4 Rettstilstanden i andre land

4.1 Innledning

I det videre redegjøres det overordnet for reguleringen av sivil arbeidskraftberedskap i andre relevante og sammenlignbare stater. Finlands regulering fremstår som den mest detaljerte. Den omtales først og i størst bredde også fordi dens oppbygging i noen grad har tjent til inspirasjon for departementets forslag.

4.2 Finland

Den finske regjeringen satte 6. oktober 2022 ned en bredt sammensatt arbeidsgruppe med oppdrag om å vurdere totalrevisjon av gjeldende beredskapslovgivning. Arbeidsgruppen skal legge frem forslag for å sørge for at beredskapsloven samsvarer med et moderne syn på samfunnets overgripende sikkerhet og de faktorer som truer sikkerheten. Arbeidsgruppens forslag skal etter planen sendes på offentlig høring våren 2025 og overleveres riksdagen høsten 2025.

Gjeldende finsk regulering for å møte ekstraordinære situasjoner er inndelt i tre trinn. For de minst krevende situasjonene har sektorlovgivningen egne hjemmelsgrunnlag. Over sektorlovgivningen ligger den finske beredskapsloven, Beredskapslag av 29. desember 2011/1552, som trinn to. Den finske beredskapsloven har 21 tematiske kapitler der fullmakter for den utøvende myndighet til å håndtere beredskapssituasjoner er samlet. Loven omfatter blant annet kompetansehjemler for å sikre finansmarkedet i kapittel 4, sikring av kommunikasjon og transportkapasitet i kapittel 9 og 10, forsvarsmaktens tilgang til varer, objekter og tjenester i kapittel 16, samt organisering av forvaltningen i kapittel 15. Forhold knyttet til arbeids- og tjenesteplikt er regulert i kapittel 13 og 14.

Den finske beredskapsloven er slik sett et samledokument som gir den finske utøvende myndighet oversikt over hjemlene som er tilgjengelige for å håndtere beredskapssituasjoner. Loven fastsetter en felles rammeregulering for blant annet når fullmaktene kan tas i bruk.

Fullmaktene i den finske beredskapsloven kan tas i bruk ved unntakstilstander («Undantagsförhållanden»), jf. § 2. Dette omfatter etter § 3 punkt 1 til 6:

• væpnet angrep eller trussel om dette

• trussel mot befolkning eller næringsliv med alvorlige konsekvenser

• store ulykker med alvorlige konsekvenser

• pandemi

• en rekke samfunnspåvirkninger som har meget stor betydning for samfunnsfunksjoner eller livsbetingelser

Beslutning om å ta i bruk hele eller deler av loven kan fattes etter en normalprosedyre, jf. § 6 eller etter en egen hasteprosedyre, jf. § 7. Ved den ordinære prosedyren kreves beslutning fra både regjeringen og presidenten. Beslutningen skal umiddelbart forelegges nasjonalforsamlingen, som kan oppheve iverksettelsesbeslutningen. Ved bruk av hasteprosedyren treffes beslutningen om iverksettelse av den finske regjeringen alene, og den skal så raskt som mulig forelegges nasjonalforsamlingen.

Regulering av arbeidskraftberedskap i den finske beredskapsloven er fordelt på to kapitler, der kapittel 13 gir mulighet til å regulere arbeidsmarkedet. Reglene i dette kapittelet kan settes i verk ved unntakstilstand grunnet væpnet angrep eller trussel om dette jf. § 91, jf. § 3 nr. 1 og 2.

Den finske reguleringen bygger på en trappetrinnsmodell med muligheter til å iverksette stadig mer inngripende tiltak i takt med økninger i situasjonens alvorlighetsgrad. Det minst inngripende tiltaket er innføring av en ansettelsesstopp for bedrifter som ikke fyller sentrale funksjoner i det finske totalforsvaret. Ved innføringen av dette tiltaket, kan virksomheter uten slik sentral funksjon bare foreta ansettelser etter godkjenning av den finske arbeidsformidlingen. Motsatt får arbeidsgivere som har en slik sentral funksjon tilsette fritt, jf. § 91. På denne måten styres arbeidskraft mot totalforsvaret, uten at tunge administrative ordninger påvirker tilsettingshastigheten i forsvarsviktig industri og tjenesteytelse. I disse tilfellene kan det også innføres tak for lønnstillegg samt gjøres unntak fra lovgivning om arbeidstid og rett til ferie, jf. §§ 92 og 93. Unntak på dette trinnet på alvorlighetsstigen kan ikke sette liv eller helse i fare, jf. § 93 siste avsnitt. Det kan også innføres begrensninger på adgangen til å foreta oppsigelser, jf. § 94. Også arbeidstakers rett til å si opp kan begrenses, men kun med en forlengelse av oppsigelsestiden på inntil seks måneder. Oppsigelsesadgangen kan videre begrenses i unntakstilstander begrunnet i annet enn krigsfare, jf. § 93 andre avsnitt.

