2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Tvistemålsutvalget, oppnevning, mandat og arbeid

Tvistemålsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 9. april 1999. Bakgrunn og mål for utvalgets arbeid er beskrevet slik i den kongelige resolusjonen:

«1. Etter Justisdepartementets oppfatning er tiden moden for en bred gjennomgang av regelverket for domstolenes behandling av sivile saker, som i hovedsak baserer seg på lov om rettergangsmåten for tvistemål fra 1915. Det bør derfor nedsettes et utvalg for å vurdere reformer innen sivilprosessen, i første rekke med sikte på å utarbeide en ny tvistemålslov («Tvistemålsutvalget»).

2. De sentrale brukergrupper har tatt spørsmålet om revisjon av tvistemålsloven opp med Justisdepartementet. Departementet har mottatt henvendelser fra både Den norske Dommerforening og Den Norske Advokatforening der revisjon av tvistemålsloven etterspørres. Lignende reformarbeid er i gang i andre nordiske land. Et nordisk samarbeid vil være ønskelig i lys av at reglene om domstolsbehandling av sivile tvister også vekker interesse innenfor EU.

3. Stortinget har ved flere anledninger truffet vedtak der Regjeringen er anmodet om å utrede reformer i behandlingen av sivile tvister. Ved Stortings vedtak 8 desember 1995, jf Innst S nr 62 (1995-96) og Dok nr 8: 84 (1994-95), ble Regjeringen bedt om å utrede og fremme forslag om regler om gruppesøksmål. En slik utredning vil gripe inn i grunnleggende spørsmål i sivilprosessen. Regjeringen er videre bedt om å utrede spørsmål om utvidet frist for å begjære gjenopptakelse i visse tilfelle, jf Stortingets vedtak 18 juni 1997 og Innst S nr 278 (1996-97) jf Dok nr 8: 84 (1996-97).

4. Utvalget bør i samsvar med vedlagte utkast til mandat gis i oppdrag å foreta en fullstendig gjennomgang av tvistemålsloven og tilgrensende prosesslovgivning. Spesielt bør utvalget se på hvilke krav som i fremtiden bør stilles til dommerne og prosessregler som sikrer effektivitet, hurtig fremdrift og hensynet til nye partskonstellasjoner. Revisjonen skal ikke omfatte en alminnelig gjennomgang av domstolloven, skjønnsloven og tvangsfullbyrdelsesloven.

5. Utvalgets medlemmer bør både være teoretisk kyndige og ha praktisk innsikt i tvistemålslovgivningen. Det foreslås at utvalget får sju medlemmer. Som leder foreslås høyesterettsdommer Tore Schei. I tillegg bør det være deltakere fra herreds- og byrettene, lagmannsrettene, Den Norske Advokatforening og universitetet. Utvalget forutsettes spesielt å rådføre seg med representanter for NHO, LO og Forbrukerrådet i forbindelse med utredning av spørsmål om gruppesøksmål. Det forutsettes videre at Tvistemalsutvalget rådfører seg generelt med ulike interessegrupper under utredningsarbeidet. Dette kan skje gjennom å avholde seminar, opprette referansegrupper og på andre måter i samråd med Justisdepartementet.

Utvalget får en sammensetning av kvinner og menn som er i samsvar med rundskriv Q-4/96 fra Barne- og familiedepartementet om representasjon av begge kjønn i statlige utvalg, styrer, råd, delegasjoner m v.

6. Det skal utredes økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene.»

Utvalgets mandat er nærmere utdypet i Justisdepartementets foredrag til den kongelige resolusjon. Det heter her:

«1. Innledning

Domstolene er samfunnets grunnleggende tvisteløsningsapparat. Det er derfor viktig at domstolene sikres et godt arbeidsredskap gjennom en tidsmessig prosessordning for sivile saker. En god prosessordning må bidra til kvalitet, effektivitet og rettssikkerhet i den sivile rettspleien, og den må åpne for rasjonell bruk av moderne informasjonsteknologi. Prosessordningen må være tilpasset det mangfold av saker som den teknologiske utvikling, den sosiale mobilitet og samfunnsutviklingen i sin alminnelighet gir opphav til. På flere av disse punktene kan det reises spørsmål om tvistemålsloven av 1915 med tilknyttet regelverk i andre lover holder mål, jf nærmere punkt 2 nedenfor. Tiden er derfor moden for en bred gjennomgang av regelverket for domstolenes behandling av sivile saker. Det bør derfor nedsettes et utvalg for å vurdere reformer innen sivilprosessen, i første rekke med sikte på å utarbeide en ny tvistemålslov («Tvistemålsutvalget»).

