1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i denne proposisjonen endringer i lov 25. juni 2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven).

Departementet foreslår at det tas inn et nytt kapittel VII A i sivilbeskyttelsesloven om sivil arbeidskraftberedskap, som gir hjemmel til å regulere sivile arbeids- og tjenesteforhold og pålegge sivil arbeidsplikt (sivil arbeidskraftberedskap) når riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og til å regulere forberedende tiltak til sivil arbeidskraftberedskap i fredstid.

I proposisjonen benyttes sikkerhetspolitisk krise og krig om situasjoner der riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Det er tale om situasjoner hvor nasjonale sikkerhetsinteresser er truet og hvor trusselen har materialisert seg på en slik måte at skaden er nærliggende og aktuell. Det handler om situasjoner med omfattende og gjennomgripende konsekvenser for nasjonen, hvor bevaring av Norges suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform gis høyeste prioritet. Slike situasjoner, som ligger øverst i krisespekteret, vil kunne kreve at staten trekker på samfunnets samlede ressurser for å understøtte forsvaret av landet, ivareta sivilsamfunnets grunnleggende funksjonalitet og beskytte sivilbefolkningen.

En sikkerhetspolitisk krise eller krig kan arte og utvikle seg på ulike måter, og behovene for tiltak kan endre seg over tid. Situasjonen kan også utløse behov for tiltak i geografisk avgrensede deler av landet eller i bestemte sektorer. Departementet foreslår at regjeringen ved lov gis grunnlag til å iverksette flere tiltak, der alvoret i og omfanget av situasjonen avgjør hvilke tiltak som tas i bruk. Virkemiddelbruken skal til enhver tid oppfylle krav om nødvendighet og forholdsmessighet. Forslaget skal bidra til best mulig utnyttelse av samfunnets samlede arbeidskraftressurser for å beskytte rikets selvstendighet sikkerhet.

Departementet foreslår en lovregulering av sivil arbeidskraftberedskap som gir de ytre rammene for regulering av det sivile arbeidslivet i sikkerhetspolitisk krise og krig der Kongen gis fullmakter til å fastsette i forskrift nærmere detaljer i innretningen. Forslaget følger opp anbefalingen fra NOU 2023: 14 Forsvarskommisjonen av 2021 punkt 13.5.4, som peker på at myndighetene i krise og krig bør ha tilstrekkelige hjemler for å kunne pålegge private borgere og bedrifter plikt til å yte nødvendig bistand for å møte trusler mot nasjonale interesser med samfunnets felles ressurser. Slik rammeregulering med fullmaktsbestemmelser er også i tråd med anbefalingene fra Totalberedskapskommisjonen i NOU 2023: 17 Nå er det alvor punkt 31.8.2.

For å kunne sikre at tilgjengelige arbeidskraftressurser i landet kan benyttes til å ivareta sentrale behov i sikkerhetspolitisk krise og krig, er det viktig at regjeringen har tilstrekkelige fullmakter til å mobilisere sivil arbeidskraft. Dagens regelverk er ikke til hinder for dette. Beredskapsloven § 3 gir regjeringen vide fullmakter til blant annet å skrive ut arbeidskraft til militære og sivile formål i sikkerhetspolitisk krise og krig. De grunnleggende forutsetningene for å ta i bruk disse fullmaktene er imidlertid at det ikke er tid til ordinær stortingsbehandling i den konkrete situasjonen, og at regjeringen snarlig skal sende lovforslag til Stortinget.

Departementet ser at det er behov for å konkretisere og synliggjøre at håndteringen av sivil arbeidskraftberedskap i en sikkerhetspolitisk krise og krig er en oppgave som primært bør ligge til regjeringen. I en slik situasjon vil behovstilpasset og rask regulering av sivil arbeidskraft kunne være avgjørende for å håndtere krisen på en tilstrekkelig effektiv måte og for å understøtte forsvaret av landet. Reguleringen må bygge på en løpende og helhetlig vurdering av hvordan samfunnets ressurser best kan benyttes for å ivareta krigsinnsatsen, sikre opprettholdelsen av grunnleggende funksjoner for sivilbefolkningen og beskytte sivilbefolkningen mot skadefølger av krigshandlingene. Behovet for hurtig regulering av sivil arbeidskraft står etter dette i en særstilling, og det ligger naturlig til regjeringens samlede ansvar og plikter i en krigssituasjon å ivareta dette behovet. Dette henger også sammen med ansvarsfordelingen etter Grunnloven § 25, som sier at «Kongen har høyeste befaling over rikets land- og sjømakt». Stortinget vil på alminnelig vis føre parlamentarisk kontroll med regjeringens bruk av fullmaktene. På bakgrunn av særegenhetene ved de foreslåtte fullmaktene og de helt spesielle forholdene forskriftene vil bli gitt under, foreslås det at Stortinget skal holdes løpende orientert om bruken av fullmaktene ved at forskriftene skal meddeles Stortinget så snart som mulig.

