27 Lovteknisk utforming og harmonisering med andre lover

27.1 Kort om norsk prosesslovgivning

Vi har fire store prosesslover: domstolloven og tvistemålsloven, begge fra 1915, straffeprosessloven fra 1981 og tvangsfullbyrdelsesloven fra 1992. Det er de to første og den siste som har betydning for sivile saker. Straffeprosessloven, som sammen med domstolloven regulerer behandlingen av straffesaker, har betydning for sivile krav bare der de tas med i en straffesak etter den begrensede adgang loven gir til det.

Domstolloven har regler om domstolenes organisasjon, domsmyndighet og dommere, og dessuten regler som gjelder for alle typer saker, blant annet om rettsmøter, frister og forkynnelser. Domstolloven inneholder også regler om rettergangsstraffer og om advokater.

Tvistemålsloven og straffeprosessloven regulerer i stor grad samme typer spørsmål for henholdsvis sivile saker og straffesaker. En del av bestemmelsene i de to lovene er de samme. Det gjelder særlig bestemmelser om forbud og fritak for vitneforklaringer. Flere av grunntrekkene er også like. Det er likevel ikke slik at den ene loven henviser til den andre og gir en lang rekke av bestemmelsene i den andre loven tilsvarende anvendelse. Bare noen få paragrafer i straffeprosessloven inneholder en slik henvisning.

Tvangsfullbyrdelsesloven er bygd opp annerledes. For namsrettens saksbehandling gjelder om lag halvdelen av tvistemålslovens bestemmelser, blant annet hele delen om bevis og langt de fleste av de alminnelige bestemmelsene. Loven kan for så vidt ses på som en særlov innenfor sivilprosessen. Loven har en innledende del, som også inneholder særregler i forhold til domstolloven, en del om tvangsfullbyrdelse, som har regler om tvangsgrunnlagene, saksbehandlingen ved namsmann og namsrett, og om utlegg og tvangsdekning av ulike typer formuesgoder, samt en del om midlertidig sikring, som omhandler arrest og midlertidig forføyning.

Det er videre gitt særregler om prosessen i sivile tvister i en lang rekke forskjellige lover. Noen av disse framstår som rene prosesslover. Det gjelder først og fremst skjønnsprosessloven fra 1917 og til dels også jordskifteloven fra 1979. Skifteloven og konkursloven kan også regnes som prosesslover, men inneholder i tillegg materiellrettslige regler. Begge lovene har tatt inn en regel om at størstedelen av tvistemålsloven kommer til anvendelse når ikke annet er bestemt. Videre er det mange lover som inneholder omfattende prosessuelle særregler innenfor sine områder. Eksempler på det er umyndiggjøringsloven, barneloven og sjøloven. Eksempler på andre lover som inneholder prosessuelle særregler som ofte kommer til anvendelse, er arbeidsmiljøloven, skattebetalingsloven, forbrukertvistloven, ekteskapsloven, gjeldsordningsloven, barnevernloven, jf. sosialtjenesteloven, aksjeloven, husleieloven og psykisk helsevernloven.

Tvistemålsloven er bygd opp i fem deler. Den første delen inneholder generelle bestemmelser om forutsetninger for å reise sak og regler som har aktualitet gjennom hele prosessen. Annen del er om bevis. Tredje og fjerde del er viet henholdsvis saksbehandlingens enkelte ledd i forliksrådet og tingretten og behandlingen når det er anvendt rettsmidler. Til slutt har loven en femte del om særlige rettergangsmåter. Den omfatter nå saker om ekteskap, nedstamning, offentlige tjenestehandlinger og overprøving av administrative tvangsinngrep mot personer.

27.2 Tvistemålsutvalgets vurderinger

27.2.1 Lovens tittel og oppbygging

Utvalget drøfter lovens tittel og oppbygging i del I kap. 2.5 (s. 87) og del II kap. 24 (s. 622-28). Et hovedsynspunkt er at loven må utformes slik at det vil være mulig å finne fram i loven på egen hånd for dem som vil opptre uten advokat. Dette hensynet kan imidlertid kollidere med de krav som må stilles til presisjon og oversikt.

For å lette tilgjengeligheten foreslår utvalget å ta inn en innholdsfortegnelse først i loven. Det vil også lette tilgjengeligheten at loven består av deler, noe som også kan være en fordel ved henvisning fra andre lover. Hensynet til en oversiktlig lov tilsier også at loven ytterligere deles opp i kapitler og med paragrafer med overskrift som kort forteller hva paragrafen handler om. Disse bør nummereres for hvert kapittel, og ikke fortløpende for hele loven. Det vil etter utvalgets mening også gjøre det lettere å innpasse nye bestemmelser senere.