2. Revisjon av tvistemålslovgivningen

Utvalget skal i første rekke foreta en bred vurdering av lov 13 august 1915 nr 6 om rettergangsmåten i tvistemål og i samsvar med sine vurderinger legge frem forslag til en ny alminnelig lov som skal avløse tvistemålsloven. Utvalget bør i den sammenheng også vurdere om eksisterende regler for behandlingen av sivile saker som finnes i særlovgivningen, kan avløses av en ny tvistemålslov.

Utvalget bør legge vekt på å utrede og foreslå lovregler om spørsmål der utvalget selv mener det er behov for reform. Av spørsmål som utvalget bør vurdere, peker departementet særskilt på:

1. Dommerrollen og de konsekvenser utformingen av den bør ha for saksbehandlingsreglene. Det legges i dag vesentlig større vekt enn da tvistemålsloven ble til, på at dommeren skal spille en aktiv rolle under saksforberedelse og hovedforhandling med et ansvar for sakens fremdrift og opplysning. Det bør i denne sammenheng vurderes å lovfeste regler om materiell prosessledelse.

2. Partenes innflytelse på saksbehandlingen i tvistemål. Det bør vurderes i hvilken grad partene bør ha adgang til å velge mellom ulike sett prosessregler eller avvike fra de ordinære prosessreglene. Spørsmålet må ses i sammenheng med dommerens plikt til å la partene få uttale seg og legge vekt på deres syn før retten treffer en prosessuell avgjørelse. Spørsmålet må videre vurderes i lys av ønsket om å gjøre rettergang for de alminnelige domstoler til et bedre alternativ til voldgift.

3. Rettergangsreglene bør vurderes både med sikte på tradisjonelle tvister med to parter og på flerpartskonflikter og tvister uten noen definert motpart. Tvistemålsloven er skrevet først og fremst med sikte på relativt ukompliserte saker mellom to parter. Det bør vurderes om reglene er egnet for behandling av komplekse tvister. I denne sammenheng bør tredjepersoners forhold til prosessen vurderes, herunder partsforholdet i saker om gyldigheten av forvaltningsvedtak.

4. Det bør vurderes i hvilken grad saksbehandlingsreglene bør gjelde for alle slags tvister. I dag gjelder det til dels andre regler for saker uten fri rådighet enn for saker hvor partene har fri rådighet over tvistegjenstanden, men skillet mellom saker med og uten fri rådighet er i mange tilfelle lite avklart. I tvistemålslovens femte del og etter hvert i særlovgivningen finner man en rekke former for særregler for ulike tvister. Det kan være aktuelt blant annet å vurdere om dagens særregler til dels kan erstattes av forskjellige saksbehandlingssystemer, der dommeren for hver enkelt tvist vurderer hvilket system som passer best. I denne sammenheng bør også reglene om forenklet rettergang vurderes. Det bør videre vurderes om prosessuelle regler i særlovgivningen har gitt erfaringer som kan kaste nytt lys over de alminnelige saksbehandlingsreglene for tvistemål.

5. Det bør vurderes regler som gir bedre mulighet enn i dag for å få avgjort en sak uten full gjennomgåelse av hele tvisten. I denne sammenheng bør spørsmålet om en forenklet behandling eller avvisning av åpenbart uholdbare søksmål vurderes. Det bør videre vurderes å åpne større adgang til delavgjørelser - f eks om foreldelse - enn etter gjeldende lov.

6. Megling i forskjellige former, i regi av en dommer eller av andre, er et viktig alternativ til dom. Behovet for nye og nærmere regler for megling og forlik (herunder rettsmegling) bør vurderes.

7. Reglene om avvisning bør vurderes med sikte på å legge til rette for praktisk tvisteløsning og unngå unødige konflikter som ikke gjelder sakens realitet. Det kan være grunn til å vurdere om iallfall visse hovedregler om rettslig interesse og om søksmålsfrister bør lovfestes. Reglene om verneting bør vurderes, herunder forholdet mellom nasjonale vernetingsregler og Luganokonvensjonen om domsmyndighet og fullbyrdelse av dommer i sivile og kommersielle saker, og det bør legges vekt på å forenkle vernetingsreglene. Det bør vurderes om saksanlegg for uriktig verneting skal føre til avvisning eller til at saken overføres til en kompetent domstol.