Dersom disse tiltakene ikke er tilstrekkelige, kan det foretas videre inngrep, herunder pålegge den enkelte arbeidsplikt etter bestemmelsene i loven kapittel 14. Arbeidsplikten er etter § 95 begrenset til å omfatte følgende sektorer/behov:

• Forsvaret

• Vernet av befolkningen

• Helsetjenester

• Minimumsforsørgelse

• Særlig viktige produksjoner

Plikten til å stille arbeidskraft til disposisjon påhviler alle mellom 18 og 68 år som er bosatt og har hjemkommune i Finland. Innenfor de vide sektorangivelsene kan personer som omfattes av plikten pålegges å utføre arbeid som er nødvendig for å oppnå lovens formål.

Det er gitt egne regler for å pålegge arbeidsplikt i helsesektoren for unntakstilstander av andre grunner enn krig, jf. § 95. Slik arbeidsplikt kan pålegges for inntil to uker av gangen, og dette kan fornyes én gang. Det er ingen tidsbegrensning når Finland er utsatt for et væpnet angrep, eller et annet alvorlig angrep som kan sidestilles med et væpnet angrep eller trussel om ett av disse, jf. § 95 første avsnitt.

Loven regulerer videre plikten til å gi opplysninger til arbeidsmyndighetene, og den stiller særlige innholdskrav til vedtak om arbeidsplikt. Loven fastsetter også regler om fritak, jf. § 98, og nærmere regler om de hensyn som skal tas ved beslutning om pålegging av arbeidsplikt, jf. § 99. Her fremgår også begrensninger med tanke på reiseavstand for dem med nærmere bestemte omsorgsoppgaver.

Loven omtaler spørsmålet om styring av dem som pålegges arbeidsplikt. Arbeidsgiver har samme rett til å styre arbeidspliktige som ordinære arbeidstakere, jf. § 100. De arbeidspliktige skal også lønnes i samsvar med gjeldende tariffavtaler dersom dette foreligger, alternativt i samsvar med normallønn for tilsvarende arbeid. Også andre arbeidsvilkår videreføres, med de unntakene som ellers vil følge av det finske beredskapslovens anvendelsesområde. Personer pålagt arbeidsplikt er omfattet av den finske yrkesskadeloven, jf. § 129. Muligheten for domstolsprøving er særregulert, blant annet ved at søksmål ikke kan gi utsatt iverksetting av vedtak om arbeidsplikt, jf. § 130.

Det tredje og siste trinnet på stigen utgjøres av Lag om försvarstillstånd av 22. juli 1991/1083. Loven kommer til anvendelse ved en krig på finsk territorium eller sammenlignbare særlige alvorlige interne forhold, jf. § 1. I disse tilfeller kan presidenten erklære «försvarstilstand», og det utløser lovens fullmakter, jf. §§ 2 og 3. Beslutningen skal hurtigst mulig, og senest innen en uke, fremlegges for nasjonalforsamlingen, jf. § 3 tredje og fjerde avsnitt. Loven gir omfattende fullmakter til den utøvende makt. Blant annet kan militærmyndighetene på enkelte områder kreve arbeidskraft, og de som befinner seg i aktuelle områder og er mellom 18 og 68 år, kan da pålegges arbeidsplikt i inntil 24 dager, jf. §§ 25 og 30.

4.3 Storbritannia

For Norge har den britiske kriselovgivningen tradisjonelt vært av stor betydning. Dette var den kriselovgivningen som den norske London-regjeringen fikk nærmest kjennskap til. Den britiske kriselovgivningen tjente derfor til inspirasjon under andre verdenskrig, og senere for den norske beredskapsloven.

I dag ivaretas behovet for sivile ytelser i beredskapssituasjoner primært gjennom Civil Contingencies Act fra 2004. Det følger av bestemmelsen i avsnitt 22 at:

(3) Emergency regulations may make provision of any kind that could be made by Act of Parliament or by the exercise of the Royal Prerogative; in particular, regulations may

• (k) require a person or body to act in performance of a function (whether the function is conferred by the regulations or otherwise and whether or not the regulations also make provision for remuneration or compensation)

Bestemmelsens ordlyd er vid, og den synes å kunne omfatte også generell arbeidsplikt i sikkerhetspolitisk krise.

I kontrast til den finske lovgivningen, er det ikke gitt en utfyllende regulering av adgangen til å pålegge en arbeidsplikt, eller hva plikten nærmere vil bestå av.

