram til 1970 da lov 26. juni 1970 nr 75 om vern mot vannforurensning ble vedtatt, var forurensning i vassdrag regulert i vassdragslovgivningen. Vannvernloven ble avløst av lov 13. mars 1981 nr 6 om vern mot forurensninger og om avfall.

Vassdragslovens alminnelige regler om konsesjonsplikt kan etter sin ordlyd også omfatte forurensning. Det er imidlertid etter gjeldende rett helt klart at disse reglene ikke omfatter forurensning.

Vassdragslovutvalget har drøftet lovstrukturen og konkludert med at forurensningsloven og en alminnelig lov for vassdrag og grunnvann bør utgjøre to adskilte lover. For å sikre at forurensning reguleres av forurensningsloven, og annen påvirkning reguleres av vannressursloven, foreslår utvalget en lovteknikk som går ut på at forurensning holdes utenfor nøkkelbegrepet «vassdragstiltak». Likeledes forutsetter utvalget at hjemmelen for å innføre konsesjonsplikt i utk § 50 bokstav c, ikke blir brukt med sikte på forurensning av grunnvann. Tålegrensen for grunnvann, jf utk § 49 tredje ledd, er imidlertid forutsatt å gjelde også for grunnvannskvalitet.

På tross av et såvidt klart utgangspunkt, vil det i følge utvalget kunne oppstå tolkningstvil både i forhold til hva som faller inn under begrepet forurensning, og om hvilke regelsett som bør anvendes der et tiltak har forurensningsvirkninger ved siden av annen påvirkning i vassdraget.

Begrepet forurensning er omfattende slik det er definert i forurl § 6. Også vannuttak kan falle inn under forurensningsloven fordi det øker konsentrasjonen av forurensende stoffer i vassdraget. Etter utvalgets oppfatning vil de rettslige virkemidler i lovutkastet redusere behovet for en vid anvendelse av forurensningsloven.

Utvalget finner det vanskelig å oppstille et enkelt kriterium som presiserer grensen mellom forurensning og annen påvirkning, men prøver i kapittel 31.7.2 å gi visse holdepunkter for hva som faller innenfor og utenfor forurensningsbegrepet. Utvalgets redegjørelse viser at det er en flytende overgang, og at enkelte tiltak kan ha virkninger som utløser konsesjonsplikt etter begge lover. Hvis miljøpåvirkningen skjer via stoffer som finnes naturlig i vassdraget, kan det i følge utvalget lettere bli tale om å anse vannressursloven for uttømmende.

I følge utvalget bør det i grensetilfelle overveies om konsesjonsbehandling etter én av lovene kan være tilstrekkelig. Det vises til de foreslåtte hjemlene i utk §§ 8 siste ledd og 18. I de tilfelle hvor de forurensningsmessige virkninger og andre virkninger tilsier at et vassdragstiltak bør behandles etter begge lover, bør det skje både en prosessuell og en materiell samordning. En prosessuell samordning bør innebære at dagens praksis, slik den har fungert i saker vedrørende kraftutbygging, jordvanning og akvakultur, skal fortsette. En materiell samordning innebærer at de avgjørelser som treffes ikke strider i mot hverandre og leder frem til et resultat som samlet sett er rimelig og hensiktsmessig, jf utredningens kap 13.11.

Utvalget påpeker videre at uansett om et tiltak blir behandlet etter bare én lov eller etter begge, vil de respektive myndigheter ha adgang til å ta hensyn til virkninger som primært ivaretas gjennom den annen lov. Ellers kunne man risikere f eks at det ble gitt konsesjon i tilfelle hvor de samlede ulemper tilsier at et tiltak ikke blir utført, men hvor både forurensningsvirkninger og andre virkninger hver for seg er for små til å begrunne avslag på konsesjonssøknaden. Utvalget viser til Rt 1993 s 528 til støtte for sitt synspunkt.

Utvalget peker også på at lovutkastet har flere regler som delvis er motivert ut fra ønsket om å motvirke forurensning, jf utk § 6 om infiltrasjon i grunnen, § 11 om kantvegetasjon og reglen om forbygging i § 33.

Departementet slutter seg de betraktninger som er gjort av utvalget både når det gjelder beskrivelsen av gjeldende rett, og hvorledes forholdet mellom den nye vannressursloven og forurensningsloven bør fungere i fremtiden. Etter departementets syn er det viktig, som utvalget også fremholder, at lovens saklige virkeområde ikke forhindrer at hensyn som i hovedsak skal ivaretas gjennom forurensningsloven også kan vektlegges i konsesjonsvurderingen etter vannressursloven. Etter departementets syn vil derfor sondringen mellom forurensning og annen påvirkning av vassdrag først og fremst ha betydning for hvilke(n) lov(er) tiltaket skal behandles etter, ikke for om tiltaket vil få tillatelse eller ikke.

Utvalget har på bakgrunn av de betraktninger som kommer fram i utredningens kapittel 31.7 ikke foreslått endringer i forurensningsloven. Utvalget har imidlertid, under henvisning til at forurensningsloven har et eget kapittel om avløpsledninger, foreslått å overføre også erstatningsreglene for skade fra avløpsanlegg til forurensningsloven. Utvalget foreslår derfor en egen bestemmelse om dette i ny § 24 a i forurensningsloven, jf utk § 74 nr 15.

Det er ikke kommet innvendinger i høringsrunden til denne foreslåtte endringen. Departementet støtter forslaget, jf ny § 69 nr 14. Det vises for øvrig til utredningens kapittel 31.7.4 og proposisjonens kapittel 18 om erstatning.

23.8 Naturvernloven

Utvalget gjør i sitt lovforslag ingen innskrenkninger når det gjelder naturvernlovens anvendelse på vassdrag og grunnvann. Utvalget foreslår derimot at det tas inn en ny bestemmelse i naturvernl § 11 a til erstatning for § 11 tredje ledd, jf utk § 74 nr 12 hvor det gis hjemmel for vern av vassdrag som naturminne og adgang til å fastsette nærmere bestemmelser om vernet og skjøtsel av vassdraget. Utvalget forutsetter at hjemmelen bare skal tas i bruk for et begrenset antall verneobjekter.

Departementet har i forbindelse med behandling av reglene om vernede vassdrag foran i kapittel 15 foreslått visse justeringer i utvalgets forslag til ny § 11 a i naturvernloven. Departementet mener en slik bestemmelse vil favne for vidt hvis den videreføres slik utvalget foreslår. Departementet forutsetter at det strengeste vernet «naturminne», jf naturvernl § 11, som normalt innebærer strengere verneregler enn det som gjelder for objekter som inngår i verneplan, ikke skal kunne anvendes for å verne «hele» vassdrag som ikke omfattes av verneplanen. Bestemmelsen er derfor opprettholdt, men slik at den bare kan anvendes for ytterligere vern av allerede vernede vassdag, samt at det fremgår i merknadene til bestemmelsen at den bare skal brukes for et begrenset antall verneobjekter.

Departementet går videre inn for å opprettholde naturvernl § 11 tredje ledd som sikrer fortsatt adgang til å frede fosser og andre deler av vassdrag som naturminne.

Når det gjelder plasseringen av bestemmelsen sier fylkesmannen i Vestfoldi sin uttalelse at det bør vurderes om det er hensiktsmessig å la den foreslåtte nye § 11 a heller bli § 12 a. Begrunnelsen for dette er at gjenværende § 11 og § 12 er direkte knyttet til hverandre, mens forslaget til den nye paragrafen som erstatning for det foreslått opphevede § 11 tredje ledd står fullt ut på egne bein.

Olje- og energidepartementet kan ikke se at det innebærer noen realitetsforskjell om man velger den ene eller den andre løsningen. Selv om det kan anføres noen gode argumenter for en alternativ plassering, støttes utvalgsforslaget positivt av Miljøverndepartementet som forvalter loven. Av den grunn støtter Olje- og energidepartementet utvalgets forslag, jf ny § 69 nr 12.

