17 Ekspropriasjon og erstatning

17.1 Hjemmel for ekspropriasjon

17.1.1 Innledning

17.1.1.1 Sikring av private interesser

Faste eiendommer kan påvirkes av vassdragstiltak på ulike måter. Grunneieren kan være beskyttet mot virkningene av vassdragstiltak på forskjellige vis. I vassdragslovutvalgets utredning kap. 17.1.1 nevnes følgende modeller for å gi eieren rettslig beskyttelse i forhold til virkningene av vassdragstiltak:

• gi eieren rett til å nekte tiltaket så langt det får virkninger for egen eiendom og som gjør det nødvendig for tiltakshaveren å søke om ekspropriasjon

• rettssikkerhetsgarantier i forbindelse med konsesjonsbehandling

• rett til erstatning fra tiltakshaveren ut fra ulike prinsipper for utmåling og fremgangsmåte ved fastsetting

Ekspropriasjonsrettslig vern er den mest vidtgående form for vern for en grunneier som berøres av et tiltak. Ofte vil vassdragstiltak strekke seg over flere eiendommer, og ekspropriasjon vil gjerne være en nødvendighet for å få adgang til å disponere over andres eiendom.

I kapittel 17.1 drøftes hjemmel for ekspropriasjon og ulike løsninger på ekspropriasjonsspørsmålet. I kapittel 17.2 vurderes behovet for skjønn. Spørsmålet om hvem som bør ha avgjørelsesmyndigheten i ekspropriasjonssaker behandles i kapittel 17.3. Videre følger spørsmålet om erstatning for vann i kapittel 17.4 og vurderingen av mererstatning og naturalerstatning i henholdsvis kapittel 17.5 og kapittel 17.6. I kapittel 17.7 behandles spørsmålet om det ved ekspropriasjon i vassdragssaker skal være engangserstatning eller årlige utbetalinger. Dette følges opp av vurderingen av innløsning av årlige erstatninger i kapittel 17.8. I kapittel 17.9 vurderes hvilke erstatningskrav som bør avgjøres ved ekspropriasjonsskjønnet. Erstatning for senskade og uforutsett skadeutvikling behandles i kapittel 17.10. I kapittel 17.11 vurderes erstatningsspørsmålet når det utøves lovfestet rådighet over fremmed grunn. Til slutt, i kapittel 17.12, omhandles spørsmålet om allmennheten skal gis fiskerett når grunneieren tilkjennes full erstatning.

17.1.1.2 Hva er ekspropriasjon

Ekspropriasjon innebærer et tvangsinngrep overfor en eiendomsrett eller en annen rettighet i eller over særskilte faste eiendommer. Ekspropriasjonsrettslig vern for grunneier innebærer at det må treffes særskilt og lovhjemlet vedtak for å gi tiltakshaveren rådighet mot grunneierens vilje. Tiltakshaveren får normalt ikke rådighet før det er fastsatt og utbetalt erstatning. Det er tiltakshaveren som må ta initiativ til og dekke utgiftene ved fastsetting av erstatning. Det må skje en avståelse for at det skal være snakk om ekspropriasjon og avståelsen skal erstattes fullt ut, jf Grl § 105. Det kan være aktuelt både med ekspropriasjon av selve vassdraget og av grunn ved vassdraget eller i nedbørsfeltet.

17.1.1.3 Hjemmel for ekspropriasjon

Det er et grunnlovfestet prinsipp i norsk rett at ekspropriasjon kun kan iverksettes med særskilt hjemmel, som i de fleste tilfelle vil være et forvaltningsvedtak med hjemmel i lov. Hjemmelen behøver ikke å være direkte på den måte at loven selv fastlegger alle vilkår. Innenfor de vide rammer en lovtekst kan ha, overlates det til et forvaltningsorgan å treffe avgjørelse etter skjønnsmessig avveining ut fra relevante hensyn.

Lovgiver har søkt å samle ulike ekspropriasjonshjemler i én generell lov - oreigningsloven av 23. oktober 1959 nr 3. Ekspropriasjonsvedtak skal ikke treffes med mindre det er «tvillaust» at inngrepet vil være «til meir gagn enn skade», jf § 2 annet ledd; vurderingen her representerer forvaltningens frie skjønn. Bestemmelsene i oreigningsloven får tilsvarende anvendelse ved ekspropriasjon med hjemmel i vassdragsloven, se § 30 nr 12, dersom ikke vassdragsloven inneholder særbestemmelser.

En viktig ekspropriasjonshjemmel er plan- og bygningsloven § 35. Et kommunestyre kan foreta ekspropriasjon etter denne bestemmelse til vassdragstiltak i samsvar med reguleringsplan.

17.1.2 Gjeldende rett

Vassdragsloven er eldre enn den alminnelige ekspropriasjonslovgivningen, men lovens ekspropriasjonsregler ble ikke revidert da oreigningsloven kom til. Vassdragsloven inneholder flere særskilte hjemler for ekspropriasjon. Reglene om ekspropriasjon i vassdragsloven er forskjellige, men de fleste er svært detaljerte og kan være tungvinte å benytte. Bestemmelsen i V § 62 gir generell ekspropriasjonshjemmel for vannkraftutbygging. Spesialbestemmelsene om rett til ekspropriasjon av vannfall finnes i V §§ 147 (statens rett) og 148 (kommuners rett). Mange av reglene inneholder en detaljert lovfesting av betingelsene for ekspropriasjon, f eks V §§ 148 nr 1 og 150 om kommuners ekspropriasjonsadgang. Etter V § 17 kan det gjøres vedtak om ekspropriasjon når det trengs vanntilførsel for jernbane, by- eller landkommune, tettbebyggelse mv.

Ekspropriasjonshjemmelen i § 17 kan også omfatte vann til husholdning, gårdsbruk, jordvanning eller teknisk bruk. Oreignl § 2 post 47 gir også hjemmel for ekspropriasjon til vannledninger og vannverk og anlegg for avløpsvann. Videre inneholder V § 126 generelle regler for ekspropriasjonssaker. Vassdragslovutvalget gir for øvrig en oversikt over ekspropriasjonshjemlene i vassdragsloven i sin utredning i kapittel 17.1.4.

Hovedregelen er at det skal holdes skjønn til fastsetting av erstatningen før det eksproprierte kan tiltres. Skjønn eller takst kan forlanges når det er hjemlet i «lov» eller «overenskomst» (avtale om skjønn), jf skjønnsprosessl § 4. Etter skjønnsl § 53 kan eksproprianten kreve å bli satt i besittelse av tingen eller retten til å overta eiendommen mot å betale erstatningsbeløpet når skjønn er blitt endelig. Når det haster for ekspropianten å komme igang med sitt tiltak, har han en viss mulighet til forhåndstiltredelse, jf oreignl § 25 og skjønnsl § 55. Den generelle hovedregelen ved ekspropriasjon er altså at erstatningen fastsettes ved skjønn før tiltredelse, men ved kraftutbygging har hovedregelen i praksis vært den motsatte.

Også private har ekspropriasjonsrett til flere formål. Private har imidlertid ikke rett til å ekspropriere vannfall, og må benytte innløsningsreglene i V §§ 55 og 56, som stiller krav om at den som ønsker innløsning har en allerede overvekt av interesser. Innløsning er et selvstendig rettsinstitutt ved siden av ekspropriasjon. V § 55 stiller vilkår om at innløseren rår over mer enn halvdelen av de utbyggbare fallrettigheter. Den planlagte utbygging må omfatte så mye av vassdraget som det anses høvelig å ta med i utbyggingen, og samlet utbygging må medføre en betydelig økonomisk eller teknisk fordel.

Utgangspunktet i ekspropriasjonsretten er at bare de som må avgi grunn eller rettigheter ved ekspropriasjonen har krav på lovhjemlet vedtak og erstatningskrav avgjort ved skjønnet. Det kan oppstå tvil om hvilke inngrep reglene om ekspropriasjon gjelder for, og om hvilken rekkevidde de bør ha. Om en skadevirkning skal anses som en ekspropriasjonsvirkning eller som en nabovirkning kan ha både materiellrettslig og prosessuell betydning. En ekspropriat står i en gunstigere stilling enn andre berørte. Både oreigningsloven og vederlagsloven har definisjoner av ekspropriasjonsbegrepet. Det er imidlertid ikke klart hvilke vassdragstiltak som innebærer en ekspropriasjon og hvilke virkninger som er ekspropriasjonsvirkninger. Vassdragslovutvalget har i sin utredning i kapittel 17.2 gjennomgått vassdragstiltak med ulike virkninger på berørte eiendommer og foretatt en vurdering av om de etter gjeldende rett vil bli betraktet som ekspropriasjon, se nedenfor.

17.1.3 Vassdragslovutvalgets syn

17.1.3.1 Vassdragstiltak med ulike virkninger på berørte eiendommer

Det klare utgangspunkt er at når et vassdragstiltak innebærer en fysisk ekskluderende bruk av andres eiendom, f eks bygging i vassdrag, må det regnes som ekspropriasjon. Bruk av fremmed eiendom må også ofte anses som en ekspropriasjon, selv om bruken ikke innebærer fysiske endringer eller kun er midlertidig. Heving av vannstand ved neddemming og overføring av et vassdrag regnes som ekspropriasjon. I praksis har også grunneiere som har vært utsatt for redusert vannføring blitt regnet som ekspropriater. Indirekte kan endringer i vannstand og vannføring også virke på nedbørsfeltet. Her har praksis vedrørende spørsmålet om erstatning og ekspropriasjon vært varierende.

Tiltak i vann uten tilknytning til underliggende grunn kan grunneieren sannsynligvis bare motsette seg dersom tiltaket medfører praktiske skadevirkninger. Vannet som flytende substans anses som utgangspunkt ikke undergitt privat eiendomsrett. Spørsmålet om ekspropriasjon kan imidlertid gjøre seg gjeldende for vannmengder som en eier trenger til eget behov. Uttak eller tilførsel av fast stoff regnes i utgangspunktet som en ekspropriasjon.

Vassdragslovutvalget konstaterer at så langt tiltakshaveren tar i bruk grunnen til arbeider i samband med et vassdragstiltak, må det regnes som en ekspropriasjon. Det samme vil normalt gjelde hvor tiltaket avskjærer tidligere eier fra å bruke området. Det må ofte foretas en helhetsvurdering for å avgjøre om et vassdragstiltak innebærer ekspropriasjon. Hvor inngripende og hvor omfattende bruken er, og om eieren avskjæres fra egen rådighet, er momenter av betydning. For øvrig kan også formålet med tiltaket ha vesentlig betydning, f eks regnes det ikke som ekspropriasjon i nødrettssituasjoner eller ved utførelse av skadeforebyggende tiltak.

17.1.3.2 Hjemmel for ekspropriasjon

Utvalgets § 56 avløser, sammen med utk § 25 første ledd, vassdragslovens regler om ekspropriasjon. Utk § 56 første ledd henviser til annen lovgivning når det gjelder adgangen til ekspropriasjon av rådighet over vassdrag og grunnvann, jf oreigningsloven, vederlagsloven, plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven. Det foreslås hjemmel i oreigningsloven § 2 for ekspropriasjon til de viktigste tiltak som kan forutsette rådighet over vassdrag og grunnvann, jf utk § 74 nr 9.

Vassdragslovutvalget tar sikte på en betydelig forenkling i forhold til gjeldende rett og foreslår at det generelt blir adgang til å ekspropriere til vassdragstiltak, jf definisjon i § 3 bokstav a. Som nevnt ovenfor inneholder vassdragsloven flere detaljerte ekspropriasjonsregler. Etter utvalgets mening bør spesielle betingelser ikke formuleres som absolutte vilkår fordi de på den måten kan hindre en ønskelig ekspropriasjon og komplisere regelverket.

Innløsningsbestemmelsene har vært lite benyttet i praksis og utvalget finner liten grunn til å videreføre de spesielle innløsningsreglene. Utvalget foreslår at reglene erstattes av en ordinær ekspropriasjonsadgang for private, jf endringen i oreigningsloven § 2 nr 50 om oreigningsinngrep for «vasskraftproduksjon».

Utvalget mener at de generelle reglene i V § 126 kan sløyfes. Det vises til at bestemmelsens formål kan ivaretas ved oreigningslovens regler. En særskilt hjemmel for vilkår om sikkerhetsstillelse for fremtidig erstatningsansvar bør knyttes til konsesjonsplikten etter vannressursloven istedenfor ekspropriasjonshjemmelen, jf utk § 24 siste ledd første setning (ny § 26).

17.1.3.3 Alternative løsninger på ekspropriasjonsspørsmålet

Når det må eksproprieres til fordel for et konsesjonspliktig vassdragstiltak, reiser Vassdragslovutvalget spørsmålet om det bør foretas en samordning av ekspropriasjons- og konsesjonsbehandlingen. En samordning kan dels være ønskelig av materiellrettslige grunner. Alle interesser som taler i mot et vassdragstiltak bør vurderes under ett fordi de hver for seg kanskje ikke er tungtveiende nok i forhold til fordelen ved å iverksette tiltaket. Videre påpeker utvalget at en samordning kan være en administrativ fordel. Det er enklere og raskere med én sak enn med separate saker om konsesjon og ekspropriasjon. Utvalget mener at konsesjon og ekspropriasjon for fremtiden bør avgjøres av samme forvaltningsorgan uansett hvilken lovteknisk løsning som velges.

Fellesbehandling kan oppnås på to måter. Det ene alternativet er at konsesjonsvedtak gis ekspropriasjonsvirkninger uten videre. Dette vil gi den sterkeste regelforenklingen og er i dag benyttet i vassdragsreguleringssaker, jf vregl § 16 og etter svensk vattenlag. Å gjøre ekspropriasjon til en slik sidevirkning av konsesjon, innebærer at det gis en generell ekspropriasjonshjemmel for alle konsesjonspliktige tiltak. Slik konsesjon kan imidlertid nektes dersom grunneier selv bør få utføre det omsøkte tiltaket eller få bestemme om det i det hele tatt skal utføres. Dersom grunneier imidlertid motsetter seg et ønskelig tiltak som ikke er konsesjonspliktig, vil det være behov for en selvstendig ekspropriasjonshjemmel. Noen rene ekspropriasjonssaker vil uansett måtte forekomme, da det ikke kreves konsesjon til alle vassdragstiltak.

Fellesbehandling kan for det andre oppnås ved at samtidige søknader om konsesjon og ekspropriasjon behandles under ett av samme forvaltningsorgan, men at det treffes selvstendig vedtak for hver søknad. En slik delt hjemmel vil kunne redusere risikoen for at noen som er berørt av tiltaket faller utenfor når saken behandles. Dersom ikke vannressursloven bestemmer noe annet, vil oreigningslovens saksbehandlingsregler gjelde uansett lovteknisk løsning.

Vassdragslovutvalget har ikke vært enige om løsning her. Utvalgets flertallmener forenklingshensyn bør være det avgjørende og går inn for ekspropriasjon som sidevirkning av konsesjon, jf utk § 25 første ledd. Utvalgets mindretall mener imidlertid at det bør fattes et eget vedtak om ekspropriasjon og foreslår at utk § 25 første ledd utgår. Mindretallet mener at et eget vedtak medfører en synliggjøring av ekspropriasjonsvirkningen, som igjen innebærer en rettssikkerhetsgaranti. Regelverket og saksbehandlingen må uansett tilpasses en adskilt behandling av konsesjons- og ekspropriasjonsspørsmålet, og mindretallet finner at rettssikkerhetsgarantien er viktigere enn den grad av forenkling som er mulig å oppnå.

Som nevnt vil det være nødvendig med særskilte ekspropriasjonshjemler for tiltak som ikke er konsesjonspliktige. Vassdragslovutvalget mener at den lovteknisk enkleste løsningen er å plassere de rene ekspropriasjonshjemlene i oreigningsloven, jf utk § 74 nr 9 med forslag til endringer i oreignl § 2. En slik overføring forutsetter at forskriftene etter oreignl § 3 endres til også å gjelde ekspropriasjon til fordel for private.

17.1.4 Høringsinstansenes syn

17.1.4.1 Hjemmel for ekspropriasjon

Ingen av høringsinstansene har vært negative til utvalgets forslag om overføring av ekspropriasjonshjemlene til generell lovgivning, bl a oreigningsloven. Av departementene er det bare Justisdepartementet som har uttalt seg.

Justisdepartementethar følgende generelle uttalelse:

«Vassdragslovutvalget har etter vår mening i hovedsak valgt fornuftige løsninger, f.eks. når det gjelder forholdet til oreigningsloven.»

Energiforsyningens Fellesorganisasjon har uttalt generelt at de er enig med utvalget i å vurdere en utvidet bruk av generelle lovregler, og sier innledningsvis i sin uttalelse:

«Hovedtrekkene i innstillingen er behovet for en modernisering av lovverket, klarere understreking av miljøhensyn og styrking av almene interesser, behovet for utvidelse av konsesjonsordningen for vassdragstiltak samt vesentlige forenklinger i forhold til dagens lov, idet en rekke særregler om ekspropriasjon, erstatning og skjønn er sløyfet. . . .

Vi gir vår fulle tilslutning til disse overordnede prinsipper som ligger til grunn for innstillingen, . . .»

Videre er Brukseierforeningens fagforumenig i overføring av ekspropriasjonshjemler til generell lovgivning under forutsetning av «at behandling etter oreigningsloven kan gjøres minst like rasjonelt som den någjeldende.» Også Norges Skogeierforbundstøtter forslaget om at de generelle regler om ekspropriasjon i vassdragsloven foreslås flyttes til oreigningsloven.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har uttalt seg om utk § 56:

«Fylkesmannen er i dag ved delegasjon tillagt myndighet etter gjeldende vassdragslov §§ 17 og 18 hvor fylkesmannen skal behandle søknader om ekspropriasjon av rettigheter for å sikre vanntilførsel og sikre vann mot forurensning. I forslaget til ny vannressurslov vil disse bestemmelsene falle bort, og forslagets § 56 vil erstatte ovenfor nevnte bestemmelser, samt alle andre bestemmelser om ekspropriasjon i loven.

Fylkesmannen behandler allerede i dag i tillegg til ovennevnte saker også ekspropriasjonssaker etter plan- og bygningsloven og etter oreigningsloven. Fylkesmannen har ikke innvendinger til lovforslaget på dette punktet, og anser det som hensiktsmessig at ekspropriasjon i vassdragssaker skjer etter annet lovverk.»

Norges Jeger- og fiskeforbund støtter opp om flertallets forslag til § 56, da «[d]ette er i tråd med vanlig erstatningspraksis».

17.1.4.2 Alternative løsninger på ekspropriasjonsspørsmålet

Mange høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets forslag om at konsesjonen skal ha en direkte ekspropriasjonsvirkning. De høringsinstanser som er enig med flertallets forslag har trukket frem fordelen med regelforenkling, sannsynligheten for raskere saksbehandling og at forslaget vil sammenfalle med vassdragsreguleringslovens bestemmelser. Av departementene er det bare Miljøverndepartementet som er positiv til flertallets forslag. I det følgende gjøres først rede for de høringsinstansene som er enig i flertallets forslag.

Miljøverndepartementet sier i sin uttalelse om utk § 25:

«Reglene i denne bestemmelsen vil virke både oppklarende og forenklende. Miljøverndepartementet støtter således både flertallets forslag til første ledd, samt forslaget til annet ledd.»

Regjeringsadvokaten sier i sin uttalelse:

«Regjeringsadvokaten støtter forslaget om at konsesjon etter § 8 gir adgang til å iverksette vassdragstiltak uten eget vedtak om ekspropriasjon. Regjeringsadvokaten peker på at dette antas å gi en raskere saksbehandling samt at dette antas å forhindre dobbeltarbeid i det offentlige.»

Direktoratet for naturforvaltning støtter også flertallets forslag til § 25 første ledd.

Fylkesmannen i Rogalandsier i sin uttalelse:

«En viktig endring fra tidligere ved at myndighetene etter denne bestemmelsen skal behandle samtidig søknad om konsesjons- og ekspropriasjonstillatelse. Dette vil være en forenkling og dessuten gi større realisme i behandlingen av søknader om inngrep der andre enn søkerens rettigheter blir berørt.»

Troms fylkeskommuneuttaler generelt om forslaget til overføring av ekspropriasjonshjemler til oreigningsloven og direkte ekspropriasjonsvirkning av konsesjoner:

«Forslaget er ment å innebære en forenkling i saksbehandlinga til beste både for utbygger, offentlige myndigheter og almenheten, muligens med unntak av tiltak som ikke er konsesjonspliktige. Plan- og næringsetaten ser positivt på en slik forenkling dersom den innebærer at andre brukeres og almenhetens interesser blir ivaretatt.»

