18 Saksbehandling

18.1 Gjeldende rett

I sivilbeskyttelsesloven § 38 reguleres forholdet til forvaltningsloven. I første ledd står det at med mindre departementet bestemmer noe annet i forskrift gjelder forvaltningsloven kapittel IV–VI ikke for saker om tjenesteplikten og tjenestens utførelse etter kapittel III. Forvaltningsloven kapittel IV–VI gjelder likevel for pålegg om tjenesteplikt etter § 8 første ledd og pålegg om å tjenestegjøre som befal eller instruktør etter § 9 tredje ledd. I andre ledd følger det at i andre saker enn de som er nevnt i første ledd kan forhåndsvarsel til sakens parter unnlates dersom antallet parter i saken er stort, et stort antall saker behandles under ett, eller forhåndsvarsel kan medføre at saken forsinkes på en uheldig måte. Tilsvarende gjelder dersom forhåndsvarsel av hensyn til partene ikke er påkrevet. Etter tredje ledd er det Direktoratet som er klageinstans for vedtak truffet av sivilforsvarsdistriktene og tilsynsmyndigheter etter denne loven. Etter fjerde ledd første punktum kan departementet bestemme at vedtak etter loven ikke kan kreves grunngitt eller påklages når riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Etter andre punktum gjelder det samme ved uønskede hendelser i fredstid. Ordlyden i bestemmelsen ble endret ved lov 22. april 2016 nr. 3 og ved lov 16. april 2021 nr. 20.

Flere bestemmelser i forvaltningsloven gir adgang til forenklet saksbehandling der det ut fra situasjonen er vanskelig å følge vanlige saksbehandlingsregler. Eksempler er adgangen til å treffe foreløpig avgjørelse uavhengig av habilitet etter § 7 og unntak fra plikten til forhåndsvarsling etter § 16 tredje ledd bokstav a. Forvaltningsloven § 24 fjerde ledd første punktum gjør det klart at Kongen for særskilte saksområder kan gi bestemmelser om at begrunnelse kan unnlates «når særlige forhold gjør det nødvendig». I medhold av § 28 fjerde ledd kan Kongen for særskilte saksområder fastsette «klageregler som utfyller eller avviker fra reglene» i lovens bestemmelser om klage. Begrensninger kan gis i forskrift «når tungtveiende grunner taler for det». Et ytterligere eksempel er § 37 fjerde ledd, som overlater til forvaltningens skjønn å unnlate å sende forskriftsforslag på høring der det «ikke vil være praktisk gjennomførlig» (bokstav a) eller der høring «kan vanskeliggjøre gjennomføring av forskriften eller svekke dens effektivitet» (bokstav b).

Ellers har forvaltningsloven og forvaltningsrettslig sektorlovgivning bestemmelser om saksbehandling som er utformet på en måte som åpner for prioritering av effektivitet. Som eksempel nevnes plikten til å påse at saken er «så godt opplyst som mulig» i forvaltningsloven § 17 første ledd første punktum. I sikkerhetspolitisk krise og krig vil effektiv saksbehandling kunne være avgjørende for å gjennomføre nødvendige tiltak. Rekkevidden av saksbehandlingsreglene kan påvirkes av dette. Situasjonstilpasset anvendelse er integrert i forvaltningslovgivningens system.

Eksisterende kriselovgivning har eksempler på lovfestet delegering av kompetanse til å gjøre unntak fra forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling. Næringsberedskapsloven § 13 første punktum slår fast at «Kongen kan gjøre unntak fra forvaltningslovens bestemmelser når det er nødvendig av hensyn til gjennomføringen av særskilte tiltak» etter loven. Lovens forarbeider bygger på at forvaltningsloven i utgangspunktet vil gjelde, og at saksbehandlingsreglene for forberedelser forut for en krise vil gjelde på vanlig måte. I akutt krise vil likevel ikke forvaltningslovens bestemmelser «nødvendigvis gjelde fullt ut». Forarbeidene viser til behov for særlig regulering av oppsettende virkning og klageadgang, se Prop. 111 L (2010–2011) side 57.