Olje- og energidepartementet støtter ellers utvalgets forslag i utk § 39 (ny § 33) annet ledd første og annet punktum, og de bemerkninger utvalget har til bestemmelsen når det gjelder forholdet mellom vannressursloven og naturvernloven. Departementet slutter seg for øvrig til utvalget synspunkter og forslag til samordning mellom vannressursloven og naturvernloven i utk § 18 (ny § 20) bokstav c. Det vises til utvalgets redegjørelse for disse spørsmålene i utredningens kapittel 31.8.

23.9 Viltloven

Utvalget viser til at viltloven vil gjelde fullt ut ved siden av den nye vannressursloven. Det er ikke kommet merknader til utvalgets syn, og departementet slutter seg til utvalget. Viltlovens bestemmelser vil derfor ha betydning for tiltak i vassdrag som kan påvirke viltet eller dets leveområder. For nærmere redegjørelse for viltlovens betydning for tiltak og ferdsel i vassdrag vises til utredningens kapittel 31.9.

23.10 Lakseloven

23.10.1 Vassdragslovutvalgets syn

Når det gjelder forholdet mellom lakseloven og vannressursloven fremholder utvalget at hensynet til å unngå skadevirkninger for fiskebestanden vil være et viktig hensyn etter vannressursloven. Samtidig understrekes behovet for å utforme lovgrunnlaget med tanke på å unngå dobbeltbehandling.

Utvalget går nærmere inn på lakseloven §§ 7 og 10 som begge er bestemmelser om krav til forhåndsgodkjenning, førstnevnte når det gjelder fysiske tiltak i vassdrag og sistnevnte i forhold til kultiveringstiltak. I medhold av disse bestemmelsene er det gitt forskrifter av henholdsvis 18. og 30. desember 1992. Begge forskrifter delegerer til fylkesmannen å gi tillatelse. Både lovtekst og forskrift gjør det klart at det ikke trengs tillatelse til § 7-tiltak som blir behandlet etter vassdragsloven eller vassdragsreguleringsloven.

Det heter videre i kapittel 31.10.5 i utredningen:

«Utvalget foreslår opprettholdt regelen om at det ikke kan kreves særskilt godkjenning etter § 7 for tiltak som utføres i henhold til konsesjon etter vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven, jfr § 7 femte ledd. Fiskeforvaltningens syn vil i stedet bli hørt og tillagt vekt ved saksbehandlingen etter vassdragslovgivningen. Også noen kultiveringstiltak som går inn under § 10 kan trenge konsesjon etter vannressursloven, eller de kan være fastsatt som avbøtende vilkår etter utk. § 24. Det bør derfor overveies en endring i forskriftene av 1992 som gjør tillatelse etter laksel. § 10 overflødig i slike tilfelle, men utvalget finner ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå regler om dette i loven.

Mange av de tiltak som vil gå inn under §§ 7 og 10, er små og betyr lite i annen sammenheng. Utvalget foreslår derfor at det kan gjøres unntak fra konsesjonsplikten etter vannressursloven for tiltak som må ha tillatelse eller godkjenning etter disse bestemmelsene, jfr. utk § 18 bokstav a.»

Utvalget framhever behovet for samordning når det gjelder tiltak etter laksel § 14 om sperreanordninger. Det kan i følge utvalget være behov både for å avstå fra behandling etter vannressursloven for sperreanordninger som behandles etter lakseloven, samt at sperreanordninger som fastsettes som konsesjonsvilkår etter vannressursloven bør kunne fritas for konsesjonsbehandling etter lakseloven. Utvalget foreslår ingen endringer i lakseloven på dette punkt. Det er heller ikke foreslått at laksel § 14 inntas i oppregningen i utk § 18 bokstav a, som hjemler adgang til å fastsette at tiltak som trenger tillatelse etter annen lov kan fritas for behandling etter vannressursloven.

Utvalget har ellers foreslått enkelte mindre justeringer i lakseloven, jf utk § 74 nr 17. Endringene i §§ 7 og 15 er rene lovtekniske endringer. Endringene i §§ 35 og 36 er foreslått for å gjøre det klart at forbudet mot stengning ikke slår gjennom overfor en konsesjon etter vannressursloven. I følge utvalget vil en stengning utover den grense som er angitt i laksel § 35 første ledd annet punktum utløse konsesjonsplikten etter vannressursloven.

Utvalget påpeker at reglene i laksel § 36 fjerde ledd om gjenoppretting når det er skjedd oppfylling eller utdyping i vassdraget uten noens skyld, bør erstattes med en henvisning til vannressurslovens regler. Det vises til at utk § 29, eventuelt konsesjon etter utk § 8, jf utk § 25 første ledd, vil føre til at de fiskeberettigede ikke kan motsette seg at vassdragsmyndigheten foretar gjenoppretting på egen kostnad.

23.10.2 Høringsinstansenes syn

Det er kommet flere synspunkter på forholdet mellom disse lovene. Mange av disse er referert foran i 9.13 om samordning av tillatelser. Miljøverndepartementet ber f eks i sin uttalelse om at vassdragsmyndigheten i samarbeid med Miljøverndepartementet så raskt som mulig utarbeider forskrifter etter utk § 18 (ny § 20) om unntak fra vassdragsmyndighetens konsesjonsbehandling etter vannressursloven. Når det gjelder utk § 8 fjerde ledd om at det kan fastsettes i forskrift at behandling etter andre lover er unødvendig når tiltaket behandles etter vannressursloven, er Miljøverndepartementet uenig med Direktoratet for naturforvaltning, jf nedenfor. Forøvrig viser Miljøverndepartementet til Direktoratet for naturforvaltning sin uttalelse vedrørende spørsmål som reiser seg i forholdet mellom vannressursloven og lakseloven.

Det fremgår av merknadene både fra Miljøverndepartementet og Direktoratet for naturforvaltning til utk § 16 (ny § 18), jf kapittel 9.4.3 foran, at et tiltak ikke må være å anse som behandlet etter vannressursloven når vassdragsmyndigheten i en avgjørelse etter utk § 16 er kommet til at tiltaket ikke må konsesjonsbehandles.

Direktoratet for naturforvaltning går imot at det kan fastsettes i forskrift at behandling etter andre lover er unødvendig fordi tiltaket behandles etter vannressursloven. For øvrig heter det om forholdet mellom lakseloven og vannressursloven:

«Vannressursloven vil etter lovutkastet omfatte en lang rekke tekniske tiltak for kultivering av fiske. Spørsmålet er da om det er meningen at tiltak som utelukkende er myntet på fiske skal behandles av vassdragsmyndighetene i henhold til vannressursloven, eller om det er mer naturlig å la dette høre inn under lakseloven som har de samme reglene om gjenoppretting som vannressursloven.

I de fleste tilfeller vil tekniske tiltak for kultivering av fiske ha så små negative virkninger at de vil falle utenfor konsesjonsplikten i § 8. Dersom det i det videre arbeidet med utkastet til vannressurslov skulle bli endringer i konsesjonssystemet, f.eks innføring av vid meldeplikt, er det viktig å være oppmerksom på at dette kan få betydning for om tiltaket bør behandles etter lakseloven eller vannressursloven. Tilsvarende er det viktig å være oppmerksom på dette forholdet i de tilfelle private rettighetshavere setter i gang med bygging av terskler eller graving av kulper for å bedre fisket på egen eiendom. I slike tilfeller kan skaden på de private interesser lenger opp i vassdraget bli så store at det kan komme over terskelen for konsesjonsplikt i § 8. Spørsmålet om hvilken lov som bør få anvendelse på tekniske tiltak for kultivering av fiske bør løses gjennom en forskrift etter § 18.