Energiforsyningens Fellesorganisasjon (EnFo) uttaler:

«Vi har merket oss at et flertall i utvalget av forenklingshensyn går inn for ekspropriasjon som sidevirkning av konsesjon, m.a.o. slik at det gis en generell ekspropriasjonshjemmel for alle konsesjonspliktige tiltak. Slik er forholdet allerede i dag etter vassdragsreguleringslovens regler, jf § 16. Vi er enige i dette forenklingsforslag.»

I NVEs uttalelse heter det:

«Etter forslaget vil konsesjon etter § 8 inneholde en ekspropriasjonsrett. NVE vil presisere at dette ikke bør føre til en økt plikt til å varsle alle som blir berørt av inngrepet. Vi viser til den praksis som er fulgt i vassdragsreguleringssaker med utlegging og kunngjøring, og forutsetter at denne praksis kan følges også ved behandling etter en eventuell ny vassdragslov.»

Brukseierforeningenes Fagforum støtter den uttalelse EnFo gir, men understreker bl a:

«Vi er enig i direkte ekspropriasjonsvirkning av konsesjoner.»

De øvrige høringsinstansene som har uttalt seg er negative til flertallets forslag. I Samferdselsdepartementetsuttalelse heter det:

«Det anføres innvendinger mot forslaget om at konsesjon skal ha ekspropriasjonsvirkning, samt at dette vil være uegnet i samband med veganlegg fordi konsesjon i visse tilfelle kan være avgjørende for trasèvalget, og også fordi det er ønskelig å avklare konsesjonsspørsmålet i en tidlig fase av planarbeidet før reguleringsplan blir vedtatt. Det vises også til behov for mer fleksible tidsfrister, jf § 25.»

Vegdirektoratet sier i sin uttalelse:

«Det er foreslått at konsesjon skal ha samme virkning som et ekspropriasjonsvedtak. Forutsetningene er at reglene i oreigningsloven og vederlagsloven skal gjelde også ved ekspropriasjon i vassdrag. For de deler av et tiltak som det ikke er konsesjonsplikt for, bør tillatelse til ekspropriasjon etter oreigningsloven skje samtidig med konsesjon. Vi antar at det også er ment at tilsvarende skal gjelde i de tilfeller ekspropriasjon skjer etter annet lovverk, f eks. vegloven.

Også her gir manglende samordning problematiske utslag. Det åpnes for en særordning der ekspropriasjonsvedtak fattes etter vassdragsloven. Vi kan heller ikke se en tilstrekkelig begrunnelse for en slik ordning. Konsesjonsvedtaket vil være et planvedtak i kraft av at det er en offentlig godkjenning av det planlagte tiltak, samtidig som planen har direkte ekspropriasjonsvirkning. I denne sammenheng er det nærliggende å sammenligne konsesjon med reguleringsplan. En reguleringsplan har ikke en slik direkte ekspropriasjonsvirkning.

Vi er forsåvidt av den oppfatning at det kunne være på sin plass med en forenkling av saksbehandlingsreglene for ekspropriasjon, men mener at dette bør tas opp generelt på et bredere grunnlag.

En bestemmelse om at konsesjon har virkning som ekspropriasjonsvedtak vil være uegnet i forbindelse med offentlige veganlegg, fordi det ofte vil være ønskelig å avklare konsesjonsspørsmålet i en tidlig fase før reguleringsplanen blir vedtatt. For de delene av et vegtiltak som ikke blir konsesjonsbehandlet vil en ikke ha ekspropriasjonsgrunnlag før det foreligger reguleringsplan. En samtidighet i ekspropriasjonsvedtakene vil derfor ikke være mulig. I slike tilfeller vil resultatet være at det for en del av tiltaket vil være fattet ekspropriasjonsvedtak (konsesjon) i lang tid før tiltaket skal iverksettes. Dette vil ikke være en hensiktsmessig ordning og vil føre til en ubegrunnet forskjellsbehandling av grunneiere og rettighetshavere. Vi mener dette taler imot en slik ordning.»

Landbruksdepartementet sier i sin uttalelse:

«I noen saker vil konsesjonsbehandling etter gjeldende rett være tilstrekkelig for å kunne sette vassdragstiltak i verk, fordi konsesjonssøker f.eks. er strandeier. I andre tilfelle må konsesjonssøker også gis rett til ekspropriasjon av nødvendige rettigheter ved eller i vassdraget, nødvendig vei eller lignende rettigheter . En ekspropriasjonssak skal bl.a. følge oreigningslovens regler om saksforberedelse slik at bl.a. de som blir berørt av inngrepet blir hørt på en tilstrekkelig måte.

Landbruksdepartementet mener det er grunn til å anta at konsesjonsmyndigheten etter vannressursl. § 8 vil bli fordelt på flere nivåer (kommune, fylkesmann, NVE og eventuelt flere). Slik fordeling av avgjørelsesmyndighet kan føre til at avgjørelsesorganet kommer i skade for å gjøre feil i forbindelse med saksforberedelsen. Hver enkelt kommune har f.eks. ikke erfaring fra mange konsesjonssaker. Spørsmål knyttet til konsesjonsvedtakets ekspropriasjonsvirkning bør ses i lys av dette, og til at konsesjonssakene i større utstrekning enn tidligere vil være knyttet til små vassdragstiltak. Landbruksdepartementet mener på den bakgrunn at det vil være uheldig dersom ekspropriasjon anses som en sidevirkning av konsesjonsmeddelelsen, jf flertallsinnstillingen til utk § 25. Vurderingen av om ekspropriasjonsvirkning er nødvendig, må på grunn av de særlige saksbehandlingsreglene i ekspropriasjonssaker, foretas uavhengig av om dette er en sidevirkning av konsesjon eller ikke. En kan derfor ikke se at særskilt ekspropriasjonsbehandling for konsesjonssaker av noe større omfang kan sies å føre til nevneverdig merarbeid for forvaltningen.»

I Justisdepartementetsuttalelse heter det:

«1. Vi er for vår del skeptiske til flertallets forslag i utk § 25 første ledd om at konsesjon etter § 8 skal gi adgang til å iverksette ekspropriasjon uten særskilt ekspropriasjonsvedtak. Dette har delvis sammenheng med vårt syn på spørsmålet om hvor langt vassdragsmyndighetene skal ha plikt til å ta private interesser i betraktning ved konsesjonsbehandlingen; skal plikten være snever (slik vi har antydet ovenfor), bør utvalgsflertallets forslag ikke følges.

Selv om man skulle følge utvalgets forslag med hensyn til plikten til å ta i betraktning private interesser ved konsesjonsbehandlingen, finner vi på enkelte punkter utvalgsflertallets forslag betenkelig ut fra et rettssikkerhetssynspunkt. Vi er også i tvil om en materiellrettslig og administrativ samordning innebærer så store fordeler som utvalgsflertallet synes å mene.

Materiellrettslig er vi i tvil om gevinsten er særlig stor. Formelt er det riktig som anført i utredningen (s. 237 spalte 2) at man ved krav om to vedtak kan risikere at vedtakene spriker. Reelt vil imidlertid situasjonen være at også ekspropriasjonstillatelse vil bli gitt når det foreligger konsesjonstillatelse, jf erfaringen med forholdet mellom reguleringsplan og ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven § 35, se Frihagen, Plan- og bygningsloven, bind IV, s 283-284. Når dette er tilfellet, kan man selvfølgelig spørre om man ikke da kan ta skrittet fullt ut, slik utvalgsflertallet gjør, å la konsesjonstillatelsen gi direkte ekspropriasjonsrett. Betenkeligheter gjør seg imidlertid særlig gjeldende der det dreier seg om tiltak av en viss størrelse. Vi antar at konsesjonæren her ofte vil stå overfor alternative måter å gjennomføre tiltaket på, der én måte vil være ved ekspropriasjon. Situasjonen behøver ikke være slik at ekspropriasjonsadgangen bør nyttes fullt ut. Et krav om at vassdragsmyndighetene skal treffe et selvstendig ekspropriasjonsvedtak, kan i slike tilfeller ha én preventiv effekt, i den forstand at konsesjonæren vil forsøke å finne alternative løsninger for gjennomføring av konsesjonstiltaket. Det vil også indirekte gi vassdragsmyndighetene en mulighet til å føre «kontroll» med gjennomføringen av tiltaket. Utredningen skaper for øvrig her uklarhet ved stadig å tale om samtykke til ekspropriasjon som «sidevirkning» av konsesjon, hvilket nettopp ikke beskriver noen materiellrettslig samordning. Også ordlyden i utk § 25 første ledd gir mer inntrykk av sidevirkning enn samordning.

Administrativt kan en samordning ha sin fordel først og fremst ved at saksbehandlingen blir enklere for konsesjonæren; konsesjonæren kan nøye seg med én søknad. På den annen side vil en slik ordning måtte stille større krav til detaljutforming av søknaden og senere vassdragsmyndighetenes konsesjonsvedtak.

En mulig mellomløsning vil kunne være å la vassdragsmyndighetene i forbindelse med selve konsesjonsbehandlingen selv avgjøre om konsesjonstillatelsen også skal gi adgang til å iverksette vassdragstiltaket uten særskilt vedtak om ekspropriasjon. En slik adgang bør i så fall begrenses til å gjelde i forhold til vassdragstiltak hvor det dreier seg om mindre inngrep i oversiktlige rettsforhold. Her vil betenkelighetene ved utvalgsflertallets forslag kunne være små og fordelene store.

2. Dersom forslaget videreføres, bør en foreta en nærmere gjennomgang av oreigningslovens bestemmelser sammenholdt med bestemmelsene i utkastet til vannressurslov. Vi har særlig merket oss oreigningslovens § 16, og spørsmålet om denne går foran utk § 26. Adgangen til ekspropriasjon refererer seg til interesseavveiningen på et bestemt tidspunkt, og saken bør derfor føres videre innen rimelig tid.»

Hedmark fylkeskommune støtter også mindretallets forslag i § 25 «om at konsesjon ikke automatisk skal gi adgang til å iverksette vassdragstiltak uten særskilt vedtak om ekspropriasjon».

Norges Skogeierforbundog Norsk Skogbruksforening NORSKOG sier i sine uttalelser:

«Utvalgets flertall går inn for å gjøre ekspropriasjon til en sidevirkning av konsesjon der konsesjon trengs. Det betyr at det gis generell ekspropriasjonshjemmel for alle konsesjonspliktige tiltak. Vi deler ikke dette syn og er her enig med mindretallet. Det bør fattes et eget vedtak om ekspropriasjon dersom fremmed grunn tas i bruk. Ekspropriasjonsvirkningen blir da synlig for de berørte grunneiere og for forvaltningen. Denne synliggjøringen innebærer en rettsikkerhetsgaranti. Forenklingsfordelen ved å gjøre ekspropriasjon til en sidevirkning av konsesjon er etter vår mening ikke så stor at den gir tilstrekkelig grunn til å gi slipp på rettssikkerhetsgarantien.

Norges Skogeierforbund støtter derfor mindretallets forslag.»

I Norges Bondelagsuttalelse heter det:

«Flertallets forslag til § 25, 1 om at konsesjon etter § 8 gir adgang til å iverksette vassdragstiltak uten særskilt vedtak om ekspropriasjon er en vesentlig endring i dagens praksis. Inngrep i eiendomsretten må vurderes nøye, og dette gjøres best ved å opprettholde dagens ordning. Norges Bondelag går derfor imot flertallets forslag. Norges Bondelag er enig med mindretallet i at det alltid skal kreves uttrykkelig søknad og vedtak om ekspropriasjon med hjemmel i oreigningsloven for å få synliggjort ekspropriasjonsvedtaket. Mindretallets forslag innebærer således en rettssikkerhetsgaranti.»

Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar uttaler følgende:

«Utvalgets flertall går inn for at ekspropriasjon skal være en sidevirkning til at det gis konsesjon etter utkastets § 8. Ved siden av selve konsesjonen er det således etter utvalgsflertallets forslag ikke nødvendig med et eget vedtak om ekspropriasjon.

LVK mener at det bør fattes et eget vedtak om ekspropriasjon, og kan i det vesentlige vise til det som er anført av utvalgets mindretall på s. 238 i NOU 1994:12. LVK mener at når det fattes et eget vedtak om ekspropriasjon blir selve ekspropriasjonsvirkningen synlig for de berørte grunneiere og for forvaltningen selv. Dette innebærer etter LVK´s syn en rettssikkerhetsgaranti, og den forenkling som utvalgsflertallet henviser til er ikke så stor at det bør gis slipp på denne rettssikkerhetsgarantien.

Med samme begrunnelse mener LVK, som mindretallet i utvalget, at henvisningen i utkastets § 71 annet ledd til § 25 første ledd, bør utgå.»

Den norske Advokatforening sier følgende om samordning mellom ekspropriasjons- og konsesjonsbehandling:

«Tiltak i vassdrag vil i det alt vesentlige betinge søknad om konsesjon, jf utkastets §§ 8 og 16. Utvalget har derfor drøftet om man skal samordne konsesjons- og ekspropriasjonsbehandlingen, og på en slik måte at meddelt konsesjon samtidig gir tillatelse til ekspropriasjon. Denne problemstilling må også ses i sammenheng med de virkninger som meddelt konsesjon er tenkt gitt, og som nærmere er drøftet og avgjort av utvalget.

. . . .

Det formelle spørsmål om konsesjon samtidig skal inneholde en ekspropriasjonstillatelse eller om ekspropriasjonstillatelsen bør avgjøres særskilt, bør ikke ha særlige praktiske konsekvenser for de berørte parter. Valget av alternativ er avhengig av den måte man legger opp konsesjons- og ekspropriasjonsspørsmålet på. Forutsatt saksbehandlingsreglene blir betryggende og forarbeidet bygget opp på en måte som ivaretar normale rettssikkerhetsgarantier, er løsningen på samordningsspørsmålet underordnet.

Søknad om konsesjon og ekspropriasjon kan harmoniseres forutsatt at konsesjonæren iakttar følgende saksbehandlingsregler:

• Varsler berørte grunneiere og rettighetshavere om det påtenkte eiendomsinngrep som tiltaket vil medføre

• Inviterer til og gjennomfører reelle forhandlinger om en løsning i minnelighet hvor dette etter forholdene og antall parter er praktisk mulig

• Fremlegger og orienterer de berørte parter om tiltakets omfang og virkninger

• Setter en frist for uttalelse fra grunneiere og rettighetshavere om dere syn på nødvendig tvangserverv

Forutsatt disse retningslinjer blir iakttatt samtidig med søknaden om konsesjon, burde det ikke være et stort problem om ekspropriasjonstillatelsen blir en sidevirkning av konsesjon eller om ekspropriasjonstillatelsen bør utformes særskilt.

Advokatforeningen er likevel enig med utvalgets mindretall i at form i seg selv har en verdi, og særlig fordi man står overfor et tvangsinngrep (ekspropriasjon) har det nyttig signaleffekt overfor alle involverte at det også er et ekspropriasjonsvedtak som treffes i forbindelse med den konsesjonerte behandling.»

Advokatforeningen mener at det kan være nyttig å trekke erfaring fra konsesjons- og ekspropriasjonssøknader fra sammenlignende rettsfelt og uttaler om dette:

«Dersom det skal bygges et elektrisk overføringsanlegg må kraftverket for det første søke om konsesjon etter energilovens regler og dessuten søke om ekspropriasjon etter oreigningslovens regler. Det er saksbehandlingsregler i energilovens § 2 - 2 og i oreigningslovens § 11, og i praksis er disse bestemmelser samordnet. Kravene til opplysninger i konsesjons- og ekspropriasjonssøknaden er tilnærmet sammenfallende, og i felles søknad om konsesjon og ekspropriasjon er det for ekspropriasjonssaken bare få tilleggsopplysninger som er påkrevet. For de saker som hører under NVE fattes det et «parallelt» vedtak om konsesjon og ekspropriasjon, men som formelt er 2 forvaltningsrettslige vedtak som hver hviler på egne ben. For forvaltningsmyndighetene representerer denne fremgangsmåte intet nevneverdig merarbeid, alle rettssikkerhetsgarantier er iakttatt og ivaretatt, og man har rene linjer for innholdet og konsekvensene av både konsesjons- og ekspropriasjonssaker.

Advokatforeningen ser intet vunnet ved å koble sammen konsesjon og ekspropriasjon på den måte flertallet foreslår. Tvert om - det kan føre til forvirring i praksis og egnet til å skade tilvante forestillinger om innholdet og virkningen av et ekspropriasjonsvedtak.

Det nevnes for ordens skyld at ovenstående praksis vedrørende elektriske overføringsanlegg kun gjelder for fordelingsanlegg over 22 kv. nominell spenning. For ledningsnett med lavere spenning er det annen forvaltningspraksis (områdekonsesjon og delegasjon til fylkesmannen i ekspropriasjonssaker).»

17.1.5 Departementets vurdering

17.1.5.1 Hjemmel for ekspropriasjon

Et av hovedtrekkene i utredningen er synliggjøringen av behovet for en modernisering av lovverket, herunder vesentlige forenklinger i forhold til dagens lov. Et av Vassdragslovutvalgets forslag er å fjerne en rekke særregler om ekspropriasjon, erstatning og skjønn for å benytte generelle lover.

Minerallovutvalget har også drøftet dette lovtekniske spørsmålet - om ekspropriasjonsbestemmelsene skal inntas i den nye mineralloven, inkorporeres i oreigningsloven eller nedfelles i en egen lov. Utvalget sier følgende:

«Etter utvalgets syn er det mest hensiktsmessig at bestemmelsene nedfelles i den nye mineralloven. Dette fordi loven vil være en sektorovergripende lov for samtlige mineraler, og at det derfor anses å være hensiktsmessig at en slik lov behandler fullt ut de spørsmål som naturlig springer ut av slik virksomhet . . . Utvalget finner for øvrig støtte for et slikt syn i NOU 1992:32 Bedre struktur i lovverket som på side 203 anbefaler at ekspropriasjonsbestemmelser inntas i den nye mineralloven.»

Departementet er imidlertid enig med Vassdragslovutvalget i at den lovteknisk enkleste løsningen er å la generell lovgivning erstatte de spesielle ekspropriasjonshjemlene i vassdragssloven, og at dette også skal gjelde for private. Heller ingen av høringsinstansene har vært negative til utvalgets forslag.

17.1.5.2 Alternative løsninger på ekspropriasjonsspørsmålet

Departementet ser behovet for en samordning av de ulike tillatelser i henhold til vannressurslovens regler. Det kan være hensiktsmessig å samordne behandlingen av ekspropriasjon og konsesjon først og fremst av materiellrettslige grunner. Ved krav om to vedtak av ulike forvaltningsinstanser kan en risikere at vedtakene ikke stemmer overens. Ved en samordning - med tanke på hvem som skal fatte vedtakene - får man et overordnet syn på problemstillingene og de privatrettslige og de offentligrettslige problemstillinger kan derved lettere vurderes under ett. Det vil også kunne bli lettere å tilpasse de nødvendige vedtakene til hverandre.

En samordning vil også kunne innebære raskere og mer effektiv saksbehandling dersom samtlige spørsmål i tilknytning til tiltaket behandles samtidig. Dette vil spesielt gi utbytte ved høringsprosessen, og det vil selvsagt være en fordel for tiltakshaveren å slippe å vente på to avgjørelser. Departementet tror at det kan innebære store fordeler at det fattes samtidige vedtak i samme sak.

I Vassdragslovutvalgets § 56 annet ledd foreslås en bestemmelse om at dersom det kreves tillatelse til ekspropriasjon etter oreigningsloven, bør den gis samtidig med konsesjon etter § 8. En slik samordning av saksforberedelse og avgjørelse vil bidra til administrative besparelser og helhetlig vurdering av prosjektet. Departementet slutter seg derfor til denne bestemmelsen. Bestemmelsen i utk § 56 annet ledd (ny § 51) innebærer også at myndigheten til å gi ekspropriasjonstillatelse bør delegeres til samme nivå som konsesjonsmyndigheten, noe som departementet som nevnt også finner av stor viktighet.