Helseberedskapsloven § 6-2 andre ledd fastslår at Kongen kan gi forskrifter om drift, organisering og ansvarsforhold som fraviker gjeldende helse- og sosiallovgivning når betingelsene i § 1-5 er oppfylt. § 1-5 viser til situasjoner «når riket er i krig eller når krig truer» og «ved kriser eller katastrofer i fredstid». Av § 6-3 første punktum fremgår det at forvaltningslovens regler gjelder med mindre annet er bestemt i eller med hjemmel i lov. Andre punktum angir at forhåndsvarsel «kan unnlates dersom forhåndsvarsel kan medføre at saken forsinkes på en uheldig måte». Tredje punktum gir fullmakt til Kongen til å bestemme at «vedtak etter denne lov ikke kan kreves grunngitt og ikke skal kunne påklages under krig eller ved kriser eller katastrofer i fredstid».

Det følger av smittevernloven § 7-12 andre punktum at Kongen «om nødvendig» kan gjøre avvik fra gjeldende lovgivning» ved utbrudd eller fare for utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom som truer folkehelsen og det på grunn av disse forhold er fare ved opphold. Tredje punktum slår fast at beredskapsloven §§ 3 og 4 om krav om meddelelse til Stortinget, særreglenes varighet og kunngjøring i slike tilfeller kommer tilsvarende til anvendelse. Bestemmelsen er utformet etter mønster av forvaltningsloven § 5 andre ledd, jf. Ot.prp. nr. 91 (1992–93) side 177.

Forvaltningsloven § 5 andre ledd gjør klart at Kongen kan fastsette at loven eller andre bestemmelser om saksbehandlingen helt eller delvis ikke skal gjelde når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Det følger av siste punktum at kravene i beredskapsloven §§ 3 og 4 vil gjelde. Bestemmelsen gir fullmakt til å sette saksbehandlingsregler i forvaltningsloven og i særlovgivningen midlertidig ut av kraft.

Menneskerettighetene innebærer at enkelte minimumskrav til rettssikker saksbehandling i forvaltningen må følges selv om vesentlige samfunnshensyn tilsier forenklede prosedyrer. Det beror på den enkelte menneskerettighet hvor omfattende begrensninger i alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper som aksepteres. Muligheten for kontradiksjon er en sentral rettssikkerhetsgaranti som ikke kan settes fullstendig til side selv i krisetilfeller uten å komme i konflikt med menneskerettslige krav.

18.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse i § 24 m første ledd om at forvaltningsloven skulle komme til anvendelse. Dette ville innebære at de ordinære bestemmelsene om saksbehandling, herunder bestemmelser om saksforberedelse, klage og omgjøring, som utgangspunkt ville gjelde også for vedtak om sivil arbeidskraftberedskap. Det ville bero på den enkelte forskrift hvilke vedtak som kunne påklages og hvem det skulle klages til. Der enkeltpersoners forpliktelser følger av forskrift og ikke enkeltvedtak, burde klageadgang særskilt reguleres i forskriften.

Videre foreslo departementet i § 24 m andre ledd at Kongen kan gi forskrift om saksbehandlingsregler for vedtak truffet med hjemmel i kapittelet om sivil arbeidskraftberedskap, herunder fastsette unntak fra bestemmelser i forvaltningsloven. Forskrifter kunne gis under forholdene nevnt i forslag til § 24 e første ledd. Bakgrunnen var at det offentlige vil komme under stort press i sikkerhetspolitisk krise og krig. Forvaltningen vil måtte løse flere oppgaver under sterkt tidspress, og forvaltningsorganer kan miste personell til beredskapsaktører som Forsvaret og Sivilforsvaret. I tillegg kan saksbehandlingsverktøy bli ustabile blant annet som følge av cyberangrep. Særlig i øverste del av krisespekteret vil det neppe være mulig å gjennomføre saksbehandling på samme måte som i fredstid.

