26 Særlige prosessformer. Prøving av forvaltningsvedtak

26.1 Innledning

Noen sakstyper medfører behov for særskilte regler for domstolsbehandlingen. Nedenfor drøftes om slike regler bør stå i tvisteloven, eller om reglene i stedet bør knyttes til lovgivning som regulerer det materielle rettsforholdet mellom partene. Videre behandles spørsmål som knytter seg til domstolskontroll med forvaltningsvedtak. Avslutningsvis vurderes reguleringen av domstolsbehandlingen av administrative tvangsvedtak.

26.2 Behovet for regler om særlige prosessformer i tvisteloven

26.2.1 Gjeldende rett

Tvistemålsloven inneholder en del spesialregler for bestemte sakstyper. Reglene er samlet i tvistemålslovens femte del: kapittel 28 har regler om ekteskapssaker, kapittel 29 omhandler nedstamningssaker, kapittel 30 gjelder saker om offentlige tjenestehandlinger, mens kapittel 33 regulerer behandlingen av saker om overprøving av administrative vedtak om frihetstap og andre tvangsinngrep. Kapittel 33 kom til i 1969. Opprinnelig hadde loven også særskilte kapitler for vekselsaker og voldgift, som ble opphevet i henholdsvis 1992 og 2004. Tvistemålsloven har ikke regler om gruppesøksmål.

Tvistemålslovens alminnelige regler kommer til anvendelse dersom spesialreglene ikke regulerer spørsmålet. Med unntak for kap. 30 om offentlige tjenestehandlinger anses de øvrige kapitler vist til ovenfor som særlige prosessformer. Dette medfører blant annet at saker som faller inn under de særskilte regler, ikke kan behandles sammen med saker eller krav som skal gå etter tvistemålslovens alminnelige regler, jf. utredningen del II kap. 19.1.1 (s. 507). Sakene som reguleres av tvistemålslovens femte del, er unntatt fra forliksrådsbehandling, jf. tvistemålsloven § 273.

Utenfor tvistemålsloven er det en rekke lover som har egne rettergangsregler. For eksempel er saker som gjelder fullbyrdelse og midlertidig sikring, regulert i lov 26. juni 1992 nr. 86 (tvangsfullbyrdelsesloven). Skjønnssaker er regulert i lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker. Andre eksempler er lov 25. mai 1927 nr. 1 om arbeidstvister og lov 21. desember 1979 nr. 77 om jordskifte o.a. Dette er regler som i all hovedsak er prosessregelverk. Lov 21. februar 1930 om skifte har omfattende prosessuelle regler sammen med visse materielle regler for det økonomiske oppgjøret etter dødsfall og ved oppløsning av ekteskap. I tillegg er det ofte tatt inn prosessregler i lover som regulerer det materielle forholdet mellom partene. Som eksempler kan nevnes lov 21. november 1952 nr. 2 om betaling og innkreving av skatt og lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. Se for øvrig oversikten i utredningen s. 508.

26.2.2 Tvistemålsutvalgets forslag

Tvistemålsutvalget drøfter behovet for særlige prosessregler i utredningen del II kap. 19.1.2 (s. 508 - 10). Utvalget konkluderer med at særskilte prosessregler som hovedregel bør knyttes til det materielle regelverket. Utvalget foreslår derfor at prosessreglene om nedstamningssaker i tvistemålsloven kapittel 29 overføres til barneloven, se utredningen del III kap. 34.7 (s. 1013 - 17). Likeledes anbefaler utvalget at reguleringen av ekteskapssaker skal overføres til ekteskapsloven, se utredningen del III kap. 34.9 (s. 1022 - 28). Enkelte generelle regler om prøving av forvaltningsvedtak foreslås inntatt i tvisteloven, men det forslås ikke at disse reglene skal samles i et eget kapittel, jf. utredningen del II kap. 18 (s. 497 - 506), se nærmere 26.3 nedenfor. Tvistemålsloven kapittel 33 om saker om overprøving av administrative vedtak om frihetstap og andre tvangsinngrep, foreslås i det alt vesentlige videreført.

Som en ny særlig prosessform foreslås regler om gruppesøksmål. I tillegg foreslår departementet at reglene om midlertidig sikring overføres til tvisteloven.

26.2.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot utvalgets forslag om å overføre tvistemålslovens regler om nedstamning og ekteskapssaker til henholdsvis barneloven og ekteskapsloven. Barne- og familiedepartementet og Borgarting lagmannsrett gir sin uttrykkelige støtte til disse forslagene. Høringsinstansenes merknader til de øvrige forslag nevnt i forrige punkt, er behandlet nedenfor i 26.3.3, i 26.4 om rettslig prøving av administrative tvangsvedtak overfor personer og i tilknytning til behandlingen av gruppesøksmål, i kapittel 25. Om midlertidig sikring, se 20.7.

26.2.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets begrunnelse for at reglene om nedstamningssaker flyttes til barneloven, og at reglene om ekteskapssaker overføres til ekteskapsloven. Reglene i tvisteloven bør i størst mulig grad være alminnelige prosessregler som kommer til anvendelse dersom ikke annet følger av regler for den enkelte sakstype. Etter departementets mening er det derfor en fordel at de prosessuelle spesialreglene knyttes til det materielle regelverket. Tvisteloven blir på den måten enklere og mer oversiktlig, samtidig som de særlige prosessreglene framkommer der det er naturlig. Det er ofte tett sammenheng mellom de materielle reglene på området og de prosessuelle særreglene som gis for å gjennomføre dem.

Reglene om gruppesøksmål og administrative tvangsvedtak er regler for bestemte sakstyper, men det er generelle regler som hører hjemme i tvisteloven. De er plassert i lovforslagets åttende del om særlige prosessformer.

Tvangsfullbyrdelseslovens regler om midlertidig sikring foreslås flyttet til tvisteloven, jf. lovforslagets sjuende del. Det vises til 20.7.

26.3 Prøving av forvaltningsvedtak

26.3.1 Gjeldende rett

Gyldigheten av forvaltningsvedtak kan kontrolleres av domstolene. Etter norsk rett behandles slike saker ved de alminnelige domstoler (som i Danmark og England), ikke ved særskilte forvaltningsdomstoler som for eksempel i Sverige og Tyskland - se nærmere utredningen del II kap. 18.1 (s. 497).

Tvistemålsloven kapittel 30 har særregler for saker om offentlige tjenestehandlinger. Reglene gjelder for det første for søksmål om lovmessigheten av avgjørelser truffet under utøving av offentlig tjeneste, jf. § 435 første ledd nr. 1. Dette omfatter gyldighetssakene, og utvalget antar at det også dekker blant annet søksmål om plikt til endring eller omgjøring, jf. utredningen s. 498. For det annet kommer reglene til anvendelse i saker om forpliktelser i den offentlige tjeneste eller erstatningskrav i anledning rettsstridig forhold i tjenesten, jf. § 435 første ledd nr. 2. Forvaltningens rent privatrettslige disposisjoner faller utenfor virkeområdet til kapittel 30, jf. § 435 annet ledd.