Utvalgets flertall har imidlertid primært ikke valgt noen materiellrettslig samordning, men gått inn for ekspropriasjonstillatelse som en sidevirkning eller en direkte virkning av konsesjon i utk § 25 første ledd. Vassdragslovutvalget viser til at oreigningslovens regler skal gjelde, men departementet savner en skikkelig vurdering av forslaget om direkte ekspropriasjonsvirkning sammenlignet med bestemmelsen i oreignl § 2. Utgangspunktet er at ekspropriasjon - at eieren fratas sin eiendom - er et betydelig inngrep. Det er et grunnleggende prinsipp at ekspropriasjonsinngrep ikke må foretas uten tilstrekkelig begrunnelse og uten beskyttelse av eierens interesser. Oreignl § 2 annet ledd stiller krav om inngrepet «tvillaust er til meir gagn enn skade» for at vedtak eller samtykke til ekspropriasjon kan gis. Uttrykket «tvillaust» er bare ment som en regel om beviset, og det som kreves er bare vanlig overvekt i interessene, jf her Rt 1964 s 1025 som gjaldt en ekspropriasjonssak i medhold av jordloven. Den ankende part hadde festet seg ved at fylkeslandbruksstyret nøyde seg med å uttale at ekspropriasjonen etter oreignl § 2 ville være «til meir gagn enn skade», og ikke at den «tvillaust» ville være det. Høyesterett tilla det ingen vekt at ordet «tvillaust» manglet. Bestemmelsen innebærer dermed ikke i seg selv et strengere krav enn hva som stilles for konsesjonspliktige tiltak etter § 8, jf ny § 25, men det skal være klart og tydelig at en slik overvekt foreligger. Selve ordlyden i oreignl § 2 annet ledd om at inngrepet må være klart mer til gagn enn til skade, gir uttrykk for tanken om at det er grunn til å regne med en forsvarlig og grundig vurdering når et forvaltningsorgan treffer vedtak om ekspropriasjon. Fleischer uttaler bl a at det må «kreves at lovgiveren foreskriver en slik fremgangsmåte under sakens behandling at spørsmålet om et inngrep skal foretas, blir tilstrekkelig grundig og forsvarlig vurdert - uavhengig av utenforliggende momenter» (Norsk ekspropriasjonsrett 1978). Dette er etter departementets syn et godt argument for at det bør fattes et eget vedtak om ekspropriasjon.

Et annet moment som taler for et eget vedtak om ekspropriasjon er at oreignl § 2 viser til tilfelle hvor ekspropriasjonsinngrep kan foretas. Forutsetningen er at det ikke skal gis samtykke til ekspropriasjon så snart de lovbestemte vilkår er oppfylt. Underforstått innebærer dette at forvaltningsorganet selv skal vurdere hvorvidt det bør gis tillatelse i hvert konkret tilfelle.

Oreignl § 2 første ledd stiller opp et vilkår om samtykke til ekspropriasjon der inngrepet «trengst til» formålet. Dette har neppe noen selvstendig betydning ved siden av interesseavveiningen i annet ledd. Det må med andre ord vurderes om det finnes alternative fremgangsmåter. En skal ikke gi tillatelse til inngrep i større utstrekning enn det er behov for. I realiteten vil også ekspropriasjonstillatelse bli gitt når det foreligger konsesjon, men inngrep i en eiendomsrett skal som nevnt vurderes nøye. Dersom konsesjonæren har flere alternativer til å gjennomføre et større tiltak, kan et krav om at vassdragsmyndighetene skal treffe selvstendig ekspropriasjonsvedtak ha en preventiv virkning i den forstand at konsesjonæren, hvis mulig, velger et alternativ som ikke innebærer ekspropriasjon eller ekspropriasjon for bare en del av fremmed grunn. Justisdepartementet uttaler at det vil være spesielt betenkelig med direkte ekspropriasjonsadgang ved konsesjonsbehandling av større tiltak. Etter departementets oppfatning kan det imidlertid være større grunn til betenkelighet når det gjelder ekspropriasjon ved mindre tiltak. Dersom store tiltak skal gjennomføres stilles normalt krav til omfattende søknad med konsekvensutredninger m v før konsesjonsmyndighetene foretar en grundig saksbehandling. Under en slik prosess vil rimeligvis ulike interesser være representert og saken vil normalt få en oppmerksomhet og behandling som også påvirker vurderingen av ekspropriasjonsspørsmålet. Tiltak som i mindre grad berører eller engasjerer allmenne interesser i eller ved vassdraget, vil ikke få den samme oppmerksomhet og «offentlighet». Mindre tiltak underlegges en enklere konsesjonsbehandling og vil følgelig heller ikke gjennomgå den samme planprosess, krav til utredninger m v. Etter departementets mening kan det derfor være større behov for å ta hensyn til grunneierne/ekspropriatene i disse tilfelle.

Vassdragslovutvalget har også vist til den administrative fordelen med regelforenklingen. I prinsippet skulle det medføre en enklere og raskere saksbehandling med én søknad og ett vedtak. Departementet er enig i at samordning i seg selv vil innebære en mer effektiv saksbehandling. Etter departementets oppfatning vil det imidlertid kunne oppnås kun en relativt liten administrativ forenkling ved å innføre en direkte ekspropriasjonsvirkning av konsesjon. Visse saksbehandlingsregler må i alle tilfelle ivaretas; f eks varsling, orientering og opplysningsplikt overfor og uttalelsesrett for de berørte parter m m. Videre vil vassdragsmyndighetenes vedtak måtte bli svært detaljerte. Konsesjonæren kan på sin side kanskje klare seg med én søknad, men også denne ene søknaden må i så tilfelle bli relativt omfattende og detaljert.

Departementet viser i denne forbindelse til Advokatforeningen som i sin uttalelse sier at valget av direkte ekspropriasjonstillatelse fremfor særskilt vedtak om ekspropriasjon er avhengig av om «saksbehandlingsreglene blir betryggende og forarbeidet bygget opp på en måte som ivaretar normale rettssikkerhetsgarantier». Søknad om konsesjon og ekspropriasjon kan harmoneres forutsatt at konsesjonæren ivaretar visse saksbehandlingsregler. Advokatforeningen er likevel enig i at det vil ha en nyttig signaleffekt overfor alle parter at det treffes et eget vedtak om ekspropriasjon av fremmed grunn, og at en sammenkobling av konsesjon og ekspropriasjon kan være uheldig for forestillingen om innholdet og virkningen av et ekspropriasjonsvedtak. Flere av de større organisasjonene og foreningene, f eks Norges Skogeierforbund og NORSKOG, mener at det bør fattes et eget vedtak om ekspropriasjon i det ekspropriasjonsvirkningen da blir «synlig for de berørte grunneiere og for forvaltningen. Denne synliggjøringen innebærer en rettsikkerhetsgaranti». Også Norges Bondelag og Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar viser til behovet for synliggjøring av ekspropriasjonsvirkningen, og at det derfor alltid bør kreves uttrykkelig søknad og vedtak om ekspropriasjon. Departementet slutter seg til disse høringsinstansenes uttalelser.

Den vedtaksformen som utvalgets flertall har valgt, antas heller ikke å være utbredt innenfor andre rettsområder. Minerallovutvalget anbefaler bl a i forslag til en ny minerallov, jf NOU 1996:11, at man nedfeller et system hvor ekspropriasjonstillatelsen gis separat. Minerallovutvalget mener at det synes hensiktsmessig og nødvendig at en slik ekspropriasjonstillatelse synliggjøres. Det påpekes videre at utnyttelse av mineraler kan innebære forurensning og har miljøaspekter som særlig kan berøre naboer og andre. Avståing av grunn til slik virksomhet bør derfor gjøres til gjenstand for særskilt vedtak, også fordi dette vil gi et separat klagegrunnlag for ekspropriasjonsvedtaket. Etter departementets mening gjør tilsvarende argumenter seg også gjeldende i vurderingen av ekspropriasjonsspørsmålet i vannressursloven. Departementet vektlegger at det vil ha en nyttig signaleffekt overfor alle parter at det treffes et eget vedtak om ekspropriasjon av fremmed grunn. Denne signaleffekten vil ivareta en rettsikkerhetsgaranti, som etter departementets mening bør være avgjørende. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen som er foreslått i utk § 25 første ledd om ekspropriasjon som sidevirkning av konsesjon, utgår. Som følge av dette er det nødvendig med ekspropriasjonshjemmel i oreigningsloven. Vassdragslovutvalget har foreslått enkelte tilføyelser i oreigl § 2 for de viktigste tiltak som kan forutsette rådighet over vassdrag og grunnvann. For å fange opp eventuelle øvrige vassdragstiltak (f eks uttak av masse, tørrlegging) foreslår departementet også en generell hjemmel for ekspropriasjon til «øvrige vassdragstiltak» i oreigningsloven.

17.2 Behovet for skjønn

17.2.1 Vassdragslovutvalgets syn

Hovedregelen i ekspropriasjonsretten er at erstatning betales før en får rådighet over fremmed grunn, jf skjønnsl § 53 (kontantprinsippet). Dette innebærer at skjønn må avholdes først dersom ikke annet er bestemt ved lov eller avtalt mellom partene, jf skjønnsl § 46. Vassdragslovutvalget har i utredningen kapittel 17.4.3 uttalt følgende vedrørende spørsmålet om behovet for skjønn:

«Større vassdragstiltak vil som regel føre til reelle erstatninger, og den alminnelige ekspropriasjonsrettslige regel passer da godt. For mindre tiltak kan det stille seg annerledes. Her kan det tenkes at det hverken foreligger noen omsetningsverdi eller noe tap i form av skadevirkninger som berettiger til erstatning, og dessuten at fastsettingen ved skjønn blir uforholdsmessig tids- og kostnadskrevende i forhold til de erstatninger som det kan bli tale om. Et eksempel kan være en konsesjon (og ekspropriasjon) til å fjerne bergnabber og mudre opp et vassdrag for å lette ferdselen i vassdraget.»

Vassdragslovutvalgets flertall går inn for at vassdragsmyndigheten bør ha hjemmel til å frita tiltakshaveren fra å begjære skjønn dersom den regner med at tiltaket ikke vil volde noen skadevirkninger for grunneieren, jf utk § 24 siste ledd annet punktum. I følge spesialmotivene gjelder bestemmelsen erstatning til eiere og rettighetshavere nedstrøms eller i nedbørsfeltet som ikke avstår eiendom fysisk til fordel for vassdragstiltaket. Om tiltaket vil volde tap eller skade må vurderes på bakgrunn av bl a høringsuttalelser og konsekvensutredninger. Er vilkårene oppfylt kan ekspropriasjonsskjønn sløyfes helt dersom tiltakshaveren selv rår over grunnen der tiltaket skal utføres. Dersom grunneieren er uenig i dette, må han angripe forvaltningens vedtak - han kan ikke påstevne skjønn i medhold av skjønnsl § 4 annet ledd. Skulle det likevel senere oppstå tap eller skade kan det reises erstatningskrav etter reglene i utk kap X. Grunneieren får dekket sine saksomkostninger dersom han får medhold.

Utvalgets mindretallgår inn for å beholde dagens ordning. Mindretallet mener at flertallets forslag innebærer et radikalt brudd med den myndighetsdeling vårt rettssystem bygger på, og mener at domstolene (skjønn) er den instans som skal behandle og avgjøre slike spørsmål. Domstolene skal ta standpunkt til ekspropriasjonsinngrepets virkninger uavhengig av fysisk omfang og økonomisk tap. Dersom avgjørelsen skal overlates til forvaltningen, vil dette også medføre en mye mer omfattende saksbehandling enn tidligere. Det kan etter mindretallets mening heller ikke være riktig å pålegge de som må avstå rettigheter risikoen for saksomkostninger ved å få fastslått erstatningsplikten. Det er den som tilegner seg rettigheter som bør bære utgiftene med å få fastslått eventuell erstatningsplikt og -omfang. En domstolsbehandling vil dessuten være å foretrekke av rettsikkerhetsmessige grunner, idet en forvaltningsbehandling ikke kan ivareta partenes interesser på en like tilfredsstillende måte. Mindretallet påpeker også at svært mange ekspropriasjonsmessige inngrep kan løses i minnelighet, jf oreignl § 12, og at mindre oppgjør vil kunne ordnes via avtaler.

17.2.2 Høringsinstansenes syn

Miljøverndepartementet og Regjeringsadvokaten støtter flertallets løsning.

Energiforsyningens Fellesorganisasjon sier i sin uttalelse:

«Vi er enige med utvalgets flertall når det går inn for at vassdragsmyndigheten bør ha en hjemmel til å frita tiltakshaveren for å begjære skjønn dersom den regner med at tiltaket ikke vil volde noen skadevirkninger for vedkommende grunneier.»

Advokatforeningen uttaler følgende om dette spørsmål:

«Utvalgets mindretall er av den oppfatning at dette er et radikalt brudd med «den myndighetsdeling vårt system bygger på», jf innstillingens side 239, spalte 2. Etter mindretallets oppfatning tillegger utvalget forvaltningen en oppgave som hittil har hørt til domstolenes kompetanse, og det pekes på at man står overfor et tiltak som er gitt ekspropriasjonsrett, og som tradisjonelt bare kan gjennomføres etter at det er avholdt skjønn for fastsettelse av eventuell erstatning.

Prinsipielt er Advokatforeningen enig med mindretallet, men ut fra det åpenbart praktiske hensyn som ligger bak flertallets forslag vil Advokatforeningen likevel støtte flertallsforslaget. Slik flertallet begrunner sitt forslag er det bare aktuelt i de tilfeller hvor det er åpenbart klart at tiltaket ikke har konsekvenser for grunneiere og andre og at det derfor vil være anstaltmakeri og kostnadsødende å avholde et skjønn. Den som skal utføre tiltaket kan bli utsatt for urimelig press for å få til en ordning i minnelighet og som klart kan utnyttes av den/de som vil stå som saksøkt i skjønnssaken. I tilfeller hvor det er klart at ingen eller ubetydelig erstatning kan påregnes er dette uheldig og bør unngås.

Flertallets lovforslag er imidlertid etter Advokatforeningens oppfatning ikke presist nok for å få knesatt at vilkårene for at tiltakshaver skal slippe å begjære skjønn må være strenge. Bestemmelsen bør utformes slik at det ikke etterlater noen tvil om at man står overfor unntakstilfeller og at det må settes vilkår i forbindelse med saksutredning, dokumentasjon m.v. som ikke etterlater rimelig tvil om at tiltaket ikke påfører skade.

Flertallets lovforslag bør for øvrig harmoniseres til utkastet til «Lov om skjønnsprosess» NOU 1993:35 og utkastet til ny bestemmelse i skjønnslovens § 54, 3. ledd om saksomkostninger, og som er sålydende:

«Gjelder saken mindre og ukompliserte inngrep og den ikke frembyr tvil, kan saksøkeren fritas for erstatningsplikten såfremt saksøkte etter forhandlinger har avslått et tilbud og han ved skjønnsavgjørelsen ikke oppnår mer enn tilbudet.»

Denne bestemmelse vil trolig kunne fange opp en del av de situasjoner som utvalgets flertall søker å avverge ved en bestemmelse om at man ikke behøver å holde skjønn.»

De øvrige høringsinstansene som har uttalt seg om dette spørsmålet gir sin støtte til mindretallets forslag. I Norges Bondelags uttalelse sies følgende:

«Norges Bondelag går imot flertallets forslag om at tiltakshaveren kan fritas fra å begjære skjønn dersom vassdragsmyndigheten vurderer at tiltaket ikke vil volde skade eller ulempe. Flertallets forslag vil innebære at forvaltningen ved sin avgjørelse av om hvorvidt konsesjon er nødvendig, samtidig tar stilling til et erstatningsspørsmål mellom private interesser. Dette er et uholdbart prinsipp.

Norges Bondelag er enig med mindretallet i at dagens skjønnsordning må beholdes. Det må fortsatt være domstolene som må behandle og ta standpunkt til om et tiltak medfører skadevirkninger og eventuelt fastsette erstatning for disse. Tiltakshaver må fortsatt dekke alle omkostninger under skjønnsbehandlingen.»

Norges vassdrags- og energidirektorat sier i sin uttalelse:

«I følge 5. ledd siste punktum kan vassdragsmyndigheten frita tiltakshaveren fra å begjære skjønn dersom det må påregnes at tiltaket ikke vil volde tap eller skade. Vi ser behovet for å redusere bruken av skjønn i slike saker, men ser det som vanskelig for vassdragsmyndigheten å sitte med tilstrekkelig detaljert kunnskap til å fastslå at private interesser ikke blir erstatningsrettslig skadelidende, og frykter at bestemmelsen kan gi arbeidskrevende konflikter med private interesser.»

I Norges Skogeierforbund sin uttalelse heter det:

«I utk § 24 foreslår flertallet at dersom det kan påregnes at tiltaket ikke vil volde skade eller ulempe kan vassdragsmyndigheten frita tiltakshaveren fra å begjære skjønn for å fastsette erstatning. Denne muligheten bør ikke være åpen da grunneieren alltid må få anledning til å få prøvet ved et skjønn hvorvidt det er skader eller ulemper. Vi støtter derfor mindretallet om at slik regel ikke bør gis (§ 24 siste ledd sløyfes).»

Landssamanslutninga av vasskraftskommuner sier i sin uttalelse:

«Videre mener LVK, på samme måte som utvalgets mindretall (Simonsen, Ødegaard og Aalstad), at utkastets § 24 siste ledd siste punktum bør utgå. LVK viser til begrunnelsen til mindretallet slik denne er gjengitt på s. 239 under pkt. 17.4.3 i NOU 1994:12. LVK mener at flertallets forslag innebærer et radikalt brudd med den myndighetsdeling rettssystemet bygger på hvor domstolen er tillagt oppgaven med å ta standpunkt til virkningene av et ekspropriasjonsinngrep uavhengig av fysisk omfang og økonomisk tap. Videre er det tiltakshaver som må bære utgiftene med å få fastslått erstatningspliktens omfang. LVK mener at det kan ikke være riktig å pålegge de som må avstå rettigheter risikoen for saksomkostninger ved å få fastslått tiltakshaverens erstatningsplikt.

På denne bakgrunn mener LVK at § 24 siste ledd siste punktum bør utgå.»

17.2.3 Departementets vurdering

Etter departementets oppfatning fokuseres det for sterkt på myndighetsspørsmålet fra mindretallets og enkelte høringsinstansers side. Mindretallet går ikke tilstrekkelig inn i vurderingen av hva departementet oppfatter som flertallets primære mål med tilrådingen av lovregelen - å unngå en omfattende skjønnssak i tilfeller hvor det er klart at ingen eller ubetydelig erstatning kan påregnes fra ekspropriatens side. Slik departementet ser det er denne regelen foreslått av praktiske hensyn og gir primært ikke uttrykk for noe prinsipielt standpunkt om hvem som skal ha myndigheten til å løse privatrettslige tvister. Lovforslaget er ment som en unntaksregel og den alminnelige ekspropriasjonsrettslige regel skal for øvrig gjelde.

Mindretallet påpeker at det er den som tilegner seg rettigheter som bør bære utgiftene med å få fastslått eventuell erstatningsplikt og -omfang. LVK og Norges Bondelag trekker også frem risikoen for saksomkostningene dersom det ikke avholdes skjønn. Skulle det likevel senere oppstå tap eller skade, kan det reises krav etter reglene i kapitlet om erstatning for skade . Grunneieren vil få dekket sine saksomkostninger dersom han får medhold.

Mindretallet bemerker at en domstolsbehandling dessuten vil være å foretrekke av rettsikkerhetsmessige grunner, idet en forvaltningsbehandling ikke kan ivareta partenes interesser på en like tilfredsstillende måte. Sett i henhold til de unntakstilfellene dette lovforslaget er ment å gjelde for, kan departementet ikke se at dette kan innebære noe rettssikkerhetsproblem av betydning. Departementet går derfor - ut fra de praktiske og økonomiske fordeler dette innebærer - inn for å støtte flertallsforslaget, men finner det nødvendig med visse presiseringer.

Departementet støtter forslaget ut fra den forutsetning at regelen bare er aktuell hvor det er åpenbartat tiltaket ikke får økonomiske konsekvenser for grunneiere eller andre. Dette bør etter departementets mening komme tydelig frem av ordlyden. Flertallets lovforslag er ikke presist nok til å få frem at det skal mye til for at eksproprianten skal slippe en skjønnsbegjæring, og lovteksten bør derfor suppleres på dette punktet.