Forvaltningsloven § 5 andre ledd vil i slike tilfeller gi hjemmel til å gjøre nødvendige unntak fra forvaltningsrettslige saksbehandlingsregler. Den fleksibilitet som ligger i flere av forvaltningslovens enkeltbestemmelser vil også kunne imøtekomme behovet for effektiv gjennomføring av krisetiltakene. Departementet mente likevel at det var naturlig med særbestemmelser om hjemmel til å regulere saksbehandlingen, herunder nødvendige unntak fra forvaltningsloven, for å ta hensyn til de særskilte behovene som sivil arbeidskraftberedskap utløser i sikkerhetspolitisk krise og krig.

Forslaget til § 24 e tredje ledd innebar at saksbehandlingsreglene ikke kunne vedtas for mer enn inntil seks måneder av gangen. En alternativ reguleringsform, hvor forvaltningsloven § 5 andre ledd i stedet skulle gjelde som hjemmel for å begrense saksbehandlingsregler i sikkerhetspolitisk krise og krig, ville gi ulik varighet for særskilte saksbehandlingsregler for sivil arbeidskraftberedskap og de øvrige bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap. Forvaltningsloven § 5 andre punktum viser til beredskapsloven § 3, som gir 30 dagers varighet for forskriftsregler. De øvrige bestemmelsene gitt med grunnlag i høringsnotatets lovforslag ville vare i inntil seks måneder. Forslaget til § 24 e tredje ledd tok sikte på å sikre helhetlig og effektiv regulering for regelverket om sivil arbeidskraftberedskap.

Departementet la til grunn at en viss grad av kontradiksjon må være i behold i sikkerhetspolitisk krise og krig. Hensynet til kontradiksjon måtte stå sentralt i utformingen av forskrifter gitt med hjemmel i forslaget til § 24 andre ledd. Det må overlates til den enkelte forskrift hvordan kontradiksjon gjennomføres. Begrensninger i kontradiksjon i form av særregler om saksutredning, forhåndsvarsel, begrunnelse og klageadgang måtte også ses i lys av menneskerettslige forpliktelser.

I forslaget til § 24 m tredje ledd ble Kongen gitt hjemmel til å gi forskrifter om at klage over vedtak fattet med hjemmel i høringsforslagets forslag til §§ 24 i og 24 j ikke medførte utsatt iverksetting av vedtaket. Hensikten med vedtak fattet med hjemmel i de to bestemmelsene var å regulere en situasjon utenfor krisespekteret. Departementet foreslo derfor at unntak for utsatt iverksetting kunne gis uten at en situasjon nevnt i § 24 e første ledd var inntrådt. Departementet la vekt på betydningen av at opplysninger gis og forberedende tiltak gjennomføres uten opphold. Departementet viste likevel til at det vil være aktuelt i en slik forskrift å fastsette mulighet til å gi oppsettende virkning i det enkelte vedtak.

18.3 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser har særskilte merknader til forslaget til regulering av saksbehandlingsregler, herunder adgang til å gjøre unntak fra forvaltningsloven. Disse må ses i lys av flere høringsinstansers generelle kritikk av høringsforslagets forhold til rettssikkerhetsgarantier, som er omtalt i andre deler av proposisjonen.

Hovedorganisasjonen Virke støtter av hensynet til å fjerne unødvendig tvil, at § 24 m første ledd slår fast at forvaltningsloven kommer til anvendelse. Når det gjelder forslaget i andre ledd, viser Virke forståelse for at staten i sikkerhetspolitisk krise og krig vil komme under stort press, og at saksbehandlingsverktøy kan bli ustabile som følge av cyberangrep. Etter høringsinstansens syn bør likevel vurdere om loven bør fastsette visse minimumsgarantier som ikke kan settes til side, som rett til en viss kontradiksjon og klage. Til forslaget til § 24 m tredje ledd viser Hovedorganisasjonen Virke til at det er stor forskjell på en øvelse som kan igangsettes uten at en krise nødvendigvis er umiddelbart forestående, og opplysningsplikt i en situasjon hvor en krisesituasjon kan være nær. I noen tilfeller vil det være svært viktig for samfunnet at en klage ikke gis utsatt iverksettelse, mens det i andre tilfeller er tvilsomt om saksbehandlingstiden til en klage har effekt på tiltaket som skal iverksettes. Retten til å kunne klage er grunnleggende, og for tilfeller utenfor § 24 e reises det spørsmål om begrunnelsen er sterk nok til å gi så vidt vide fullmaktshjemler. Det kan reguleres nærmere i lovs form når tersklene for utsatt iverksettelse bør kunne inntre i disse tilfellene.

