5 Overordnede prinsipper for forvaltning av vassdrag og grunnvann

5.1 Innledning

Vassdragsloven av 1940 er først og fremst en brukerorientert lov hvor konfliktløsning spiller den sentrale rolle. Brukerinteressene er siden lovens tilblivelse blitt betydelig endret, og fokus er rettet mer mot hva som er samfunnstjenlig i vid forstand. Hensynet til allmenne interesser og miljøaspektet har fått økende betydning som premiss innen moderne vassdragsforvaltning, noe som også går klarere fram av vassdragsloven etter lovendringen i 1992. Grunnloven som øverste rettskilde sikrer for øvrig etter sin tilføyelse i § 110 b, at vassdragene forvaltes forsvarlig også ut fra et langsiktig perspektiv.

Olje- og energidepartementet vil nedenfor drøfte følgende punkter i utredningen om overordnede prinsipper:

• bærekraftig utvikling,

• hensynet til allmenne interesser,

• brukerorientering eller ressursorientering,

• prioritering av bruksformål

5.2 Bærekraftig utvikling

I forvaltningen av naturressursene har prinsippet om bærekraftig utvikling de senere år fått økt betydning.

5.2.1 Bærekraftig utvikling i gjeldende rett

Et overordnet uttrykk for prinsippet om bærekraftig utvikling er nå nedfelt i Grunnloven § 110 b, som ble vedtatt i 1992. Paragrafens første ledd bestemmer:

«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsiktig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.»

I henhold til bestemmelsens tredje ledd påhviler det statens myndigheter å gi nærmere bestemmelser for å gjennomføre denne grunnsetningen.

Prinsippet om bærekraftig utvikling er i de siste år blitt lovfestet uttrykkelig på enkelte områder både nasjonalt og internasjonalt. Eksempler fra norsk lovgivning der begrepet fremgår direkte, er formålsbestemmelsene i fiskeoppdrettsloven (lov 14. juni 1985 nr 68 § 1) etter en lovendring i 1991 og den nye kommuneloven (lov 25. september 1992 nr 107). I genteknologiloven (lov 2. april 1993 nr 38) er prinsippet om bærekraftig utvikling tatt inn både i lovens formål (§ 1) og som et sentralt kriterium for å godkjenne utsetting av genmodifiserte organismer (§ 10).

Andre lovbestemmelser i norsk rett gir uttrykk for samme tankegang som prinsippet om bærekraftig utvikling, uten at denne betegnelsen er brukt. Både viltloven (lov 29. mai 1981 nr 38) og lakseloven (lov 15. mai 1992 nr 47) har formålsbestemmelser om å forvalte bestandene av vilt, fisk og andre ferskvannsorganismer og deres leveområder slik at naturens produktivitet og mangfold blir bevart. Formålet er samtidig å gi grunnlag for å begrense høsting av ressursene til disse rammene. Også jordloven (lov av 12. mai 1995 nr 23) uttrykker prinsippet om bærekraftighet i sin formålsbestemmelse gjennom en definisjon av begrepet «samfunnsgagnleg» som innebærer at en skal ta «omsyn til at ressursane skal disponerast ut frå framtidige generasjonar sine behov». Naturvernloven § 1 gir et mer generelt uttrykk for tanker om bærekraftig utvikling.

5.2.2 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget har i utredningen redegjort for Verdenskommisjonens rapport om miljø og utvikling (Brundtland-kommisjonen). En av anbefalingene fra Verdenskommisjonen går ut på å integrere hensynet til miljø og økonomi i beslutningsprosessene. I denne sammenheng peker Verdenskommisjonen også på at en bærekraftig utvikling forutsetter en utvidelse av tidshorisonten for den økonomiske politikken, og at det utvikles bedre metoder for verdsetting av naturressurser.

Vassdragslovutvalget har i sin drøftelse av forholdet mellom miljø og økonomi under kapittel 9.2.2 (Bærekraftig utvikling i samfunnsøkonomisk lys) i utredningen uttalt følgende:

«Vassdragslovutvalget går i kap. 13 inn for at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av vassdragstiltak blir vurdert under konsesjonsbehandlingen, for å klarlegge om tiltaket innebærer en effektiv ressursutnytting. Det er derfor grunn til å stille spørsmål om hvorvidt samfunnsøkonomisk lønnsomhet er tilstrekkelig til å sikre bærekraftig utvikling, og om hvordan produksjonsressursene - her særlig vannressursene - må anvendes for å nå dette målet. Det sentrale er at ingen fremtidig generasjon skal bli nødt til å redusere sin velferd på grunn av vår levemåte.