4.4 Sverige

Svensk beredskapslovgivning er for tiden under revisjon. Den svenske totalforsvarsordningen er i dag lovregulert primært i to lover: Lag (1994:1809) om totalförsvarsplikt og Lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Totalforsvaret er gjennom førstnevnte lov gjort til et anliggende for alle som er bosatt i Sverige, og omfatter alle svenske borgere fra det året de fyller 16 til og med det året de fyller 72 år. Pliktens innhold er delt i tre distinkte deler, verneplikt, sivil tjenesteplikt og allmenn tjenesteplikt. Allmenn tjenesteplikt kan iverksettes ved forhøyet beredskap. Slik forhøyning av beredskapen kan skje når Sverige er i krigsfare eller når det «råder (…) sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara», jf. sistnevnte lov § 3. Allmenn tjenesteplikt er begrenset til virksomheter med særlig betydning for totalforsvaret. Den svenske regjeringen er gitt fullmakt til å fastsette regler for utpeking av både virksomheter og personell, samt eventuelle fritaksregler.

I likhet med den finske loven, regulerer også den svenske totalforsvarsordningen arbeidsvilkårene for den som pålegges en allmenn tjenesteplikt. Utgangspunktet er det samme som i Finland, nemlig at arbeidsvilkårene skal svare til dem som normalt ville ha vært avtalt for et tilsvarende frivillig arbeidsforhold. Den svenske loven inneholder også bestemmelser om blant annet erstatning og kompensasjon for økte reisekostnader. Videre er den allment tjenestepliktige vernet mot oppsigelse fra sitt ordinære arbeidsforhold, men underlagt særskilte regler for varsling før gjeninntredelse. Også for saksbehandling er det gitt regulering på lovsnivå. Blant annet er adgangen til klage redusert. Det er videre fastsatt hjemmel for straff for forsettlige og uaktsomme overtredelser.

Ved krig eller fare for krig utløses også en rett for den svenske regjeringen til å regulere arbeidsmarkedet mer generelt gjennom en egen arbeidsrettslig beredskapslov, jf. Arbetsrättslig beredskapslag (1987:1262). En beslutning om å benytte fullmaktene etter denne loven må fremlegges for nasjonalforsamlingen innen en måned, og nasjonalforsamlingen må gi sin godkjennelse innen to måneder. Når fullmaktene etter den arbeidsrettslige beredskapsloven benyttes, kan regjeringen gripe inn i tariffavtaler, forby streik og lockout og begrense adgangen til ferie og permisjoner. Det kan også foretas andre endringer i rettsregler som regulerer forholdene mellom arbeidstaker og arbeidsgiver som er nødvendige for å ivareta behovet til totalforsvaret.

Den svenske regjeringen besluttet 30. september 2021 å opprette en parlamentarisk sammensatt komité med oppdrag å vurdere og foreslå konstitusjonelle endringer i krigstid og i alvorlige kriser i fredstid (som omfatter sikkerhetspolitiske kriser). Komiteen overleverte sin utredning SOU 2023: 75 Stärkt konstitutionell beredskap i november 2023.

Komiteen har foreslått justeringer av riksdagens møte- og arbeidsformer i krigs- og krisesituasjoner, og om riksdagens delegasjon av kompetanse i krig. Komiteen har også vurdert om bestemmelsene om krig og krigsfare i regeringsformen av 1974, som er grunnloven om statsstyret, er utformet på hensiktsmessig måte for å unngå misbruk. Endelig har komiteen foreslått å utvide regjeringens kompetanse til å gi regler i eller med sikte på alvorlige kriser i fredstid. Komiteen foreslår at endringene bør kunne tre i kraft 1. januar 2027. Forslaget ble sendt på offentlig høring 21. desember 2023 med høringsfrist 22. april 2024. Regjeringens arbeid med forslagene pågår.

Den svenske regjeringen ga den 12. januar 2023 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i oppdrag å gjennomføre nødvendige tiltak for å forberede beslutning om aktivering av den sivile tjenesteplikten.

Den svenske regjeringen besluttet i juni 2022 å gi en særskilt utreder i oppgave å legge frem et forslag til justert arbeidsrettslig beredskapslovgivning. Utrederen fikk i oppdrag å vurdere lovtiltak for å sikre at arbeidslivets parter har mulighet til å inngå beredskapsavtaler og hvordan partene gjennom avtalemekanismer kan danne særordninger som kan avvike fra lovgivningen i normalsituasjoner. Utrederen ble også bedt om å analysere behovet for tilpasninger i arbeidsmiljølovgivningen, herunder arbeidstidregulering, samt å vurdere behovet for endringer i annen tilstøtende lovgivning av totalberedskapshensyn. Utredningen skulle bygge på et grunnleggende utgangspunkt om styrking av totalforsvaret, og at arbeidsrettslige regler derfor må kunne tilpasses krig, krigsfare og ekstraordinære forhold. Et annet utgangspunkt var at forslagene skulle ha til formål å sikre god arbeidsrettslig beredskap og dermed være enkle å anvende. Utredningen skulle også gjøre en formålsbasert avveining mellom totalforsvarets behov og behovene for en fungerende individuell og kollektiv arbeidsrettslig regulering. Utredningen SOU 2023: 79 Arbetsrätten under krig og krigsfara ble levert i november 2023 og sendt på offentlig høring våren 2024. Regjeringens arbeid med forslagene pågår.