Rettslige avgjørelser kan som den store hovedregel bare angripes ved bruk av rettsmidler. Tvistemålsloven § 436 fastsetter at erstatningssøksmål i anledning av avgjørelsen ikke kan reises etter § 435 uten at avgjørelsen er opphevet eller forandret eller tjenestemannen ved dom er kjent skyldig i straffbart forhold ved avgjørelsen.

En praktisk viktig regel framgår av § 437 første ledd: Vedkommende forvaltningsorgan kan bestemme at søksmål etter § 435 første ledd nr. 1 ikke skal kunne reises uten at vedkommende har benyttet den adgang han har til å klage over avgjørelsen og klagen er avgjort av den høyeste klageinstans som står åpen. Etter første ledd tredje punktum kan søksmål i alle tilfelle reises når det er gått seks måneder fra det tidspunkt erklæringen om klage ble satt fram, og det ikke skyldes forsømmelse fra klagerens side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger. Etter annet ledd kan forvaltningsorganet bestemme at søksmål må reises innen seks måneder etter at parten har mottatt melding om fristfastsettingen. Parten skal underrettes om uttømming av klageadgangen og søksmålsfrist ved underretningen om vedtaket, jf. forvaltningsloven § 27 tredje ledd tredje punktum.

I § 438 er det nærmere regler om søksmål mot dommere, mens særskilte vernetingsregler går fram av § 439. Det vises til utredningen s. 498. Enkelte øvrige saksbehandlingsregler følger av § 440 (melding om saken til foresatt i tjenesten mv.) og § 440 a (oppfyllingsfrist).

26.3.2 Tvistemålsutvalgets forslag

En rekke regler i lovutkastet har særlig betydning for rettslig prøving av forvaltningsvedtak, se oversikten i utredningen del II kap. 18.3 (s. 502-503). Dette gjelder blant annet NOU § 1-5 om hvem søksmål skal rettes mot, og NOU § 2-3 fjerde ledd om adgangen til å delegere kompetansen for stedfortreder for upersonlig rettssubjekt. Videre foreslås en særlig vernetingsregel for saker mot staten og kommuner, jf. NOU § 4-4 åttende ledd.

Tvistemålsutvalget går imidlertid ikke inn for at det fortsatt skal være et eget kapittel i tvisteloven om prøving av forvaltningsvedtak, jf. utredningen del II kap. 18.2.2 (s. 498-502). Utvalget vurderer likevel om noen av reglene i tvistemålsloven kapittel 30 bør videreføres.

Tvistemålsloven § 436 foreslås videreført med endringer. Utvalget foreslår en viss utvidelse av adgangen til å reise erstatningssøksmål om en tjenestemanns eller det offentliges erstatningsansvar i anledning rettslige avgjørelser. Det gjelder for det første når en avgjørelse er bortfalt med den virkning at rettidig anke mot den ikke kunne tas under behandling eller avgjøres. For det annet bør adgangen til erstatningssøksmål stå åpen når rettidig anke ikke kunne tas under behandling eller avgjøres, og dette utfallet i ankeinstansen innebar at avgjørelsen falt bort. Den siste utvidelsen tar blant annet sikte på den situasjon at ankebehandlingen av en sak om gyldigheten av et forvaltningsvedtak avsluttes ved heving av saken fordi forvaltningsvedtaket omgjøres, slik at førsteinstansens dom om vedtaket blir uten virkning (bortfaller). Det vises til utredningen del II kap. 18.2.2 (s. 500-02) og del III kap. 34.1 (s. 1007-08). Bestemmelsen forslås overført til domstolloven kapittel 10 som nye tredje og fjerde ledd i § 200.

Bestemmelsen i § 436 annet punktum om at andre søksmål enn erstatningssøksmål etter § 435 ikke kan reises i anledning rettslige avgjørelser, foreslås ikke videreført. Etter utvalgets oppfatning følger dette allerede av sammenhengen med rettsmiddelsystemet og av reglene om rettskraft, se utredningen s. 500.

Reglene i § 437 om at forvaltningsorganet kan fastsette at klageretten skal benyttes så langt det er mulig før sak kan reises, samt at forvaltningsorganet kan fastsette frist for å reise søksmål, foreslås ikke videreført. Utvalget begrunner dette med at klagebehandlingen i noen tilfeller kan ta så lang tid at det kan utgjøre en uforholdsmessig søksmålsbegrensning. Dette kan stride mot kravet om avgjørelse av saken innen rimelig tid, jf. den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 første ledd. Videre anser utvalget det som prinsipielt uheldig at kompetansen til å avgjøre om det skal stilles vilkår av denne typen, ligger hos det enkelte forvaltningsorgan. Uttømming av klagemulighetene og frist for å reise søksmål, bør i stedet reguleres i den lov som hjemler vedtaket, jf. utredningen s. 499. I denne forbindelse foreslår utvalget endringer i forvaltningsloven § 27 tredje ledd. Etter utvalgets oppfatning bør konsekvensen av unnlatt varsling om uttømming av klagemulighetene og frist for å reise søksmål, være at slike vilkår ikke kommer til anvendelse overfor parten, se utredningen s. 499, jf. del III kap. 34.4 (s. 1099).

Vernetingsreglene i tvistemålsloven § 439 er overflødige, idet det foreslås en særskilt vernetingsregel i saker mot staten og fylkeskommuner, jf. NOU § 4-5 åttende ledd. Reglene om søksmål mot dommere i § 438 foreslås ikke videreført. Slike søksmål bør følge de ordinære rettergangsregler med unntak for de søksmål mot høyesterettsdommere som skal behandles ved Riksrett, se utredningen s. 498. Varslings- og intervensjonsreglene i § 440 og reglene om oppfyllingsfrist i § 440 a foreslås heller ikke videreført. Det vises til utredningen s. 499.

26.3.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om videreføring og utvidelse av tvistemålsloven § 436 første punktum som nytt tredje og fjerde ledd i domstolloven § 220 gis uttrykkelig støtte av Regjeringsadvokaten og Borgarting lagmannsrett.

Forslaget om å endre reglene i tvistemålsloven § 437 om uttømming av klageadgang imøtegås av Finansdepartementet:

«Etter Finansdepartementets oppfatning er det mest hensiktsmessig at forvaltningen i konkrete saker selv kan vurdere om det bør kreves uttømt klagemulighet før søksmål kan anlegges. Det vises i denne forbindelse til at dette vil gi en mer dynamisk regel enn Tvistemålsutvalgets forslag. Det vises videre til at det kan være vanskelig å vurdere behovet for slike særregler på forhånd, og at det dermed kan oppstå situasjoner hvor det for sikkerhets skyld tas inn regler med krav om at klagemuligheten uttømmes. Denne mulige effekten av endringsforslaget kan etter departementets syn virke mot Tvistemålsutvalgets ønske om å ikke innføre et allment krav om uttømming av administrative klagemuligheter (...).