Loven skal inneholde en del gjennomgående bestemmelser. Disse skal gjelde for alle de situasjoner som er regulert i de etterfølgende bestemmelser, dersom ikke annet er anvist i en avvikende regel. Det tilsier at de gjennomgående bestemmelsene plasseres langt framme i loven.

Til inndelingen i deler bemerker utvalget at det er naturlig med en innledende del, og at den bør ha med en formålsbestemmelse som angir de hovedhensyn det skal legges vekt på ved tolkingen av loven. Innledningen bør også ha med alminnelige gjennomgående regler. Siden det legges stor vekt på mekling, er det naturlig å ha reglene om dette samlet, både den som foregår i og utenfor domstolene. I sammenheng med disse står regler om avklaring før sak reises. Videre bør det være egne deler om reglene for saksbehandlingen i tingretten, om rettsmidlene anke og gjenåpning, og om bevis. Tilbake står da for det første en rekke alminnelige og gjennomgående regler om saksbehandlingen som ikke er av en så generell eller prinsipiell karakter at utvalget foreslår dem i den innledende delen, men som vil ha praktisk betydning for de aller fleste saker. I tillegg kommer reglene om gruppesøksmål og overprøving av administrative tvangsvedtak. Utvalget foreslår to særskilte deler for disse gruppene av regler.

Utvalget har skissert ulike måter for valg av rekkefølgen på delene av loven. Den ene er en oppbygging basert på logiske kriterier som vil gjøre det naturlig å starte med domstolenes kompetanse, prosessforutsetninger mv. Et alternativ som vil ligge nær opp til det, er en kronologisk oppbygging basert på når reglene normalt vil bli aktuelle under behandlingen av en tvist. Et tredje alternativ er å legge vekt på at de regler som er mest praktiske, kommer så tidlig som mulig.

Utvalget mener at de beste grunner taler for å velge en mest mulig logisk oppbygging, selv om det leder til at reglene om saksanlegg først kommer et stykke ut i loven. Likevel bør disse reglene komme langt fram, og reglene om behandlingen i de ulike instanser bør komme i sammenheng. Samtidig mener utvalget at reglene om bevis like gjerne kan komme etter reglene om saksbehandlingen i de ulike instanser som før. Det er riktignok pekt på at bevisreglene har størst betydning for behandlingen i første instans og for hovedforhandlingen, og at det også kan argumenteres for at bevisreglene bør plasseres sammen med reglene om saksforberedelsen i første instans siden det skal legges økt vekt på dommeraktivitet i saksforberedelsen. Utvalget har i stedet latt det bli avgjørende at reglene om bevis er omfattende, og at de også får anvendelse når det er anvendt rettsmidler.

Utvalget foreslår etter dette først en del om grunnleggende bestemmelser, med formålsparagraf, og regler om prosessforutsetningene og grunnleggende og gjennomgående regler om rettens kompetanse. Dernest bør det være en del om mekling og plikter før sak reises, så om behandlingen i de forskjellige instanser, videre en del om de gjennomgående bestemmelser som ikke er med i første del, deretter en del om bevis og til slutt en del om særlige prosessformer.

Utvalget frarår bestemt at den nye loven overtar navnet fra gjeldende lov og viser blant annet til at tvistemål for mange er et fremmedord uten sikker betydning. Selv om hovedtyngden av reglene i loven gjelder løsning av rettstvister etter at sak er reist, inneholder den også regler om plikter for partene og løsning av tvister før sak er reist. Det er behov for å markere at den nye loven på viktige punkter representerer endringer i prosessreglene. Utvalget har vurdert flere mulige titler og blitt stående ved lov om tvisteløsning, med tvisteloven som kortform.

27.2.2 Harmonisering med den øvrige lovgivning

Utvalget drøfter forholdet mellom den nye loven og straffeprosessloven i del II kap. 26 (s. 638-44).