Når det gjelder kalking av vassdrag så endrer dette den kjemiske vannkvaliteten, og det vil derfor falle inn under definisjonen av vassdragstiltak i § 3. Men fordi tiltaket har en positiv effekt både på allmenne og private interesser, vil det falle utenfor konsesjonsplikten etter § 8. Vi mener forholdet bør avklares i forarbeidene slik at det ikke oppstår tvil om spørsmålet.

Direktoratet har ikke bare ansvaret for fiske, men også et overordnet nasjonalt ansvar for bevaring av det biologiske mangfoldet. Dette innebærer ansvar for bevaring av genetiske ressurser. På den del av dette området som gjelder liv i ferskvann følges ansvaret opp med både biologiske og tekniske tiltak. F.eks kan dette skje ved bygging av fisketrapp for å skaffe en fiskestamme adgang til nye gyteområder ovenfor en foss etter at gyteområdene på nedsiden av fossen er blitt ødelagt som følge av menneskelig eller annen påvirkning. Etter direktoratets oppfatning er det unaturlig at tiltak som går på bevaring av biologisk mangfold og genetiske ressurser blir lagt inn under en lov og overordnede myndigheter som har helt andre ansvars- og myndighetsoppgaver. Også på denne bakgrunn vil vi derfor foreslå at man benytter hjemmelen i § 18 til å klargjøre forholdet mellom lakseloven og vannressursloven, og at tekniske tiltak som utelukkende gjelder de formål lakseloven skal ivareta ikke blir lagt inn under konsesjonsplikten etter § 8.»

Norges Jeger- og Fiskerforbund har følgende kommentar:

«Lakse- og innlandsfiskeloven innehar bestemmelser som går på vern av fiskens og andre ferskvannsorganismers oppvekst- og leveområder. Lakse- og innlandsfiskeloven kan imidlertid bare gjøres gjeldende for selve vannstrengen. Inngrep og tiltak som finner sted i vassdragenes nedbørsfelt, men som likevel får innvirkning på livet i vassdragene, fanges ikke opp av bestemmelser i lakse- og innlandsfiskeloven. Forslagene til ny vassdragslov tar ikke tilstrekkelig hensyn til dette forholdet. Blant annet er lovforslaget for svakt når det gjelder grøfting/drenering i vassdragenes nedbørsfelter. Relativt sett små inngrep kan få store negative effekter for viktige gyte- og oppvekstområder i små bekker/vassdrag. Her må vassdragslovens bestemmelser bli mer i samsvar med lakse- og innlandsfiskelovens strenge bestemmelser om inngrep og tiltak i vassdragene.»

23.10.3 Departementets vurdering

I en etterfølgende uttalelse foreslår Miljøverndepartementet at unntaket fra lakseloven § 7 annet og tredje ledd bare skal gjelde i forhold til kraftutbyggingstiltak med konsesjon etter vassdragsreguleringsloven eller vannressursloven, samt for tredje ledd også for andre tiltak etter vannressursloven. En slik endring må gjennomføres i lakseloven § 7 femte ledd og har ikke vært utredet eller kommentert i høringsrunden. En praktisk konsekvens av en slik endring vil være at unntaksbestemmelsen ikke kan anvendes overfor tiltak som bare er behandlet etter bestemmelsen i vannressursloven § 18 om forhåndsavgjørelse av konsesjonsplikt. Tiltakene må ha konsesjon.

Olje- og energidepartementet kan akseptere en slik løsning, og antar at manglende behandling av et slikt forslag i utredningen og høringsrunden ikke er sterke nok argumenter for å gå imot en så vidt ubetydelig endring. Det forutsettes imidlertid at vassdragsmyndigheten blir trukket inn i en vurdering etter lakseloven dersom det er snakk om å forby et vassdragstiltak, f eks etter lakseloven § 7 annet ledd, når vassdragsmyndigheten har funnet at tiltaket bør gjennomføres og er vurdert etter § 18 til ikke å utløse konsesjonsplikt etter vannressursloven.

Departementet finner ikke at hjemmelen i § 20 annet ledd hjemler adgang for å fastsette i forskrift at en forhåndsavgjørelse etter § 18 kan erstatte en tillatelse etter lakseloven, jf ordlyden i § 20 annet ledd «konsesjonsbehandling etter loven her».

Direktoratet for naturforvaltning er opptatt av at det gjøres klart i forskrift hvilke lover som kommer til anvendelse overfor henholdsvis kalking av vassdrag og andre biologiske og tekniske tiltak med tanke på bevaring av fisket og annet biologisk mangfold. Departementet er enig med direktoratet i at iverksetting av slike tiltak først og fremst er en sak for fiskeforvaltningen. Slike tiltak vil kun falle inn under vannressursloven hvis konsesjonsplikten utløses etter § 8. Dette avhenger av om tiltaket kan være til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne interesser. Som det framgår i merknadene til Direktoratet for naturforvaltning vil slike tiltak bli gjennomført fordi de har positive virkninger. Samtidig vil virkningene for private interesser ofte være mest fremtredende. Av den grunn vil konsesjonsplikten sjelden være utløst. I de tilfelle hvor konsesjonsplikten likevel er utløst, vil det være nødvendig å finne samordningsløsninger. Etter departementets syn bør det tas sikte på at tiltak som først og fremst har innvirkning på fisket behandles etter lakseloven. Slike saker vil uansett ikke kunne avklares uten etter en behandling som involverer alle berørte myndigheter.

Som en konsekvens av ovennevnte foreslås at det tas inn en tilføyelse i lakseloven § 7 femte ledd, som gjør det klart at unntaket fra behandling etter lakseloven § 7 tredje ledd heller ikke skal gjelde for tiltak som har fiskefaglige spørsmål som hovedformål. Det vises til lovutkastet § 69 nr 15. De siste årene er det i følge Miljøverndepartementet brukt store ressurser på kartlegging, oppfølging og strategiutvikling i forhold til kultiveringsvirksomheten. Olje- og energidepartementet mener derfor at miljøvernmyndighetene bør ha kontroll med utviklingen når det gjelder de forskjellige kultiveringstiltak. Olje- og energidepartementet vil av den grunn ikke legge opp til noen ytterligere samordning som gir hjemmel til unntak fra lakseloven § 10 for tiltak som behandles etter vannressursloven.

Departementet vil for øvrig bemerke til Norges Jeger- og Fiskerforbunds uttalelse at konsesjonsplikten etter vannressursloven også omfatter tiltak i nedbørfeltet. Både utvalget og departementet har vært opptatt av å fremheve at loven først og fremst skal ivareta hensynet til virkningene i vassdraget. Departementet vil påpeke at hensynet til fisk og annet liv i vassdraget således vil ha stor vekt, blant annet i en vurdering av om et tiltak i nedbørfeltet skal innkalles til konsesjonsbehandling etter § 8 annet ledd. Dette hensynet kommer etter departementets syn godt fram også i andre bestemmelser og i merknader til bestemmelsene. Loven skulle således legge godt til rette for en forsvarlig forvaltning av det biologiske livet i vassdragene.

Spørsmålet om allmennheten skal gis fri fiskerett når grunneieren tilkjennes full erstatning for tapt fiske er behandlet av departementet i kapitlet om ekspropriasjon og ekspropriasjonserstatning, jf kapittel 17.12.3. På bakgrunn av det som er fremkommet i høringsrunden om krav til ytterligere utredning av forhold i tilknytning til dette spørsmålet, har departementet funnet at en nærmere utredning av dette bør være et ansvar for fiskeforvaltningen.

Departementet støtter ellers de endringer i lakseloven som utvalget foreslår.