[ . . . ]

Vannressursene er i seg selv fornybare i utgangspunktet, men deler av det økologiske system langs og i vassdragene må betraktes som en ikke-fornybar naturkapital. Hensynet til en bærekraftig utvikling kan tilsi at det legges vekt på å bevare denne naturkapitalen. Føre var-prinsippet - her brukt i Rio-erklæringens utforming - innebærer at dersom det foreligger trussel om alvorlig eller uopprettelig skade, skal ikke mangel på full vitenskapelig sikkerhet brukes som begrunnelse for å utsette kostnadseffektive tiltak for å hindre miljøforringelse.

En samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse av et vassdragstiltak vil i de aller fleste tilfelle måtte begrenses til tiltakets virkninger innenfor et forholdsvis kort tidsrom (i praksis høyst 80-100 år). Analysen vil derfor ikke uten videre fange opp alle hensyn som bør tas for å oppnå en bærekraftig utvikling. Dessuten vil det ofte være vanskelig å komme frem til presise økonomiske anslag på verdien av naturressurser, dyrebestander, planteliv osv. På denne bakgrunn bør hensynet til en bærekraftig utvikling tas utenfor selve lønnsomhetsanalysen, og vurderes på lik linje med andre ikke-økonomiske momenter i f eks en konsesjonsbehandling.»

Når det gjelder bærekraftig utvikling for ferskvannsressursene i Norge, uttaler utvalget som følger under kapittel 9.2.4 i utredningen:

«Utvalget anser det viktig å legge til rette for et samspill mellom vassdragens ulike funksjoner, slik at en funksjon ikke utelukker andre. I det enkelte vassdrag kan det etter omstendighetene likevel være riktig med en prioritering. Dette er f eks skjedd ved vedtak om vern av referansevassdrag (som innebærer et strengt vern, jfr. kap. 23). [ . . . ]

Hvilke behov fremtidige generasjoner vil ha, er det selvsagt vanskelig å forutse. Mangel på sikker kunnskap gjør at vi bør ta utgangspunkt i at de behov vi har i dag også vil eksistere i fremtiden. For vannressursenes vedkommende er det grunn til å tro at grunnvann vil få større betydning enn det har hatt til nå, jfr. kap. 19. Det kan også tenkes at andre dyre- eller plantearter enn de vi anser som viktige i dag, vil kunne få stor samfunnsmessig betydning. Norsk vassdragsnatur vil trolig få økt opplevelsesverdi, noe som særlig har betydning for friluftsliv og turisme.

Siden målet om bærekraftig utvikling er knyttet til den globale situasjon, kan det spørres om målet for disponeringen av ferskvannsressursene kan begrenses til befolkningen i Norge, eller om det bør knyttes til verdens befolkning. Det siste vil i tilfelle gjøre det mer aktuelt å legge til rette for f eks eksport av drikkevann, av vannkraftbasert energi til avløsning av mer miljøbelastende energiproduksjon, eller bevaring av norsk vassdragsnatur så langt den er forholdsvis enestående i global målestokk. For å vurdere hva som bidrar best til en bærekraftig utvikling, må man i slike tilfelle vurdere virkningene i et bredt perspektiv både i Norge og i utlandet, særlig i utviklingsland. Det er ikke opplagt at man i en slik sammenheng kan si generelt at enten det norske eller det globale perspektiv skal ha forrang.»

Vassdragslovutvalget drøfter i kapittel 9.2.5 i utredningen hvorvidt prinsippet om bærekraftig utvikling kan tjene som rettesnor for avgjørelser i enkeltsaker. I følge utvalget vil begrepet først og fremst gi mening i global sammenheng og på aggregert nivå. I utredningen uttales videre om dette:

«Slik sett har prinsippet om bærekraftig utvikling mer for seg når en rekke vassdrag vurderes under ett, som i Samlet plan og verneplanene for vassdrag. Prinsippet taler for å innrette lovverket så det fremmer en samlet vurdering av inngrep i og disponering av vassdrag for forskjellige formål.