Videre ser departementet at det er behov for å utfylle eksisterende regelverk ved å etablere noe mer spesifiserte og hensiktsmessige rammer for regjeringens bruk av fullmakter til å utskrive arbeidskraft. Departementet ser samtidig at det er grunn til å videreføre fullmaktenes fleksibilitet, siden det er krevende å forutsi med sikkerhet hvilke som vil være forholdsmessige i enhver sikkerhetspolitisk krise eller krig. Forslaget søker derfor å tydeliggjøre og konkretisere skranker og retningslinjer for de nødvendighets- og forholdsmessighetsvurderingene som må gjøres ved bruk av fullmaktene. Dette vil legge til rette for mer treffsikker bruk i konkrete krisesituasjoner og til innarbeiding av sivil arbeidskraftberedskap i planverk og forberedelser. Forslaget er et supplement til eksisterende beredskapslovgivning, og det søker å gi et mer anvendelig og tydelig verktøy for mobilisering av sivil arbeidskraft. I tillegg vil eksistensen av slike beredskapshjemler være en markør for en robust stat og derigjennom, i seg selv, kunne ha en avskrekkende effekt.

Forslaget legger til rette for at det i sikkerhetspolitisk krise og krig kan vedtas forskrifter om sivil arbeidskraftberedskap, inkludert arbeidsplikt. Utkast til slike forskrifter kan også utarbeides på forhånd slik at man er mer forberedt dersom det oppstår en situasjon som utløser behov for sivil arbeidskraft.

Forslaget søker også å bidra til forutberegnelighet og gi et bedre grunnlag for forberedelser, planarbeid og øvelser i fredstid. En lov i tråd med forslaget vil representere et oppdatert regelverk som gir styrket legitimitet til rettslig regulering av sivil arbeidskraftberedskap i sikkerhetspolitisk krise og krig. Dette er også i tråd med tidligere anbefalinger om beredskapslovgivning, se NOU 1995: 31 Beredskapslovgivningen i lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser punkt 6.2 og NOU 2019: 13 Når krisen inntreffer punkt 11.2.2.

I denne proposisjonen benyttes sivil arbeidskraftberedskap som en samlebetegnelse som inkluderer bestemmelser som regulerer rammene i arbeids- og tjenesteforhold, pålegg om arbeidsplikt og forberedende tiltak. Dette er et etablert begrep om regulering av arbeidskraft i en beredskapssituasjon, se blant annet Prop. 111 L (2010–2011) Lov om næringsberedskap (næringsberedskapsloven) punkt 11 og Ot.prp. nr. 47 (2005–2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven) punkt 4.8.3.

Departementet foreslår en fullmaktslovgivning om sivil arbeidskraftberedskap som skal gi nødvendige rammer for regulering av det sivile arbeidslivet i sikkerhetspolitisk krise og krig, som samtidig sikrer tilstrekkelig fleksibilitet slik at tiltak kan tilpasses behovene i den konkrete situasjonen. Forslaget søker å forhåndsforankre sentrale problemstillinger og avveininger som kan gjøre seg gjeldende og derigjennom bidra til at sentrale hensyn ivaretas og at tiltak er balanserte og helhetlige. Forslaget er ment å bidra til å sikre demokratisk legitimitet og åpenhet, samt å gi forutsigbarhet for regjeringens handlingsrom og for befolkningen om hvilke tiltak som kan bli nødvendige. Forslaget vil også gi et bedre grunnlag for at man i fredstid kan planlegge, øve og gjøre nødvendige forberedelser i offentlige etater, næringsliv, hos private aktører og i befolkningen.