8. Tvistemålslovens regler om bevis og bevisføring er til dels preget av foreldet tenkemåte og teknologi. Det bør vurderes hvilke regler som bør gjelde om bevisføring og om konsentrasjon av bevisførselen. Herunder bør reglene om fremlegging av skriftlige bevis overveies.

9. Bruk av moderne informasjonsteknologi i partenes kommunikasjon med domstolen og under bevisføring bør vurderes.

10. Utvalget bør vurdere spørsmål knyttet til rettskraft, herunder blant annet spørsmål om utvidet rettskraft, og gjenopptakelse, jf Stortingets vedtak 18 juni 1997 om oversendelse til regjeringen av forslaget i dokument nr 8:84 (1996-97) om utvidet frist for gjenopptakelse i sivile saker i særskilte tilfeller.

11. Bestemmelsene om sakskostnader. Det bør herunder vurderes om staten bør ha økonomisk ansvar for feil som domstolene begår, slik at en part f eks ikke må bære kostnadene ved anke over saksbehandlingsfeil.

12. Det må vurderes om rettergangsreglene for sivile saker oppfyller de krav som følger av internasjonale menneskerettskonvensjoner, særlig Den europeiske menneskerettskonvensjon. Det bør herunder vurderes om det bør være adgang til å få særskilt avgjørelse av om et forhold er i strid med en bestemmelse i en menneskerettskonvensjon, jf Høyesteretts kjennelse i Rt 1994 s 1244.

13. Det bør vurderes om det er behov for særlige prosessregler når domstolbehandlingen berører internasjonale regler som Norge er bundet av. Det bør herunder vurderes hvilken adgang staten bør ha til å opptre i slike saker for å få fastslått innholdet av Norges forpliktelser, jf Rt 1998 s 1372 som avviste statens adgang til å opptre som hjelpeintervenient i en sak om hvordan EØS-avtalen skulle forstås.

14. Voldgift. Det bør vurderes om det er ønskelig med en revisjon av voldgiftsreglene, blant annet på bakgrunn av at mange land de siste ti år har revidert sin voldgiftslovgivning ut fra UNCITRALs modellov for internasjonal voldgift i forretningsforhold fra 1985. Utgangspunktet må være at voldgiftsreglene også i fremtiden skal romme en stor variasjonsbredde i gjennomføringen av voldgiftssaker. Det må dessuten tas hensyn til at reglene også må kunne anvendes av ikke-jurister og at de må passe for såvel små som store forhold. Spørsmålene om voldgiftsdommers offentlighet og om hvilke arkivordninger som bør gjelde for voldgiftsdommer, bør vies oppmerksomhet. Med henblikk på kostnadsnivået i forbindelse med en voldgiftsprosess bør det vurderes om det skal gis regler som gjør at sakens parter kan løses fra en eventuell voldgiftsklausul.

Utvalget skal i sine vurderinger ha for øye at rettergangsreglene skal være et godt arbeidsredskap for domstolene, advokatene og partene. De skal tjene til å løse domstolenes oppgaver i den sivile rettspleie med konfliktløsning, rettsavklaring og gjennomføring av den materielle rett på en rettssikker, rask og billig måte.

Utvalget bør gjøre seg kjent med lovgivningsarbeid om tilsvarende spørsmål i andre nordiske land og delta aktivt i et nordisk samarbeid.

Ved utformingen av ny lov bør det legges stor vekt på brukervennlighet. Forholdet til særlovgivningen bør vurderes med sikte på et så enkelt og brukervennlig samlet regelverk som mulig. Utvalget bør vurdere i hvilken utstrekning de endringene som foreslås, også bør foreslås som parallelle endringer i straffeprosessen.

Utvalgets mandat omfatter ikke en alminnelig revisjon av domstolloven, skjønnsloven og tvangsfullbyrdelsesloven.

Utvalget må vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sitt forslag.

3. Særlig om gruppesøksmål

Et særlig tema som må vurderes av Tvistemålsutvalget er gruppesøksmål, jf Stortingets vedtak 8 desember 1995 om oversendelse av forslaget i Dokument 8: 97 (1994-95) om innføring av gruppesøksmål til Regjeringen «til utredning og eventuelt forslag». Med gruppesøksmål forstås et søksmål som er anlagt på vegne av en gruppe personer som har en felles rettslig interesse i søksmålet. Søksmålet kan være anlagt uten deltakelse eller uttrykkelig samtykke fra alle medlemmer av gruppen. Slike søksmålsformer kan spesielt være aktuelle for tvister som gjelder en større krets av personer. Det kan blant annet gjelde forbrukere, særlige interessegrupper, f eks miljøverngrupper, eller en bestemt gruppe personer som har en fellesinteresse, f eks i forbindelse med erstatningssaker. Utvalget bør vurdere behovet for å åpne for gruppesøksmål, og hvilken utforming slike regler bør ha.