Tvistemålsutvalget uttaler også at den foreslåtte reguleringsformen dessuten vil øke forutberegneligheten for den private part. Det vises i den forbindelse til at det neppe bidrar til merkbart større forutberegnelighet at kravet fremgår av særloven og opplyses om i vedtaket i medhold av fvl. § 27 tredje ledd, sammenliknet med dagens situasjon hvor kravet kan hjemles i tvml. § 437 og på samme måte bli opplyst om i vedtaket.

Avslutningsvis bemerkes at det likevel vil være adgang for lovgiver til å fravike utgangspunktet i tvml. § 437 i den enkelte lov, enten ved å alltid kreve klagemuligheten uttømt, som i børsloven § 7-3, eller ved å bestemme at klageadgangen ikke behøver å benyttes eller at søksmål kan reises dersom klagen ikke er avgjort innen en gitt frist (utgangspunktet er 6 måneder i tvml. § 437).»

Regjeringsadvokaten er kritisk til ordningen etter § 437, men går ikke inn for utvalgets forslag. I stedet tas det til orde for en generell regel om uttømming av klagemuligheter i tråd med Forvaltningskomiteens innstilling fra 1958:

«Dagens bestemmelse åpner etter Regjeringsadvokatens oppfatning for tilfeldigheter og ulik praksis, selv innenfor samme type vedtak. Kun på enkelte områder er slikt vilkår fastsatt særlovgivningen (se f eks børsloven). Regjeringsadvokaten er enig i at dagens ordning er lite tilfredsstillende, men antar at de beste grunner taler for at det nå innføres en alminnelig regel om at klageadgangen må uttømmes før det kan reises søksmål om gyldigheten av forvaltningens vedtak. Regelen kan naturlig plasseres i forvaltningsloven kapittel VI om klage, eventuelt i den nye tvisteloven. Dersom det ikke innføres en slik regel, mener Regjeringsadvokaten at bestemmelsen i dagens § 437 første ledd bør beholdes. (...)

Regjeringsadvokaten går inn for en alminnelig regulering av spørsmålet i tråd med Forvaltningskomiteens innstilling. Det vises til at dagens klageordninger er vel utviklet, og at det er gitt klare regler både i forvaltningsloven og i de mange særlover. Den alminnelige klageordning angir et billig, raskt og enkelt system som i de [f]leste saker gir en effektiv og tilfredsstillende overprøving.

Dersom vilkåret kombineres med en frist for klagebehandling, samt dagens krav om at vilkåret også må fremgå av vedtaket selv, er det vanskelig å se at det skulle være betenkelig innføre et slikt alminnelig vilkår for domstolsbehandling. Eventuelle unntak kan tas inn i særlov på områder der det av ulike grunner skulle være ønskelig å opprettholde en ordning med fritt valg mellom klage og søksmål. Regjeringsadvokaten antar at et alminnelig vilkår om uttømming av forvaltningens klageadgang, vil kunne avlaste domstolen for korrigering av feil i rettsanvendelse, faktum og saksbehandling som like godt kunne vært gjort av forvaltningen selv. Dessuten vil en ny gjennomgang i overordnet organ normalt bidra til et kvalitetssikret grunnlag for kontrollen, som igjen bidrar effektiv avvikling av domstolsbehandlingen. Til dette kommer at forvaltningens hensiktsmessighetsvurderinger (såkalte «frie skjønn») kan vurderes på nytt av overordnet organ nærmere politisk ledelse, og at dette i mange tilfeller vil kunne føre til et resultat til gunst for klager. Domstolen vil imidlertid ikke ha mulighet til å gjøre om forvaltnings hensiktsmessighetsvurderinger. I mange tilfeller vil det derfor også være i partenes interesse å benytte forvaltningens klagesystem før det reises sak for domstolene.»

Regjeringsadvokaten foreslår også en alminnelig søksmålsfrist på 6 måneder:

«Etter Regjeringsadvokatens oppfatning bør det som alminnelig regel oppstilles en 6 måneders søksmålsfrist for overprøving av forvaltningsvedtakets gyldighet. Regjeringsadvokaten kan ikke se at det er betenkelig å innføre en slik begrensning i søksmålsadgangen, forutsatt at parten gjøres kjent med begrensningen og at dagens ordning med oppreisning mot fristoversittelse beholdes. Også denne bestemmelsen kan tas inn i forvaltningslovens kapittel VI om klage i tilknytning til et alminnelig vilkår om uttømming av klagemuligheter. Dersom alminnelig søksmålsfrist ikke innføres, bør dagens bestemmelse i § 437 annet ledd beholdes.»

Borgarting lagmannsrett støtter utvalgets forslag:

«I likhet med utvalget anser gruppen at det generelt er en fordel at den administrative klageadgangen er utnyttet fullt ut før saken reises for domstolen. Dette gir normalt et bedre utgangspunkt for domstolens kontroll med vedtakets lovlighet, og forhindrer at samme vedtak behandles som klagesak og som rettssak på samme tid. Offentligrettslige vedtak varierer imidlertid betydelig i kompleksitet og betydning, både for den private part og for forvaltningen. Det vil ikke være særlig praktisk å stille samme vilkår om lengste saksbehandlingstid etc for klage over byggetillatelse som for klage over en likning etter petroleumsskatteloven, og det må derfor være en riktig løsning at det i hver enkelt særlov som hjemler forvaltningens vedtak, fastsettes regler om hvorvidt klageadgangen skal være uttømt før søksmål kan reises.»

Tilsynsrådet for advokatvirksomhet slutter seg også til utvalgets forslag:

«Tilsynsrådet mener at hensynet til spesielle forhold vedrørende de ulike forvaltningsorganers administrative vedtak vil bli tilfredsstillende ivaretatt ved at lovgiver i hvert enkelt tilfelle vurderer behovet for en spesiell søksmålsfrist. Tilsynsrådet viser til at en regulering av en eventuell søksmålsfrist i den enkelte lov også vil gi et mer brukervennlig regelverk.»

26.3.4 Departementets vurdering

Innledningsvis vil departementet knytte noen bemerkninger til spørsmålet om forvaltningsdomstoler. Tvistemålsutvalget har ikke hatt mandat til å utrede behovet for forvaltningsdomstoler, og utvalget tar det som en gitt premiss at rettslig prøving av forvaltningsvedtak skal skje for de vanlige domstoler, jf. utredningen del II kap. 18.1 (s. 497). Høringsinstansene har på denne bakgrunn ikke hatt oppfordring til å uttale seg om spørsmålet.