Befalets Fellesorganisasjon viser til at forslaget om å gi hjemmel til å gjøre unntak fra forvaltningsloven gir en generell adgang til å oppheve forvaltningsloven og dermed også kravet om høring av forskrifter. Høring sikrer at myndighetene har et best mulig grunnlag for vedtak som treffes, og det signaliserer vilje til å lytte til innspill.

Sjøfartsdirektoratet viser til at forvaltningsloven krever begjæring om utsatt iverksettelse før utsatt iverksettelse kan gis. Ordlyden i forslaget til § 24 m tredje ledd bør derfor etter deres syn endres, for eksempel ved å slå fast at forvaltningsloven § 42 ikke gjelder eller at det ikke kan gis utsatt iverksettelse.

18.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår i ny § 28 f at Kongen kan gi forskrift om saksbehandlingsregler for vedtak truffet med hjemmel i kapittelet om sivil arbeidskraftberedskap og om at forvaltningsloven og personopplysningsloven helt eller delvis ikke skal gjelde. Bestemmelsen er endret sammenlignet med forslaget i høringsnotatet. Om forholdet til personopplysningsloven se punkt 16.4.2.

Sivilbeskyttelsesloven § 38 i fjerde ledd første punktum slår fast at departementet kan bestemme at vedtak etter denne loven ikke kan kreves grunngitt eller påklages når riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Første ledd gir særregler som åpner for unntak fra forvaltningsloven kapittel IV-VI i saker om tjenesteplikt og utførelse av tjeneste etter kapittel III. Etter § 38 andre ledd kan forhåndsvarsel i andre saker enn de som gjelder kapittel III unnlates dersom antallet parter i saken er stort, et stort antall saker behandles under ett, eller forhåndsvarsel kan medføre at saken forsinkes på en uheldig måte. Tilsvarende gjelder dersom forhåndsvarsel av hensyn til partene ikke er påkrevd. Bestemmelsen gir allerede forholdsvis vidtrekkende muligheter for begrensninger og unntak fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Sivilbeskyttelsesloven § 38 utelukker ikke anvendelse av generalklausulen i forvaltningsloven § 5 andre ledd. Opprinnelig versjon av bestemmelsen ga eksplisitt uttrykk for dette. Senere lovtekniske endringer gir ikke holdepunkter for at dette utgangspunktet er endret.

Bestemmelsen i § 38 er utformet med tanke på gjeldende regulering i sivilbeskyttelsesloven, ikke vedtak om sivil arbeidskraftberedskap. Departementet har vurdert hvorvidt muligheten for å gjøre unntak fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler for vedtak om sivil arbeidskraftberedskap etter forslaget her, bør fremgå av § 38, eller om det er hensiktsmessig med særskilt regulering i forslaget til nytt kapittel VII A.