Som det også sies i utvalgets særmerknader er forutsetningen «at det ikke må påregnes at tiltaket vil volde tap eller skade». Det må i henhold til dette stilles vilkår i forbindelse med ekspropriantens egen saksutredning, herunder konsekvensutredninger, som gjør det åpenbart at tiltaket ikke får erstatningsrettslige konsekvenser for grunneiere eller andre. Det er imidlertid også viktig at spørsmålet vurderes i de høringsuttalelser som avgis til forvaltningsmyndigheten. Dersom det ut fra sakens dokumenter kan reises rimelig tvil om tiltaket vil medføre erstatningspliktig skade eller ulempe, kan ikke eksproprianten fritas for skjønnsbegjæring.

Som presisert i utredningens særmotiver er bestemmelsen bare ment å gjelde erstatninger hvor man ikke fysiskmå avgi eiendom. Dette bør etter departementets mening også spesifiseres i lovteksten.

I henhold til ovennevnte tilrår departementet følgende ordlyd til ny § 26 siste ledd annet punktum:

«Dersom tiltakshaver selv rår over grunnen der tiltaket skal utføres og det er åpenbart at tiltaket ikke vil volde tap eller skade, kan vassdragsmyndigheten frita tiltakshaveren fra å begjære skjønn til fastsetting av eventuell erstatning.»

17.3 Avgjørelsesmyndigheten

17.3.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende vassdragslov er avgjørelsen om ekspropriasjon i mindre saker overlatt til skjønn, enten lensmannsskjønn eller rettslige skjønn. Større ekspropriasjonssaker skal avgjøres av Kongen. Ekspropriasjonsmyndigheten etter V §§ 17 og 18 er delegert fra Miljøverndepartementet til fylkesmannen. Etter oreigningsloven er det Kongen som har myndighet til å treffe vedtak eller gi samtykke til ekspropriasjon, jf oreignl § 2, men denne myndigheten kan delegeres videre, jf § 5. I vedtak om eller samtykke til ekspropriasjon kan Kongen eller det organ myndigheten er delegert til, overlate til skjønnet å fatte avgjørelse om hva inngrepet skal gå ut på eller hvilket omfang det skal ha.

17.3.2 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget trekker frem to alternativer når det gjelder hvem som skal treffe avgjørelse om ekspropriasjon; forvaltningen og domstolene. Dersom domstolene skal fatte avgjørelsen, er det mest aktuelt at den fattes ved skjønn. Det er imidlertid spørsmål om skjønnet bør holdes som rettslig skjønn eller lensmannsskjønn. Legges avgjørelsen til forvaltningen, må det vurderes på hvilket nivå og av hvilket organ vedtaket bør treffes. I utredningen i kapittel 17.5 heter det:

«Utvalget mener at vedtak om ekspropriasjon beror på en interesseavveining som for fremtiden bør overlates forvaltningen. Når det gjelder mindre saker, og forhold som bør bedømmes på stedet, vil forvaltningen ha mulighet til å delegere myndighet til fylkesmannen, eller overlate visse spørsmål til skjønnsretten i samsvar med oreigningsl § 5 tredje ledd. Det er tvilsomt om (rettslige) skjønn i dag innebærer noen enkel og rimelig avgjørelsesmåte. For eksproprianten er det iallfall ikke tilfellet, bl.a. må skjønnskostnadene dekkes ved rettsgebyr. En utvidelse av adgangen til forvaltningsavgjørelser reiser imidlertid spørsmål om det bør innføres gebyr for administrasjonens behandling av ekspropriasjonssaker, noe fvl. § 27 a gir adgang til. Fordelene med en forvaltningsavgjørelse vil i så fall særlig ligge på det administrative plan i form av enklere og normalt raskere saksbehandling.»

I utredningens kapittel 32 (om administrative, økonomiske og miljømessige konsekvenser av lovutkastet) sier utvalget i punkt 1.6 vedrørende skjønnsbehandling av vassdragssaker:

«Til forskjell fra gjeldende vassdragslov legger lovutkastet opp til at få avgjørelser skal treffes ved skjønn. Stort sett vil skjønnsavgjørelser bli erstattet med andre, mindre ressurskrevende ordninger.

De forvaltningspregede avgjørelsene vil i fremtiden bli overlatt forvaltningen, f.eks. spørsmålet om et tiltak er konsesjonspliktig eller ikke. Forvaltningen vil dessuten i større utstrekning enn i dag kunne ta stilling til spørsmål av betydning mellom private, både ved konsesjonsbehandlingen og i en del andre tilfelle. Det er i noen tilfelle opp til vassdragsmyndigheten hvordan den vil behandle slike spørsmål, og adgangen vil neppe innebære noen stor merbelastning for myndighetene.»

17.3.3 Høringsinstansenes syn

Norges Lensmannslag er den eneste av høringsinstansene som synes å ha kommet med bemerkninger til dette forslaget:

«Det kan synes som om utvalget i realiteten ønsker å avskaffe ordningen med skjønn når det gjelder vassdragsloven. Vi stiller oss kritisk til en slik omlegging og kan ikke se at det i utredningen er ført dokumentasjon for at dette bør skje. Den eneste begrunnelse som synes å være anført er at skjønnsbehandling vil være mer ressurskrevende, jf utredningens kap. 32 pkt. 1.6 på side 398. Når det gjelder lensmannsskjønn, kan vi ikke se at dette vil holde stikk. Lensmannsskjønn er en meget rimelig måte å løse vedkommende saker på og vi stiller oss kritisk til en påstand om at andre ordninger vil være rimeligere. Vi er også kritisk til forslaget om at tvister skal avgjøres av forvaltningen i større grad og at det legges opp til at partene selv blir pålagt ansvaret for å løse saker. Det vil etter vår oppfatning være en illusjon å tro at det ikke i fremtiden også vil være behov for at samfunnet/det offentlige stiller ordninger til disposisjon for å løse tvister mellom private også på dette området. Resultatet vil bli at det ordinære rettsapparat vil bli pålagt flere oppgaver og dette vil totalt sett bli mer ressurskrevende.

Vårt forslag vil være at man følger skjønnsprosesslovutvalgets råd om at det gis en egen regel om at samtlige tvistepunkter skal kunne avgjøres ved skjønn, jf NOU 1993:35 Lov om skjønnsprosess side 92.»

17.3.4 Departementets vurdering

Departementet bemerker at det i dette spørsmålet ikke har vært noen dissens i utvalget og at dette rimeligvis har satt preg på den drøftelse spørsmålet har fått i utredningen. Det er heller ingen andre høringsinstanser enn Norges Lensmannslag som har uttalt seg om den foreslåtte rettsendringen. Det må derfor antas at en nærmere dokumentasjon ikke har vært påkrevet fordi det faktisk er generell enighet om at vedtak om ekspropriasjon kan avgjøres på en enklere og rimeligere måte enn ved skjønn. Departementet er også av denne oppfatning.

Departementet bestrider ikke at lensmannsskjønn kan være en meget rimelig måte å løse vedkommende saker på, men tror likevel at andre ordninger vil kunne innebære en enklere og ikke minst raskere behandling. Departementet er enig med utvalget i at vedtak om ekspropriasjon er en interesseavveining som forvaltningen bør være den nærmeste til å kunne foreta. Hensynet til samordning, helhetsvurdering av tiltak og muligheten for noenlunde samtidige avgjørelser av konsesjons- og ekspropriasjonsspørsmålet taler for at det fattes forvaltningsrettslige vedtak om ekspropriasjon.

Skjønnslovutvalget går uten videre ut fra at alle avgjørelser som er knyttet til ekspropriasjon og ekspropriasjonslignende inngrep må avgjøres ved skjønn, jf Skjønnslovutvalgets utredning (NOU 1993:35) s 82. Denne uttalelsen gjelder imidlertid spørsmålet om avgjørelser skal treffes ved skjønn på grunnlag av skjønnsprosess eller av de alminnelige domstoler etter de alminnelige rettergangsregler, mao et spørsmål om hvilken dømmende myndighet som skal treffe avgjørelsene. Departementet finner derfor ikke at forslaget om at forvaltningenfremfor skjønnsretten bør treffe vedtak om ekspropriasjon til vassdragstiltak, kommer i strid med det Skjønnslovutvalget har sagt.

17.4 Erstatning for vann

17.4.1 Gjeldende rett

Den vanlige oppfatning i juridisk teori er at vannet som sådant ikke er gjenstand for privat eiendomsrett. Dette tilsier at det ikke skal betales erstatning for selve vannet uten at vannet har en særskilt verdi for ekspropriaten. Grunneierens rett til vassdraget gir dermed ikke uten videre rett til erstatning for vannet ved ekspropriasjon. Situasjonen blir derimot en annen dersom ekspropriasjonen går ut over grunneierens utnyttelse av vannet.

17.4.2 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget refererer en del saker fra rettspraksis vedrørende det særegne spørsmålet om erstatning for vannet som substans og utvalget tolker ut fra rettspraksis og juridisk teori at det ikke betales erstatning for vannmassene ved ekspropriasjon uten at vannet har en særskilt verdi for ekspropriaten, dvs går ut over grunneierens utnytting av vannet. Utvalget ser av den grunn ikke behov for å foreslå særregler om dette, men antar at vederlagslovens regler vil føre til rimelige resultater.

Er det snakk om erstatning for en fremtidig utnytting av vannet, stilles relativt strenge krav til påregnelighet, jf vederlagslovens forarbeider. Utvalget uttaler følgende i utredningens kapittel 17.6.3:

«I praksis vil det bety at ekspropriaten må ha konkrete, aktuelle og realistiske planer for å utnytte vannet om det skal gis erstatning for at muligheten går tapt. Det vil også være en forutsetning at ekspropriaten har den nødvendige konsesjon til videre utnytting av vannet. Hvis ikke vilkårene for slik erstatning er til stede, kan det bare gis erstatning for ulemper på eiendommen forøvrig som ekspropriasjonstiltaket vil medføre.»

Når det gjelder erstatning for utnytting av fall konstaterer utvalget at dette har rettslig forankring i fast og langvarig praksis etter reglene om erstatning etter salgsverdi, og utvalget ser ingen grunn til å foreslå endringer.

17.4.3 Høringsinstansenes syn

I Advokatforeningens uttalelse heter det:

«Advokatforeningen vil fremholde at rettspraksis og juridisk teori i hovedsak støtter den lære at det ikke betales erstatning for vannmassene ved ekspropriasjon. Det vann som renner inn i et magasin, og vannet i selve magasinet, betales det intet for uansett hva vannet skal brukes til. Grunneier får kun erstatning for den skade og ulempe han påføres på magasingrunn - neddemmet areal, forsumpede strender, neddemmede veger/stier, sjølgjerde- vansker med vannforsyning, grunnvannskader o.l (Rt. 1963, s 1288). Det bør imidlertid presiseres at i de tilfeller hvor det kan påvises at vannet har særskilt verdi for grunneier, vil det kunne være gjenstand for erstatning, jf RG 1990 s 567. Selv om det nok kan settes spørsmålstegn ved riktigheten av sistnevnte rettsavgjørelse, finnes det i praksis mange eksempler på at det betales erstatning for selve vannet - særlig i forbindelse med driftsvann i oppdrettsnæringen. Det er også eksempler fra kontraktspraksis hvor det betales ikke ubetydelige beløp for uttak av vann til smolt- og settefiskanlegg. Fra rettspraksis herom vises til en del utrykte avgjørelser referert hos Stig Wigum: «Fra rettspraksis i havbruksnæringen» 1991. Slik Advokatforeningen leser utvalgets bemerkninger på side 241-242 under pkt. 17.6.3, er det ingen uenighet om den reservasjon fra hovedregelen som her presiseres.

Fallretter:

Advokatforeningen er enig med utvalget i at fallerstatninger har slik rettslig forankring i både kontrakts- og rettspraksis over ca 100 år at det ikke er grunn til å gjøre endringer på dette punkt.»

Det er for øvrig ingen andre høringsinstanser som har uttalt seg om dette spørsmålet.

Departementet har ingen spesielle merknader til dette spørsmålet, men slutter seg her til utvalgets syn, samt Advokatforeningens bemerkninger.

17.5 Mererstatning

17.5.1 Gjeldende rett

Vassdragsloven har visse regler om mererstatning. Ved ekspropriasjon etter V §§ 17, 21, 62 og 63 skal det i henhold til V § 134 nr 1 legges til en ekstra erstatning på 25 prosent. Vassdragslovkommisjonens begrunnelse for 25 prosent-prinsippet var først og fremst at den som ved tvang kan overta fremmed eiendom fordi han kan gjøre gode forretninger på den, bør gi den opprinnelige eier en del av gevinsten. Vregl § 16 nr 3 inneholder tilsvarende bestemmelse om 25 prosent mererstatning. Det er bare ved ekspropriasjon til industrielt bruk (vassdrags- og minerallovgivningen) det skal betales slik tillegg.

Det gis rett til mererstatning i form av vederlag ved innløsning av fall, jf V § 137 nr 1. Ved innløsning av fall etter V §§ 55 og 56, skal det fastsettes et vederlag som minst tilsvarer fallverdien med tillegg av 25 prosent. Tilsvarende lovgrunnlag finnes i V § 152 nr 3 for avståelse av fall etter V §§ 147 og 148.

Også grannel § 10, annet ledd, sameiel § 13, servituttl § 17 og lov om hendelege eigedomshøve § 15 inneholder bestemmelser om «vederlag», som utmåles skjønnsmessig. Også svensk og finsk rett inneholder regler om mererstatning ved ekspropriasjon i vassdragsforhold.

17.5.2 Vassdragslovutvalgets syn

Det er dissens i Vassdragslovutvalget i oppfatningen av om reglene om 25 prosent tilleggserstatning bør videreføres i den nye loven. Utvalgets flertall finner ikke tilstrekkelige grunner for å beholde reglene om 25 prosent-tillegget. Flertallet finner at også hensynet til likebehandling taler mot en videreføring av disse særreglene ved ekspropriasjon til industriell bruk. Ordningen innebærer etter flertallets mening en konkurransevridning mellom ulike bruksformål i vassdraget.

Utvalgets mindretall peker på at utnytting av vassdragsrettigheter til industrielt formål - primært kraftproduksjon - oftest innebærer innvinning av meget store verdier. Mindretallet finner det rimelig at opprinnelige eiere av slike rettigheter fortsatt bør tilkjennes en andel av den høye verdiskapningen disse ressursene gir grunnlag for. Ikke minst vil dette innebære at en del av verdiene fortsatt beholdes i distriktet. Mindretallet foreslår en videreføring av de gjeldende regler om mererstatning.

17.5.3 Høringsinstansenes syn

Statskog sier i sin uttalelse:

«Vi vil ikke støtte en endring i 25 % regelen for erstatningsoppgjør etter vassdragsreguleringer. Vi synes, slik mindretallet i utvalget, at det er rimelig at grunneier får en viss del i de store fortjenestene som tilkommer regulanten når et vassdrag blir regulert til kraftutvinning. Dette vil også bidra til at man verdsetter naturressurser under en samfunnsmessig helhetstenkning.»

I Norsk Skogeierforbunds uttalelse heter det:

«Når det gjelder mererstatning mener flertallet at det ikke lenger er grunnlag for å opprettholde en slik mererstatning og den foreslås sløyfet. Mindretallet mener derimot at det er viktig at en del av verdiskapningen blir i distriktet og at det er en måte å prise naturressurser på som kommer grunneieren til gode - et gode som det ikke er noen grunn til å ta fra ham. For næringsgrunnlaget til våre medlemmer er det svært viktig å beholde denne inntekten. Vi er enig med mindretallet.»

LVK sier i sin uttalelse:

«LVK er videre enig med det andre mindretallets forslag til fjerde ledd i § 56 om videreføring av gjeldende regler om 25 %-tillegg til erstatningene. LVK kan i det vesentlige slutte seg til mindretallets begrunnelse slik denne er gjengitt i pkt. 17.6.4. LVK vil særlig understreke de distriktspolitiske hensyn som taler for å opprettholde reglene, og som mindretallet fremhever på s. 244:

«Det er forøvrig grunn til å peke på at dette vil innebære at en del av verdiene fortsatt beholdes i distriktet, og at det her gjelder naturressurser av stor økonomisk verdi for den enkelte rettighetshaver og at det her avstås råstoff til en produksjon av meget høy verdi.»

Slik LVK ser det vil en videreføring av de gjeldende regler om 25 %-tillegg bidra til at en del av de verdier som innvinnes ved vassdragstiltaket beholdes i distriktet, noe det er lange tradisjoner for i norsk vassdragslovgivning.»

Norges Bondelag viser til regelen om 25 prosent-tillegg på de utmålte erstatningene etter prinsippet i vassdragsreguleringsloven, og mener at dagens samfunnsforhold «tilsier behov for at en viss andel av verdiskapningen ved kraftutbygging etc. beholdes i distriktet hvor vassdragsutbygging foretas».

Fylkesutvalget i Hedmark er også enig i mindretallets forslag vedrørende særregelen om 25 prosent mererstatning ved ekspropriasjon ved vannkraftproduksjon.

Energiforsyningens Fellesorganisasjon er enig med utvalgets flertall i forslaget om at reglene om tilleggserstatning på 25 prosent til erstatninger i vassdragsforhold bør sløyfes for fremtiden.

I Advokatforeningensuttalelse heter det:

«Advokatforeningen er enig med utvalgets flertall i at det i dag ikke finnes tilstrekkelig grunn for å videreføre regelen om 25 % tillegget ved ekspropriasjon etter V §§ 21, 62, 63 og 17 (forutsatt vann til industrielt formål). Advokatforeningen kan også slutte seg til den begrunnelse som flertallet har gitt.

Det bør imidlertid komme frem at 25 % tillegget kan ha en viss misjon i vassdragsreguleringssaker på grunn av de vansker det ofte kan være å påvise årsakssammenheng mellom vassdragstiltak og skade. Den begrensning i ansvaret som også i ekspropriasjonssaker ligger i kravet til årsakssammenheng kan tidvis virke urimelig, og 25 % tillegget kan i den sammenheng representere en kompensasjon som kan være rimelig i kompliserte saker. Dette synspunkt veier imidlertid etter Advokatforeningens mening likevel ikke så tungt at det gir grunn til å beholde 25 % tillegget.»

17.5.4 Departementets vurdering

Når det gjelder mererstatning mener flertallet at det ikke lenger er grunnlag for å opprettholde en slik mererstatning, og den foreslås sløyfet. Mindretallet mener derimot at det er viktig at en del av verdiskapningen blir i distriktet og at det er rimelig at eierne av slike rettigheter også i fremtiden tilkjennes en andel av verdiskapningen.

Grunneiernes egne organisasjoner - Statskog, Norges Skogeierforbund og Norges Bondelag, samt LKV - ønsker å opprettholde regelen ut fra det grunnlag at det antas rimelig at grunneier får en viss del i de verdier som innvinnes ved vassdragsregulering, og at en del av verdiskapningen blir i distriktet.

Det er lange tradisjoner for at grunneierne og lokalsamfunnet skal ha en kompensasjon når vannressursene utnyttes av andre til industriell bruk. Ved å gi en ekstra erstatning har tanken vært at en andel av verdiskapningen er blitt i distriktet. Ved utnytting av andre naturressurser enn vassdrag og mineraler finnes det imidlertid ikke bestemmelser om at grunneierne skal ha slik mererstatning.

Departementet finner likevel at utnyttelse av vannkraften står i en særstilling. Spørsmålene om erstatning i vassdragssaker kan være svært kompliserte både med hensyn til ansvarsgrunnlag og utmåling. Mererstatningen kan derfor representere en kompensasjon som kan være rimelig i kompliserte saker, slik Advokatforeningen også nevner.

Vannkraft er en naturressurs av stor økonomisk verdi for den enkelte rettighetshaver, og det avstås med dette råstoff til en produksjon av meget høy verdi. Departementet mener det er rimelig at grunneier får en viss del av fortjenesten som tilkommer regulanten når et vassdrag blir regulert til kraftutvinning. En andel av verdiskapningen bør beholdes i distriktet hvor vassdragsutbygging foretas. En slik mererstatning kan være med på å bygge opp under næringsgrunnlaget i distriktene hvor vannkraftressursene skal utnyttes.

Departementet slutter seg til mindretallets argumentasjon om 25 prosent-tillegget, og går inn for å videreføre regler om mererstatning i vannressursloven i ny § 51 annet ledd.