Dette utelukker likevel ikke at prinsippet kan få betydning i saker om enkelttiltak. Men en nyansert vurdering kan være påkrevd for å vurdere om et tiltak fremmer en bærekraftig utvikling. Og selv med et fastlagt mål om en bærekraftig utvikling, kan det komme på tale å akseptere enkelttiltak som motvirker en bærekraftig utvikling, hvis de oppveies av andre tiltak.»

5.2.3 Oppfølging av prinsippet i lovutkastet

I henhold til Grunnloven § 110 b tredje ledd skal en ny lov om vassdrag og grunnvann i følge utvalget bidra til å realisere prinsippet i Grl § 110 b første ledd. Om hvordan prinsippet er foreslått nedfelt i lovforslaget heter det i kapittel 9.2.6.:

«Utvalget har - som det fremgår av kap. 7 - tatt prinsippet om bærekraftig utvikling i betraktning ved lovens formål, men har valgt å formulere formålsbestemmelsen uten å gjøre bruk av selve uttrykket «bærekraftig utvikling».

Prinsippet om bærekraftig utvikling ligger under flere av bestemmelsene i lovutkastet. Det gjelder f eks reglene om minstevannføring i utk. § 10 og om bevaring av kantvegetasjon i utk. § 11 som begge tar sikte på å legge forholdene til rette for biologisk produksjon og mangfold i vassdrag. De strengere reglene om forhåndskontroll med en del vassdragstiltak som tidligere har vært konsesjonsbehandlet i liten utstrekning - som massetak, forbygging, lukking av vassdrag og tørrlegging - er likeledes uttrykk for en tanke om bevaring av naturgrunnlaget. Den mest typiske «bærekraft»-bestemmelsen er imidlertid utk. § 49 tredje ledd annet punktum om at uttak av grunnvann ikke skal overstige tilsiget på lang sikt.»

5.2.4 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser har påpekt viktigheten av at lovforslaget gir uttrykk for prinsippet om bærekraftig utvikling. Til dels er dette kommet frem gjennom uttalelsene til formålsbestemmelsen, men også i generelle merknader til lovutkastet. Ingen instanser er uenig i at prinsippet om bærekraftig utvikling må være et overordnet prinsipp, selv om det kan være uenighet om hvorledes prinsippet skal komme til uttrykk. Jordforskhar i sine generelle kommentarer imidlertid uttalt følgende:

«Bærekraft eller bæreevne kan defineres som endring i produktivitet over tid. En bærekraftig utvikling skulle dermed være en utvikling hvor produktiviteten ikke avtar med tid. Mens tidligere forvaltningslover kan ha hatt en viss tyngdeforskyvning mot utnyttingssiden, kan det i denne loven være en viss risiko for at produktivitetsbetraktningene taper mot de miljøbetraktninger som har å gjøre med de ikke-målbare miljøparametrene, det vil si den mer moralske siden av miljøspørsmålene. De mange eksemplene på delte oppfatninger i NOU 1994:12 synes å tyde på at komiteen ikke har hatt noe entydig og felles verdigrunnlag. Dermed skulle det være viktig gjennom høringen å få fram mer materiale til belysning av problemområdene.»

Uenigheten er ellers stort sett knyttet til utformingen av formålsbestemmelsen, og det vises til nærmere redegjørelse for disse synspunktene i kapittel 6 om lovens formål.

5.2.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med Vassdragslovutvalget i at prinsippet om bærekraftig utvikling bør legges til grunn som et hovedprinsipp bak lovforslaget og gis en synlig forankring i ordlyden. Dette er en naturlig oppfølging av grunnlovfestingen og den tyngde begrepet har fått som premiss for de senere års ressursforvaltning.

Selv om man etter hvert har fått et klarere forhold til hva som ligger i begrepet bærekraftig utvikling, kan det slik Vassdragslovutvalget peker på være vanskelig å anvende prinsippet i enkeltsaker. Etter departementets syn vil den offentlige forhåndskontrollen som ligger i konsesjonsbestemmelsene være et av lovens viktigste virkemiddel for å fremme lovens formål. Selv om det ikke fremgår direkte av de foreslåtte konsesjonsbestemmelsene at hensynet til en bærekraftig utvikling skal legges til grunn for konsesjonsvurderingen, vil lovgrunnlaget gjennom sin formålsbestemmelse sikre at prinsippet inkorporeres i den skjønnsutøving konsesjonsvedtaket bygger på. Som utvalget peker på, vil den samfunnsmessige lønnsomhetsvurderingen som ligger til grunn for vedtaket ikke nødvendigvis sikre en bærekraftig utvikling, dette bl a fordi det er vanskelig å komme fram til presise økonomiske anslag på verdien av naturressurser, dyrebestander planteliv osv. Uavhengig av om disse verdiene kan verdsettes økonomisk, er det på det rene at miljøhensyn vil veie tungt og at loven gjennom sin foreslåtte bestemmelse om kriterier for konsesjon i § 25 vil sikre en konsesjonsrettslig vurdering der også mer langsiktige virkninger tas i betraktning.