Spørsmålet om opprettelse av forvaltningsdomstoler ble grundig vurdert under forberedelsen av forvaltningsloven, jf. Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s. 406-07. Domstolkommisjonen og Strukturutvalget vurderte på generelt grunnlag om det er aktuelt å opprette nye særdomstoler, se henholdvis NOU 1999: 19 kap. 13.2 (s. 369-70) og NOU 1999: 22 kap. 3.2 (s. 18) og kap. 3.5 (s. 25). Utredningene konkluderer med at det skal meget tungtveiende grunner til for å opprette nye særdomstoler. Innføring av forvaltningsdomstoler er vurdert av det danske Retsplejerådet, jf. Betænkning nr. 1401 (2001) kap. 2.2 (s. 136-43). Retsplejerådet går ikke inn for å opprette forvaltningsdomstoler i Danmark. Begrunnelsen er i det vesentlige sammenfallende med argumentene mot forvaltningsdomstoler som har framkommet i debatten i Norge.

Departementet mener at de alminnelige domstoler ivaretar de rettssikkerhetshensyn som påberopes i favør av særlige forvaltningsdomstoler. Uansett vil innføring av forvaltningsdomstoler kreve omfattende utredninger som ikke foreligger nå. Forvaltningskomiteen la til grunn at innføring av forvaltningsdomstoler i stedet for prøving ved de alminnelige domstoler forutsetter grunnlovsendring, jf. innstillingen s. 368. På denne bakgrunn forfølges ikke temaet videre her.

Departementet er enig med Tvistemålsutvalget i at det ikke er grunn til å beholde et eget kapittel i tvisteloven om prøving av forvaltningsvedtak, og slutter seg til utvalgets vurderinger i utredningen del II kap. 18.2.2 (s. 498-502).

Utvalget har foreslått en viss utvidelse av muligheten til å reise erstatningssak om en rettslig avgjørelse. Departementet mener det klare utgangspunkt må være at prøving av om det er begått feil i rettergangen, må søkes avhjulpet ved rettsmidler. Gjeldende regler kan, som utvalget påpeker, likevel gi urimelige utslag. Departementet vil peke på at disse kan motvirkes ved en noe mer liberal anvendelse av vilkåret om rettslig interesse for overprøving. Departementet går også inn for en begrenset utvidelse av adgangen til å gå til erstatningssøksmål om rettslige avgjørelser, og er enig i at disse reglene bør plasseres i domstolloven § 200 som nytt tredje og fjerde ledd.

Adgangen til å reise søksmål om gyldigheten av forvaltningsvedtak eller om erstatning beror i utgangspunktet på de alminnelige søksmålsbetingelser, jf. kapittel 11 og lovforslaget §§ 1-3 til 1-5. For å sikre en reell adgang til domstolskontroll med forvaltningen legger departementet vekt på at disse søksmålsbetingelsene skal bli praktisert rimelig liberalt. Spørsmålet om hvem som er rett saksøkt i disse sakene, er nærmere behandlet i 11.7. Departementet mener som utvalget at det følger av de alminnelige søksmålsbetingelser at søksmål om lovmessigheten eller gyldigheten av forvaltningsvedtak ikke kan reises mot den tjenestemann som har truffet vedtaket, men må anlegges mot vedkommende offentlige rettsubjekt.

Et særskilt spørsmål er om slike søksmål bare skal kunne anlegges dersom klageretten til overordnet forvaltningsorgan er fullt utnyttet, og om det skal kreves at søksmålet blir reist innen en bestemt søksmålsfrist. Dette kan tenkes løst for alle slags saker ved bestemmelser i tvisteloven eller forvaltningsloven, eller for hvert enkelt saksfelt ved bestemmelser i de respektive særlover. Bestemmelsene kan angi en løsning som skal gjelde uten videre, eller overlate til forvaltningsorganet å sette et slikt krav i den enkelte sak.

Departementet mener at spørsmålene om uttømming av klageadgangen og om søksmålsfrist her står i noe forskjellig stilling.

Departementet anser det gjennomgående som ønskelig at klageretten er uttømt før det blir reist søksmål. Som oftest vil nok den private part gjøre dette i egen interesse, siden klageadgangen som utgangspunkt er gratis og i motsetning til saksanlegg for domstolene kan medføre en full overprøving av forvaltningsskjønnet. Departementet frykter imidlertid at en alminnelig og absolutt regel om dette kan bli for stivbent, og ser i motsetning til utvalget ikke vesentlige innvendinger mot at forvaltningsorganet, for den enkelte sak eller sakstype, setter krav om uttømming av klageretten før søksmål kan reises. Dette vil ikke være til hinder for at den private part begjærer midlertidig forføyning etter lovforslaget kapittel 34 mot iverksetting av førsteinstansvedtaket. En ordning etter disse linjer - i tråd med tvistemålsloven § 437 første ledd - vil gi mulighet for å foreta en konkret vurdering av om det bør sikres at klagemuligheten blir uttømt. Klagesaken vil i de fleste tilfeller bli effektivt behandlet og skikkelig og ofte bedre opplyst i klageomgangen. Dette er i både partens og forvaltningens interesse. Det harmonerer også med det prinsipielle syn som både utvalget og departementet ellers legger til grunn: Tvister bør avklares før det blir aktuelt å reise søksmål. Departementet viser samtidig til bestemmelsen i tvistemålsloven § 437 første ledd tredje punktum: Søksmål kan i alle tilfelle reises når det er gått seks måneder fra det tidspunkt erklæringen om klage ble satt fram, og det ikke skyldes forsømmelse fra klagerens side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger. Denne bestemmelsen medfører at forholdet til EMK artikkel 6 med hensyn til kravet om domstolsbehandling innen rimelig tid, bare kan komme på spissen i rene unntakstilfeller. Forvaltningsorganet må ta hensyn til EMK artikkel 6 ved avgjørelsen av om det skal kreves uttømming av klageadgang som vilkår for domstolsprøving.

Etter dette foreslår departementet å ta inn i forvaltningsloven regler om en adgang for forvaltningsorganet til å stille krav om at klageretten skal være utnyttet før søksmål kan reises.

Spørsmålet om å sette en søksmålsfrist for saker om gyldigheten av eller erstatning for tap som følge av et forvaltningsvedtak står etter departementets mening i en annen stilling. Departementet mener det kan reises prinsipielle innvendinger mot en alminnelig bestemmelse som gir hvilket som helst forvaltningsorgan adgang til å sette en slik søksmålsfrist, som kan tenkes å avskjære den søksmålsadgang som ellers vil være til stede. I erstatningssaker kan det også tenkes at det økonomiske tap for den private part ikke lar seg fastslå før søksmålsfristen er ute. Departementet mener derfor at behovet for søksmålsfrister bør vurderes i forhold til de enkelte særlover og ikke reguleres i noen alminnelig bestemmelse i tvisteloven eller forvaltningsloven.

26.4 Rettslig prøving av administrative tvangsvedtak overfor personer

26.4.1 Innledning

Tvistemålsutvalget behandler i utredningen del II kap. 19.2 (s. 510-29) rettslig prøving av administrative tvangsvedtak overfor personer. I tvistemålsloven finnes særregler om dette i kapittel 33, som utgjør en egen prosessform. Utvalget mener det er behov for slike regler, som vil dekke nokså ulike typer tiltak, hjemlet i forskjellige forvaltningslover. Eksempler på slike tiltak er fylkesnemndas vedtak etter barnevernloven § 7-2 og kontrollkommisjonens vedtak om innlegging eller nektelse av utskriving innenfor det psykiske helsevern. Se for øvrig nærmere om reglenes anvendelsesområde i 26.4.2.