17.6 Naturalerstatning

17.6.1 Vassdragslovutvalgets syn

Det ble lagt vekt på retten til naturalerstatning da Vassdragslovkommisjonen i sin tid gikk inn for ordningen med innløsningsrett. Ordningen har imidlertid preg av fortids tarv, og innløsningsretten er lite benyttet i praksis. Utvalget kan derfor ikke se noe behov for å opprettholde regler om naturalerstatning i form av kraftlevering i dag. Reglene i V § 137 nr 2-4 og §§ 138-143 foreslås ikke videreført i den nye loven. Utvalget tilrår imidlertid at det blir klarlagt om det forekommer kraftleveranser som naturalerstatning, og i så tilfelle at det tas med en overgangsbestemmelse som kan gi adgang til å kreve avtalene avløst.

17.6.2 Høringsinstansenes syn

Norges Skogeierforbund sier i sin uttalelse:

«Når det gjelder krafterstatning utbetalt som naturalytelser i form av kraftforsyning kjenner vi til at dette praktiseres overfor endel av våre medlemmer. Vi mener derfor det er greit at de som har slik erstatning også må få beholde den i framtida. Dersom ordningen skal avvikles, mener vi at det er viktig at det lages en tilfredsstillende overgangsbestemmelse i den nye loven.»

I Energiforsyningens Fellesorganisasjons uttalelse heter det:

«ENFO er enig med utvalget i at regelen i vassdr.l. § 143 om avløsning av eksisterende kraftrettigheter bør sløyfes. Vi har undersøkt blant våre medlemmer om det forekommer kraftleveranser som naturalerstatning. Opplysninger om dette på eget bilag.»

I høringsrunden blant EnFOs medlemmer var det 5 selskaper som opplyste at de leverte kraft som naturalerstatning.

Fylkesmannen i Hordaland har ikke gjort nærmere undersøkelser, men opplyser at det er mulig at det finnes slike leveranser i forbindelse med erverv av fallretter tidlig på 1900-tallet. Det oppgis for øvrig at Bjølvefossen og Tyssefaldene i henhold til avtaler leverer kraft til henholdsvis områdene Ålvik og Tyssedal til svært lave priser. Videre sies det:

«I utredningen ( side 245) blir det spurt om det forekommer kraftleveranser som naturalerstatning. Til dette er å merke at det i Hordaland forekommer leveranser av gratis kraft til gårdsbruk, fastsett ved erverv av fallrettene (Eksingedalsvassdraget, og muligens noen andre vassdrag)».

17.6.3 Departementets vurdering

Departementet ser det slik at ordningen med naturalerstatning bærer preg av en tid da strømforsyning var lite utbredt, og bemerker at innløsningsretten er lite benyttet i praksis. Departementet er derfor enig med Vassdragslovutvalget i at det ikke kan være behov for å opprettholde regler om naturalerstatning i form av kraftlevering i den nye vannressursloven. I henhold til høringsinstansenes opplysninger forekommer det i en viss utstrekning pr i dag kraftleveranser som naturalerstatning. Etter departementets oppfatning er det imidlertid ingen tungtveiende grunner for at disse kontraktene beholdes. Departementet tilrår derfor at det tas med en overgangsbestemmelse i loven som kan gi adgang til å kreve disse avtalene avløst. Departementet foreslår følgende regel i ny § 67 annet ledd om forholdet til eldre lovgivning:

«Avtaler om levering av kraft i henhold til reglene i tidligere lov om vassdragene 15. mars 1940 nr 3 kan kreves avløst ved skjønn mot full erstatning.»

17.7 Engangserstatning eller årlige utbetalinger

17.7.1 Gjeldende rett

Når en eiendom eller rett over annens eiendom helt eller for det meste blir ekspropriert, skal erstatningen settes til en engangssum, jf V § 133 nr 1. I andre tilfelle er hovedregelen at det fastsettes årlig erstatning, jf V § 133 nr 2, men den erstatningsberettigede kan alltid kreve engangserstatning. De årlige erstatninger justeres hvert femte år. Dersom den årlige erstatning utgjør mindre enn kr. 2.500,-, kan imidlertid eksproprianten kreve at det fastsettes engangserstatning ved skjønnet, jf forskrift 04.12.87 § 11. Retten til årlige erstatninger kan ikke fraskilles eiendommen, jf V § 133 nr 4, men partene kan avtale avløsning av årlige erstatninger med en engangssum. Videre plikter eksproprianten å stille sikkerhet for årlige erstatninger ved tidsbegrensede konsesjoner, jf V § 133 nr 5.

Begrunnelsen for å innføre regler om årlige erstatninger i vassdragslovgivningen var at den berørte eiendommen driftsøkonomisk skulle stilles like godt etter ekspropriasjonen. En engangserstatning kunne medføre at erstatningen ble trukket bort fra eiendommen og distriktet.

17.7.2 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalgets flertallkan ikke se tilstrekkelig grunner til å opprettholde vassdragslovens særregler om årlige erstatninger i V § 133 nr 2, sml vregl § 16 nr 5. Etter flertallets oppfatning bør disse særreglene oppgis til fordel for oreigningslovens alminnelige regler. Flertallet trekker frem at årlige erstatninger ofte medfører dyrere administrasjon, at kostnadene kan bli betydelige når beløpene er verdisikret til fordel for erstatningsmottakeren og at ekspropriaten i så fall selv kan ordne like gode årlige utbetalinger ved å plassere engangserstatningen på en formålstjenlig måte. Utvalgets flertall oppfatter ordningen som et uttrykk for detaljstyring av landbruksvirksomhet, som en på andre områder er i ferd med å gå bort fra.

Utvalgets mindretallgår imidlertid inn for videreføring av gjeldende regler om årlige erstatninger. Mindretallet viser til Olje- og energidepartementets uttalelse forrige gang ordningen ble vurdert, i forbindelse med endringer i vassdragslovgivningen, jf Ot prp nr 1 (1981-82) s 9-10:

«Olje- og energidepartementet vil understreke at hensikten med ekspropriasjons-erstatningene fortsatt bør være å stille erstatningsberettigede driftsøkonomisk like godt før som etter ekspropriasjonen. Siden det fra grunneierhold er gitt uttrykk for at årlige utbetalinger i prinsippet er egnet til å opprettholde en jevn inntekt for brukerne, finner departementet det naturlig at ordningen med oppgjør i form av årlige erstatninger opprettholdes i utgangspunktet. Oppgjør i form av årlige erstatninger skal således fastsettes hvis ikke erstatningsberettigede særskilt uttrykker ønsker om en annen oppgjørsform.

Hensikten med bestemmelsen tilsier at utgangspunktet fravikes hvis en finner at det driftsøkonomisk er mer lønnsomt med en annen oppgjørsform. Den som er nærmest til å avgjøre når dette er tilfelle må være den erstatningsberettigede selv.

. . . . . .

Etter departementets oppfatning taler heller ikke hensynet til ekspropriantene mot den foreslåtte ordning. Erstatningsbeløpenes andel av ekspropriantenes totale kostnader er normalt svært liten og under enhver omstendighet blir det relativt underordnet hvilken oppgjørsform man velger.

. . . . . .

Mange årlige utbetalinger medfører en viss administrativ belastning for erstatningspliktige. I tilfeller hvor utbetalingene er relativt små, synes det mest hensiktsmessig at oppgjøret skjer i form av en engangserstatning. Det er derfor rimelig at eksproprianten i disse tilfeller alltid bør ha anledning til å kreve at skjønnet fastsetter engangserstatning. Heller ikke hensynet til ekspropriaten taler mot en slik ordning siden erstatningsbeløp og oppgjørsform også for ham er av mindre betydning.»

Stortingskomitéen, jf Innst O nr 77 (1982-83), og Stortinget sluttet seg den gang enstemmig til departementets forslag.

Vassdragslovutvalgets mindretall kan ikke se at nye opplysninger skulle gjøre det påkrevet eller ønskelig å endre reglene. Mindretallet legger spesielt vekt på at disse erstatningene kan sikre inntektsgrunnlaget og fremstå som en inntektskilde som kan være utslagsgivende for at nedleggelse og fraflytting ikke finner sted fra de berørte bruk. Mindretallet tror heller ikke at en pengeplassering i bank er like god som årlige erstatninger, som i henhold til gjeldende lovbestemmelser justeres hvert femte år. Den administrative merbelastningen er etter mindretallets oppfatning ikke noe problem med dagens tekniske hjelpemidler.

17.7.3 Høringsinstansenes syn

Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet sier i sin uttalelse:

«Et mindretall foreslår i § 56 at erstatningen skal fastsettes til et årlig beløp. Vegdirektoratet går imot en slik ordning og støtter flertallets forslag. Vegvesenets utgifter til grunnerverv er en del av anleggsmidlene for et vegprosjekt. Slike midler bevilges av Stortinget over et visst antall år. En ordning med årlige utbetalinger er vanskelig å passe inn i dette bevilgningssystemet. En slik ordning ville også medføre merarbeid i form av administrasjon av de årlige utbetalingene. I vegsaker ville det også føre til en ubegrunnet forskjellsbehandling mellom de som kunne påberope seg en slik bestemmelse i vassdragsloven og de som får utmålt erstatning etter vederlagsloven.»

I Energiforsyningens fellesorganisasjon (EnFO) sin uttalelse heter det:

«Vi slutter oss til utvalgets flertall når det foreslår sløyfet vassdragslovgivningens særregler om årlige erstatninger, s. 246.»

Akershus Energiverk uttaler følgende (vedlegg til Akershus fylkeskommune):

«Vi er enige med utvalgets flertall i forslaget om å gå bort fra særreglene om årlige erstatninger.»

Fylkesmannen i Rogaland sier i sin uttalelse:

«Fylkesmannen er enig med mindretallet i at årlige erstatninger fortsatt bør kunne gis. De fleste av erstatningene etter bl.a. vannkraftutbygginger er knyttet til reduserte inntekter og ulemper (fiske, gjerdehold, tørkeskader etc.) og det er derfor klart å foretrekke at disse som idag følger eiendommen (gardsbruket) uten hensyn til eierskifter eller arveoppgjør.»

Norges Skogeierforbund og NORSKOGstøtter mindretallets forslag til § 56 tredje ledd og uttaler om dette:

«. . . Mindretallet mener derimot at det er viktig at en del av verdiskapningen blir i distriktet og at det er en måte å prise naturressurser på som kommer grunneieren til gode - et gode som det ikke er noen grunn til å ta fra ham. For næringsgrunnlaget til våre medlemmer er det svært viktig å beholde denne inntekten. Vi er enig med mindretallet.

Norges Skogeierforbund finner ingen grunn til å endre reglene om årlig indeksregulerte erstatninger. Våre medlemmer vil legge særlig vekt på at årlige erstatninger kan sikre inntektsgrunnlaget på de berørte bruk og dermed hindre nedlegging og fraflytting. Så lenge de årlige erstatningene reguleres iht indeks hvert 5. år vil plassering av engangserstatning i bank gi en langt dårligere avkastning. Man kan heller ikke se at belastningen med å administrere utbetalinger årlig skal være særlig stor med dagens tekniske hjelpemidler.»

I Advokatforeningens uttalelse heter det:

«Utvalgets mindretall vil holde fast ved regelen om årlige erstatninger etter vassdragslovens § 133 nr 2 og vassdragsreguleringslovens § 16 nr 5.

Advokatforeningen støtter på dette punkt mindretallet og vil som dette henvise til at spørsmålet for kort tid siden er undergitt en grundig vurdering i forbindelse med revisjon av vassdragsloven og vassdragsreguleringsloven, jf lov av 03.06.83 og de henvisninger til forarbeidene for endringsloven som det er vist til i innstillingens side 247, spalte 2.

Den vurdering som er foretatt for så kort tid tilbake er det ikke grunn til å gjøre endringer i.

I tillegg må det understrekes at regelen om årlige erstatninger er dypt rotfestet hos grunneiere som har sitt levebrød helt eller delvis fra gårdsbruk som blir berørt av utbygging og tiltak i vassdrag. Det store flertall av grunneiere svarer ja på forespørsel om man ønsker erstatningene avgjort med årlige beløp. Motivet for dette svar er at man ønsker å sikre inntektsgrunnlaget på de berørte bruk. Holdning og innstilling er at når en ressurs og utnyttelsesmulighet tilhørende bruket blir utnyttet og brukt av andre, bør den kompensasjon/erstatning som grunneier tilkommer høre til bruket, og ikke til eieren personlig.

Med den ordning som er innført med justering av erstatningene hvert 5. år i forhold til pengeverdien, representerer årlige erstatninger et viktig bidrag for å hindre nedleggelse og fraflytting av bruk. Hensynet til grunneierne bør i dette tilfellet veie tyngre enn de administrative omkostninger som årlige erstatninger medfører for utbygger.»

I Norges Bondelagsuttalelse heter det:

«Norges Bondelag ønsker å opprettholde ordningen med årlige erstatningsutbetalinger. Den driftsøkonomiske betydning årlige erstatningsutbetalinger har for de berørte bruk, bør telle mer enn en eventuell merbelastning ved administrering av ordningen. Utvalget ber om at spørsmålet omkring retten til innløsning av løpende årlige erstatninger med en engangssum blir belyst under høringen. Norges Bondelag krever opprettholdt dagens regelverk om årlige erstatningsbeløp og innløsning av disse.»

Fylkesutvalget i Hedmarker enig med mindretallet i at den någjeldende hovedregelen i vassdragsloven om årlige erstatninger bør opprettholdes. LVKslutter seg også til mindretallets forslag til tredje ledd, og kan i vesentlige tiltre den begrunnelse for forslaget som er gitt på s. 247-248 i NOU 1994:12. LVK uttaler videre:

«LVK finner særlig grunn til å fremheve det hensyn som er anført av mindretallet på s. 248:

«Mindretallet legger særlig vekt på at årlige erstatninger kan sikre inntektsgrunnlaget på de berørte bruk og dermed fremstå som en inntektskilde som kan være avgjørende for å hindre nedleggelse og dermed fraflytting.»

LVK er enig i at dette må være et viktig hensyn ved avgjørelsen av om ordningen med årlige erstatninger skal opprettholdes, og foreslår på denne bakgrunn at det gis nytt tredje ledd i overensstemmelse med mindretallets forslag.»

17.7.4 Departementets vurdering

Den alminnelige regel i ekspropriasjonsretten er at det gis engangserstatning ved ekspropriasjon. I gjeldende vassdragslovgivning finnes imidlertid særbestemmelser for å yte vassdragserstatninger som årlige utbetalinger, som justeres i forhold til pengeverdien hvert femte år. Begrunnelsen for å innføre regler om årlige erstatninger i vassdragslovgivningen var at den fraeksproprierte eiendom skulle stilles driftsøkonomisk like godt som før inngrepet. Årlige erstatninger kan bidra til å sikre inntektsgrunnlaget på de berørte bruk og dermed hindre nedlegging og fraflytting.

Spørsmålet om regler for årlige erstatninger etter V § 133 nr 2 og vregl § 16 nr 4 ble for ikke mange år siden undergitt en evaluering i forbindelse med revisjon av vassdragslovgivningen, jf lov av 3. juni 1983. Departementet viser til den begrunnelse for å opprettholde ordningen som den gang ble gitt, jf forarbeidene som referert av Vassdragslovutvalgets mindretall i utredningens kapittel 17.6.6, se ovenfor.

Når en ressurs tilhørende bruket blir ekspropriert og utnyttet av andre, finner departementet gode grunner for at kompensasjonen som grunneieren tilkommer bør høre til bruket, og ikke til grunneieren personlig. I og med de skadene en vassdragsregulering eller -tiltak forvolder den fraeksproprierte eiendommen er årlig tilbakevendende - knyttet til reduserte inntekter og ulemper av fiske, gjerdehold, tørkeskader etc - finner departementet gode grunner for at erstatningene bør følge eiendommen. Utbetaling av en engangserstatning kan medføre at beløpet for fremtiden trekkes bort fra eiendommen. Departementet er derfor enig med utvalgets mindretall i at det ikke synes å være fremkommet opplysninger som nå gjør det påkrevet eller ønskelig å endre gjeldende regler.

Utvalgets flertall har lagt vekt på at årlige erstatninger ofte vil være dyrere å administrere både for betaler og mottaker. Departementet finner imidlertid ikke at belastningen med å administrere disse utbetalingene kan innebære noe stort problem med de tekniske hjelpemidler som finnes i dag.

Departementet slutter seg til mindretallets vurdering som referert ovenfor, og støtter mindretallets forslag om at tilkjente erstatninger som hovedregel fortsatt skal fastsettes til årlige beløp. Den administrative belastningen som forekommer vil avhjelpes ved at mindre erstatningsbeløp gjøres opp i form av engangserstatning. Grensen for dette minstebeløp bestemmes av Kongen.

17.8 Innløsning av løpende årlige erstatninger

17.8.1 Problemstilling

Selv om en velger å beholde systemet med årlige erstatninger, må det vurderes om det skal åpnes adgang til å kreve innløsning av allerede fastsatte erstatninger som er under en viss størrelse. Et annet spørsmål er hvem som skal kunne kreve slik innløsning - eksproprianten, ekspropriaten eller begge.

17.8.2 Vassdragslovutvalgets syn

I utredningens kapittel 17.6.6 uttaler Vassdragslovutvalgets flertall:

«I forhold til løpende årlige erstatninger oppstår spørsmålet om adgang til å kreve innløsning med et engangsbeløp. Dette ble vurdert i samband med lovendringen i 1983, jf Ot.prp. nr 1 (1981-82) s. 10-12 og Innst. O. nr 77 (1982-83) s. 3. Når utvalgets flertall foreslår å gå bort fra særreglene om årlige erstatninger, kan det hevdes at eksproprianten bør kunne innløse årlige erstatningsbeløp uten noe krav til samtykke fra erstatningsmottakeren. På den annen side kan det anføres grunner til at ekspropriaten - erstatningsmottakeren - ikke bør ha noen helt generell adgang til å kreve innløsning uten samtykke fra eksproprianten, fordi en ubetinget rett kan ha uoversiktlige likviditetsmessige og praktiske konsekvenser for konsesjonærene (ekspropriantene). Disse vil imidlertid ha så stor egeninteresse i å foreta innløsning, at det i praksis neppe vil være noen vesentlig skranke for erstatningsmottakere som ønsker innløsning. Utvalget nøyer seg på dette punkt med å tilrå at spørsmålene omkring retten til å innløse eldre årlige erstatninger med en engangssum blir belyst under høringen.»

Vassdragslovutvalgets mindretall, som går inn for å beholde regelen om årlige erstatninger, uttaler at på grunn av en viss «administrativ belastning for den erstatningspliktige», bør dette «avbøtes ved at de små erstatningsbeløpene mest hensiktsmessig gjøres opp i form av en engangserstatning». Dette har imidlertid ikke kommet til uttrykk i mindretallets forslag i utk § 56 tredje ledd.

17.8.3 Høringsinstansenes syn

Statkraft SF har avgitt en egen uttalelse om dette spørsmålet. Statkraft uttaler:

«Som det fremgår av innstillingen, er det på vassdragslovgivningens område skjedd en tilnærming til de vanlige regler i de senere år. Ved nye inngrep er det således fri adgang til å avtale engangserstatning, samtidig som eksproprianten er gitt rett til å kreve at erstatningen skal gis som engangsbeløp dersom den årlige erstatning ikke vil overstige 2.500 kr/år.

. . .

De faktiske forhold vedrørende slike eldre årlige erstatninger er for Statkrafts vedkommende at vi i dag utbetaler ca 4.100 årlige erstatninger til 2.837 erstatningsmottakere. (Det vil si at hver mottaker får gjennomsnittlig om lag halvannen erstatning, hvilket igjen skyldes at en eiendom ofte er berørt av flere inngrep, behandlet ved ulike skjønn/sesjoner). Videre er forholdet at det for en eiendom kan være flere erstatningsmottakere. Dette gjelder særlig hvor det er skjedd eiendomsovergang ved arv, eller hvor en slik prosess er påbegynt, men ikke fullført.

Av disse 4.100 erstatningene, er ca. 2.300 på under 2.500 kr/år.

. . .

Forholdene er derfor at mange av erstatningene utgjør til dels meget små beløp, samtidig som omkostningen ved utbetalingene selvsagt er uavhengige av de enkelte beløps størrelse. Dette gjelder så vel omkostningene ved undersøkelse av hjemmelsforhold, utsending av beløpene etc, som Statkrafts eget arbeide med sakene.