Departementet er for øvrig enig med utvalget i at prinsippet om bærekraftig utvikling kanskje spiller størst rolle når en rekke vassdrag vurderes under ett, slik som i verneplanene for vassdrag og i Samlet plan.

Til uttalelsen fra Jordforsk kan nevnes at det ikke, slik Jordforsk syntes å ha forventet, er kommet generelle uttalelser om forholdet til prinsippet bærekraftig utvikling under høringen. Ulikt syn på enkeltbestemmelser som kan sies å fremme en bærekraftig utvikling, så som reglene om kvalitetsmål, minstevannføring og kantvegetasjon er imidlertid kommet fram under høringen. Disse kommenteres mer inngående i kapittel 8 som tar for seg de alminnelige regler for vassdrag.

5.3 Hensynet til allmenne interesser

5.3.1 Innledning

Som det framgår av mandatet for utredningen er det behov for klarere bestemmelser som regulerer tiltak i vassdrag som kan føre til skader og ulemper for allmenne interesser. I mandatet heter det videre at det i denne sammenheng vil være naturlig å klargjøre forholdet mellom de allmenne og de private interesser.

I drøftingen av de overordnede prinsipper for forvaltning av vassdrag vil et sentralt spørsmål være hvor sterkt hensynet til de allmenne interesser bør ivaretas gjennom det nye lovforslaget. For å kunne vurdere dette er det nødvendig å ha klart for seg hva som er den sentrale forståelsen av begrepet. Utenfor faller det som kan defineres som rene private interesser. Dette skillet må gjøres helt klart i fortolkningen av enkeltbestemmelser som bare henvender seg til allmenne og ikke til private interesser. I kapittel 9.2 om konsesjonspliktens grense går f eks departementet i motsetning til utvalget inn for å begrense konsesjonsplikten til bare å omfatte risiko for skader og ulemper på allmenne interesser. Departementet har derfor i denne sammenheng søkt å klargjøre grensen mot private interesser. I dette kapittel blir derfor ikke denne grensen den mest sentrale. Viktigere er det å få fram at allmenne interesser omfatter et bredt spekter av interesser. Som en fellesnevner for disse interessene kan det sies at de er av samfunnsmessig betydning.

Når lovteksten skal utformes må man vurdere om begrepet «allmenne interesser» er hensiktsmessig, eller om de hensyn man ønsker å ivareta gjennom lovforslaget kan uttrykkes klarere gjennom en annen begrepsbruk. Valg av begrepsbruken allmenne og private interesser contra vassdragets naturlige funksjon og aktuell utnytting tas opp i kapittel 7 om lovens virkeområde og definisjoner.

5.3.2 Begrepet allmenne interesser i gjeldende rett

Begrepet «allmenne interesser» er hyppig brukt i norsk lovgivning. I enkelte lover brukes i stedet begrepet «allmenne hensyn» uten at det er mulig å trekke noe klart skille mellom begrepene «interesse» og «hensyn». Begrepene anvendes på høyst forskjellige rettsområder og må derfor antagelig fortolkes noe forskjellig ut fra den sammenheng begrepene blir brukt i.

I vassdragslovgivningen har begrepet «allmenne interesser» spilt en avgjørende rolle for å ivareta ideelle eller ikke-økonomiske interesser. Vassdragslovutvalget har i kapittel 9.4.2 gjort rede for bruken av begrepet i vassdragsreguleringsloven og viser i denne sammenheng til at begrepet kan ha forskjellig meningsinnhold også ved bruk innenfor samme lovverk.