23.11 Oppdrettsloven

Utvalget redegjør i utredningens kapittel 31.11 for forholdet mellom oppdrettsloven og vannressursloven. Utvalget gir ikke uttrykk verken for at det av tilpasningshensyn er behov for endringer i oppdrettsloven, eller at det vil være behov for å la tillatelse etter den ene loven erstatte tillatelse etter den andre. Oppdrettsloven er f eks ikke tatt inn i oppregningen i utk § 18. Som det fremgår i utredningen kan et oppdrettsanlegg komme inn under vannressursloven på to ulike måter enten ved at selve anlegget plasseres i vassdraget, eller ved at anlegg plassert på land tar ut vann fra vassdraget. Utvalget påpeker behovet for å samordne saksbehandlingen etter henholdsvis oppdrettsloven, forurensningsloven og vannressursloven.

Fiskeridepartementet har følgende kommentar til utredningens redegjørelse for forholdet til oppdrettsloven:

«Vi er enige i at saksbehandlingen etter oppdrettsloven, forurensningsloven og den foreslåtte vannressursloven bør samordnes. Vi forutsetter at dette utredes nærmere i samarbeid med de berørte departementer.»

Olje- og energidepartementet registrerer at Fiskeridepartementet ikke påpeker behov for at tillatelse etter oppdrettsloven skal erstatte tillatelse etter vannressursloven. Olje- og energidepartementet kan heller ikke se at det er behov for at en tillatelse etter vannressursloven kan erstatte en tillatelse etter oppdrettsloven. Som påpekt av Fiskeridepartementet bør de respektive departementer derimot sammen utrede gode rutiner for å oppnå en samordning av saksbehandlingen.

Departementet vil etter dette ikke foreslå noen endringer i oppdrettsloven. Departementet vil heller ikke foreslå at det tas inn noen hjemler i vannressursloven for ytterligere samordning mellom de to lover.

23.12 Kulturminneloven

Utvalget går i kapittel 31.12 nærmere inn på forvaltningen av kulturminner i eller i nærheten av vassdrag. Som det fremgår av utredningen har mange av reglene i kulturminneloven betydning for tiltak i vassdrag. Kulturminnehensyn ivaretas også gjennom lovforslaget på flere måter. Kulturminnehensyn kan utløse konsesjonsplikten etter utk § 8 (ny § 8), bevirke at en søknad om konsesjon avslås etter utk § 23 (ny § 25), eller at det fastsettes vilkår for å ivareta kulturminner etter utk § 24 (ny § 26).

Utvalget peker på betydningen av bestemmelsene i utk kapittel VI (nytt kapittel 6) om vernede vassdrag og viser til at kulturminner innenfor verneområdet kan bli enda bedre beskyttet gjennom de skjerpede reglene i dette kapitlet, samt at ytterligere fredning etter kulturminneloven kan være et supplerende virkemiddel. For nedlegging og fjerning av vassdragsanlegg som må betraktes som kulturminne vises til reglene i utk § 46 (ny § 41) flg.

Utvalget foreslår ingen endring i kulturminneloven, selv om det kan gjøre seg gjeldende lignende samordningsspørsmål som etter naturvernloven. Utvalget viser til at behovet likevel vil være mindre i forholdet mellom vannressursloven og kulturminneloven.

Riksantikvaren har enkelte kommentarer til en del bestemmelser i lovforslaget, men disse har ingen direkte tilknytning til forholdet mellom de to lovene og refereres derfor i sammenheng med behandlingen av de aktuelle bestemmelser.

Departementet finner som utvalget ingen grunn til å foreslå endringer i kulturminneloven og støtter for øvrig utvalgets synspunkter.

23.13 Friluftsloven

Vassdragslovutvalget går i utredningens kapittel 31.13 inn på forholdet mellom friluftsloven og den nye vannressursloven. Departementet foreslår i tråd med utvalget at hovedregelen om allmennhetens rett til ferdsel i vassdrag reguleres i vannressursloven, jf § 16 (utk § 14), mens de øvrige allemannsrettene (bading, landsetting og fortøyning av båt) reguleres av friluftsloven. For nærmere redegjørelse for utvalgets og departementets syn vises til kapittel 8.13.

Utvalget foreslår at hjemmelen for å kunne kreve avgift (bompenger) for ferdsel med motorfartøy i kanaler og vassdrag flyttes til friluftsloven § 5. Miljøverndepartementet viser i sin uttalelse til at denne bestemmelsen i friluftsloven er planlagt flyttet til vegloven. Uansett mener Miljøverndepartementet at bestemmelsen passer dårlig i friluftsloven og foreslår at den plasseres i utk § 14 eller annet egnet sted.

Ved lov 19. juni 97 nr 81 ble «bompengebestemmelsen» i friluftsloven overført til vegloven, jf vegl § 56. Av den grunn vil det ikke være aktuelt å overføre bestemmelsen til friluftsloven slik utvalget opprinnelig foreslo. En bestemmelse om rett til å kreve bompenger skal først og fremst sikre midler til nødvendig vedlikehold av anlegg og innretninger, dvs at bestemmelsen også ivaretar grunneierinteressene i vassdraget. Vannressursloven § 16 annet ledd annet punktum regulerer forholdet til grunneieren og hans adgang til å motsette seg motorferdsel. Departementet vil foreslå at hjemmelen for å kunne fastsette avgift for ferdsel med motorfartøy i vassdrag tas inn i denne bestemmelsen i vannressursloven. Dette er også i samsvar med Miljøverndepartementets syn. «Bompengebestemmelsen» blir nytt siste punktum i § 16 annet ledd.

Til utvalgets forslag om å overføre allmennhetens rett til bading i vassdrag fra vassdragsloven til friluftsloven uttaler Miljøverndepartementet:

«For Miljøverndepartementet er det viktig at innholdet i ferdselsretten og retten til bading opprettholdes. Hvor bestemmelsene plasseres er av mer underordnet betydning. Bestemmelsene om bading og ferdsel henger nært sammen og det ville derfor i utgangspunktet være naturlig å ha dem i samme lov. Ferdselsbestemmelsen gjelder imidlertid ikke bare i friluftssammenheng, mens bading er en typisk friluftsaktivitet. Utvalgets forslag om flytting av bestemmelsen om allmennhetens rett til bading i vassdrag til friluftslovens § 8 mens bestemmelsen om ferdsel i vassdrag blir stående i vannressursloven virker derfor fornuftig. Vi tiltrer derfor utvalgets begrunnelse på side 343.»

Departementet slutter seg til denne løsningen.

Det heter i uttalelsen fra Folkehelsa gjennom Sosial- og helsedepartementet om den foreslåtte endringen i friluftsloven § 8:

«Denne paragrafen bør tilføyes: ...og så fremt det ikke er nedlagt forbud etter annet lovverk mot slik bading. Slik forbud kan være nedlagt på grunn av vassdragets utnyttelse til drikkevannsforsyning.»

I friluftsloven § 19 er det en egen bestemmelse om forholdet til annen lovgivning som viser at ferdselsretten, som også omfatter bading, bare gjelder så langt ikke annet følger av annen lovgivning. Av den grunn finner Olje- og energidepartementet ikke grunn til å støtte forslaget om en særlig reservasjon i friluftsloven § 8.

23.14 Motorferdselsloven

Adgangen til motorisert ferdsel i vassdrag er regulert i lov 10. juni 1977 nr 82. Utvalget redegjør kort for forholdet til denne loven i utredningens kapittel 31.14. For en grundigere gjennomgang og drøftelse av spørsmål vedrørende motorisert ferdsel vises også til kapittel 25.4 i utredningen. Utvalget foreslår ingen endringer i denne loven, men viser til at bestemmelsene her vil gjelde i tillegg til reglene i vannressursloven. Utvalget påpeker at de bestemmelsene som er foreslått i utk § 14 om motorisert ferdsel bare regulerer forholdet til grunneieren og hans adgang til å motsette seg motorferdsel.

Regelen i utk § 14 (ny § 16) annet ledd annet punktum er kommentert foran i kapittel 8.13.

I kapittel 23.13 går departementet inn for å plassere regelen om adgang til å kreve avgift for motorisert ferdsel i vannressursloven. Departementet har ingen øvrige kommentarer til utvalgets fremstilling og synspunkter når det gjelder motorferdselsloven.