Utvalget mener at disse særlige prosessreglene bør tas med i tvisteloven og fortsatt utgjøre et eget kapittel i loven, jf. utredningen s. 522. Utvalget går inn for å videreføre hovedinnholdet i gjeldende rett. Sentralt står reglene om at retten ikke er bundet av partenes prosesshandlinger, rettens ansvar for sakens opplysning, dens kompetanse til å prøve alle sider av saken og prinsippet om offentlig dekning av kostnadene. Viktig er også kravet om prioritering av slike saker og hurtig avgjørelse, jf. EMK artikkel 5 nr. 4, SP artikkel 9 nr. 4 og barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav d. Forholdet mellom særreglene for tvangssakene og lovens alminnelige regler er tenkt som i dag. Så langt noe annet ikke følger uttrykkelig eller forutsetningsvis av særreglene, beror saksbehandlingen på de alminnelige reglene. I tvilstilfeller må man legge avgjørende vekt på om de aktuelle saksbehandlingsreglene er forenlige med særreglenes formål - å sikre en forsvarlig, rask og reell og tilstrekkelig inngående prøving. Utvalget foreslår etter dette mindre endringer i gjeldende rett, jf. NOU lovutkastet kapittel 33, utredningen del III s. 999 flg.

En særlig problemstilling som utvalget har drøftet, er instansfølgen for den rettslige overprøvingen av administrative tvangsvedtak overfor personer, jf. utredningen del II kap. 19.2.4.3 (s. 525-527). Utvalget konkluderer med at dagens ordning bør beholdes slik at alle saker starter i tingretten og deretter kan ankes til lagmannsrett og eventuelt Høyesterett. Utvalget legger avgjørende vekt på at den alminnelige instansfølgen bør gjelde også i disse sakene og viser til de enkelte domstolers funksjon og rolle i rettssystemet. Utvalget ønsker også å unngå en styrking av fylkesnemndenes karakter av særdomstoler.

Departementet slutter seg til de hovedlinjer som utvalget trekker opp og til synspunktet om at gjeldende rett i stor grad bør videreføres. Departementet foreslår at de særlige reglene om rettens overprøving av administrative tvangsvedtak tas inn som kapittel 36 i den nye tvisteloven. På enkelte punkter avviker imidlertid departementets forslag fra gjeldende rett og/eller fra utvalgets forslag, se 26.4.2-26.4.5 og i de spesielle merknadene til lovforslaget kapittel 36.

Departementet slutter seg prinsipielt til utvalgets hovedsynspunkter på instansfølgen i saker om rettslig prøving av administrative tvangsvedtak overfor personer. Departementet deler utvalgets oppfatning av tingrettene som det alminnelige førstelinjeforsvar i sivil tvisteløsning og av at denne rollen bør styrkes ytterligere, jf. nærmere om dette i 4.5. Når det gjelder overprøvingen av fylkesnemndas vedtak etter barnevernloven, mener imidlertid departementet at hensynet til barnets beste taler for at disse sakene behandles i lagmannsretten som førsteinstans. Sakene vil etter dette få en raskere avklaring, samtidig som samfunnet sparer ressurser på at færre instanser er involvert fram til det foreligger en rettskraftig avgjørelse. Denne endringen vil i hovedsak knytte seg til lovgivning som hører under Barne- og familiedepartementets ansvarsområde. Det vil bli fremmet en proposisjon derfra i løpet av våren 2005, hvor de nødvendige endringene vil bli presentert og vurdert. Gjennomføring av dette forslaget gjør det ønskelig med en annen sammensetning av lagmannsretten når den behandler saker om administrative inngrep som førsteinstans, enn når den gjør det som ankeinstans, jf. lovforslaget § 36-4 første ledd annet punktum jf. § 36-10 fjerde ledd. Denne endringen i instansfølgen for barnevernsakene vil innebære at en stor del av sakene om sosiale rettigheter vil gå utenom tingrettene. Dette innebærer at det domstolsnivå som har sterkest lokal forankring, får lite av velferdsrettslige saker. Etter gjeldende regler går anker over Trygderettens dommer direkte til lagmannsretten. Departementet vil overveie - i samråd med Arbeids- og sosialdepartementet - å ta det siste opp til nærmere vurdering når barnevernsakene ikke lenger blir behandlet i tingretten.

26.4.2 Virkeområdet for særreglene

Etter gjeldende rett kommer prosessreglene i tvistemålsloven kapittel 33 til anvendelse der dette er særskilt bestemt i den lov som hjemler det underliggende tvangsvedtaket, jf. § 474 og Rt. 1991 s. 973. Det er altså ikke slik at de særlige prosessreglene uten videre gjelder alle former for administrative tiltak som har karakter av frihetsberøvelse eller tvang. For en oversikt over hvilke typer vedtak som i dag omfattes av disse reglene, se Tvistemålsutvalgets utredning s. 511-512.

Tvistemålsutvalget ønsker å videreføre dagens ordning slik at de særlige prosessreglene bare vil gjelde der dette følger av den underliggende hjemmelslov, jf. NOU § 33-1 første ledd første punktum. Utvalget ser imidlertid behov for å endre den henvisningsteknikken som har blitt brukt i enkelte lover, jf. utredningen s. 522-23. Som eksempel vises det til at gjeldende barnevernlov og smittevernlov ikke selv inneholder direkte henvisninger til tvistemålsloven kapittel 33. For disse lovene framgår anvendelsen av kapittel 33 gjennom en henvisning til sosialtjenesteloven § 9-10, som igjen viser til de særlige prosessreglene i tvistemålsloven.

Tvistemålsutvalget tar også særskilt opp spørsmålet om rettens behandling av saker der tvangen opphører etter at sak er anlagt. Etter gjeldende praksis skal saken i slike tilfeller avvises eller heves. Utvalget peker på at dette har sine betenkeligheter. Hovedinnvendingen mot gjeldende rett er at den i stor grad bidrar til å hindre videre forfølgning av den enkelte sak, jf. utredningen s. 524. Utvalget foreslår imidlertid ikke en løsning der den private part kan begjære saken overført til videre behandling og avgjørelse etter de alminnelige regler, med sikte på å få det opprinnelige vedtaket kjent ugyldig og eventuelt bli tilkjent erstatning. I stedet foreslår det å utvide den nåværende rettshjelpordningen, slik at retten kan innvilge fri sakførsel i etterfølgende ugyldighets- eller erstatningssøksmål etter de alminnelige saksbehandlingsreglene i loven, jf. forslaget til endring i rettshjelploven. Se utredningen s. 1011.