I energiloven (lov 29. juni 1990 nr 50) er begrepet søkt klargjort gjennom motivene til § 2-1. Det heter på s 84 i proposisjonen (Ot prp nr 43 (1989-90)):

«Under allmenne interesser hører bl a vitenskap, kultur, naturvern og friluftsliv, landskap, fugletrekk, fisk, næringsliv samt det berørte lokalsamfunn og kommuner. ... Næringsinteresser kan til en viss grad vanskelig regnes som allmenne interesser. Dette kan likevel ikke være avgjørende. Hensikten må være at de interesser som i særlig grad berøres av nye energiprosjekter trekkes inn allerede under planleggingsfasen. For kraftledninger kommer særlig hensynet til reindriften og andre utmarksnæringer inn. Ved gasskraftverk kan det f eks være naturlig å trekke inn akvakulturnæringen.»

Vassdragsloven gjør bruk av begrepet allmenne interesser i grunnregelen i § 8 og i reglene om konsesjonsplikt i §§ 104-105. Det rettslige vern for allmenne interesser er siden Vassdragslovutvalgets mandat ble utformet i november 1989 blitt avklart og styrket i forhold til spørsmålet om konsesjonsplikt . I Rt 1993 s 278 fant Høyesterett enstemmig at naturverninteresser var omfattet av begrepet «almene interesser» i V § 105 slik den lød før endringsloven av 1992. Ved lovendringen i 1992 ble reglene om konsesjonsplikt i §§ 104-105 endret for å klargjøre at de også omfatter generelle allmenne interesser. Naturvern, friluftsliv, vitenskap og kultur nevnes her som eksempler i forarbeidene.

For øvrig brukes begrepet i en rekke bestemmelser i lovens kapitler 10 og 11 - sidestilt med «offentlige interesser» (se §§ 106, 107, 108, 109, 111, 115, 116 nr 2, 117 nr 4, 120, 127 og 130 nr 5). Distinksjonen er i følge Vassdragslovutvalget ikke forklart nærmere i forarbeidene.

På bakgrunn av rettspraksis konkluderer Vassdragslovutvalget med at begrepet antas å måtte tolkes vidt. Det heter i utredningen om dette:

«Den eneste avgrensning som er sikker, gjelder i forhold til en enkelt part eller et begrenset antall personer. Selv denne avgrensningen kan bli usikker overfor en part med omfattende virksomhet av stor samfunnsmessig betydning.»

Utgangspunktet om den private råderetten over vassdragene er en viktig premiss for hvor langt man etter gjeldende rett kan gå i å tilgodese allmenne interesser i vassdragsforvaltningen.

5.3.3 Bør det rettslige vern for allmenne interesser styrkes?

5.3.3.1 Vassdragslovutvalgets syn

Som Vassdragslovutvalget peker på i kapittel 9.4.1 i utredningen, er norsk vassdragslovgivning basert på et privatrettslig utgangspunkt. Dette innebærer at grunneieren har rett til å råde over vannet innenfor de rammer rettsordenen til enhver tid fastlegger. På denne måten vil den private råderetten ha betydning som premiss for vassdragsforvaltningen. For å unngå at eieren utnytter ferskvannsressursene i strid med allmenne interesser, kan lovgivningen gi anvisning på forskjellige virkemidler, både generelle regler og offentlig kontroll gjennom konsesjonsplikt og tilhørende regler. Det er sikker rett at konsesjonsplikt ikke utløser erstatningsplikt for det offentlige. Det er imidlertid klart at det går en grense for hva som kan reguleres gjennom konsesjonsbestemmelser i forhold til den private rådighetsutøver.

Like klart som prinsippet om grunneierens rådighet over vassdragene, er det at rådigheten er undergitt begrensninger som følge av motstående hensyn, både i forhold til andre eiere og allmenne interesser. Som utvalget uttrykker under henvisning til det Europeiske vanncharter, er dette et utslag av at ferskvann også må regnes som en felles ressurs.

Det har i følge utvalget vært nødvendig å ha hensynet til allmenne interesser for øye gjennom alle deler av lovarbeidet og ikke bare i forhold til nye tiltak. Utvalget har under henvisning til at begrepet er så uskarpt i konturene også vurdert om det er bestemte allmenne interesser som bør styrkes. Utvalget viser f eks til de foreslåtte reglene om vernede vassdrag. Allmenne interesser vil også styrkes gjennom de foreslåtte nye reglene om grunnvann. Videre pekes det på at de foreslåtte regler som stiller spesifiserte krav til minstevannføring, kantvegetasjon og forbygging, vil kunne styrke allmenne interesser uten at dette er nevnt direkte.