Selv om vi har to lover for straffesaker og sivile saker, bør ikke forskjellen være større enn det er saklig grunn til. Symmetriske løsninger bør foretrekkes når det er mulig. Dette ble det tatt hensyn til da straffeprosessloven trådte i kraft 1. januar 1986. Da ble det gjort omfattende endringer i tvistemålsloven. Utvalget anser det som en selvfølge at det vurderes hvilke endringer som bør gjøres i straffeprosessloven som følge av den reform i sivilprosessen som foreslås nå. Både må det vurderes om de nye løsningene også vil være bedre i straffeprosessen, og om det bør opprettholdes symmetri mellom de to prosessformene. Utvalget har imidlertid ikke funnet det hensiktsmessig å fremme konkrete forslag til endringer i straffeprosessloven før tvisteloven er vedtatt.

Utvalget har påpekt at spørsmålet om tilpasning også reiser seg i forhold til de spesielle prosesslovene som skjønnsprosessloven, tvangsfullbyrdelsesloven, skifteloven og konkursloven.

Utvalget har begrenset seg til å påpeke en del problemstillinger som er særlig aktuelle for å beholde symmetrien i forhold til straffeprosessloven. Det har skissert minimumstilpasninger for å gå over til et system med bare ett rettsmiddel også i straffeprosessen, noe som kan skje ved en nokså enkel teknisk løsning. Utvalget er videre tilbøyelig til å anta at det kunne representere en forenkling av reglene å ha et felles regelsett for anke over dommer, kjennelser og beslutninger. Det har også framhevet tvistelovens nye begrensninger i adgangen til å bruke rettsmidler mot prosessledende avgjørelser.

For øvrig har utvalget gitt klart uttrykk for at begrepet gjenopptakelse bør erstattes med gjenåpning også i straffeprosessen, og det mener at straffeprosessloven bør endre navn til straffesaksloven.

27.3 Høringen

Problemstillingene foran er ikke blitt framhevet av noen i høringen. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot de synspunkter fra utvalget som er gjengitt foran.

27.4 Departementets vurderinger

27.4.1 Lovens tittel og oppbygging

Departementet er enig med utvalget i at den nye loven bør få en tittel som klart skiller den fra den gamle, og som viser at den nye loven legger opp til prinsipielle endringer med et kulturskifte i domstolene. Tittelen må samtidig gi et dekkende og forståelig uttrykk for hva loven handler om. Departementet er enig med utvalget i at ordet «tvistemål» bør unngås av disse grunner. Utvalgets forslag - lov om tvisteløsning - har etter departementets syn den hake at det famner for vidt, siden det finnes en rekke former for tvisteløsning utenfor lovens ramme, for eksempel voldgift, behandling i nemnder og konfliktråd. Loven skal heller ikke gjelde for tvister som dreier seg om rene interessemotsetninger uten at de er rettstvister. Utvalgets forslag til tittel gir ikke noen helt klar beskjed om at loven er en prosesslov som hovedsakelig gir regler om behandlingsmåten ved domstolene, og at den ikke er en lov med regler om hva løsningen av en tvist skal gå ut på.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at loven får tittelen lov om mekling og rettergang i sivile tvister.

Med en slik tittel er det et særlig behov for en offisiell korttittel på loven. Utvalget har foreslått «tvisteloven» som korttittel. Selv om en korttittel av naturlige grunner ofte ikke blir så opplysende som ønskelig, treffer dette forslaget etter departementets mening noe vesentlig ved lovens tema. Om korttittelen skulle ta mønster etter straffeprosessloven - som har en korttittel utvalget foreslår å gå bort fra - kunne det for eksempel bli sivilprosessloven. En slik korttittel vil i for sterk grad dreie oppmerksomheten bort fra at rettstvister normalt bør søkes løst uten å bringes inn for domstolene. Departementet mener på den annen side at det bør legges vekt på at utvalgets forslag til korttittel allerede synes godt innarbeidet blant framtidige profesjonelle brukere. Departementet foreslår derfor at lovens korttittel skal være tvisteloven.

Departementet ser det - som utvalget - viktig at loven får en oppbygging og teknisk utforming som gjør den så lett tilgjengelig som råd, også for dem som vil opptre uten advokat. Departementet slutter seg til at det inntas en innholdsfortegnelse innledningsvis, og at hver paragraf gis overskrift.

Departementet legger som utvalget vekt på at loven får en logisk og oversiktlig systematikk. Dette utgangspunktet gir imidlertid ikke noen entydig anvisning på inndeling og rekkefølge av lovens forskjellige deler og kapitler. Departementet foreslår at loven blir inndelt i ni deler i alt. Departementet er i det vesentlige enig med utvalget når det gjelder inndelingen i deler og kapitler, men ser på enkelte punkter annerledes på hvilken rekkefølge som bør foretrekkes.