Høringen viser at høringsnotatets forslag til § 24 m andre og tredje ledd kunne oppfattes å gi vidtgående fullmakter til å fravike grunnleggende forvaltningsrettslige saksbehandlingsregler i sikkerhetspolitisk krise og krig og i arbeidet med forberedende tiltak. Flere høringsinnspill er også kritiske til lovforslagets forhold til grunnleggende rettssikkerhetskrav, hvor forvaltningsrettslige regler om saksbehandling står sentralt. Disse innspillene gir foranledning til å tydeliggjøre departementets intensjon om å foreslå en bestemmelse med mulighet for særlige regler om saksbehandling knyttet til regulering av sivil arbeidskraftberedskap i sikkerhetspolitisk krise og krig. De illustrerer videre behovet for å redegjøre for allerede eksisterende unntaksmekanismer i forvaltningslovgivningen, herunder i gjeldende sivilbeskyttelseslov. Det er hensiktsmessig med en noe annen utforming av forholdet til forvaltningsrettslige saksbehandlingsregler enn forslaget i høringsnotatet.

Departementet fastholder at det for vedtak om sivil arbeidskraftberedskap i tråd med lovforslaget vil være opplagt behov for å legge til rette for effektiv saksgjennomføring. Sivilbeskyttelsesloven § 38 gir uttrykk for dette behovet innenfor gjeldende lovs anvendelsesområde ved at første, andre og fjerde ledd åpner for betydelige avvik fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Hensynene bak slik særregulering gjør seg også gjeldende for de vedtak som vil være aktuelle etter nærværende lovforslag. Sikkerhetspolitisk krise og krig kan tilsi at enkelte regler om forvaltningssaksbehandling begrenses eller settes til side. Behovet vil avhenge av situasjonen. Departementet viser til at staten vil kunne komme under stort press i sikkerhetspolitisk krise og krig, og at forvaltningen vil måtte løse flere oppgaver under sterkt tidspress. I tillegg kan forvaltningsorganer miste personell til Forsvaret og Sivilforsvaret, som ytterligere vil kunne forsterke kapasitetsutfordringer. Saksbehandlingsverktøy kan dessuten bli ustabile som følge av cyberangrep eller andre forhold. Høringsrunden har ikke gitt grunnlag for å se annerledes på disse utfordringene.

Departementet konstaterer at sivilbeskyttelsesloven § 38 bygger på et utgangspunkt om at enkelte saksbehandlingsregler i forvaltningsloven ikke bør eller kan gjøre seg gjeldende for vedtak innenfor enkelte av lovens virkeområder. Dette har gode grunner for seg. Forvaltningslovens gjeldende system åpner uansett langt på vei for å se hen til effektivitetsbetraktninger når forholdene krever det. Dette gjelder for eksempel enkelte sider av utrednings- og informasjonsplikten i § 17 og enkelte bestemmelser om dokumentinnsyn. Sivilbeskyttelsesloven § 38 går betydelig lenger i å gjøre unntak fra forvaltningsloven kapittel IV-VI enn hva situasjonsbestemte effektivitetsbetraktninger gir mulighet for. Likevel kan ikke departementet se bort fra at det kan bli behov for situasjonstilpasset anvendelse av andre detaljregler i forvaltningsloven som ikke etter sin ordlyd åpner for det. Dette tilsier mulighet for særregulering av saksbehandlingsregler for vedtak om sivil arbeidskraftberedskap.

Sivilbeskyttelsesloven § 38 fjerde ledd første punktum gir departementet kompetanse til å bestemme at vedtak etter loven ikke krever begrunnelse eller ikke kan påklages når riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Bestemmelsen gir uttrykk for en sektorovergripende lovgivervilje i tråd med generalfullmakten i forvaltningsloven § 5 andre ledd. Som nevnt i punkt 18.1, gir sektorspesifikke kriselover av nyere dato mulighet for unntak fra forvaltningsrettslige saksbehandlingsregler. Det vises blant annet til næringsberedskapsloven § 13 første punktum, helseberedskapsloven §§ 6-2 og 6-3 og smittevernloven § 7-12. Bestemmelsene har ulik utforming og reflekterer ikke fullt ut samme krisespekter som loven her. De har ikke dette forslagets behov og virkeområde for øyet, og er etter departementets vurdering ikke egnet som modell for utforming av særregler om saksbehandling for vedtak om sivil arbeidskraftberedskap. Bestemmelsene synliggjør samtidig at lovgiver anerkjenner behov for unntakshjemler for forvaltningssaksbehandling, noe også generalfullmakten om unntaksregulering i forvaltningsloven § 5 andre ledd er eksempel på. Særskilt regulering i loven her vil ikke representere en nyskapning i norsk rett. Departementets forslag er i tråd med gjeldende regulering for sivilbeskyttelseslovens øvrige deler som bestemt i sivilbeskyttelsesloven § 38.