Utvalget bør se hen til arbeidet med gruppesøksmål i de øvrige nordiske land og utviklingen av regler om gruppesøksmål innenfor EUs regelverk.

Utredningen av spørsmål knyttet til gruppesøksmål må gå inn i den samlede utredningen for Tvistemålsutvalgets arbeid. I tillegg bes utvalget om å fremme et separat lovforslag om hvordan regler om gruppesøksmål kan innpasses i gjeldende tvistemålslov.

4. Sammensetning (...)»

Tvistemålsutvalget fikk slik sammensetning:

• høyesterettsdommer Tore Schei, Oslo, leder

• byrettsdommer Marianne Berg, Trondheim

• advokat Kristin Bjella, Oslo

• advokat Ingeborg Moen Borgerud, Asker

• advokat Atle Helljesen, Stavanger

• professor dr. juris Jo Hov, Oslo

• lagdommer Dag Bugge Nordén, Skien

På grunn av andre arbeidsoppgaver fratrådte professor dr. juris Jo Hov som medlem av utvalget 25. februar 2000, og førsteamanuensis dr. juris Arnfinn Bårdsen ble samme dag oppnevnt i hans sted.

Utvalgets sekretær har vært advokat Christian H. P. Reusch.

Tvistemålsutvalget avga 20. desember 2001 en utredning med forslag til lov om tvisteløsning, NOU 2001: 32 Rett på sak. Utvalget avga samtidig en egen utredning om voldgift, trykt som NOU 2001: 33 Voldgift. I utredningen om voldgift anbefalte utvalget at reglene om voldgift bør gis ved en egen voldgiftslov. Departementet fulgte opp dette ved Ot.prp. nr. 27 (2003-2004), som ble vedtatt som lov 14. mai 2004 nr. 25 om voldgift. Loven trådte i kraft 1. januar 2005.

2.2 Høringen

Tvistemålsutvalgets utredning NOU 2001: 32 ble sendt på høring 9. april 2002. Høringsfristen var 1. desember 2002. Departementet gjorde i høringsbrevet det klart at man tok sikte på en samlet oppfølging av Tvistemålsutvalgets utredning. Departementet ba imidlertid særskilt om synspunkter på om det er tjenlig å opprettholde en ordning med egne prosessregler i for eksempel skjønnsloven, konkursloven og tvangsfullbyrdelsesloven.

Følgende høringsinstanser var adressater for høringsbrevet:

Departementene

Høyesterett

Lagmannsrettene

Tingrettene

Forliksrådene

Samarbeidsutvalget for forliksråd og hovedstevnevitner i byene (SFH)