Det gjelder først og fremst kapitlene om rettsmidler og kapitlet om de generelle gjennomgående bestemmelsene. Kapitlene om rettsmidler regulerer både hvilken adgang det er til å få en avgjørelse overprøvd, hvilken saksbehandling som skal følges ved overprøvingen, og hvilket utfall den kan få. Hvordan saksbehandlingen skal være ved overprøving, reiser mange av de samme spørsmål som også oppstår ved behandling i tingretten. Utvalget har i stor grad løst mange av disse på samme måte. Det kommer blant annet til uttrykk ved at mange bestemmelser i kapitlene om rettsmidler henviser til regler i kapitlet om allmennprosess for tingretten. I utvalgets lovutkast er også reglene om rettsmidler plassert umiddelbart etter de to kapitlene om hvordan en sak blir behandlet i tingretten.

Departementet går inn for å plassere kapitlene om rettsmidler lenger bak i loven. De inneholder en del regler som bare er aktuelle ved bruk av rettsmidler, typisk reglene om begrensninger i parters rett til å få overprøvd en avgjørelse. Det store flertall av avgjørelser i tingretten blir aldri brakt inn til overprøving i høyere instans. Departementet mener at lovens oppbygging bør markere at tingrettene er bærebjelken i domstolssystemet, og at det normale er at en sak blir behandlet i bare én instans. De gjennomgående bestemmelser bør etter departementets syn ikke splittes fra reglene om saksbehandling i tingretten ved at reglene om rettsmidler kommer imellom som etter utvalgets forslag. På den annen side ser departementet begrensede ulemper ved å skille kapitlene om gangen i første instans og om bruk av rettsmidler. Reglene om rettsmidler vil i de aller fleste tilfellene bli lest og anvendt av profesjonelle aktører, som enkelt vil kunne finne fram til de bestemmelsene som det blir henvist til i disse kapitlene. Departementets forslag til plassering av kapitlene om rettsmidler svarer til systematikken i gjeldende tvistemålslov, og departementet er ikke kjent med at systematikken har voldt ulemper på dette punkt.

Departementet er enig med utvalget i at tvisteloven innledningsvis bør ha en formålsparagraf, jf. 4.4.5.

Departementet mener det blir lite oversiktlig å dele gjennomgående regler på to steder i loven, dels i slutten av første del, dels i fjerde del, slik utvalget foreslår. Det gir bedre oversikt å samle alle gjennomgående regler ett sted, og slik at de viktigste kommer først. Utvalgets forslag til kapittel 5 er derfor plassert som første kapittel i fjerde del, kapittel 11. En del svært viktige og til dels nye generelle bestemmelser, for eksempel om veiledning, aktiv saksstyring og rettens forhold til partenes prosesshandlinger, blir da plassert bak reglene om sakens gang i førsteinstansen. Departementet har forståelse for utvalgets ønske om å framheve enkelte grunnleggende regler ved en framskutt plassering, men ser større fordeler ved å unngå en oppsplitting.

I lovforslagets annen del om mekling og avklaring foreslår departementet en annen rekkefølge enn foreslått av utvalget. Reglene om rettsmekling og mekling, som det for forliksrådet er egne regler om, får bare betydning for behandlingen i de alminnelige domstoler. Når de ikke tas inn i fjerde del om gjennomgående bestemmelser, men i annen del for å markere sammenhengen med annen mekling, bør de plasseres nærmest mulig reglene for behandlingen i de alminnelige domstolene, som ellers starter i tredje del.

For øvrig bør kapitlene i annen del plasseres slik at de reglene som alltid kommer til anvendelse, kommer først. I annen del gjelder det kapitlet om plikter før sak reises. Dernest ventes reglene om forliksråd å komme hyppigere til anvendelse enn reglene om utenrettslig mekling.

Også i fjerde del er de reglene som ventes å komme hyppigst til anvendelse, plassert først. Kapitlene om rettslige avgjørelser og sakskostnader har likevel fått sin kronologiske plassering til slutt. Kapitlet om virkninger av søksmål henger nær sammen med kapitlet om rettskraft, som blir behandlet i kapitlet om rettslige avgjørelser. På denne bakgrunn er kapitlene om prosesskriv, rettsmøter og rettsbøker og om offentlighet plassert rett etter de helt generelle reglene innledningsvis i fjerde del.