Arbeidet forbundet med de årlige erstatninger omfatter blant annet slik som

• undersøkelse av hjemelsforhold

• utsending av beløpene

• skriftlig melding om indeksjustering

• besvarelse av skriftlige og telefoniske forespørsler fra erstatningsmottakere

• kostnadsføring overfor medeiere

• besvarelse av henvendelser fra likningkontor som ønsker/krever informasjon om foretatte utbetalinger

Det er selvsagt vanskelig å gi noe sikkert anslag over Statkrafts utgifter i forbindelse med utbetaling av de årlige erstatninger. Til illustrasjon kan imidlertid opplyses at det i dag går med over to årsverk til håndtering av disse erstatningene.

Statkraft vil for øvrig peke på at det er for enkelt å anta, slik Vassdragslovutvalgets mindretall gjør på side 248 første spalte, at dagens tekniske hjelpemidler har ført til at belastningen for eksproprianten er blitt «adskillig mindre enn tidligere». Mindretallet tar her ikke hensyn til at man parallelt med den tekniske utviklingen har hatt en utvikling i retning av at både betalingsformidlere og offentlige myndigheter i stadig større grad tar seg betalt for sine tjenester. Tidligere ble for eksempel hjemmelsforhold sjekket ved at man sendte sorenskriverkontoret den navneliste som var benyttet ved forrige utbetaling, og (vederlagsfritt) fikk denne i retur med eventuelle endringer påført. I dag foretar Statkraft selv kontrollen ved å søke i Norsk eiendomsinformasjon AS sine databaser. Foran hvert forfall blir alle hjemler undersøkt. For dette betales kr 8,- pr. søk til Norsk eiendomsinformasjon, i tillegg kommer kostnader til Statkrafts personell som foretar undersøkelsene.»

Statkraft foreslår, selv om en går inn for å beholde systemet med årlige erstatninger, at det åpnes adgang til å kreve innløsning av allerede fastsatte erstatninger dersom disse er under en viss størrelse. I Statkrafts uttalelse heter det videre om dette:

«Bakgrunnen for dette forslaget er at slike mindre utbetalinger påfører Statkraft og andre utbyggere betydelige kostnader, som ikke står i noe rimelig forhold til erstatningsbeløpenes størrelse. På mottakersiden er forholdet at uansett hva man generelt måtte mene om årlige erstatninger som middel til å sikre inntektsgrunnlaget for en eiendom, kan dette argumentet ikke slå til for de minste erstatningene.

Det vil selvsagt være en skjønnsmessig vurdering hvor man i tilfelle skulle sette beløpsgrensen. Antagelig vil det være mest hensiktsmessig at grensen fastsettes i forskrift og ikke direkte i loven. Statkraft antar for sitt vedkommende at grensen ikke bør settes lavere enn hva som i dag er grensen for fastsettelse av nye årlige erstatninger, det vil si 2.500 kr/år. Vi viser her dels til hva som er sagt om kostnadene ved utbetaling, og til at mindre årlige beløp enn dette knapt kan antas å være noe merkbart bidrag til inntektsgrunnlaget på eiendommen.

Statkraft antar videre at det i en slik forskrift bør presiseres at grensen gjelder pr. erstatningsmottaker (og ikke pr eiendom eller erstatning). Vi viser her til at det vil være det samlede beløp i forbindelse med en regulering som avgjør i hvilken utstrekning erstatningen kan sies å bidra til mottakerens inntektsgrunnlag. Dersom erstatningen kommer under minstebeløpet fordi den splittes opp på flere, for eksempel etter et arveoppgjør, vil for øvrig situasjonen ofte være den at ingen av de nye eiere bor fast på eiendommen, slik at det her ikke lenger er noen drift å sikre.»

III.

Lovteknisk gjennomføring

1. Statkrafts prinsipale forslag

Ved vurdering av hvorledes de forslag som er nevnt i punkt II skal kunne gjennomføres rent lovteknisk, må man ta hensyn til at årlige erstatninger kan være fastsatt i medhold av så vel vassdragsreguleringsloven som vassdragsloven. Vassdragslovutvalgets flertall har foreslått at vassdragsreguleringslovens § 16 nr 5 oppheves. Videre har man foreslått at vassdragsloven oppheves i sin helhet. Utvalgets forslag til § 72 i vannressursloven vil imidlertid innebære at forskrifter gitt i medhold av de bestemmelser som oppheves, herunder forskriftene om innløsning og oppjustering av årlige erstatninger, fortsatt vil stå ved lag inntil forskriftene blir opphevet. Slik utvalget har formulert vannressurslovens § 72, vil denne bestemmelsen imidlertid ikke kunne gi hjemmel for å utvide virkeområdet for de tidligere fastsatte forskrifter til også å gjelde innløsning uten samtykke fra erstatningsmottaker. Dette kan imidlertid oppnås ved at det i § 72 føyes til en nytt annet ledd med følgende ordlyd:

«Årlige erstatninger fastsatt i medhold av slike opphevede bestemmelser, kan av eksproprianten omgjøres til engangserstatning og innløses med en sum en gang for alle. Innløsningssummen skal beregnes etter forskrifter fastsatt av Kongen.»

2. Statkrafts subsidiære forslag

Selv om man skulle velge å beholde systemet med årlige erstatninger, bør det som nevnt åpnes adgang til å kreve innløsning av allerede fastsatte erstatninger som er under en viss størrelse. Vannressurslovens § 72 annet ledd kan da alternativt utformes slik:

«Hvis årlige erstatninger fastsatt i medhold av slike opphevede bestemmelser utgjør mindre enn det minstebeløp Kongen bestemmer, kan eksproprianten omgjøre erstatningen til engangserstatning og innløse denne med en sum en gang for alle. Innløsningssummen skal beregnes etter forskrifter fastsatt av Kongen.»

I EnFOsuttalelse heter det:

«Vi slutter oss til utvalgets flertall når det foreslår sløyfet vassdragslovgivningens særregler om årlige erstatninger, s. 246. Dette bør også gjelde for tidligere fastsatte, nå løpende årlige erstatninger, på en slik måte at loven gir adgang for tiltakshaveren til ensidig å kunne kreve innløsning av disse erstatningsbeløpene, subsidiært for beløp under en viss størrelse.»

I Landbruksdepartementets uttalelse heter det:

«Når det gjelder retten til å innløse eldre årlige erstatninger med en engangssum, jf § 56, mener Landbruksdepartementet det er i samsvar med dagens landbrukspolitikk at dette aksepteres. De tre fylkeslandbruksstyrene som har uttalt seg om spørsmålet har delt dette synet. Det bør nevnes i den forbindelse at to av disse, mener det bør gis 25 % mererstatning ved ekspropriasjon til vannkraft.»

Advokatforeningen sier i sin uttalelse:

«Dersom flertallets forslag om å avvikle årlige erstatninger blir innført ved den nye lov, oppstår spørsmålet om løpende årlige erstatninger kan kreves innløst med et engangsbeløp. I tilknytning til denne problemstilling oppstår spørsmål om hvem som kan kreve innløsning - utbygger (ekspropriant), grunneier eller begge. Dersom flertallets lovutkast blir vedtatt og dagens ordning med årlige erstatninger blir opphevet, bør det være adgang til å kreve løpende årlige erstatninger innløst med et engangsbeløp. Retten bør være den samme for ekspropriant som ekspropriat og Advokatforeningen kan ikke se at det er avgjørende likviditetsmessige eller praktiske hensyn som taler for at ekspropriantene må avvikle de årlige beløp. Selv om Advokatforeningens prinsipielle holdning er at grunneierhensyn tilsier at man bevarer dagens ordning med årlige erstatninger, bør dette hensyn ikke telle så tungt at hvis man først går bort fra ordningen i den nye loven, skal nåværende løpende erstatninger opprettholdes. Verdien av en ensartet ordning i forhold til samtlige grunneiere bør ha større gjennomslagskraft enn hensynet til den enkelte.»

Akershus Energiverk sier i sin uttalelse (vedlegg til Akershus fylkeskommune):

«Vi er enige med utvalgets flertall i forslaget om å gå bort fra særreglene om årlige erstatninger. Som en følge av det bør eksproprianten kunne løse inn årlige erstatningsbeløp uten noe krav til samtykke fra erstatningsmottakeren. Tilsvarende bør erstatningsmottakeren kunne kreve innløsning uten samtykke fra eksproprianten, men eksproprianten bør kunne ta forbehold om at der hvor det er snakk om mange og store innløsninger, må innløsningene kunne skje etter en framdriftsplan over flere år.»

I Brukseierforeningens Fagforum sin uttalelse heter det:

«Vi mener at årlige erstatninger bør kunne kreves avløst av utbyggeren, og da vel også av grunneieren. Av hensyn til at de kapitaliserte beløp for enkelte vil være betydelige, bør det bestemmes en overgangsordning, f.eks. en rett til utbetaling over 5 år.»

Norges Bondelag «krever opprettholdt dagens regelverk om årlige erstatningsbeløp og innløsning av disse.»

I Norges Skogeierforbund sin uttalelse heter det:

«Når det gjelder retten til å innløse årlige erstatninger med et engangsbeløp mener NSF at det ikke bør bli adgang til at eksproprianten får innløse årlige erstatninger med engangserstatning uten samtykke fra erstatningsmottakeren, - av hensyn til mottagerens økonomi og at han er den svake part i forhold til eksproprianten.»

I fylkesmannen i Vest-Agdersin uttalelse heter det:

«Eldre årlige erstatninger bør som et utgangspunkt kunne kreves innløst med en engangssum dersom særreglene om årlige erstatninger faller bort. Fylkesmannen antar imidlertid at det ikke bør være en ubetinget rett for ekspropriaten til å kreve innløsning uten samtykke fra eksproprianten. Dette av hensyn til eventuelle likviditetsmessige og praktiske konsekvenser for ekspropriantene.»

17.8.4 Departementets vurdering

Et fåtall av de høringsinstansene som har uttalt seg om innløsning av løpende erstatninger, har drøftet alternativet om innløsning av erstatninger under en viss størrelse. De fleste av dem går imidlertid inn for muligheten for innløsning dersom særreglene om årlige erstatninger faller bort.

Det administrative arbeidet forbundet med de årlige erstatninger omfatter blant annet undersøkelse av hjemmelsforhold, utsending av beløpene, skriftlig melding om indeksjustering, besvarelse av forespørsler fra erstatningsmottakere og offentlige institusjoner som vil ha informasjon om foretatte utbetalinger. Mange av de løpende erstatningene utgjør pr i dag små beløp. Omkostningen ved utbetalingene er imidlertid uavhengig av de enkelte beløps størrelse. Dette gjelder så vel omkostningene ved undersøkelse av hjemmelsforhold, utsending av beløpene etc, som ekspropriantens eget arbeid med sakene.

Mindre utbetalinger kan derfor påføre eksproprianten betydelige kostnader som ikke står i noe rimelig forhold til erstatningsbeløpenes størrelse. På mottakersiden er forholdet at selv om årlige erstatninger kan være et middel til å sikre inntektsgrunnlaget for en eiendom, gjør dette seg lite gjeldende for de minste erstatningene.

Departementet går, som nevnt ovenfor, inn for å beholde regelen om fastsettelse av årlige erstatninger. Forutsetningen er at erstatningene ikke gjelder små beløp, hvis grense fastsettes i forskrift. Av hensyn til verdien av en ensartet ordning i forhold til samtlige grunneiere i og ved vassdrag og for å avlaste ekspropriantene for administrativt arbeid, mener departementet det også bør være adgang til å kreve eldre, løpende erstatninger innløst med et engangsbeløp, når summene er små. Departementet finner det mest hensiktsmessig at denne beløpsgrensen settes til den samme som ved fastsetting av nye erstatninger.

Departementet foreslår innløsningsrett bl a for å unngå administrativt merarbeid for eksproprianten. Når det gjelder spørsmålet om hvem som kan kreve innløsning, er det derfor opplagt at eksproprianten alltid bør kunne kreve innløsning av små erstatningsbeløp. Like opplagt er det ikke når det gjelder ekspropriatenes rett. Spørsmålet om hvem som kunne kreve innløsning av årlige erstatninger ble vurdert under revisjonsarbeidet av vassdragslovene, jf Ot prp nr 1 (1981-82). Departementet uttalte i proposisjonen s 12:

«Departementet finner det i disse tilfeller imidlertid riktig at omgjøring ikke bør kunne skje på bakgrunn av et ensidig krav fra ekspropriaten.

Når skjønnet er avholdt, vil eksproprianten innrette seg etter de vilkår som er fastsatt. Dette gjelder også oppgjørsformen for erstatningene. Det vil kunne by på visse praktiske problemer for enkelte eksproprianter om en ekspropriat senere - når som helst - skal ha anledning til å kreve engangsutløsning.»

Noen kraftutbyggerne (ekspropriantene) administrerer og utbetaler mange årlige erstatningsbeløp til forskjellige mottakere, jf Statkrafts uttalelse. Praktisk sett kan det sikkert medføre visse problemer at grunneierne når som helst gis rett til å kreve engangsutbetaling av erstatninger som kanskje i lang tid har vært løpende. De praktiske problemene vil imidlertid gjøre seg gjeldende i en kort, om hektisk periode, og gjennomføres en slik utbetaling vil det administrative arbeidet med disse erstatningene være unnagjort for fremtiden. Fordi innløsningsplikten kun vil gjelde de små erstatningene, antar departementet at det ikke kan medføre likviditetsmessige problemer for eksproprianten at erstatningsmottaker krever engangsutbetaling. Hverken EnFO eller Statkraft nevner dette som noe problem i sine høringsuttalelser. Departementet går derfor inn for at både ekspropriant og erstatningsmottaker kan kreve innløsning av eldre, løpende erstatninger under et visst beløp.

Departementet foreslår i henhold til dette følgende lovtekst i ny § 51 femte ledd:

«Tidligere fastsatte årlige erstatninger under det minstebeløp Kongen bestemmer, kan omgjøres til engangserstatning og innløses med en sum en gang for alle dersom en av partene krever det.»

For å få nødvendig harmonisering i lovverket, foreslår departementet at vregl § 16 nr 5 endres i tråd med dette.

17.9 Hvilke erstatningskrav bør avgjøres ved ekspropriasjonsskjønnet?

17.9.1 Gjeldende rett

I følge rettspraksis ved vanlige ekspropriasjonsskjønn, må eiendom eller rettighet avstås for at eieren skal behandles som ekspropriat. Den som ikke fysisk berøres, har ikke rett til å fremme sine erstatningskrav for ulemper under ekspropriasjonsskjønnet, selv om ulempene stammer fra ekspropriasjonsinngrepet. Kompensasjon for slike ulemper må kreves gjennom vanlig søksmål. En ekspropriasjonssak forberedes og erstatningsgrunnlaget utredes innen visse grenser på ekspropriantens bekostning, og dette kan resultere i betydelige omkostninger. Dersom naboer på den annen side må kreve ulempeserstatning ved sivil sak, kan det bli en rekke tilfeller hvor berettigede krav ikke blir reist, i det naboen selv må ta risikoen for omkostningene.

I vannkraftutbyggingssaker er rettspraksis vedrørende ekspropriasjonsvirkningene mer vidtrekkende. Vassdragslovutvalget gjør nærmere rede for dette i utredningen i kapittel 17.6.7 og uttaler bl.a.:

«I saker om vannkraftutbygging kan det imidlertid virke som om man prosessuelt sett har strukket ekspropriasjonsvirkningene lengre enn ellers, og tatt med som ekspropriater alle som blir negativt berørt av endringer i grunnvannstanden. Også ikke-grunneieres krav på erstatning for endrete isforhold i fjordene er blitt vurdert under ekspropriasjonsskjønnet (se f.eks. Rt. 1969 s. 1220 (Malangen), 1971 s. 438 (Sundsfjorden) og 1985 s. 247 (Kåfjord)). Dette kan skyldes at ekspropriantene ikke har motsatt seg at kravene er behandlet under skjønnet, jfr skjønnsl. § 4 og tvml. § 92. Disse avgjørelsene henger også sammen med vassdragsreguleringer, hvor vregl. § 16 nr 1 gir et visst holdepunkt.»

17.9.2 Vassdragslovutvalgets syn

Bakgrunn for denne praksis etter vassdragsloven kan etter Vassdragslovutvalgets oppfatning skyldes påvirkning fra reguleringsskjønnene. Eiere av eiendommer som blir berørt av indirekte virkninger er kun blitt ansett som ekspropriater når de har hatt grense i vassdraget, men rettspraksis har likevel ikke vært helt ensartet.

Utvalget mener det kan være vanskelig å se reelle grunner til ulik behandling av forskjellige tiltak med samme ulemper eller av forskjellige ulemper fra de samme tiltak. På den ene siden kan miljømessige hensyn tale for at alle virkninger av endringer i det hydrologiske regime blir behandlet ved skjønnet. På den annen side vil dette få skjønnene til å svulme opp. Det andre alternativet er derfor å begrense ekspropriasjonsreglene til å gjelde for dem som avstår fysisk grunn. Utvalget nevner også at det vil være en mellomløsning å la interesserte som rammes av indirekte virkninger melde seg på skjønnet, uansett om de må avstå eiendom, eller å la dem reise eget søksmål med lempeligere sakskostnadsregler.

Vassdragslovutvalget fremhever:

«at spørsmålet bør vurderes på generell basis med utgangspunkt i Skjønnslovutvalgets utredning. Det er vanskelig å se noen avgjørende grunn til å sette miljøulemper forøvrig i en annen stilling enn hydrologiske virkninger. Hvis man av prosesstekniske grunner ønsker å begrense ekspropriasjonsskjønnene, bør det i stedet overveies regler som kan lette adgangen til å fremme erstatningskrav for miljøulemper, herunder hydrologiske endringer og forurensningsskader. Bl.a. bør da reglene om sakskostnader og om bruk av utredningsmateriale fra ekspropriasjonssaken overveies nærmere.»

17.9.3 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen er den eneste høringsinstans som har uttalt seg om dette og sier i sin uttalelse:

«Spørsmål om hvem som kan melde krav i et ekspropriasjonsskjønn har etter praksis blitt avgjort avhengig av om man er fysisk berørt av tiltaket eller ikke. Grensedragningen for hvorvidt man blir fysisk berørt kan nok variere etter sakstype, men prinsipielt har man avskåret naboer i å fremme erstatningskrav. Det vises til innstillingens s 248 under pkt. 17.6.7 hvor den rettslige forankring er listet opp. Utvalget finner ikke grunn til å endre dagens praksis og Advokatforeningen er enig i dette standpunkt. I denne sammenheng nøyer Advokatforeningen seg med å vise til den begrunnelse som er gitt under høringsrunden for skjønnslovsutvalgets behandling av spørsmålet i NOU 1993:35 og det hitsettes fra foreningens uttalelse om spørsmålet:

«Advokatforeningen er enig i at gjeldende ordning i mange tilfeller virker støtende på enkelte naboer som ikke får åpenbart berettigede krav behandlet ved skjønn, mens andre som kanskje berøres bagatellmessig, får en privilegert stilling som saksøkt ved skjønnet. Selv om gode grunner her taler for likebehandling av disse «berørte», er vi allikevel av den oppfatning at gjeldende ordning alt i alt er den beste. Vi legger her vesentlig vekt på de praktiske vanskelighetene når det gjelder utvalg av saksøktekrets. Naboulempene vil være svært variable og skifte fra eiendom til eiendom. Den grensedragning som det legges opp til ved innføringen av en slik utvidet saksøktekrets, er både vanskelig og tidkrevende å praktisere når det er oppfatningen til de potensielle saksøkte som skal være avgjørende for ekspropriantens plikt til å påstevne skjønn. Arbeidsbyrden for skjønnsrettene vil bli utvidet i vesentlig grad, og et avslag forut for skjønnsbehandlingen er problematisk uten omfattende data om virkningene på den enkelte eiendom, eksempelvis støy, støv, lukt, skjemmende utseende o.s.v. Dette kan i en rekke skjønnssaker fordyre og forsinke gjennomføringen og reduserer i vesentlig grad den effektivisering og rasjonalisering som er nødvendig og som lovforslaget ellers legger opp til.»

17.9.4 Departementets vurdering

I likhet med utvalget finner departementet at ekspropriasjonsskjønnenes omfang må vurderes med utgangspunkt i Skjønnslovutvalgets utredning. Departementet bemerker imidlertid at fordi man i vassdragssaker nettopp antas å ha strukket ekspropriasjonsvirkningene lengre enn ellers, må vurderingen foretas i lys av dette. Momentene er imidlertid de samme som gjør seg gjeldende i andre skjønnssaker, jf Skjønnslovutvalgets vurderinger, NOU 1993:85 s 71 flg.