Utvalget viser til at det i forbindelse med den nye psykisk helsevernloven opprinnelig var foreslått en viss utvidelse av virkeområdet for tvistemålsloven kapittel 33, men at departementet på bakgrunn av høringen valgte ikke å følge opp disse, jf. utredningen s. 523-524. Tvistemålsutvalget legger departementets konklusjon til grunn.

Få høringsinstanser har uttalt seg om virkeområdet til de særlige prosessreglene i nåværende kapittel 33.

Regjeringsadvokaten uttaler helt generelt at han er enig i utvalgets forslag i NOU § 33-1.

En fellesuttalelse fra fylkesnemndene gir støtte til utvalgets merknader om at henvisningen til de særlige prosessreglene må komme direkte til uttrykk i den aktuelle hjemmelsloven.

Borgarting lagmannsrett uttaler at domstolen under tvil slutter seg til utvalgets konklusjon om ikke å innføre en adgang til å få saker etter kapittel 33 overført til behandling etter de alminnelige regler når tvangsvedtaket faller bort eller omgjøres. Lagmannsretten uttaler:

«Gruppen kan se de hensyn utvalget anfører, men vil samtidig peke på at man her som regel står overfor en gruppe saksøkere som som hovedregel ikke har de største ressurser, og det bør derfor ikke gjøres for komplisert for disse å få etterprøvet offentlige inngrep, også når det bare er en gyldighetskontroll eller erstatningsfastsettelse i ettertid som skal vurderes av domstolen.»

Departementet er enig med utvalget i at den indirekte henvisningsteknikk som i dag er brukt enkelte steder, ikke bør brukes i framtiden. Hensynet til en mest mulig oversiktlig og lett forståelig lov tilsier at henvisningen til de særlige prosessreglene framgår tydelig og direkte av hjemmelsloven selv. Etter departementets lovforslag vil dette også gjelde for barnevernloven og smittevernloven.

Departementet ser som utvalget behov for å avhjelpe den begrensning i tilgangen til domstolene som i dag reelt sett finnes i saker der tvangen opphører mens saken står for retten. Dersom den som har blitt utsatt for tvangen, ikke makter å gå til ny sak med de kostnader det medfører, kan det reise spørsmål i forhold til EMK artikkel 5 nr. 5. Denne bestemmelsen gir rett til erstatning ved konvensjonsstridig frihetsberøvelse og innebærer sammen med artikkel 13 en effektiv rett til domstolsprøving av et slikt erstatningskrav. Departementet antar med utvalget at en adgang for den private part til å få saken overført til videre behandling og avgjørelse etter de alminnelige regler vil kunne medføre nokså kompliserte og tvisteskapende regler. Tvistemålsutvalgets forslag om å utvide rettens adgang til å innvilge rettshjelp i de tilfelle hvor vedkommende finner grunn til å reise erstatningskrav, framstår da som et alternativ. Departementet mener imidlertid at dette blir imøtekommet gjennom rettshjelploven § 16 tredje ledd (jf. første ledd nr. 2) slik bestemmelsen ble foreslått i Ot.prp. nr. 91 (2003-2004).

Departementet har på samme måte som Tvistemålsutvalget lagt til grunn at spørsmålet om å utvide særreglenes virkeområde for saker etter psykisk helsevernloven allerede er vurdert i forbindelse med vedtakelsen av den nye psykisk helsevernloven, jf. Tvistemålsutvalgets utredning s. 523-524.

26.4.3 Karensperiode

Etter gjeldende rett er det noe uklart om ny administrativ behandling er et vilkår for å prøve saken på nytt for domstolene. I praksis er det lagt til grunn et slikt vilkår i barnevernsakene, jf. Rt. 1994 s. 1669. Det er i juridisk teori tatt til orde for at et slikt krav også bør innfortolkes i regelen i tvistemålsloven § 486 om at ny sak ikke kan reises før ett år er gått etter at en dom som fastsetter eller stadfester et tvangsinngrep er blitt rettskraftig (karenstid).

Utvalget mener at det generelt bør gjelde et slikt vilkår for adgangen til ny rettslig behandling. Utvalget foreslår at kravet tas inn i den nye tvisteloven, jf. NOU § 33-1 tredje ledd. Som en følge av dette foreslår utvalget at gjeldende regel om karenstid i tvistemålsloven § 486 utgår som overflødig. I den forbindelse peker utvalget på at for de vedtak som har en slik varighet at ny sak framstår som praktisk, gjelder det etter særlovgivningen karensperioder som fastsetter hvor raskt det kan kreves ny administrativ behandling av inngrepet. Utvalget foreslår i tråd med dette en mindre endring i psykisk helsevernloven som vil gi en slik karensperiode også når det er skjedd rettslig prøving. Utvalget mener videre at det etter dette heller ikke er behov for reglene i tvistemålsloven § 486 annet ledd om forenklet saksbehandling når saken tidligere er prøvd for domstolene. Utvalget peker både på at den nye administrative behandlingen ofte vil tilføre saken noe nytt, og at de alminnelige saksbehandlingsregler vil gi mulighet for en tilstrekkelig sakstilpasset rettslig behandling.

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets forslag. Kommuneadvokaten i Oslo har imidlertid påpekt det de mener er svakheter ved barnevernlovens karensregler slik de i dag er utformet. Hovedsynspunktene er at karensperioden bør utvides fra ett til tre år, og at det bør innføres regler om karensperiode også for adgangen til å få prøvd samværspørsmål på nytt.

Departementet er enig med utvalget i at det som et generelt vilkår for ny rettslig prøving bør kreves at saken har vært underlagt ny administrativ behandling, jf. lovforslaget § 36-1 tredje ledd. Det synes også fornuftig at spørsmålet om hvor hyppig tvangsinngrepet skal kunne prøves, fastsettes særskilt for den enkelte sakstype i den aktuelle særloven. Departementet finner imidlertid grunn til å påpeke at vurderingen av karensreglene må skje i lys av de menneskerettslige forpliktelser som særlig knytter seg til saker om frihetsberøvelse, jf. EMK artikkel 5. Det følger av praksis fra EMD at retten til overprøving etter EMK artikkel 5 nr. 4 trolig er oppfylt uavhengig av om det er en domstol eller en fylkesnemnd som har truffet avgjørelse om frihetsberøvelse i første instans, jf. henvisningene til domspraksis i Tvistemålsutvalgets utredning s. 519. EMD har imidlertid også innfortolket et krav om at den frihetsberøvede har rett til å kreve ny prøving av frihetsberøvelsens lovlighet med rimelige intervaller. Dette har særlig betydning for adgangen til å sette karensperioder for muligheten til å få frihetsberøvelsen prøvd på nytt. Departementet antar at en karensperiode på inntil ett år vil være akseptabelt, jf. henvisning til relevant praksis fra EMD i Tvistemålslovutvalgets utredning s. 521. Gjeldende karensregler i norsk rett som varierer fra 6 måneder til ett år, må derfor antas å være forenlige med EMK. Det er imidlertid noe uklart om konvensjonen også stiller krav om at det må være adgang til å reise sak før karensperiodens utløp dersom det klart foreligger forhold som tilsier endring.