Departementet har også gjort den omredigering at alle regler som angår styring av sakens framdrift, men som ikke er helt generelle og kommer til anvendelse i hver sak, samles i ett kapittel (kapittel 16). For å lette oversikten er kapitlet delt opp i fire avsnitt. Reglene om rettsforlik reiser mange av de samme problemstillingene som reglene om rettslige avgjørelser, og de er derfor begge samlet i ett kapittel, delt opp i fem avsnitt. Også for aktørene i forliksrådene, som fortsatt ventes å avsi mange dommer, kan det være hensiktsmessig å finne reglene om dommer og forlik i samme kapittel i stedet for at reglene om forlik plasseres sammen med regler om mekling, som bare gjelder for de alminnelige domstoler, slik som utvalget foreslo.

Når departementet foreslår å flytte reglene om midlertidig sikring fra tvangsfullbyrdelsesloven til tvisteloven, er det for å markere at avgjørelser om midlertidig sikring er noe annet enn tvangsfullbyrdelse, og at det er spørsmål som ofte reiser seg når det er aktuelt å reise vanlig sivilt søksmål. Midlertidig sikring blir ofte begjært uten at det er reist søksmål samtidig. Departementet foreslår å plassere de tre kapitlene om midlertidig sikring som en egen del etter delen om rettsmidler, men før delen om særlige prosessformer.

Departementet foreslår etter dette at første del omhandler lovens formål og grunnleggende forutsetninger for behandling av sivile saker, annen del mekling og avklaring, tredje del behandlingen i første instans, fjerde del generelle bestemmelser, femte del bevis, sjette del rettsmidler, sjuende del midlertidig sikring, åttende del særlige prosessformer og niende del iverksetting og endringer i andre lover.

Tvisteloven bør ha en kjønnsnøytral utforming. Dette innebærer at tvistemålslovens betegnelser «rettens formann» og «forliksrådets formann» ikke viderføres. Departementet foreslår å bruke «rettens leder» og «forliksrådets leder» i loven. Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å benytte «Høyesteretts domstolleder» i stedet for «Høyesteretts formann» i forslag til endringer i domstolloven § 4.

27.4.2 Harmonisering med annen lovgivning

Departementets forslag i proposisjonen her er i hovedsak begrenset til bestemmelsene i den nye tvisteloven. Lovverket ellers inneholder en lang rekke bestemmelser om rettergang mv. som i større eller mindre grad henger sammen med den alminnelige lov om behandlingen av sivile rettstvister. Departementet vil komme tilbake til behovet for slike lovendringer i en egen proposisjon om ikraftsetting av tvisteloven.

Departementet er enig med Tvistemålsutvalget i at det trengs endringer i straffeprosessloven for ikke å få større forskjeller mellom disse to prosesslovene enn saklig nødvendig. Departementet er også enig i at det er mest hensiktsmessig å foreslå slike endringer i den ikraftsettingsproposisjon som departementet tar sikte på å fremme senere. Før den fremmes, vil det også bli foretatt en nærmere vurdering av de administrative og økonomiske forutsetningene for en ikrafttreden av loven, jf. kapittel 28.

I en ikraftsettingsproposisjon vil det også bli foreslått nødvendige endringer i alle de lover som henviser til tvistemålsloven. Samtidig eller i senere proposisjoner vil det bli vurdert opphevelse av eller endringer i særlige prosessregler i annen lovgivning som er blitt overflødige som følge av at den nye loven innebærer like gode løsninger for de rettsområdene som i dag er regulert med særregler.

I denne proposisjonen har departementet bare tatt stilling til de av utvalgets konkrete forslag til endringer i andre lover som kan anses som nødvendige forutsetninger for at de foreslåtte forslag i den nye loven skal representere den beste løsning. En del av de lovendringene som utvalget har foreslått, er etter departementets oppfatning uten betydning for hvordan tvisteloven bør utformes. Det er bare nødvendig at det gis nye regler før den nye loven trer i kraft. Departementet vil således senere komme tilbake til endringer i barneloven, sosialtjenesteloven og barnevernloven og en rekke andre lover.

Særlige prosessformer som skal gjelde for materielle rettsforhold regulert i flere forskjellige lover, kan naturlig få sin plass i tvistelovens åttende del. Dette er mest aktuelt for skjønnsloven 1. juni 1917 nr. 1, som tidligere har vært vurdert med sikte på revisjon, jf. NOU 1993: 35 Lov om skjønnsprosess.