23.15 Havneloven

Forholdet til havneloven er drøftet i utredningens kapittel 25.3.3, 25.4.5 og 31.15. Som utvalget peker på kan lov 8. juni 1984 nr 51 om havner og farvann ha en viss betydning for vassdrag. Etter § 2 annet ledd gjelder havneloven for vassdrag så langt de er farbare fra sjøen, og Fiskeridepartementet kan vedta at loven helt eller delvis skal gjelde elv eller innsjø for øvrig.

Vassdragslovutvalget vil ikke tilrå at reglene i havneloven kapittel II blir gjort gjeldende for vassdrag som ikke er farbare fra sjøen. En slik ordning ville i følge utvalget føre til administrativ dobbeltbehandling og uklarhet. Utvalget peker imidlertid på som aktuelt å åpne for å gjøre havnelovens kapittel VI gjeldende som grunnlag for visse avgifter på ferdsel i vassdrag.

Utvalget peker på at i vassdrag som er farbare fra sjøen gjelder havnelovens regler side om side med andre lover, så også i forhold til den nye vannressursloven. Utvalget viser til at høringen bør belyse om dette er hensiktsmessig, eventuelt om det kan være behov for samordningstiltak i forholdet mellom konsesjonsplikten etter utk § 8 og kravet om tillatelse til bygging og andre tiltak etter havnel § 8 annet ledd.

Det er bare Fiskeridepartementet som har kommentarer til forholdet mellom disse to lovene. Det heter i uttalelsen:

«I henhold til § 6.3 i lovutkastet må ingen hindre vannets løp i vassdrag uten hjemmel i denne lov. Det vil i praksis si med konsesjon etter lovutkastets § 8. I henhold til havne- og farvannsloven av 1984 § 2 annet ledd, jf. § 6 tredje ledd, kan Fiskeridepartementet gi tillatelse til tiltak som kan føre til bl.a endring av elveløp. I dette ligger at Fiskeridepartementet kan gi tillatelse til tiltak som i henhold til utkastet til lov om vassdrag og grunnvann ikke kan gjennomføres. Etter Fiskeridepartementets syn bør det påpekes i forarbeidene at lovutkastets § 6 ikke gjør noe inngrep i Fiskeridepartementets kompetanse til å gi tillatelse til tiltak etter havne- og farvannsloven § 6 tredje ledd etter en vurdering på grunnlag av de hensyn havne- og farvannsloven skal ivareta. Tilsvarende vil også kunne gjelde i forhold til andre bestemmelser om tillatelse etter havne- og farvannsloven, f.eks § 18 annet ledd.»

Fiskeridepartementet har ikke foreslått at lovgrunnlaget legger til rette for noen samordning mellom disse to lovene. Etter Olje- og energidepartementets syn skal de to lovene ivareta så forskjellige hensyn at det ikke vil være aktuelt med noen samordning etter § 20.

23.16 Jordskifteloven

23.16.1 Gjeldende rett

Jordskifteloven 21. desember 1979 nr 77 inneholder regler om utskifting og fastsetting av grenser, deling av sameie og andre endringer av eiendomsforhold som er utjenlige for en tidsmessig utnytting, særlig til landbruksformål. Revidert jordskiftelov (Ot prp nr 57 (1997-98) ble vedtatt 18.12.98 og trådte i kraft 01.01.99.

Den reviderte jordskifteloven inneholder ingen av de endringer som Vassdragslovutvalget foreslår i sitt lovutkast. Så vidt departementet kan se inneholder heller ikke loven andre vesentlige endringer i forhold til gjeldende rett når det gjelder forhold i vassdrag spesielt.

Den reviderte loven vil derfor stort sett være i overensstemmelse med det som framgår i kapittel 31.16 om gjeldende rett i Vassdragslovutvalgets utredning.

Jordskiftel § 2 første ledd bokstav e innebærer at fellestiltak for tørrlegging som nevnt i V § 31 kan være selvstendig tema for jordskifte. Videre kan det i forbindelse med jordskifte over andre tema treffes avgjørelse om opparbeiding av og vedlikehold av grøfter og kanaler, og gis regler om bruk av vann og vassdrag og om vannledninger og kloakkledninger, jf jordskiftel § 44. Av jordskiftel § 54 framgår at jordskifteretten i slike saker også kan fastsette forbyggingstiltak eller andre sikringstiltak mot elvebrudd m v.

Jordskifteretten har også en omfattende kompetanse til å fastsette regler om felles bruk av vassdrag og vannretter (§§ 34 og 35 bokstav h), til å bestemme avløsning av en rekke bruksretter til vassdrag (§ 36) og til å overføre vannforsyningsanlegg (§§ 47-49). Jordskifteretten kan også fastsette grenser i vassdrag (§§ 16 og 18).

Hvis jordskifterettens avgjørelser vil ha virkning for parter utenfor skiftefeltet (som representerer den geografiske avgrensning av saken), er utgangspunktet at jordskifteretten ikke kan avgjøre saken i forhold til dem, uten at de blir trukket inn i jordskiftet. Dette er en situasjon som lett kan oppstå i vassdragsforhold. Henger den sammen med avgjørelser etter § 44 eller etablering av fellestiltak for tørrlegging (§ 2 første ledd bokstav e), kan imidlertid jordskifteretten treffe de avgjørelser som vassdragsloven legger til skjønn (§ 44 tredje ledd).

I følge jordskifteloven §§ 29 og ny 29a fremgår at det under jordskiftet skal tas hensyn til naturmiljø, landskap og livsmiljø også med tanke på å sikre en bærekraftig utvikling.

Jordskifteretten skal også «ta omsyn til» plan etter plan- og bygningsloven, jf § 47, og må samrå seg med andre offentlige myndigheter, jf § 20 a. Denne regelen gjelder også i forhold til vassdragsmyndigheten. Formuleringen i jordskifteloven § 20 tredje ledd tredje punktum om at Landbruksdepartementet skal treffe avgjørelsen dersom det ikke oppnås enighet i forhold til andre myndigheter, er opphevet ved den nye loven. Det er i premissene for den reviderte jordskifteloven lagt vekt på å avklare forholdet mellom forvaltningen og jordskifterettens arbeidsoppgaver. Det er gitt klart uttrykk for at jordskifteretten i størst mulig grad skal begrense seg til å regulere forholdet mellom private. Det heter i proposisjonens kapittel 7.3:

«Offentlege styresmakter si rolle er å regulere tilhøvet mellom private og offentlege interesser - jordskifterettens rolle er, under omsyn til kva det offentlege til einkvar tid har bestemt om arealbruken i området, å regulere tilhøvet mellom dei private interessene i området med sikte på optimalisering av eigedoms- og bruksrettstilhøva».

På denne bakgrunn ser Olje- og energidepartementet det slik at et jordskifte ikke kan frita for konsesjonsbehandling etter vassdragslovgivningen.

23.16.2 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget foreslår ingen endringer i jordskifterettens kompetanse til å overføre eiendom eller bruksretter til vassdrag og grunnvann. Når det gjelder forholdet mellom jordskifterettens og vassdragsmyndighetens kompetanse, gir utvalget uttrykk for at fremgangsmåten ved jordskifte ikke gir den samme sikkerhet for at allmenne interesser blir ivaretatt. Utvalget gir også uttrykk for at konsekvensene utenfor skiftefeltet ikke blir vurdert i samme grad som ved en konsesjonsbehandling. Vassdragslovutvalget mener derfor at en avgjørelse av jordskifteretten ikke uten videre skal kunne frita for konsesjonsbehandling. Samtidig foreslås en bestemmelse i utk § 18 annet ledd om kompetanse for jordskifteretten til å avgjøre om konsesjon skal gis, jf nedenfor om utvalgets forslag til endring i jordskiftel § 44.