Når vilkåret om ny administrativ prøving tas inn i tvisteloven, samtidig som særlovgivningen inneholder regler om karensperiode, mener departementet det er unødvendig å videreføre egne karensregler i tvisteloven, sml. nåværende tvistemålslov § 486 første ledd. Dette forutsetter at de underliggende særlover gir karensreglene virkning både når det er skjedd administrativ behandling, og etter domstolprøving. På denne bakgrunn foreslår departementet en mindre endring av psykisk helsevernloven § 6-4 åttende ledd. Departementet er også enig med Utvalget i at kravet om ny administrativ prøving og saksbehandlingsreglene for allmennprosessen sammen vil redusere behovet for de særlige reglene i tvistemålsloven § 486 annet ledd om forenklet saksbehandling der retten finner at det ikke foreligger nye opplysninger eller bevis av betydning. Departementet foreslår derfor med utvalget at disse reglene ikke blir videreført.

Departementet legger til grunn at behovet for endringer i barnevernlovens regler om karensperiode, jf. uttalelser fra Kommuneadvokaten i Oslo som er gjengitt over, vil bli vurdert av Barne- og familiedepartementet på grunnlag av Delinnstilling I fra Fylkesnemndsutvalget, avgitt 1. desember 2004.

26.4.4 Rettens sammensetning

Gjeldende rett gir i stor utstrekning anvisning på bruk av meddommere ved behandling av saker om administrative tvangsvedtak overfor personer. Dette følger i dag av de ulike hjemmelslovene som inneholder særlige bestemmelser om dette. Tvistemålsloven har ingen regler som sier noe om rettens sammensetning. I tråd med utvalgets vurderinger foreslår departementet at den nye tvisteloven skal inneholde generelle bestemmelser som fastsetter bruken av meddommere i saker om rettslig overprøving, jf. lovforslaget §§ 36-4 første ledd og 36-10 fjerde ledd. Det skal i stor grad være opp til retten selv å avgjøre i hvilken grad det er behov for at meddommerne skal være fagkyndige. Departementet ser ikke behov for å følge opp utvalgets forslag om at tingretten i særlige tilfeller kan settes med fire meddommere hvorav to skal være fagkyndige.

Departementet foreslår at lagmannsretten, når den opptrer som ankeinstans, settes med to meddommere, jf. § 36-10 fjerde ledd, hvorav den ene eller begge kan være fagkyndige oppnevnt av retten. Dette forslaget innebærer at antall meddommere begrenses i forhold til dagens ordning der det i mange saker, for eksempel barnevernssakene, skal være fire meddommere. Departementet begrunner dette forslaget med at det av ressurshensyn er et behov for å begrense bruken av fagkyndige i lagmannsretten i forhold til i dag. Når lagmannsretten behandler en barnevernsak etter kapittel 36 som førsteinstans, bør sammensetningen være en annen. Etter departementets syn bør det da være tilstrekkelig med to juridiske dommere. Dette er likevel et større antall jurister enn i fylkesnemnda. Det vil da være naturlig å ha tre meddommere, hvorav en eller to kan være fagkyndige. Forholdstallet mellom fagdommere og meddommere vil da være det samme som i tingretten når den settes med mer enn én fagdommer, jf. departementets lovforslag § 9-12 femte ledd annet punktum. Departementet viser om disse spørsmål til den proposisjon som Barne- og familiedepartementet vil fremme om kort tid.

En utstrakt bruk av fagkyndige meddommere vil lett kunne føre til praktiske og andre problemer. Det er et begrenset antall personer som har den nødvendige kompetansen for slike oppdrag. Saksbehandlingen kan derfor bli forsinket i påvente av at de fagkyndige har tid til å stille opp i saken. Faren er at det også i stor grad blir de samme fagpersonene som opptrer både som fagkyndig medlem av fylkesnemnda, som oppnevnt sakkyndig og som meddommer i retten. Etter gjeldende rett er det de alminnelige habilitetsregler i domstolloven som vil begrense dette og kan avgjøre når tilknytningen blir for nær til at en person kan delta som dommer under den rettslige prøvingen.

Tvistemålsutvalget er av den oppfatning at det bør gis en egen regel i tvisteloven som utfyller de alminnelige habilitetsregler. Utvalget foreslår en ny bestemmelse som eksplisitt utelukker som dommer noen som står i fylkesnemndenes eller smittevernnemndenes utvalg, eller som er medlem av en kontrollkommisjon for det psykiske helsevern, når saken gjelder rettslig prøving av et vedtak som er truffet i et slikt organ som vedkommende har en tilknytning til, jf. NOU § 33-4 annet ledd.

De høringsinstansene som har uttalt seg om dette spørsmålet, er negative til en slik regel som utvalget foreslår. Det gjelder Barne- og familiedepartementet, Asker og Bærum tingrett, felles høringsuttalelse fra fylkesnemndene og Dommerforeningen. Disse høringsinstansene mener at utvalgets forslag vil gjøre det for vanskelig å få tak i nødvendige fagpersoner. Det pekes på at det allerede i dag er vanskelig å skaffe et tilstrekkelig antall psykologer og psykiatere til å tjenestegjøre i de aktuelle sakene. Man frykter også at det vil bli skapt et uheldig skille mellom de fagkyndige som oppnevnes for retten, og de som oppnevnes for fylkesnemndene. Høringsinstansene mener de alminnelige bestemmelsene i domstolloven om habilitet er tilstrekkelige for å sikre en reell og uavhengig rettslig prøving.

Departementet slutter seg til det syn høringsinstansene har gitt uttrykk for. Det vil bli vanskeligere å få tak i fagkyndige meddommere til den enkelte sak når det er færre å velge mellom. Departementet er dessuten av den oppfatning at det kan være en styrke for fagkyndige meddommere at de har erfaring fra de ulike stadiene av prosessen. Departementet er derfor ikke enig i at slik erfaring bør være en absolutt utelukkelsesgrunn. Det virker også noe inkonsekvent at fagkyndige som har opptrådt som sakkyndige oppnevnt av barnevernet, ikke omfattes av den gruppe personer som etter utvalgets forslag skal være utelukket fra å tjene som dommer i retten. Departementet mener på samme måte som høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, at domstollovens regler om habilitet bør være tilstrekkelige til å sørge for den nødvendige uavhengige rettslige behandlingen.