5.3.3.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser uttrykker seg generelt positivt til at lovgrunnlaget foreslår en styrking av allmenne interesser. Blant instanser som har uttalt seg positivt kan nevnes Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Fylkesmennene, LO, Advokatforeningen og i hovedsak EnFO.

Det heter i uttalelsen fra Miljøverndepartementet:

«Når man nå går til det skritt å etablere en ny lov om vassdrag og grunnvann, er det viktig og i samsvar med den oppfatning som har gjort seg gjeldende de siste år, at interessene for natur og miljø m.v. tydelig blir ivaretatt. Miljøverndepartementet har derfor med glede merket seg at utvalget legger opp til et sterkere vern av de såkalte allmenne interesser, og håper dette vil bli fulgt opp i proposisjonen....»

I uttalelsen fra Advokatforeningen heter det:

«De allmenne interessene har fått en fremtredende plass i det nye lovforslaget, og interessene har fått en sterkere beskyttelse i flere sammenhenger enn etter gjeldende lovregler.

Det vil alltid bero på en avveining hvor langt det er riktig og forsvarlig å gå når det gjelder å beskytte de ulike interessene som er knyttet til våre vassdrag. Dette vil særlig bero på politiske og ikke juridiske vurderinger.

Advokatforeningen er enig i at det på dette området er nødvendig med en klargjøring av regelverket. Dette synes å være oppnådd i lovforslaget, og Advokatforeningen kan slutte seg til den lovteknikk som er benyttet. Så vidt Advokatforeningen kan se dekker også lovforslaget de viktigste interessekonfliktene i vassdragene.»

Jordforsk mener hensynet til allmenne interesser enkelte steder er trukket litt for langt. Det heter i deres uttalelse under «generelle merknader»:

«Det kan synes som om grunneierretten delvis blir svekket i enkelte sammenhenger i lovutkastet. Dette gjelder f.eks retten til å ta ut vann til vanning fra grunnvann og vassdrag.»

Når det gjelder uttalelser til enkeltbestemmelser i lovforslaget som styrker de allmenne interesser, vil disse kommenteres nærmere i de kapitler i proposisjonen som drøfter angjeldende bestemmelser.

5.3.3.3 Departementets vurdering

Generelt støtter departementet utvalgets forslag om å styrke hensynet til de allmenne interesser. Som utvalget går departementet inn for å opprettholde prinsippet om grunneierens rett til vassdragene, noe som vil sette visse begrensninger for hvor langt man kan tilgodese allmenne interesser på bekostning av den private eierråderetten.

Departementet støtter i hovedsak de bestemmelsene i utvalgets lovforslag som har betydning for hensynet til de allmenne interesser.

Departementet har ikke tatt inn i proposisjonsteksten utvalgets oversikt over eksisterende materielle og prosessuelle regler som er egnet til å beskytte allmenne interesser, og utvalgets drøftelse av spørsmålet om hvorvidt disse bør videreføres i den nye loven. Departementet viser i stedet til drøftelsen i utredningens kapittel 9.4.5 som departementet slutter seg til og til departementets behandling av de enkelte bestemmelser.

5.4 Brukerorientert eller ressursorientert forvaltning av vannressursene

Vassdragslovutvalget forklarer nærmere hva som ligger i de to begrepene «brukerorientert» og «ressursorientert» i kapittel 9.5.1:

«Den brukerorienterte lovgivning eller forvaltning er mest innrettet på den enkelte bruk av vannressursene. Dette kan konsentrere oppmerksomheten om behovet for det tiltak som planlegges gjennomført. En ressursorientering fokuserer sterkere den samlete disponering av ressursen - vassdraget eller grunnvannet, slik at det tas utgangspunkt i hva ressursen kan tåle av inngrep og påvirkning når det skal tas stilling til disponeringen.»

Vassdragslovutvalget vil ikke gå inn for verken en ensidig ressursorientering eller en ensidig brukerorientering i den nye loven om vassdrag og grunnvann.

Vassdragsloven av 1940 kan karakteriseres som brukerorientert ved at reglene er innrettet mot de ulike brukerinteressene i vassdrag. Departementet slutter seg til Vassdragslovutvalgets syn om at en så stor grad av brukerorientering er med på å vanskeliggjøre en helhetlig vurdering av vannressursene og disponeringen av dem.