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Bankklagenemnda

Barneombudet

Brønnøysundregistrene

Forbrukerombudet

Forbrukertvistutvalget

Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skattinnfordring NKK

Forsikringsklagekontoret

Likestillingsombudet

Norges Bank

Statens Innkrevingssentral

Statens Landbruksbank

Statens lånekasse for utdanning

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

Verdipapirsentralen

Aksjonærforeningen i Norge

Assuranceforeningen Gard Oslo

Creditreform Norge AS

Debitorforeningen

Den Norske Advokatforening

Den norske Dommerforening

Det juridiske fakultet, Bergen

Det juridiske fakultet, Oslo

Det juridiske fakultet, Tromsø

Finansieringsselskapenes Forening

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Forbrukersamvirket

Forbundet for tenner og helse

Gjeldsoffer-Alliansen

Greenpeace Norge

Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon

Husbanken

InkassoPartner AS

Juridisk rådgivning for kvinner

Juss-Hjelpa i Nord-Norge

Juss-Buss

Jussformidlingen i Bergen

Kommunalbanken AS

Kommunenes Sentralforbund

Kreditorforeningen i Oslo

Landkreditt

Landsorganisasjonen i Norge

Miljøstiftelsen Bellona

Nordisk skibsrederforening

Norges Bilbransjeforbund

Norges Eiendomsmeglerforbund

Norges Huseierforbund

Norges Juristforbund

Norges Kreditorforbund

Norges Miljøvernforbund

Norges Naturvernforbund

Norges Rederiforbund

Norsk rikskringkasting

Norske Boligbyggelags Landsforbund

Norske Inkassobyråers Forening

Næringslivets Hovedorganisasjon

OBOS

Patentstyret

Postbanken

Rederienes Landsforening

Rettspolitisk forening

Skattefogdens Landsforening

Skuld Assuranceforening

Sparebankforeningen i Norge

Tomtefesterforbundet

Transportbrukernes fellesorganisasjon

Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknader eller ikke finner grunn til å avgi høringsuttalelse til Tvistemålsutvalgets forslag:

• Fiskeridepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utdannings- og forskningsdepartementet

• Riksadvokaten

• Kredittilsynet

• Norges Bank

• Norges Eiendomsmeglerforbund

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

Departementet har mottatt uttalelse med kommentarer til Tvistemålsutvalgets forslag fra følgende høringsinstanser:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Finansdepartementet

• Kultur- og kirkedepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Høyesterett

• Agder lagmannsrett

• Borgarting lagmannsrett

• Gulating lagmannsrett

• Asker og Bærum tingrett

• Nedre Romerike tingrett

• Oslo tingrett

• Bergen forliksråd

• Forliksrådene i Fet og Rælingen

• Nittedal forliksråd

• Snillfjord forliksråd

• Stavanger forliksråd

• Vindafjord forliksråd

• Åfjord forliksråd

• Samarbeidsutvalget for forliksråd og hovedstevnevitner i byene (SFH)

• Regjeringsadvokaten

• Brønnøysundregistrene

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertvistutvalget

• Konkurransetilsynet

• Likestillingsombudet

• Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforenings utvalg for sivilprosess

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Husbanken

• Juss-Hjelpa i Nord-Norge

• Juss-Buss

• Kommunenes Sentralforbund

• Landsorganisasjonen i Norge

• Nordisk Skibsrederforening

• Norges Rederiforbund

• Norske Inkassobyråers Forening

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Patentstyret

• Rederienes Landsforening

I tillegg har Skattedirektoratet, Oslo byfogdembete, Oslo skifterett og byskriverembete, Trygderetten, Kommuneadvokaten i Oslo, advokat Knut Boye, høyesterettsadvokat Terje Herrem, professor dr. juris Fridtjof Frank Gundersen, Hans Eyvind Næss (formann Stavanger forliksråd), Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen, Datatilsynet, Fylkesnemndledernes arbeidsutvalg, Husleietvistutvalget, Mediebedriftenes Landsforening, Norsk Presseforbund - Norsk Redaktørforening avgitt uttalelse.

For å forenkle framstillingen vil Den Norske Advokatforening senere i proposisjonen bli omtalt som Advokatforeningen, og Den norske Dommerforenings utvalg for sivilprosess bli omtalt som Dommerforeningen. I sitater fra uttalelsen fra Borgarting lagmannsrett framkommer det flere steder hva arbeidsgruppen mener. Det er bare sitert det som lagmannsretten har sluttet seg til.

Det generelle inntrykket fra høringen er at høringsinstansene er positive til Tvistemålsutvalgets utredning og lovutkast. Høringsinstansene har merknader til en rekke av lovutkastets bestemmelser, men hovedvekten av høringssvar ligger på forslagene til regler om forliksråd og om gruppesøksmål. Innholdet i høringsuttalelsene er referert eller gjengitt i tilknytning til de enkelte emner i proposisjonen hvor de er relevante.

Antallet høringssvar er forholdsvis lavt. Forutsetningen for Tvistemålsutvalgets arbeid var imidlertid at utvalget skulle rådføre seg med ulike interessegrupper, jf. kgl.res. 9. april 1999 punkt 5. Tvistemålsutvalget har fulgt dette opp ved å arrangere en rekke møter og seminarer, jf. utredningen del I kap. 2.3 (s. 84-86). Utvalget opprettet også en hjemmeside på nettet med opplysninger om arbeidet, mandat, sammensetning, møter mv. Her ble også utvalgets arbeidsnotater med forslag til regler lagt ut. Arbeidsnotatene i papirform ble sendt alle som kunne ha særlig interesse for dem. De innspill og det innblikk i erfaringer utvalget samlet sett mottok under arbeidet, påvirket på viktige punkter utvalgets vurderinger og utkast til lovregler, se utredningen s. 84 og 86.