Departementet går inn for at ny § 28 f gir Kongen fullmakt til ved forskrift å gi saksbehandlingsregler for vedtak truffet med hjemmel i kapittelet om sivil arbeidskraftberedskap. Med dette gis mulighet for å fastsette særregler i situasjoner der forvaltningslovens regler ikke gir tilstrekkelig grunnlag for hensiktsmessige avveininger mellom rettssikkerhet og effektivitet, eller der situasjonen gjør det nødvendig å supplere forvaltningslovens saksbehandlingsregler.

Videre foreslår departementet at § 28 f gir Kongen fullmakt til å gi forskrift om at forvaltningsloven og personopplysningsloven «helt eller delvis ikke skal gjelde». Forskriftshjemmelen er tiltenkt situasjoner der sikkerhetspolitisk krise og krig tilsier effektiv saksbehandling av hensyn til målsettingene med sivil arbeidskraftberedskap som går utover gjeldende forvaltningslovs krav til rettssikker saksbehandling. Ved bruk av fullmaktene må kravene i § 28 b om nødvendighet og forholdsmessighet overholdes.

Forslaget til § 28 f må ses i sammenheng med forvaltningsloven § 5 andre ledd, som fastslår at Kongen i statsråd når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet og sikkerhet er i fare kan beslutte at forvaltningsloven eller bestemmelser om saksbehandling i andre forvaltningslover «helt eller delvis ikke skal gjelde». Mekanismen i forvaltningsloven § 5 andre ledd kan også anvendes for vedtak om sivil arbeidskraftberedskap, slik tilfellet er for øvrige deler av sivilbeskyttelsesloven selv om loven § 38 i dag ikke uttrykkelig reflekterer dette. Forvaltningsloven § 5 andre ledd andre punktum viser til at beredskapsloven §§ 3 og 4 «gjelder tilsvarende». Dette innebærer at beredskapslovens ordning med plikt til snarets mulig å legge frem bestemmelsene som lovforslag innen 30 dager etter meddelelse til Stortinget, også gjør seg gjeldende. Det må være opp til Kongen å avgjøre om dette systemet bør gjelde for eventuelle begrensninger i forvaltningsloven ved vedtak om sivil arbeidskraftberedskap. Utformingen av forslag til § 28 f viderefører intensjonen med høringsnotatets forslag til § 24 m andre ledd.

Departementet viderefører ikke forslaget i høringsnotatet om at loven skal slå fast at forvaltningsloven kommer til anvendelse. Forvaltningsloven gjelder med mindre annet er bestemt og departementet vurderer at det ikke er behov for å gjenta dette i loven. Departementet viderefører heller ikke høringsnotatets forslag til § 24 m tredje ledd, om at Kongen kan gi forskrift om at klage over vedtak fattet med hjemmel i høringsforslagets forslag til §§ 24 i og 24 j ikke skal medføre utsatt iverksetting av vedtaket. Heller ikke slik regulering er påkrevd. Forvaltningsloven § 42 forutsetter at vedtak ikke gis oppsettende virkning med mindre annet er besluttet av forvaltningens eget tiltak eller etter anmodning. Forvaltningsloven § 42 første ledd fjerde punktum stiller krav om at anmodninger om oppsettende virkning skal avgjøres «snarest mulig», og avslag på anmodninger «skal være grunngitt», jf. § 42 andre ledd andre punktum. Departementet kan ikke utelukke at det i visse situasjoner kan være nødvendig å begrense eller sette disse kravene til side. Muligheten for dette vil ivaretas av forslaget til ny § 28 f.