Det var dissens i Skjønnslovutvalgets vurdering av dette spørsmålet. To medlemmer går inn for at også rene ulemper av betydning kan kreves behandlet under skjønnssaken, mens to andre medlemmer mener at en slik ordning vil kunne bli tilfeldig, mer tidkrevende og medføre dyrere skjønnsbehandling.

Det kan være gode grunner til å trekke krav for ulemper inn i ekspropriasjonsskjønnssaker. Skjønnsretten skal uansett ta stilling til de samme ulemper for ekspropriatene som også naboene rammes av. Det vil være rasjonelt å utnytte dette materiale ved at skjønnsrettene også bedømmer de rene ulempeskrav fra naboer, dvs behandle alle krav under ett. Det er også et viktig moment at ved å gi de som rammes status som ekspropriater, vil deres rettslige vern bedres ved at tiltakshaveren som ekspropriant må bære hovedtyngden av saksomkostningene.

Det sterkeste motargument er at store ekspropriasjonsskjønn kan være vanskelig å avvikle innen rimelig tid og de kan bli relativt kostbare å gjennomføre. Dersom det blir svært mange ekspropriater i en sak, vil også skjønnsretten få mindre tid til å vurdere den enkeltes krav og retten kan miste noe av oversikten over saken. Medlemmene Dragsten og Mo i Skjønnslovutvalget viser bl a til erfaringene fra vassdragsreguleringsskjønnene som et eksempel som ikke bør følges. Her skjer innkalling ved allmannastevning. Medlemmene uttaler:

«Skjønnsomkostningene blir der betydelige og synes ikke å stå i rimelig forhold til de fastsatte erstatninger. Hvis alle som mener at de blir påført ulempe, uten risiko for omkostninger, slippes til som saksøkte, er det god grunn til å frykte for at forholdet ved en rekke ekspropriasjonsskjønn blir det samme som ved vassdragsreguleringsskjønnene.»

Departementet ser det slik at det selvsagt er en ulempe at skjønnene tar lenger tid å avvikle og at de kan bli kostbare. På den annen side kan det være en fordel for eksproprianten å bli ferdig med kravene en gang for alle, og slippe å ta del i andre sivile søksmål ved siden av skjønnssaken. Selv om skjønnssakene etter vannressursloven vil omfatte en rekke andre forhold enn kraftutbygging, bemerker departementet at virkningene (dvs ulempene) som her skal vurderes ligner mest på de som behandles ved vassdragsreguleringsskjønn, nemlig ulemper i vassdrag. Dette kan etter departementets mening være et argument for at skjønnssaker etter vassdragsreguleringsloven og andre vassdragsskjønn ikke blir så forskjellige med hensyn til omfang. Departementet vil derfor ikke stille seg avvisende til en eventuell videreføring av dagens skjønnspraksis i vannkraftsaker.

Vassdragslovutvalget har ikke fremmet spesielle regler om ekspropriasjonsskjønn i sitt lovforslag, men viser til oreigningsloven og vederlagsloven, jf utk § 56 og som tilsluttet av departementet i § 51. Skjønn som skal fastsette vederlag for ekspropriasjonsinngrep etter oreigningsloven, er rettslig skjønn etter skjønnsloven, jf utvalgets forslag til endring av oreignl § 2. Etter departementets mening må spørsmålet vurderes på generell basis med utgangspunkt i Skjønnslovutvalgets utredning. Denne utredningen er til behandling i Justisdepartementet. Det er derfor uaktuelt å fastsette egne regler om virkningene av et ekspropriasjonsinngrep i vannressursloven nå.

17.10 Erstatning for senskade og uforutsett skadeutvikling

17.10.1 Innledning

Ved virksomhet som volder skade kan skadene bli større enn man regnet med ved oppgjøret, eller det voldes nye skader som en ikke regnet med. Etter vassdragsekspropriasjoner kan senskader oppstå som følge av ordinær drift, ulykker eller av ulovlig drift. I det følgende behandles skader som oppstår ved ordinær drift.

Erstatningsoppgjøret kan baseres på avtale eller ekspropriasjonskjønn. Erstatning for fremtidige skader og ulemper er ofte forbundet med usikkerhet til det faktiske grunnlaget, og det kan være behov for å avvente utviklingen og utsette fastsettingen av erstatning. En avtale kan som følge av uforutsett skadeutvikling revideres i medhold av avtalel § 36. Adgangen til å gjenoppta rettsavgjørelser i medhold av tvml kapittel 27, jf skjønnsl § 40, er begrenset. De forhold som påberopes som grunnlag for gjenopptakelse må ha foreligget på skjønnstidspunktet.

17.10.2 Gjeldende rett

V § 136 nr 1 gir adgang til å bringe inn for skjønn skader og ulemper som ikke er tatt med i ekspropriasjonsskjønnet. Bestemmelsen gjelder hvor eiendom eller rettighet er ekspropriert i anledning arbeid eller anlegg i vassdrag. Forutsetningen for etterskjønn etter nr 1 er at den aktuelle skaden «ikke er medtatt» i det tidligere avholdte ekspropriasjonsskjønnet. Det utslagsgivende er om skaden er tatt i betraktning ved takseringen av den primære kompensasjonen. Feil i erstatningsutmålingen er imidlertid ikke noe grunnlag for etterskjønn. Bevisbyrden for hva som er tatt med i de tidligere skjønn påligger tiltakshaveren, jf bestemmelsens siste punktum. V § 136 nr 1 omfatter også tiltak som har tillatelse etter vassdragsreguleringsloven, og har vært mest benyttet i slike saker.

Behovet for å utsette erstatningsfastsettelsen for visse skadevirkninger er trolig større i vassdragssaker enn i ordinære ekspropriasjonssaker, både fordi det er usikkert om skade vil oppstå (f eks ved flom, erosjon) og hvor stort skadeomfanget eventuelt vil bli. Det gis adgang til å utsette vurderingen av skadefølger som ikke kan utredes ved det primære ekspropriasjonsskjønnet, jf V § 136 nr 2, sml vregl § 19 nr 4. Oreignl § 21 gir tilsvarende hjemmel, men utsettelse etter vassdragslovgivningen setter noe strengere vilkår enn oreigningsloven. En annen forskjell er at vassdragslovgivningen ikke setter noen tidsbegrensning for utsettelsen, i motsetning til oreignl § 21 som hjemler utsettelse for «ei viss tid». For ekspropriatene innebærer utsettelse den ulempe at de kan risikere å måtte vente lenge på erstatning. I medhold av V § 133 nr 3 og vregl § 19 nr 4 kan skjønnsretten fastsette en midlertidig avgift. Midlertidig erstatning kan også fastsettes i medhold av oreignl § 21.

Begrunnelsen for reglene om etterskjønn er at det er vanskelig å forutse virkningene av vassdragstiltak, og at grunneierne bør ha en sikkerhet for uforutsette skader i ettertid.

Dersom eiendom eller rettighet er tatt i besittelse uten at erstatningsspørsmålet er avgjort i sin helhet, kan det kreves skjønn og eksproprianten blir å anse som saksøker med ansvar for omkostningene, jf skjønnsl § 4 annet ledd. V § 136 nr 1 forutsetter med sin bestemmelse om bevisbyrden at den som fremmer kravet skal stå som saksøker.

Etter alminnelige tolkingsprinsipper skal V § 136 nr 1 betraktes som en spesialbestemmelse som går foran skjønnslovens regler. I en avgjørelse i Rt 1982 s 414 uttalte imidlertid Høyesterett at selv om skjønnsl § 4 annet ledd etter ordlyden er begrenset til tilfelle hvor det er funnet sted en besittelsesovergang, taler forarbeidene samt sterke reelle hensyn for å anta at bestemmelsen også får anvendelse ved andre ekspropriasjonsinngrep. Skjønnsl § 4 annet ledd innebærer at skadelidte ikke lenger har risikoen for saksomkostninger dersom erstatningskrav ved etterskjønn etter V § 136 nr 1 ikke fører frem.

17.10.3 Vassdragslovutvalgets syn

Fordi man i dag har adskillig bedre kunnskap om virkningene av vassdragstiltak, og skjønnsrettene har bedre oversikt over de fleste skadetyper, er det utvalgets oppfatning at det i vassdragsretten ikke lenger er så sterkt behov for en særregel om senskader. Utvalget er kommet til at en fortsatt bør ha en adgang til å kreve erstatning for skader, men foreslår i stedet en materiell hjemmel for å kreve erstatning i utk § 57. Regelen foreslås begrenset til skader av betydning. Videre foreslås kriteriet for å kreve erstatning knyttet til hvorvidt skaden var forutsett og ikke til om den var «medtatt» ved tidligere oppgjør.

Etter utvalgets oppfatning har den gjeldende prosessformen skjønn skapt praktiske problemer i enkelte senskadesaker. I tillegg kan skjønnsl § 4 annet ledd innebære at det reises lite overveide krav som ikke medfører annet enn høye skjønnsomkostninger.

Utvalget finner at krav om senskader bør avgjøres ved ordinært søksmål med vanlige saksomkostningsregler. Dersom skadelidte får medhold i sitt krav, vil han også få dekket sine saksomkostninger. Utvalget anser det klart at skadelidte må ha bevisbyrden for selve skaden og dens omfang. Retten må imidlertid kunne forvente at tiltakshaveren aktivt bidrar til å klargjøre årsakssammenhengen, fordi han ofte har de beste faglige og ressursmessige kvalifikasjoner for å få saken opplyst.

Utvalgets flertallønsker ingen videreføring av reglene om 25 prosent mererstatning, jf ovenfor i 17.5. Et mindretall i utvalget ønsker imidlertid at ordningen med denne mererstatningen videreføres også når det gjelder erstatning for senskader.

Som nevnt inneholder V § 136 noe strengere vilkår for utsettelse enn tilsvarende bestemmelse i oreigningsloven. Etter utvalgets oppfatning bør det ikke være strengere vilkår for utsettelse i vassdragssaker enn i andre saker, hvor behovet for utsettelse normalt vil være mindre. Utvalget foreslår derfor at oreignl § 21 om utsettelse skal gjelde også ved ekspropriasjonsskjønn etter vassdragslovgivningen. En slik endring innebærer at utsettelse også etter vassdragslovgivningen må skje for en bestemt tid. Dette vil imidlertid ikke representere noen stor endring, fordi det ofte fastsettes midlertidige, tidsbegrensede erstatninger.

17.10.4 Høringsinstansenes syn

EnFOer den eneste som har uttalt seg om utvalgets forslag og sier i sin uttalelse:

«Vi konstaterer med tilfredshet at et enstemmig utvalg går inn for å sløyfe den urimelige regelen i gjeldende vassdragslov § 136 nr 1 om en grunneiers rett til å begjære «etterskjønn» for senskader, dvs. skader som ikke var medtatt i ekspropriasjonsskjønnet. Etter utkastet skal slike erstatningskrav bare kunne fremmes ved vanlig søksmål for de alminnelige domstoler. Dette gir vi vår uforbeholdne tilslutning til.»

17.10.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at bestemmelsen i skjønnsl § 4 annet ledd kan innebære at det reises mindre overveide krav som kan resultere i uforholdsmessig høye omkostninger. På den annen side kan departementet se det problemet som ligger i at en alminnelig grunneier kanskje vil kvie seg for å reise sak for å få avgjort ansvaret for slike uforutsette skader, fordi et sivilt søksmål innebærer store omkostninger.

Etter departementets mening må en i tillegg til prosessøkonomiske hensyn, også av hensyn til regelforenkling og prosessuell effektivisering, være tjent med å begrense retten til ekspropriasjonsskjønn for enkelte typer saker. Departementet mener at nødvendigheten av skjønn ikke gjør seg gjeldende i samme grad ved vurderingen av uforutsette skader som ved ordinære ekspropriasjonssaker. Departementet bemerker at ingen av høringsinstansene har gått i mot utvalgets forslag om at grunneiers rett til å kreve etterskjønn for uforutsette skader faller bort. Etter departementets mening vil muligheten til å reise sivilt søksmål ivareta de tilfeller hvor grunneier har et relevant krav. Dersom kravet er relevant og rettmessig, vil også grunneiers saksomkostninger bli dekket i henhold til de alminnelige prosessregler. Som utvalget også bemerker må imidlertid domstolen i slike saker kunne forvente at tiltakshaveren (saksøkte) aktivt bidrar til å klargjøre årsakssammenhengen, selv om skadelidte har bevisbyrden for skaden og skadens omfang.

Et mindretall i utvalget ønsker som nevnt at ordningen med 25 prosent mererstatning videreføres også når det gjelder erstatning for senskader. Disse medlemmene finner det rimelig at skader som ikke er forutsett erstatningsmessig står i samme stilling som skader som ble forutsett. Også her støtter departementet mindretallets forslag. I henhold til dette foreslår departementet et tillegg i bestemmelsen om erstatning for senskader som ny § 52 annen setning:

«Bestemmelsen i § 51 annet ledd gjelder tilsvarende.»

Departementet slutter seg til utvalgets lovforslag om etterskjønn og utsettelse, og har ingen ytterligere bemerkninger.

17.11 Erstatningsspørsmål når det utøves lovfestet rådighet over fremmed grunn

17.11.1 Innledning

For å utføre et vassdragstiltak må tiltakshaveren ha rådighet over grunnen. Er det fremmed grunn, må tiltakshaveren enten ha en avtale eller ekspropriere rett fra grunneieren. Mange vassdragstiltak forutsetter imidlertid bare en midlertidig rådighet over grunnen eller en meget begrenset rådighet av varig karakter.

I henhold til gjeldende rett kan rett til å disponere over fremmed grunn for vassdragstiltak fastsettes direkte i loven. Dersom Grl § 105 resulterer i erstatning for den rett loven gir, er det naturlig at vederlagsloven og oreigningsloven får anvendelse på erstatningsfastsettingen.

17.11.2 Vassdragslovutvalgets syn

17.11.2.1 Erstatningsreglene ved rådighet over fremmed grunn

I henhold til Vassdragslovutvalgets lovforslag gir - utover de rene ekspropriasjonsreglene - følgende bestemmelser andre enn grunneieren adgang til å utøve rådighet i vassdrag mv:

Utk § 14 allmennhetens rådighet, § 29 gjenoppretting av vassdragets løp, § 30 opptaking av sunkne gjenstander, § 31 fløting, § 34 annet ledd gjenåpning av lukkede vassdrag, § 40 nr 8 revegetering langs vernede vassdrag, § 47 overføring av vassdragsanlegg, § 49 offentlig rådighet over grunnvann, § 61 vannmerker, § 62 undersøkelser og § 67 iverksetting.

Bestemmelsene i utk §§ 29-30, 34 annet ledd, 40 nr 8, 47 og 67 gir rådighet i et videre omfang eller for en større personkrets enn hva som følger av gjeldende rett.

Utvalget bemerker at ingen av rådighetshjemlene omfatter endringer i eierforholdene, og etter utvalgets mening vil som oftest ikke rådigheten medføre tap av betydning for grunneieren, men to av de foreslåtte hjemlene diskuteres særskilt, se nedenfor. Regler om erstatningsplikt for tiltakshaveren kan medføre at rådigheten i vassdraget blir illusorisk. Utvalget mener det er særlig grunn til å være varsom med å pålegge tiltakshaveren å begjære og bekoste skjønn til å fastsette eventuell erstatning, da dette kan bli uforholdsmessig dyrt. Utvalget foreslår derfor ikke at reglene om ekspropriasjon skal gjelde for den rådighet av fremmed grunn som lovutkastet hjemler. Utvalget har lagt vekt på å utforme bestemmelsene om rådighet på den måte at grunneieren ikke skal bli påført tap av betydning og viser bl a til den generelle aksomhetsplikten i § 5 første ledd.

17.11.2.2 Nærmere om utk §§ 34 annet ledd og 40 nr 8

Reglene om gjenåpning av lukkede vassdrag (utk § 34) og revegetering (§ 40 nr 8) bygger på det syn at eieren må akseptere en tilpasning til naturforholdene ved vassdrag. Har en ved ulike tiltak gått for langt i å endre de naturlige forhold, kan en tilbakeføring mot den opprinnelige tilstand således være begrunnet.

Ingen av disse to tilfeller innebærer avgivelse av eiendom, men de medfører krav til en fremtidig arealdisponering som gjør at eksisterende bruk må opphøre. Spørsmålet er i hvilken grad den berørte eier må eller bør få erstatning for tap som voldes ved slike tiltak.

Utvalgets flertall viser til at disse bestemmelsene innebærer at en arealbrukspraksis som er uheldig fra et samlet naturforvaltningssynspunkt, opphører. Disse medlemmene mener at grunneieren må akseptere en slik tilpasning som ledd i en bærekraftig utvikling. Også utfra likhetsprinsippet bør de grunneiere som har iverksatt slike tiltak, ikke komme bedre ut enn de som ikke har gjort det. De som utfra tidligere praksis har utført tiltakene, bør imidlertid holdes skadesløse ved restaureringen.

Flertallet foreslår at grunneieren skal ha rett til en begrenset erstatning der vassdragsmyndigheten foretar gjenåpning av et lukket vassdrag, jf utk § 34 annet ledd annet punktum. Erstatningen foreslås fastsatt på den måte at grunneieren holdes skadesløs sammenlignet med det som ville vært situasjonen om han ikke hadde foretatt lukking. Er investeringen og arbeidet dekket av offentlige tilskudd, kan det ikke kreves erstatning for dette. Blir det ikke enighet med vassdragsmyndigheten om erstatningssummen, skal det ikke avgjøres ved skjønn. Grunneieren kan reise vanlig søksmål ved domstolene.

Utvalgets mindretall går inn for at bestemmelsens annet ledd annet punktum skal gi grunneieren rett til erstatning etter reglene i vederlagsloven, som om det fant sted en ekspropriasjon. Erstatningssummen skal da ikke reduseres selv om lukkingen ble finansiert av offentlig tilskudd. Gjenåpningen kan imidlertid skje etter første punktum (gjenåpning av vassdragsmyndigheten etter varsel) uten at det treffes særskilt vedtak om ekspropriasjon. Kommer det ikke til enighet om erstatningssummen, foreslår mindretallet at dette fastsettes ved skjønn som begjæres av vassdragsmyndigheten.

Vedtak om revegetering etter utk § 40 nr 8 vil etter flertallets mening ha så ubetydelige konsekvenser at det bør tåles uten erstatning. Utvalgets mindretall mener det er rimelig å betale erstatninger etter vederlagslovens regler til de grunneiere som berøres av tiltaket, og foreslår også her at erstatningen bør fastsettes ved skjønn som bekostes av vassdragsmyndigheten. Mindretallet mener at likhetshensyn taler for en slik erstatningsplikt, og foreslår bestemmelser om dette i utk § 40 nr 8 annet og tredje punktum.

17.11.3 Høringsinstansenes syn

Landbruksdepartementet uttaler om vassdragsmyndighetens hjemmel til vedtak om revegetering:

«Dersom vassdragslovutvalgets forslag følges slik at det kan kreves at vegetasjonsbelte langs vassdraget skal reetableres, må det etter Landbruksdepartementets syn betales erstatning for produksjonstapet etter reglene i vederlagsloven.»

Videre uttaler Landbruksdepartementet om forslaget til utk § 34 annet ledd:

«Landbruksdepartementet slutter seg for øvrig til mindretallets syn hvor det legges til grunn at grunneier har rett til erstatning etter vederlagsloven for tap som skyldes gjenåpning av lukkede vassdrag, jf utk § 34 annet ledd.»

Miljøverndepartementetslutter seg til lovforslagene om vernede vassdrag (utk §§ 38-40), og støtter flertallet for så vidt gjelder forslaget til § 40 nr 8. Direktoratet for naturforvaltning og Regjeringsadvokaten støtter også flertallets forslag til begge lovbestemmelsene. Fylkesmannen i Buskerud, i Sogn og Fjordane og i Hedmark støtter flertallets forslag til utk § 40. Fylkeskommunenei Hedmark og i Opplandstøtter flertallets forslag til utk § 34. For øvrig støtter Naturvernforbundet flertallsframlegget i kapitlet om vernede vassdrag.