Utviklingen de siste tiår har gått mer i retning av en ressursorientering både i lovgivningen og i forvaltningen. Eksempler på nye rammer som er lagt innen vassdragsforvaltningen foruten nyere lovgivning (eks forurensningsloven og lakseloven), er arbeidet med Verneplan og Samlet plan som legger opp til en mer helhetlig forvaltning av ressursene. Det er også lagt vekt på mer systematisk innhenting av data i et bredere perspektiv som grunnlag for vurdering av enkelttiltak. Vannbruksplanlegging kan også nevnes som et virkemiddel i denne sammenheng.

Departementet støtter Vassdragslovutvalgets syn om at det er behov for et lovgrunnlag som sikrer en mer helhetlig vassdragsforvaltning, der tillatelser til enkeltinngrep bygger på bredere informasjon om ulike forhold i vassdragene, og at enkeltsaker forelegges for alle relevante fagmyndigheter.

5.5 Prioritering av bruksformål

5.5.1 Innledning

Vassdragene kan utnyttes til mange bruksformål. En prioritering er nødvendig i knapphetssituasjoner og der brukerformålene er uforenlige. Hvilken interesse som skal ha forrang, vil bero på hvorledes reglene utformes. Vassdragslovutvalget peker på flere utvelgelseskriterier som tidsprioritering, behovsprioritering, omfang av tiltaket eller utnyttingen eller fortrinn for enkelte bruksformål.

5.5.2 Gjeldende rett

I forbindelse med behandlingen av Vassdragsloven av 1940 ble det gjort klart at prinsippet om tidsprioritering i stor grad måtte vike for prinsippet om behovsprioritering. Dette kom opp i forbindelse med at fløtningsinteressene mente at deres interesse som en eldre interesse måtte gis forrang i forhold til nyere bruksformål. Det ble lagt til grunn at utnyttingen av vassdragene for fremtiden må vurderes ut fra hva som vil være mest samfunnstjenlig etter en totalvurdering uten at enkelte bruksformål skulle prioriteres særskilt. Dette er derfor blitt grunnprinsippet under konsesjonssystemet.

I forholdet mellom flere grunneiere er prinsippet også kommet til uttrykk gjennom en større grad av behovsprioritering i reglene om f eks retten til uttak av vann. Dette reguleres i V § 15 der det fremgår at vannet i knapphetssituasjoner skal fordeles likt mellom grunneierne etter behov, og der uttak til husholdning og gårdsbruk skal gå foran annen bruk og husholdning foran gårdsbruk. En tilsvarende regel om fordeling har ikke vært gjort gjeldende for grunnvann. Her er utgangspunktet en streng tidsprioritering.

Også når det gjelder vassdragstiltak med konsesjon er utgangspunktet i gjeldende rett i stor grad knyttet til prinsippet om tidsprioritering.

5.5.3 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget mener at man i den nye loven bør gå enda lenger når det gjelder å velge behovsprioritering fremfor tidsprioritering, både når det gjelder vassdrag og grunnvann. Både ønsket om samfunnsøkonomisk optimale løsninger og hensynet til individuell behovsdekning taler etter utvalgets syn for dette. Utvalget mener dette må veie tyngre enn de administrative fordelene som tidsprioritet kan gi i en del situasjoner.

Det heter i utredningen kapittel 9.6.2 om hvorledes dette kan gjennomføres:

«Gjennomgående må prioriteringene av ulike behov gjennomføres i samband med planlegging og behandling av enkeltsaker. Her kan det eventuelt bli tatt rimelig hensyn til etablerte tiltak og bruk, der dette etter de konkrete omstendigheter er ønskelig.

[ . . . ].»

Når det gjelder konsesjonsfrie vannuttak, antar utvalget at det er grunn til å videreføre enkelte generelle regler om prioriteringen.

Når det gjelder prioritering av bruksformål, mener utvalget at det særlig er drikkevannsforsyning som det kan være grunn til å gi prioritet. Også annen livsnødvendig vannforsyning for dyr og vekster kan det etter utvalgets syn være grunn til å prioritere. I lovforslaget har utvalget foreslått at grunneierne i knapphetssituasjoner skal gis lik rett etter behov til å ta ut vann etter prioriteringsrekkefølgen husholdning, vann til husdyr. Et mindretall i utvalget mener at jordvanning må komme inn som et prioritert bruksformål etter alminnelig husholdning og vann til husdyr. I tillegg foreslår utvalget at vassdragsmyndigheten om nødvendig kan treffe nærmere vedtak om fordeling og gjennomføring av vannuttak i knapphetssituasjoner og herunder ta hensyn til bakenforliggende eiendommer og allmenne interesser.