Utvalget legger opp til at jordskifteretten skal kunne søke om konsesjon dersom skifteplanen inkluderer et konsesjonspliktig tiltak. Utvalget er imidlertid i tvil om jordskiftet skal kunne kreves gjenopptatt dersom et slikt tiltak ikke får konsesjon.

Utvalget uttaler for øvrig:

«Utvalget foreslår ingen endring i jordskifterettens kompetanse til å treffe regler om felles bruk. Det kan derfor være at jordskifterettens avgjørelse vil gjøre det overflødig for vassdragsmyndigheten å treffe vedtak om gjennomføring av vannuttak etter utk. § 13 annet ledd. På den annen side vil ikke jordskifterettens avgjørelse begrense vassdragsmyndighetens kompetanse til å treffe en avgjørelse med videregående begrensninger for tiltakshaverne.

Spørsmål om refusjon i samband med fellestiltak kan løses av jordskifteretten etter jordskiftelovens alminnelige regler hvis det kommer opp under et jordskifte. Gjelder det et etablert tiltak, er utgangspunktet at refusjonsspørsmål skal løses etter utk. § 37. Etter denne bestemmelsen kan vassdragsmyndigheten overlate avgjørelsen til jordskifteretten dersom spørsmålet henger sammen med andre forhold som står under jordskifte, se utk. § 37 tredje ledd bokstav c.

For å få gjennomført et vassdragstiltak kan det iblant være behov for å få eiendomsforholdene avklart eller endret gjennom jordskifte. For tiden kan denne situasjonen trolig oppstå lettest ved forbyggingstiltak. Utvalget har av den grunn vurdert om vassdragsmyndigheten bør ha adgang til å kreve jordskifte. Spørsmålet ble imidlertid tatt opp mer generelt i St.meld. nr. 40 (1991-92) (s. 89 og 92), og stortingskomitéen gikk ikke inn for en slik adgang (Innst. S. nr. 34 (1993-94) s. 9 sp. 1). Vi har derfor ikke sett grunn til å fremme et slikt forslag.»

Etter dette foreslår Vassdragslovutvalget endringer i jordskiftel §§ 2, 44 og 54, jf utk § 74 nr 14 med merknader.

Til endringen i § 2 første ledd bokstav e som går ut på å ta ut henvisningen til V § 31 har utvalget ingen særskilte kommentarer.

Den foreslåtte endringen i § 44 innebærer at jordskifterettens selvstendige hjemmel til å treffe avgjørelser om vassdrags- og tørrleggingstiltak bortfaller, og avløses av en henvisning til vannressursloven slik at jordskifteretten bare kan avgjøre slike spørsmål i den grad vannressursloven gir adgang til det.

Utvalget foreslår videre at jordskifterettens alminnelige adgang etter § 54 første ledd til å treffe avgjørelser om forbygging og andre flomverntiltak bortfaller. Her vil utk § 33 gjelde på vanlig måte for forbyggingstiltak. For andre tiltak, f eks utretting og omlegging av elveløp, vil utk § 8 gjelde på vanlig måte og ofte innebære konsesjonsbehandling, om ikke vassdragsmyndigheten overlater avgjørelsen til jordskifteretten etter utk § 18 annet ledd. I stedet foreslår utvalget en mer begrenset selvstendig hjemmel for jordskifteretten i tredje ledd til å gi regler om kostnadsfordeling og vedlikehold.

23.16.3 Høringsinstansenes syn

Det er bare Landbruksdepartementet som har uttalt seg til forholdet mellom vassdragslovgivningen og jordskifteloven og til de foreslåtte endringer i jordskifteloven. Også Landbruksdepartementets uttalelse forholder seg til jordskifteloven slik den så ut før lovendringsproposisjonen ble lagt frem for Stortinget. Uttalelsen har likevel stort sett den samme aktualitet, men blir supplert av en tilleggsuttalelse av 23.07.98. Landbruksdepartementet er kritisk til utvalgets foreslåtte endringer. Det heter til den foreslåtte endringen i jordskifteloven § 2 første ledd bokstav e:

«[...] Etter Landbruksdepartementets syn er jordskifteloven § 2 første ledd e om sams tiltak i vassdrag en regel som har fungert godt, og som det ikke er god grunn for å fjerne. Bestemmelsen er mye brukt, og med gode resultater. Selv om tiltaket/fordelingen av kostnadene organiseres i regi av jordskifteretten, må retten slik det er vist ovenfor holde seg til de reglene som gjelder i vannressursloven. Fjernes bestemmelsen fratas partene en mulighet til å løse sine problemer i fellesskap. Det kan ikke være samfunnsøkonomisk ønskelig at flere parter søker om konsesjon for det samme tiltaket hver for seg, dersom jordskifteretten kunne ha utarbeidet en plan for felles tiltak. En slik fellesplan vil dessuten kunne utformes slik at miljøkvalitetene for vassdraget ivaretas på en mer samordnet måte. Etter Landbruksdepartementets syn fører regelen i § 2 første ledd e mao. til innsparinger både for partene og forvaltningen, og dermed samfunnet, og regelen bør opprettholdes. «

Til opphevelse av jordskifteloven § 44 tredje ledd uttaler Landbruksdepartementet videre:

«[...] Landbruksdepartementet vil peke på at opphevelse av jordskifteloven § 44 tredje ledd fører til at jordskifterettens adgang til å avhjemle skjønn faller bort, ikke bare i saker som gjelder vassdragstiltak. En viser til at regelen både knytter seg til utstikking og vedlikehold av grøfter og kanaler (jf. første ledd), og andre tørrleggingstiltak. En slik løsning går i motsatt retning av tidligere endringer i jordskifteloven, jf. at jordskifterettene ved lovendring av 1979 fikk adgang til å avhjemle skjønn i forbindelse med framføring av vei og jernbane, og mot forslag til nye bestemmelser. Landbruksdepartementet kan heller ikke se at det er gitt noen tilfredsstillende begrunnelse for en slik løsning, og vil knytte følgende merknader til bestemmelsene:

I saker som gjelder verdsetting av landbrukseiendommer er det ikke tvil om at jordskifteretten har tilstrekkelig faglige kvalifikasjoner for å avhjemle skjønnet.

En hovedinnvending mot bruk av jordskifterett i skjønnssaker har vært knyttet til rettens tidsbruk. Landbruksdepartementet er enig i at bruk av jordskifterett ikke representerer noen utpreget tidseffektiv verdsettings-løsning i større prosjekter som dekker mange eiendommer. [...] Det er likevel andre samfunnsmessige gevinster å hente ved bruk av slike alternative prosessformer. Forut for erstatningsutmålingen foretas det et skifte av areal. Gevinstene ved jordskifteløsninger knytter seg til at det gjennom jordskifteprosessen er lagt til rette for at det kan oppnås enighet underveis. I tillegg har skifteløsningene gitt store samfunnsgevinster i form av kortere transportavstander ved drift av gjenværende landbrukseiendommer, færre trafikale ulemper, redusert trafikkforurensning og til en viss grad også billigere grunnerverv for staten som ekspropriant. Helhetlig sett må erfaringene med denne type skjønn for jordskifteretten sies å være gode.

I rene skjønnssaker knyttet til den enkelte eiendom, er det heller ikke grunn til å tro at behandling i jordskifteretten tar lenger tid enn ordinær skjønnsbehandling. Landbruksdepartementet har med dette som utgangspunkt selv foreslått at skjønn i ekspropriasjonssaker etter jordloven blir avhold av jordskifteretten.[ . . . ]

Etter Landbruksdepartementets syn kan behandling i jordskifteretten gi andre samfunnsgevinster enn ordinær behandling gjennom ekspropriasjon og skjønn. Der hvor det allerede pågår jordskifte vil det dessuten ligge effektivitetshensyn i at skjønn avhjemles i jordskifteretten. Landbruksdepartementet mener derfor at partene i skjønnssaker bør ha mulighet til å velge mellom behandling for ordinær skjønnsrett eller jordskifterett. Dette er tatt opp av Landbruksdepartementet i forbindelse med uttalelse til Skjønnsprosesslovutvalgets utredning, NOU 1993:35.