26.4.5 Foregrepet virkning

Tvistemålsloven § 148 gir regler om foregrepet virkning eller tvangskraft. Regelen er et unntak fra hovedregelen om at en dom ikke kan begjæres fullbyrdet før den er rettskraftig. Adgangen til å treffe bestemmelse om foregrepet tvangskraft er begrenset til dommer som går ut på annet enn pengebetaling. En avgjørelse om foregrepet virkning er betinget av at det foreligger særlige omstendigheter som taler for det, og at saksøkte ikke sannsynliggjør at foregrepet tvangskraft vil medføre uopprettelig skade. Retten tar bare stilling til spørsmålet der det foreligger en begjæring. I saker som gjelder omsorgen for barn, kan det imidlertid ikke stilles strenge krav til hva som er å anse som «særlige omstendigheter», sml. forståelsen av uttrykket «særlige grunnar» i barneloven § 64, tidligere § 39, som i rettspraksis blir forstått slik at det skal foreligge konkrete og påviselige grunner, jf. Rt. 2004 s. 1155. En adgang for retten til å fastsette foregrepet virkning kan også følge av andre regler. For eksempel vil barnevernloven § 4-13 med krav til hurtig iverksetting av vedtak om omsorgsovertakelse måtte forstås slik at kravet også gjelder der det er retten som treffer vedtak om omsorgsovertakelse.

Tvistemålsutvalget foreslår i NOU § 33-9 første ledd en ny regel om foregrepet virkning av en dom som går ut på at et tvangsvedtak skal opphøre. Der det foreligger «særlig tungtveiende grunner», kan retten i dommen likevel bestemme at den ikke skal få foregrepet virkning, jf. NOU § 33-9 annet ledd første punktum. Utvalget uttaler at bestemmelsen i annet ledd har karakter av å være en sikkerhetsventil med et sterkt avgrenset virkeområde, jf. utredningen s. 1002. Se nærmere om innholdet i og bakgrunnen for dette forslaget i utredningen s. 528-529.

De få høringsinstansene som har uttalt seg om denne bestemmelsen, er negative til hele eller deler av utvalgets forslag.

Kommuneadvokaten i Oslo mener den foreslåtte hovedregelen om foregrepet virkning av dommer som går ut på at et tvangsvedtak skal opphøre, vil være svært uheldig i barnevernsakene. Kommuneadvokaten begrunner dette med at en slik regel vil medføre enten at et barn blir flyttet fram og tilbake mens saken verserer, eller at man ikke lenger får en reell flerinstansbehandling.

Regjeringsadvokaten har ingen sterke innvendinger mot utgangspunktet om at dommer får virkning straks, men er uenig i at det kreves «særlig tungtveiende grunner» som vilkår for at retten kan bestemme at dommen ikke skal ha foregrepet virkning. Regjeringsadvokaten uttaler:

«Regjeringsadvokaten antar at det i mange tilfeller vil være det beste for den vedtaket retter seg mot at endring i status quo utstår til dommen er rettskraftig. Regjeringsadvokaten foreslår derfor at vilkåret om «særlig tungtveiende grunner» utgår.

Lovutkastet må ses i sammenheng med forslaget i § 33-10 (3) annen setning. Den rett som har ankesaken kan bestemme at tvangsvedtaket likevel skal stå ved lag til det foreligger rettskraftig avgjørelse. Det fremgår ikke om det også her kreves særlig tungsveiende grunner, men siden dette ikke fremgår av lovteksten eller forarbeidene, antar Regjeringsadvokaten at ankeinstansen har en friere adgang til å bestemme at tvangsvedtaket skal stå ved lag. Dette gjør betenkelighetene ved de strenge vilkårene i § 33-9 (2) mindre, men dersom anke ikke straks fremmes, vil lovens system kunne skape uheldige situasjoner.

Som eksempel på særlig tungtveiende grunner nevner utvalget (i de generelle merknadene under punkt 19.2.4.7) saker der det er knyttet mer enn vanlig usikkerhet til hva som er det beste for barnet, og hvor det av hensyn til mest mulig ro og stabilitet kan være grunn til å avvente rettskraftig dom før man f eks iverksetter flytting og lignende tiltak som bare med store belastninger kan reverseres. Etter Regjeringsadvokatens syn trenger det ikke å knytte seg «mer enn vanlig usikkerhet» til hva som er best for barnet, før det er grunn til å avvente rettskraftig dom i saken. Et barn som har bodd lenge hos fosterforeldre, bør som hovedregel ikke flyttes før dette er avgjort ved rettskraftig dom. Skadevirkningene for et barn ved eventuelt å måtte flytte to ganger vil inntre også i de tilfellene der usikkerheten ved hva som er best for barnet ikke fremtrer som større enn «vanlig». Hensynet til ro og stabilitet vil i seg selv være en tungtveiende grunn for å avvente flytting til endelig dom foreligger. På samme måte vil det kunne være uheldig for en psykiatrisk pasient å skrives ut straks, uten at sykehuset først får anledning til å iverksette nødvendig hjelp for etablering utenfor sykehuset, eller til å be om lagmannsrettens kjennelse etter § 33-10 (3) i forbindelse med en anke. I mange saker vil det være hensiktsmessig, også av hensyn til den tvangsinngrepet retter seg mot, at man avventer rettskraftig dom før man iverksetter omfattende endringer i den enkeltes livssituasjon. Retten bør ha adgang til å bestemme dette uten at det foreligger «særlig tungtveiende grunner».»

Departementet slutter seg i hovedsak til Regjeringsadvokatens vurderinger. På bakgrunn av våre menneskerettslige forpliktelser, jf. utredningen s. 528 - 29, bør utgangspunktet være som foreslått av utvalget i NOU § 33-9 første ledd, jf. departementets lovforslag § 36-9 første ledd. Departementet er imidlertid enig med Regjeringsadvokaten i at vilkåret om «særlig tungtveiende grunner» for at unntaket i annet ledd skal komme til anvendelse, er for strengt. Departementet slutter seg til utvalgets betraktninger om saker om frihetsberøvelse. Selv om få barnevernsaker vil bli anket på grunn av at disse starter i lagmannsretten, bør regelen avspeile at det i stor grad gjør seg gjeldende andre hensyn i saker om omsorgsovertakelse. Der vil en svært streng unntaksregel virke misvisende. I disse sakene vil det gjennomgående måtte tas i betraktning at inngrepet i omsorgs- eller samværsretten har vart en god stund når det blir avsagt dom, og at barnet uansett i større eller mindre grad vil måtte forberedes på en omstilling. Samtidig vil det være relevant å ta hensyn til at ankefristen er så vidt kort som en måned, og at foregrepet virkning innebærer risiko for den betydelige ulempe det vil være å utsette barnet for flere flyttinger enn nødvendig. Departementet mener på denne bakgrunn at «tungtveiende grunner» må være et tilstrekkelig vilkår for å tydeliggjøre at det må foreligge særlige hensyn av en viss tyngde for at unntaket skal komme til anvendelse, jf. departementets lovforslag § 36-9 annet ledd første punktum. Departementet vil med dette signalisere at unntaket i annet ledd er ment å komme noe oftere til anvendelse enn etter Tvistemålsutvalgets forslag. Ved å senke terskelen mener departementet at noe av bekymringen som er uttrykt av Kommuneadvokaten i Oslo, også blir imøtekommet.