4.5 Estland

Estland reviderte i 2022 deler av sin sikkerhets- og beredskapslovgivning, blant annet med sikte på å styrke bestemmelsene om arbeids- og tjenesteplikt. Fra 2022 gir det som i engelsk oversettelse omtales som National Defence Act av 11. februar 2015, en rekke nye hjemler for innføring av arbeids- og tjenesteplikter for offentlig ansatte, for estiske statsborgere og for personer med permanent opphold i landet av hensyn til totalforsvaret. Det er gitt særbestemmelser om utgiftsdekning, avlønning og ferieavvikling, samt suspendering av den enkeltes betalingsforpliktelser med videre. Loven har videre bestemmelser om behandling av personopplysninger, det offentliges erstatningsansvar og straffansvar for brudd på pålagte plikter.

Lovverket har også spredte hjemler for å pålegge arbeidsplikt i særlovgivningen knyttet til spesifikke grupper arbeidstakere, som politi, brannmannskap og helsepersonell. I tillegg finnes det mer generelle regler om arbeidsplikt for sivile kriser og for sikkerhetspolitiske kriser i State of Emergency Act av 10. januar 1996.

4.6 Litauen

Også Litauen har sett behovet for regler om sivil arbeids- og tjenesteplikt. Den litauiske konstitusjonen slår fast en plikt til å bidra i motstand mot væpnet angrep, og at arbeid ytt i slik motstand ikke skal være å anse som tvangsarbeid.

I krigslovgivningen er nasjonalforsamlingen, eller ved væpnet angrep, presidenten, gitt kompetanse til å innføre unntakstilstand i det som i lovens engelske oversettelse er benevnt som Law on the State of War (nr VIII-1721) av 8 juni 2000. En slik erklæring utløser vidtrekkende fullmakter for presidenten, herunder adgang til å innføre arbeidsforpliktelser for personer mellom 18 og 65 år.

4.7 Danmark

Danmark har i likhet med Norge regler for å kalle personell inn til tjeneste i forsvar og sivilforsvar. Det foreligger også hjemmelsgrunnlag for å pålegge private virksomheter ytelsesforpliktelser, se beredskabsloven av 10. juni 2009 med senere endringer, senest i kraft 3. april 2017. I § 56 fremgår det at voksne personer med opphold i landet frem til de fyller 65 år, og som ikke er del av de militært tjenestepliktige, kan pålegges å gjøre tjeneste i redningsberedskapen (såkalt beredskapspligt) hvis «særlige omstendigheder gør det påkrevet». Forsvarsministeren fastsetter regler om hvem som kan pålegge beredskapsplikt. Beredskapsplikten gjelder ansatte i så vel offentlig som privat sektor, jf. § 57. Avgjørelse om beredskapsplikt kan ikke påklages, jf. § 58. Det er gitt regler for fritak fra møteplikt i § 59. Brudd på beredskapsplikten er straffsanksjonert, jf. § 67 andre ledd.

4.8 Sammenfattende synspunkter

Redegjørelsen i dette kapittelet viser at omfanget og innretningen av reguleringen av sivil arbeidskraftberedskap varierer mellom landene. Alle land som det er redegjort for, anerkjenner at forsvaret av landet bygger på gjensidige avhengigheter mellom militær og sivil sektor.

Den britiske reguleringen fremstår som minst omfattende, med kun ett hjemmelsgrunnlag uten utfyllende regler. Selv om hjemmelen i seg selv er kort og lite konkret, tyder mye på at hjemmelen er robust og vil kunne omfatte de fleste tiltak som britiske myndigheter anser som nødvendige i sikkerhetspolitisk krise og krig. Som følge av lovendringer i 2022, fremstår den estiske lovgivningen i dag å ha en god del likhetspunkter med lovforslaget som fremmes i denne proposisjonen. Den mest detaljerte reguleringen er den finske, men også denne lovreguleringen synes å være avhengig av betydelig underliggende regel- og planverk. Den finske reguleringen har likevel gitt en viss inspirasjon til forslaget, ved at det foreslås flere tiltak med ulik grad av inngripende karakter. Det pågående revisjonsarbeidet i Sverige synliggjør behovet for oppdatering av beredskapslovgivningen i lys av nye trusler og utfordringer, og at dette behovet også gjør seg gjeldende for sivil arbeidskraftberedskap.