Dersom jordskifteretten står uten skjønnshjemmel slik følgen av lovforslaget til vannressursloven vil være, må jordskifteretten tilkalle en annen skjønnsrett for å avhjemle skjønn selv om eiendommen fra før er berørt av et jordskifte. Forslaget om å fjerne jordskifterettens hjemmel for å avholde skjønn framstår derfor som upraktisk og lite prosessøkonomisk heldig. Dagens hjemmel i vassdragsloven innebærer at jordskifteretten bare kan avholde skjønn der ekspropriasjon er nødvendig for å gjennomføre tiltak det er krevet jordskifte for å løse. Det gis ikke her en generell hjemmel for jordskifteretten til å være skjønnsrett i alle vassdragssaker.

Landbruksdepartementet mener at jordskifteloven § 44 ikke bør oppheves slik utvalget foreslår. Jordskifteretten må fortsatt ha hjemmel til å avhjemle skjønn for eiendommer som ikke er parter i jordskiftet, men som blir berørt av skiftet.»

Til endringen i jordskifteloven § 54 heter det i uttalelsen:

«Endringen i jordskifteloven § 54 innebærer ikke noen innskrenkning av kompetansen. Hverken Landbruksdepartementet eller høringsinstansene har innvendinger mot forslaget til ny utforming av bestemmelsen.»

23.16.4 Departementets vurdering

I og med at jordskifteloven nå er endret, må forholdet mellom jordskifteloven og vannressursloven og utvalgets forslag til endringer i jordskifteloven, jf utk § 74 nr 14, vurderes ut fra nye forutsetninger.

Av proposisjonen fremgår at det er gjort enkelte viktige endringer som også vil ha betydning for forhold i vassdrag. I de bestemmelsene som Vassdragslovutvalget har foreslått endringer i, er det imidlertid bare gjort mindre endringer og ingen av disse innebærer noen oppfølging av Vassdragslovutvalgets endringsforslag.

En viktig endring i den reviderte jordskifteloven er markeringen av skillet mellom jordskifterettens oppgaver og forvaltningens oppgaver. Som det framgår ovenfor er det ved lovendringen slått fast at jordskifterettens oppgave først og fremst er å regulere forholdet mellom private interesser i området, mens de allmenne interesser ivaretas gjennom konsesjonslovgivningen. På bakgrunn av denne klare presiseringen, har Olje- og energidepartementet sluttet seg til Landbruksdepartementets forslag om å ta ut den foreslåtte hjemmelen for jordskifteretten til å avgjøre om konsesjon skal gis, jf utk § 18 annet ledd.

Av andre endringer kan nevnes en utvidet adgang for offentlige myndigheter til å kreve jordskifte, nye prosessuelle regler og sterkere fokusering på miljøhensyn.

Vassdragslovutvalgets forslag til endringer i jordskifteloven vil gjøre vesentlige innskrenkninger i jordskifterettens kompetanse. Ved å ta ut henvisningen til V § 31 i jordskiftel § 2 første ledd bokstav e, vil det ikke lenger være mulig å etablere fellestiltak ved tørrlegging som et eget tema for jordskifte. Videre vil endringen i jordskiftel § 44 innebære at jordskifteretten mister sin kompetanse til å gjennomføre skjønn etter vassdragsloven når jordskifte får konsekvenser utenfor skiftefeltet, jf tredje ledd. Jordskifterettens adgang til å gi pålegg om bruk av vann i forbindelse med et jordskifte vil bli begrenset til tilfelle hvor jordskifteretten har slik kompetanse etter vannressursloven. I praksis ville det bare bli i forbindelse med kostnadsfordeling ved fellestiltak, jf § 31 (utk § 37) tredje ledd bokstav c. Også endringsforslaget i jordskiftel § 54 vil medføre usikkerhet omkring jordskifterettens kompetanse.

Landbruksdepartementet går i sin uttalelse imot endringene i jordskiftel § 2 bokstav e.

I og med at det nå er klart at jordskifterettens behandling ikke innskrenker konsesjonsplikten, vil argumentet om at jordskifteretten mangler kompetanse til å vurdere allmenne interesser ikke ha betydning som argument for utvalgets forslag til endring i § 2 første ledd bokstav e. Etter Olje- og energidepartementets syn kan det imidlertid reises spørsmål om det er behov for å kunne behandle slike saker som egen jordskiftesak, når det kan legges til rette for slike tiltak av vassdragsmyndigheten gjennom § 30 (utk § 36). Reglene i jordskifteloven går lenger enn vannressurslovens når det gjelder adgangen til å pålegge noen å være deltaker i tiltaket. Etter vannressursloven skal det bare legges til rette for fellestiltak. Ingen kan pålegges å være deltaker på annen måte enn ved å dele utgifter for anlegg, vedlikehold og drift av tiltaket, dersom man har vesentlig nytte av tiltaket.

Olje- og energidepartementet er enig med Landbruksdepartementet i at partene vil miste en valgmulighet til å få løst sine problemer i fellesskap dersom henvisningen til bestemmelsen i V § 31 (jf vannressursl § 30) fjernes. En skifteplan som baseres på samrådsplikten med blant annet miljøvernmyndighetene, jf jordskiftel § 20 a og den nye miljøvernbestemmelsen i § 29, vil i tilstrekkelig grad sikre miljøvernhensynet i vassdrag og samordne dette på en forsvarlig måte. Samfunnsøkonomiske og privatøkonomiske hensyn taler for en samordnet planløsning etter jordskiftel § 2 første ledd bokstav e.

Olje- og energidepartementet ser som Landbruksdepartementet også de prosessøkonomiske fordelene som følger av § 2 første ledd bokstav e. I saker som nevnt oppstår det regelmessig behov for klargjøring av eiendomsgrenser og bruksretter i det aktuelle vassdraget. En slik klargjøring er nødvendig for vurderingen av utjenlighet etter jordskiftel § 1 og for tapsgarantiklausulen i § 3 bokstav a. Oppstår det tvist, avgjøres det av jordskifteretten ved dom etter jordskiftel § 17. Jordskifteretten vil dessuten avmerke, måle opp og kartfeste de aktuelle grensene. Sak etter jordskiftel § 2 første ledd bokstav e medfører en samordnet plan, løsning av tvist og oppmåling i én og samme sak. Etter Olje- og energidepartementets syn bør slike fellestiltak i forbindelse med tørrlegging derfor kunne bringes inn for jordskifteretten som egen sak.

Det er samtidig behov for regler om at jordskifteretten i forbindelse med et pågående jordskifte skal kunne «skipe sams tiltak» og ordne bruk og sambruk innenfor skiftefeltet, herunder gi regler om fellestiltak ved tørrlegging. De nærmere regler om dette er gitt i jordskiftel kapittel 6.

Når det gjelder jordskiftel § 44 finner departementet heller ikke gode nok argumenter for noen slik endring som utvalget foreslår. Det bør etter departementets syn være adgang for jordskifteretten til å fastsette regler om bruk av vann og vassdrag i forbindelse med et jordskifte. I og med at dette ikke innskrenker konsesjonsplikten etter vannressursloven, vil pålegg fastsatt av jordskifteretten ikke kunne gjennomføres før de nødvendige tillatelser etter annen lovgivning er gitt. Olje- og energidepartementet mener også at tredje ledd bør opprettholdes. Som nevnt av Landbruksdepartementet vil følgen av en eventuell opphevelse være at jordskifteretten må tilkalle en annen skjønnsrett for å avhjemle skjønn. Dette kan ikke være prosessøkonomisk heldig. Olje- og energidepartementet finner heller ikke grunn til å tvile på jordskifterettens kompetanse i forbindelse med verdsetting av eiendommer som er berørt ved et jordskifte.