Ved utnytting av vannressursene til rent økonomiske formål stiller utvalget spørsmål ved om forskjellige bruksformål i seg selv kan gi grunn til forskjellige regler. Utvalget har i lovutkastet lagt opp til mest mulig ensartede regler for de ulike bruksformål innenfor vannressurslovens virkeområde. Dette begrunnes ut fra hensynet både til samfunnsøkonomisk effektivitet og til forenkling av regelverket. Ulikheter i utrednings- og saksbehandlingskrav, og hvilke vilkår som fastsettes bør i følge utvalget i utgangspunktet bero på forskjeller i konsekvensene av de ulike tiltak.

5.5.4 Høringsinstansenes syn

Det er ikke under høringen kommet noen generelle kommentarer til problemstillingene omkring prioriterte bruksformål. Kommentarene knytter seg stort sett til dissensene til §§ 13 og 49 i lovforslaget i utredningen, dvs til hvorvidt jordvanning skal være et prioritert bruksformål for grunneieren, og i hvilken grad det skal være begrensninger i grunneierens rett til å ta ut grunnvann fra egen eiendom. Nærmere om disse problemstillinger tas opp under de respektive kapitler, jf kapittel 8.12 og kapittel 13.

5.5.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at prinsippet om tidsprioritering i hovedsak må vike for en større grad av behovsprioritering. Det må være et mål å legge forholdene til rette for en balansert utnytting der de ulike bruker- og verneinteresser lemper seg etter hverandre med tanke på en utnyttelse av vannressursene til beste for samfunnet.

Som utvalget peker på er det vanskelig å rendyrke prinsippet om behovsprioritering og eventuelt å lage uttømmende detaljerte bestemmelser om prioritering av bruksformål. Slike regler vil også lett bli foreldet. Departementet mener derfor at utvalgets synspunkt i tilknytning til vannforsyning i kapittel 20.4.7 i utredningen, gir uttrykk for et prinsipp som bør gjelde generelt når det gjelder prioritering av bruksformål. Det heter her «at en konsesjonsordning med adgang til å sette vilkår f eks om tidsbegrensning vil gi best muligheter for å ivareta vannforsyningsinteressene på en fleksibel måte, og gjøre det enklere å ta hensyn til endrede forhold og behov». Ved en konkret vurdering av det enkelte tiltak - hva enten det gjelder vannforsyning eller andre inngrep - vil det da være mulig å ta rimelig hensyn til etablerte tiltak, individuelle forhold og total samfunnsnytte. Departementet støtter også adgangen til å tidsbegrense konsesjoner, jf ny § 26 fjerde ledd.

Utvalget peker i utredningen under kapittel 9.6.3 på at det er lang tradisjon for å særbehandle kraftutbyggingsformål i forhold til andre tiltak. I følge utvalget har dette vært forankret dels i lovgivningen og dels i forvaltningspraksis. Som utvalget peker på har utnytting til kraftutbyggingsformål ofte blitt prioritert på grunn av sin økonomiske bæreevne. Verdiskapningen ved kraftutbygging har kommet både utbyggingskommuner og grunneiere til gode. På den annen side har de omfattende saksbehandlingsregler, strenge konsesjonsvilkår og krav om økonomiske ytelser ikke alltid stått i rimelig forhold til virkningene i vassdraget sammenlignet med virkningene av andre tiltak. Utvalget nevner som eksempel at dette i praksis har medført at et elvekraftverk uten årsregulering og et større vannverk behandles forskjellig, til tross for at de påfører omgivelsene noenlunde samme skader og ulemper.

Departementet ser det slik at det gjennom planlegging og behandling av enkeltsaker kan foretas en prioritering av bruksformål i forhold til eksisterende tiltak og bruk basert på individuelle forhold.

I og med at mandatet for lovarbeidet ikke omfatter inkorporering av reglene om vassdragsreguleringer, vil disse fremdeles behandles etter særlovgivningen. Det legges imidlertid opp til en bedre samordning mellom den nye vannressursloven og vassdragsreguleringsloven.

Vannressursloven vil være den alminnelige loven og mange av bestemmelsene vil gjelde også for vassdragsreguleringer.