Fylkesmannen i Vestfold (Landbruksavdelingen) støtter mindretallet i begge bestemmelser, og sier i sin uttalelse:

«Dersom vassdragsmyndigheten gjenåpner et vassdrag må grunneier ha rett til erstatning slik mindretallet Berg Terjesen Ødegard Aalstad og Aasen har foreslått: Grunneier har rett til erstatning etter reglene i vederlagsloven for tap som skyldes gjenåpningen. I mangel på avtale fastsettes erstatningen ved skjønn som begjæres av vassdragsmyndigheten. Dersom reetablering av vegetasjon kreves må det kunne kreves erstatning etter reglene i vederlagsloven mv. slik mindretallet har foreslått.»

Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler:

«Når det gjelder regelen i § 34 så er en enig i mindretallet Berg, Terjesen, Ødegård, Aalstad og Aasens forslag til annet ledd annet og tredje punktum.»

I Advokatforeningens uttalelse heter det:

«Advokatforeningen har forståelse for at det er aktuelt med regler som kan sikre at formålet med Stortingets vernevedtak ikke blir satt til side eller redusert av tiltak/anlegg i vernede vassdrag.

Det legges her betydelige bånd på rådigheten, som igjen kan innebære ikke ubetydelige tap. Etter gjeldende rett skal det meget til før generelle regler om rådighetsbegrensninger kan utløse erstatningsplikt for det offentlige, og det er nok årsaken til at utvalget ikke har drøftet eventuelle erstatningsrettslige konsekvenser. På ett punkt har et mindretall i utvalget (5) foreslått erstatning dersom det blir truffet vedtak om reetablering av kantvegetasjon i planer vedtatt i medhold av plan- og bygningsloven. Advokatforeningen er enig i mindretallets forslag. Slike vedtak vil kunne ramme høyst ulikt, og kan påføre den enkelte betydelige tap. Av likhetsgrunner bør det her etableres en ordning med erstatning, slik som mindretallet har foreslått.»

Norges Bondelags støtter også mindretallet, og i deres uttalelse heter det:

«Norges Bondelag er enig i mindretallets forslag om at inntektstap, skader og ulemper som følge av reetablering av kantsone og gjenåpning av vassdrag skal erstattes fullt ut som om det finner sted en ekspropriasjon for gjennomføring av tiltaket fra vassdragsmyndighetenes side.

Det er spesielt ulempene for berørte grunneiere som i en slik situasjon kan bli betydelige. Mindretallets forslag vil innebære at en får vurdert alle tap, ikke bare investeringstapet slik flertallet foreslår.»

Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar gir også sin støtte til mindretallet og uttaler:

«LVK er enig i forslaget til utvalgets mindretall om erstatning etter vederlagslovens regler ved tiltak for gjenåpning av vassdrag og reetablering av vegetasjon, og at erstatningen bør fastsettes ved skjønn som bekostes av vassdragsmyndigheten. LVK kan i det vesentlige vise til mindretallets begrunnelse slik denne er gjengitt i punkt 17.8.3 i NOU 1994:12.»

17.11.4 Departementets vurdering

17.11.4.1 Erstatning ved gjenåpning av vassdrag

Påvirkning av landskapet har flere steder endret avrenningsforholdene. Bekkelukking er et av de tiltak som kan påvirke avrenningen i landdistrikter. Slike tiltak påvirker i tillegg til de hydrologiske forhold, også landskapet og livsvilkårene for naturlig liv som er knyttet til vassdraget. Vassdragenes betydning som biotop er mer erkjent i dag enn tidligere, og våre inngrep i og vår forvaltning av vassdragene ses ut fra et miljørettslig perspektiv. Vassdragsmyndighetens vedtak om gjenåpning av et lukket vassdrag vil bli fattet på grunnlag av at en tidligere har foretatt et uheldig inngrep i naturen som bør gjenopprettes.

Departementet bemerker imidlertid at slike vedtak kan legge betydelige bånd på grunneiers rådighet. Selv om det er viktig å legge til grunn en miljøbevisst naturforvaltning som også grunneiere må innrette seg etter, ser departementet at slike vedtak vil kunne ramme høyst ulikt. Slik mindretallet påpeker kan de økonomiske konsekvenser av vedtakene variere, og det vil bli slik at noen grunneiere får pålegg mens andre slipper. Dette kan påføre den enkelte betydelige tap. Av likhetsgrunner finner derfor departementet at det bør etableres en ordning med erstatning etter vederlagslovens regler, slik som mindretallet har foreslått.

I følge flertallsforslaget bør uenighet om erstatningens størrelse avgjøres ved de alminnelige domstoler ved at grunneieren reiser sak. Departementet mener imidlertid, i likhet med mindretallet, at skjønn vil være det mest naturlige. Det benyttes også skjønn ved erstatningsspørsmål etter naturvernlovens regler. Departementet støtter derfor mindretallets forslag. Bestemmelsen i utk § 34 annet ledd er etter departementets forslag flyttet/endret til § 14 og det foreslås følgende tekst i § 14 første ledd annet og tredje punktum:

«Grunneieren har rett til erstatning etter vederlagslovens regler for tap som skyldes gjenåpningen. Med mindre annet blir avtalt, fastsettes erstatningen ved rettslig skjønn etter begjæring av vassdragsmyndigheten»

17.11.4.2 Erstatning etter vedtak om revegetering

Flertallet mener her at dette er vedtak/tiltak som grunneier må finne seg i uten erstatning. Revegetering etter dette forslaget vil etter flertallets mening ha så ubetydelige konsekvenser at det bør tåles uten erstatning. Mindretallet vil imidlertid ut fra likhetsprinsippet yte erstatning etter reglene i vederlagsloven for de grunneiere som blir pålagt dette.

Departementet bemerker i likhet med utvalgets mindretall at selv om det her er tale om mindre beløp i og med at pålegget vil være aktuelt for begrensede soner, vil likhetsprinsippet også her være et tungtveiende argument. Mindretallet viser til at på grunnlag av krav til spredeareal, og små arealer generelt innenfor norsk landbruk, kan også mindre arealreduksjoner få ikke ubetydelige konsekvenser for brukerne. Departementet er enig i dette. Departementet slutter seg til mindretallets forslag og går inn for en regel om erstatning etter vederlagslovens regler som følge av vedtak om revegetering i ny § 35 nr 8 annet og tredje punktum.

17.12 Om allmennheten skal gis fiskerett når grunneieren tilkjennes full erstatning

17.12.1 Vassdragslovutvalgets syn

I utredningen side 388-389 heter det:

«Ved ekspropriasjon til vassdragstiltak hender det at grunneieren blir tilkjent erstatning for tapt fiske basert på en antakelse om at fisket blir fullstendig ødelagt. Det kan likevel forekomme - f.eks. i et magasin - at det utvikler seg en viss fiskebestand, kanskje av andre arter enn dem som det tidligere ble fisket på. Det kan også tenkes at et nytt magasin etablert ved neddemming av fastmark gir grunnlag for en fiskebestand. I slike tilfelle kan fiskeretten representere en tilfeldig fordel enten den tilkommer grunneieren eller konsesjonshaveren. På den annen side kan fiske gi allmennheten en kompensasjon for andre verdier som går tapt som følge av vassdragstiltaket. Hvorvidt dette gir grunn til å innføre en lovhjemmel for konsesjonsvilkår om fritt fiske i slike tilfelle, bør etter utvalgets mening belyses under høringen.»

17.12.2 Høringsinstansenes syn

Landbruksdepartementet slutter seg til «at det bør kunne stilles konsesjonsvilkår om fritt fiske dersom det utvikler seg en fiskebestand på tross av at grunneier er tilkjent erstatning for tapt fiske».

I Fylkesmennenes fellesuttalelse heter det:

«I utredningen (side 388 og 389) reises det spørsmål om hvorvidt det bør innføres en lovhjemmel for konsesjonsvilkår om fritt fiske i vassdrag, magasiner etc hvor grunneieren har fått totalerstatning for tapt fiske, og hvor det likevel utvikler seg en fiskbar bestand. En slik paragraf anses å være positivt med hensyn på å bedre fiskemulighetene for allmennheten.

Selv om det tillates generelt sportsfiske i slike lokaliteter, anses ikke dette å få et slikt omfang, bl.a. på grunn av magasinenes størrelse og vannstandsendringer, at det vil være til vesentlig hinder for rettighetshavers fortsatte fiske i magasinet. Pålegg om salg av fiskekort burde også knyttes opp til vassdragsreguleringer hvor regulanten er pålagt utsettingspålegg, selv om det utbetales erstatning for tapt fiske. I dag er det mange magasiner hvor det settes ut store mengder fisk uten at allmennheten har adgang til vanlig stangfiske gjennom kjøp av fiskekort.»

Denne fellesuttalelsen er i sin helhet tilsluttet av fylkesmannen i Buskerud.

Fylkesmannen i Hordaland sier i sin uttalelse:

«Det har vist seg at fiskebestander i regulerte vann kan utvikle seg, bl.a. gjennom pålegg om utsetting. Mulighet for fiske for allmennheten gjennom pålegg bør innføres der regulanten har utsettingspålegg, selv om det utbetales erstatning for tapt fiske.»

I fylkesmannen i Finnmark sin uttalelse heter det:

«Når grunneier er tilkjent full erstatning for tapt fiske ved en regulering/ekspropriasjon, vil det være klart fordelaktig for allmennheten om fritt fiske kan etableres. Når grunneier har fått full erstatning for fiske, bør selve fisken og fiskeretten tilhøre allmennheten (eller samfunnet). I de tilfellene der det gis delvis erstatning og delvis pålegg om utsett av fisk, må det bli en avveining av hvor stor allmennhetens adgang til fiske skal bli. Det kan også tenkes å være unntak hvor fritt fiske ikke bør vedtas.»

Fylkesmannen i Troms sier i sin uttalelse:

«Fylkesmannen mener det vil være klart fordelaktig for allmennheten om det kan etableres fritt fiske i slike tilfeller. En slik paragraf anses derfor som positiv. Det kan imidlertid tenkes å være unntak hvor fritt fiske ikke bør vedtas. Eventuelle vedtak om fritt fiske bør derfor vedtas med hjemmel i lov om laksefisk og innlandsfisk.»

I fylkesmannen i Nord-Trøndelag sin uttalelse heter det:

«En slik paragraf anses å være positivt med hensyn på å bedre fiskemulighetene for allmennheten.

Selv om det tillates generelt sportsfiske i slike lokaliteter, anses ikke dette å få et slikt omfang, bl.a på grunn av magasinenes størrelse og vannstandsendringer, at det vil være til vesentlig hinder for rettighetshavers fortsatte fiske i magasinet. Pålegg om salg av fiskekort burde også knyttes opp til vassdragsreguleringer hvor regulanten er pålagt utsettingspålegg, selv om det utbetales erstatning for tapt fiske. I dag er det mange magasiner hvor det settes ut store mengder fisk uten at allmennheten har adgang til vanlig stangfiske gjennom kjøp av fiskekort.»

Fylkesmannen i Telemark avgir samme uttalelse som fylkesmannen i Nord-Trøndelag, med tillegg av én setning:

«. . . rettighetshavers fortsatte fiske i magasinet.] Utsetting av fisk må sees på som en kompensasjon for de allmenne interessenes tap av fiskemuligheter. [Pålegg om salg . . .»

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane sier i sin uttalelse:

«Når grunneigar er tildelt full erstatning for tapt fiske ved regulering, vil det vere klåre føremoner for allmenta dersom det vert vedteke fritt fiske. Det kan likevel vere unntak der fisket eller ferdsel ut frå andre omsyn bør regulerast. Fritt fiske bør difor vedtakast særskilt med heimel i ein ny paragraf i lov om laksefisk og innlandsfisk. Eit slikt vedtak om fritt fiske vil ikkje vere til hinder for at grunneigar framleis kan nytte sine rettigheiter.»

Fylkesmannen i Rogaland har uttalt følgende om dette spørsmålet:

«Når grunneier er tildelt full erstatning for tapt fiske ved regulering, vil det være klart fordelaktig for allmennhetens fiske dersom fritt fiske kan etableres. Unntak hvor dette ikke er ønskelig kan tenkes der fiske eller ferdsel ut fra andre hensyn bør reguleres. Fritt fiske bør derfor vedtas særskilt med hjemmel i en ny § i lov om laksefisk og innlandsfisk. At rettighetshavers fiske kan fortsette er greit nok.

Bestemmelsen kan neppe bli tilbakevirkende og vil nok påvirke skjønnsvurderingene slik at full erstatning ikke gis i samme grad som hittil. Nå er både kraftverk (for å bli ferdig med fiskespørsmålene) og grunneier interessert i full erstatning. Grunneier vil neppe ha samme interesse etter en slik bestemmelse.

I utgangspunktet er konsesjonsvilkårene satt av hensyn til allmennheten og derfor synes det naturlig å koble utsetting av fisk til pålegg om salg av fiskekort, evt. fritt fiske. Grunneiere skal ha ivaretatt sine interesser gjennom private avtaler, erstatningsskjønnet og skjønnsforutsetninger. Men skjønnsretten legger såvidt vi kjenner til alltid til grunn for erstatningsfastsettingen at myndighetene (Direktoratet for naturforvaltning) med hjemmel i konsesjonsvilkårene vil pålegge regulanten å sette ut fisk i det omfang som er nødvendig for å erstatte tapte gytemuligheter når de fremtidige produksjonsforholdene skal utnyttes. Dette innebærer at konsesjonsvilkårene ikke bare regulerer forholdet til allmenne interesser, men også til grunneierne. Utsettingspålegget og forventningen om dette blir da en privat avtale mellom grunneier og regulant, hvilket innebærer at fisken ikke bare settes ut av hensyn til allmennheten.

Det vil derfor neppe uten videre være lett å kople konsesjonsbestemt utsetting av fisk til pålegg om fiskekortsalg, men det forhindrer ikke at det bør arbeides videre med spørsmålet.»

Brukseierforeningenes Fagforum sier i sin uttalelse:

«Om almenheten skal gis fiskerett når grunneieren tilkjennes full fiskeerstatning ligger forsåvidt utenfor vårt interesseområde. Vi vil imidlertid bemerke at vi tror de fleste grunneiere vil motsette seg dette, og i så fall ikke påstå 100% erstatning, men f.eks. bare 90%. Det er det sannsynligvis adgang til i h.t. gjeldende rettspraksis, men det er et spørsmål om dette er rimelig? Vi tror spørsmålet har mer sammenheng med en generell regulering av grunneiernes og almenhetens fiskerett. Vår interesse er at det ikke bør betales erstatning på nytt for allerede erstattet fiske, men dette spørsmål dreier seg i virkeligheten om generelle erstatnings- og rettskraftspørsmål. Dette er egentlig ikke spesielt for fiske selv om det er der vi møter spørsmålet i praksis.»

I Norges skogeierforbunds og NORSKOGS uttalelser heter det:

«Det er spesielt spurt i høringsbrevet om man kan tenke seg at det gis lovhjemmel for å sette som konsesjonsvilkår ved et tiltak at allmennheten skal få rett til fritt fiske i vassdrag der grunneieren har fått erstatning for tapt fiske. Skogeierforbundet går imot at det skal kunne stilles et slikt vilkår som konsesjonsbetingelse - både av hensyn til fiskeforvaltningen dersom det oppstår nytt fiske og fordi det vil kunne slå svært tilfeldig ut overfor grunneiere i samme vassdrag ettersom de har fått hel eller delvis erstatning.»

Norges Bondelag uttaler følgende:

«Norges Bondelag går imot lovhjemmel om konsesjonsordning for innføring av fritt fiske for allmennheten, selv om grunneier er tilkjent erstatning for tapt fiske ved vassdragsregulering. En oppsplitting av fiskeretten på flere rettighetshavere vil skape vanskeligheter med hensyn til tilrettelegging for allmennheten. Dermed kan forslaget, om det blir gjennomført, føre til motsatt resultat enn tilrettelegging for allmennheten.

Lovhjemmelen vil dessuten skape uklarheter og innebære en smitteeffekt over til annet lovverk som på sikt kan frata grunneierne fiskeretten.»

Advokatforeningen sier i sin uttalelse:

«Utvalget tar opp spørsmålet om det er grunn til å innføre en lovhjemmel for konsesjonsvilkår om fritt fiske dersom det etter at grunneieren har blitt tilkjent erstatning for tapt fiske i forbindelse med vassdragstiltak, likevel utvikler seg en viss fiskebestand. Situasjonen kan også være at et nytt magasin blir etablert ved neddemming av fastmark og at dette gir grunnlag for en fiskebestand.

Advokatforeningen kan slutte seg til et forslag om hjemmel for konsesjonsvilkår hvoretter fisket i slike tilfeller ikke skal tilkomme konsesjonshaveren. Når det derimot gjelder forholdet til grunneieren, reiser dette flere spørsmål. Etter alminnelige ekspropriasjonsrettslige prinsipper vil fordeler som tilkommer grunneieren, fordi en ekspropriasjonsulempe ikke blir så omfattende som forutsatt av skjønnsretten, tilfalle grunneieren. En regel i retning av fritt fiske vil således bryte med gjeldende ekspropriasjonsrett. På den annen side kan fordelen være så tilfeldig, og ikke ha noen sammenheng med selve ekspropriasjonen (avståelsen av grunn og rettigheter) at det ikke er urimelig vis a vis grunneieren å gjøre fisket fritt.

Forholdene vil imidlertid ligge forskjellig an alt ettersom man står overfor inngrep i et eksisterende vassdrag eller et nytt magasin etablert ved neddemming av fast mark, hvor det tidligere ikke var noen fiskebestand. Etter Advokatforeningens mening reiser spørsmålet om fritt fiske så mange spørsmål at det bør utredes videre før det kan tas endelig standpunkt.»

17.12.3 Departementets vurdering

I både fylkesmennenes fellesuttalelse og i særuttalelser fra fylkesmennene gis det uttrykk for at det ville være fordelaktig dersom det kunne etableres fritt fiske for allmennheten i disse tilfeller. Flere er av den oppfatning at det burde pålegges salg av fiskekort knyttet opp til vassdragsreguleringer hvor regulanten er pålagt utsetting av fisk.

Departementet er usikker på hvordan en regel om etablering av fritt fiske i regulerte vassdrag vil berøre erstatningsutmålingen. Sannsynligvis vil en slik regel påvirke skjønnsvurderingene slik at full erstatning ikke ytes i samme grad som nå. Det vil etter departementets mening bli vanskelig å gi rimelige bestemmelser om allmennhetens fiskerett overfor grunneierne i henhold til om disse har fått hel, redusert eller delvis erstatning for ødelagt fiske. Dersom det innføres fritt fiske uten hensyn til hvilken erstatning som er gitt, vil fiskeretten kunne slå svært tilfeldig ut overfor de ulike grunneierne.

Ved erstatningsfastsettingen tas det hensyn til at fiskeforvaltningen (DN) med hjemmel i konsesjonsvilkårene vil pålegge regulanten å sette ut fisk. Vilkårene som pålegges utbygger i en konsesjon regulerer med andre ord både forholdet til allmenne interesser og grunneierne. Grunneiers rett til fiske står fortsatt ved lag etter en ekspropriasjon. I henhold til alminnelige ekspropriasjonsregler vil fordeler som tilkommer grunneieren fordi en ekspropriasjonsulempe ikke blir så omfattende som forutsatt, tilfalle grunneieren, jf også Advokatforeningens uttalelse. En regel om fritt fiske for allmennheten vil således være i strid med gjeldende ekspropriasjonsrett. En oppsplitting av fiskeretten vil derfor etter departementets mening kreve grundige vurderinger før den kan reguleres i lov.

Høringsuttalelsene vedrørende spørsmålet om fritt fiske for allmennheten illustrerer at det er en del problemer som bør utredes videre før det kan fattes noen avgjørelse. Enkelte av fylkesmennene har påpekt at det kan være tilfelle hvor fritt fiske ikke bør vedtas eller fisket og ferdsel ut fra andre hensyn bør reguleres. Fylkesmennene har av hensyn til dette foreslått at vedtak om fritt fiske i regulerte vassdrag bør vedtas med særskilt hjemmel i lov 15.05.92 nr 47 om laksefisk og innlandsfisk m v. Denne lovens formål er;

«å sikre at naturlige bestander av anadrome laksefisk, innlandsfisk og deres leveområder samt andre ferskvannsorganismer forvaltes slik at naturens mangfold og produktivitet bevares. Innenfor disse rammer skal loven gi grunnlag for utvikling av bestandene med sikte på økt avkastning, til beste for rettighetshavere og fritidsfiskere.»

Olje- og energidepartementet slutter seg til disse fylkesmennenes uttalelser og finner det nærliggende at en nærmere utgreiing av dette spørsmålet er et ansvar for fiskeforvaltningen.