Olje- og energidepartementet går på denne bakgrunn inn for å opprettholde hjemmelen i § 44 tredje ledd, slik at jordskifteretten har adgang til å avhjemle skjønn for eiendommer som ikke er parter i jordskiftet, men som blir berørt av skiftet.

Olje- og energidepartementet er enig med utvalget i at fastsetting av «førebyggingsarbeid og andre tryggingstiltak» i forbindelse med elvebrudd er en typisk forvaltningsoppgave under vassdragsmyndigheten. Av den nye jordskifteloven fremgår at sektorenes regler om konsesjon og godkjenning gjelder ved siden av jordskifterettens kompetanse. Det vil derfor ikke være behov for en slik endring som utvalget foreslår. Ut fra denne forutsetningen vil, som uttalt av Landbruksdepartementet, jordskifterettens kompetanse være den samme uavhengig av endringen. Olje- og energidepartementet ser av den grunn ingen grunn til å følge opp utvalgets forslag til endring i jordskiftel § 54.

Når vassdragsloven av 1940 blir opphevet, blir det i tillegg nødvendig å endre §§ 16 og 88, som har uttrykkelige henvisninger til V §§ 2-4. Vi har likevel ikke utformet noe utkast til endring i disse paragrafene, da dette bør foretas som ledd i en ny lov om eiendomsgrenser.

23.17 Lov om hittegods

Lov 29. mai 1953 nr 3 om hittegods kan også ha betydning i vassdragsforhold. Vassdragslovutvalget foreslår i utk § 30 en egen bestemmelse om allmennhetens rett til å ta opp sunkne gjenstander. I bestemmelsens annet ledd slås det fast at lov om hittegods gjelder dersom gjenstanden må regnes som hittegods. Denne begrensning legges også til grunn av Olje- og energidepartementet. I departementets forslag følger dette av § 16 om allmennhetens rettigheter.

Vassdragslovutvalget har også foreslått en endring i hittegodsl § 1 annet ledd, jf utk § 74 nr 6, slik at henvisningen til særregler om «sokke trevyrke og krabbastømmer» utgår. Reglene om dette i V §§ 82-83 videreføres ikke i utkastet. I tredje ledd tredje punktum foreslås en foreldet henvisning til lov 29. juni 1951 om fornminne rettet til lov 9. juni 1978 nr 50 om kulturminner.

Det er ikke kommet kommentarer til disse foreslåtte endringer i høringsrunden.

Olje- og energidepartementet slutter seg til utk § 74 nr 6 (ny § 69 nr 6).

23.18 Oreigningsloven

Rettstilstanden om ekspropriasjon og ekspropriasjonserstatning i vassdragsforhold er utførlig beskrevet og drøftet av Vassdragslovutvalget i utredningens kapittel 17 og av departementet i kapittel 17 ovenfor. Vassdragslovutvalget foreslår å fjerne en rekke særregler om ekspropriasjon, erstatning og skjønn til fordel for generelle lover, bl a oreigningsloven. Departementet har sluttet seg til dette. Utvalget har foreslått tilføyelser i oreignl § 2 for de viktigste tiltak som kan forutsette rådighet over vassdrag og grunnvann. Disse er kommet inn som nye hjemler i oreignl § 2, jf nr 29 for så vidt gjelder fløting, nr 47 for vannforsyning og avløp og nye nr 50-53 for henholdsvis tiltak for å senke grunnvannstanden, tiltak for vannkraftproduksjon, tiltak for ferdsel og transport og tiltak mot flom eller utrasing i vassdrag. Det er fra høringsinstansenes side ikke kommet noen innvendinger til de foreslåtte endringer i oreigningsloven, og departementet slutter seg til utvalgets forslag her.

I tillegg har utvalgets flertall gått inn for en regel om direkte ekspropriasjonsvirkning for konsesjonsgitte vassdragstiltak i utk § 25 første ledd. Departementet har i kapittel 17 gått imot utvalgets forslag om at en konsesjon etter vannressursloven skal gi direkte ekspropriasjonsvirkning. Etter departementets syn bør tillatelse til ekspropriasjon fremgå av et selvstendig vedtak. Departementet har som følge av denne endringen i forhold til utvalgets forslag foreslått nok en hjemmel i oreignl § 2 nr 54 om ekspropriasjon til «øvrige vassdragstiltak», jf også merknader til § 69 nr 9 (utk § 74).

23.19 Straffeloven

Utvalget foreslår på bakgrunn av den foreslåtte straffebestemmelsen i utk § 68 at strl § 398 oppheves. Som nevnt av utvalget er bestemmelsen fra før delvis overflødig ved siden av forurl § 78.

Det er ikke kommet innvendinger under høringsrunden. Departementet støtter utvalgets forslag.

23.20 Delingsloven

Vassdragslovutvalget har i utk § 74 nr 13 foreslått å ta inn en endring i lov av 23. juni 1978 nr 70, delingsloven, som gjør det mulig å registrere fallrettigheter som egne objekter i forbindelse med tinglysing.

Det arbeides for tiden med ny lov om eiendomsregistrering. Utvalget som hører under Miljøverndepartementet stiller seg for øvrig tvilende til om en slik bestemmelse er hensiktsmessig.

Som det fremgår av kap 8.11 foran vil departementet ikke foreslå noen endring i samsvar med Vassdragslovutvalgets forslag i forbindelse med arbeidet med den nye vannressursloven.

En regel med slikt innhold må eventuelt vurderes i forbindelse med utforming av den nye loven om eiendomsregistrering.

23.21 Avhendingsloven

Utvalget foreslår i utk § 74 nr 18 at det tilføyes en ny § 3-2 a i lov 3 juli 1992 nr 93 om avhending av fast eiendom (avhendingslova), i forbindelse med at V § 7 nr 2 oppheves. Bestemmelsen skal gjøre det klart at vassdraget følger med når det ligger på den grunn som avhendes, og at når grunn avhendes som støter til vassdrag følger den delen av vassdraget med som ligger til.

Den foreslåtte endringen innebærer ingen realitetsendring i forhold til gjeldende rett.

Det er ingen høringsinstanser som har kommentert utvalgets forslag til endring.

Olje- og energidepartementet slutter seg til utvalgets forslag.

23.22 Jordloven

I forbindelse med arbeidet for å sikre bedre samordning av tillatelser, har Landbruksdepartementet i en tilleggsuttalelse foreslått at det i forbindelse med vedtakelse av ny vannressurslov tas inn et tillegg i jordloven § 2 nytt tredje ledd som skal lyde:

«Forbodet i § 9 gjeld ikkje omdisponering der vassdragsmyndigheita har gitt løyve til vassdragstiltak jf lov . . . . ..(vannressurslova) § 8.»

Landbruksdepartementet begrunner en slik hjemmel som følger:

«Etter Landbruksdepartementets syn er det ikke tvilsomt at selv om det er gitt konsesjon etter vannressursloven må det søkes om disponeringstillatelse etter jordloven § 9 eventuelt § 12 med mindre arealet er regulert til annet enn landbruk, eller det foreligger en ekspropriasjonstillatelse. Dersom hensynet til jordvernet og eventuelle drifts- og miljømessige ulemper trekkes inn som momenter som utløser konsesjonsplikt og landbruksmyndigheten gis en lovbestemt rett til å uttale seg i forbindelse med konsesjonssaken, mener imidlertid Landbruksdepartementet at det ikke skulle være behov for behandling etter jordloven. Dette bør i tilfelle komme til uttrykk i lov.»

Olje- og energidepartementet har ingen innvendinger til endringen og antar at det heller ikke er andre instanser som vil gå imot en slik bestemmelse. Endringen inntas i lovutkastet § 69 nr 17.