20 Straff og andre tvangsmidler

20.1 Gjeldende rett

20.1.1 Det strafferettslige lovkravet

Muligheten for å bli møtt med straff ved overtredelse av plikter skjerper kravet til forankring i formell lov, jf. Grunnloven § 96 første ledd og EMK artikkel 7 nr. 1. Det strafferettslige lovkravet innebærer at det må fremgå av lov vedtatt av Stortinget at overtredelse kan straffes, hvilken straffereaksjon som er aktuell og den ytre strafferammen dersom straffen er fengsel. Enkelte detaljer i pliktene som kan medføre straffansvar kan fremkomme av forskrift så lenge kompetansen følger av fullmakt vedtatt av Stortinget i lovs form.

Som nærmere omtalt i punkt 3.3 om det strafferettslige lovkravet, må bestemmelser som kan danne grunnlag for straff være utformet så klart at det i de fleste tilfeller ikke vil være tvil om en handling rammes av regelen, og at det er mulig å forutse at straff kan bli følgen av at regelen brytes. Det stilles krav til språklig klarhet i utformingen av de pliktene som kan medføre straff hvis de ikke overholdes. Høyesterett formulerer det slik at det endelige tolkningsresultatet må ha tilstrekkelig forankring i ordlyden, slik at hensynet til forutberegnelighet ivaretas. Klarhetskravet er i en viss utstrekning situasjonsavhengig, og ordlyden må forstås i lys av et bredere rettskildebilde i tråd med alminnelig juridisk metode.

20.1.2 Sivilbeskyttelseslovens regulering av straff

Straffebestemmelsen i sivilbeskyttelsesloven § 37 angir hvilke handlinger eller unnlatelser som skal kunne straffeforfølges. Bestemmelsen følger langt på vei oppsett og innhold i forsvarsloven § 84.

Bestemmelsen omfatter for det første brudd på plikter etter lovens §§ 7, 8 og 9 om tjeneste i Sivilforsvaret. For det andre omfattes overtredelser av bestemmelser som skal bidra til å understøtte de sivile beskyttelsestiltakene i loven.

Ved tjeneste i Sivilforsvaret medfører det straff med bot å forsettlig eller uaktsomt å bryte opplysnings- eller meldeplikten, å ikke møte til rekrutteringsmøte eller ikke møte til tjeneste eller å forlate tjenesten uten tillatelse. Det samme gjelder forsettlig unndragelse fra undersøkelser eller prøver. Overtredelser av disse bestemmelsene som begås i den hensikt å unndra seg tjenesten i Sivilforsvaret, straffes etter femte ledd med fengsel inntil 2 år.

20.1.3 Straff ved brudd på bestemmelser om arbeids- og tjenesteplikt etter annet regelverk

Beredskapsloven § 19 fastslår at straffen er bøter eller fengsel inntil 3 år ved forsettlig overtredelser og fengsel inntil 1 år ved uaktsom overtredelse av bestemmelser utferdiget med hjemmel i den generelle fullmaktsbestemmelsen i § 3. Høyere straff kan ilegges dersom forholdet rammes av strengere straffebud. En finner lignende utforming av straff og straffenivå i annen beredskapslovgivning. Selv om ordningene varierer, har det ikke vært tradisjon for strengere strafferammer enn dem beredskapsloven gir uttrykk for.

Helseberedskapsloven § 6-5 fastsetter at den som forsettlig eller uaktsomt overtrer loven eller forskrifter eller pålegg som er gitt med hjemmel i loven, straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder, hvis forholdet ikke rammes av et strengere straffebud.

Forsvarsloven § 84 oppstiller straffansvar i form av bot for den som forsettlig eller uaktsomt bryter opplysnings- eller meldeplikten etter §§ 8 og 58, lar være å møte til sesjon etter § 9 eller lar være å møte til tjeneste etter § 19. Medvirkning straffes ikke. Tilsvarende som etter sivilbeskyttelsesloven straffes med fengsel inntil 2 år den som med hensikt unndrar seg tjeneste i Forsvaret ved å bryte opplysnings- eller meldeplikten, lar være å møte til sesjon, unndrar seg undersøkelser etter § 10 eller bryter reiseforbud etter § 16 bokstav e. Av sjette ledd fremgår at brudd på møteplikten etter § 19 kan straffes etter militær straffelov §§ 34 og 35. Møteplikten omfatter også personer som etter forsvarsloven § 25 har inngått kontrakt med Forsvaret om tjenesteplikt og utvidet tjenesteplikt. Syvende ledd slår fast at det med forskrift med hjemmel i §§ 8, 9, 10, 16 e og §§ 19, 20 og 63 kan fastsettes straff for brudd på angitte forskriftsbestemmelser.

Militær straffelov kapittel 4 regulerer ulovlig fravær, rømming og annen unndragelse fra krigstjeneste. Unndragelse fra militær tjeneste, herunder verneplikt, rammes av §§ 34 og 35, og § 36 rammer den som gjør seg tjenesteudyktig i den hensikt å unndra seg militærtjeneste.

20.1.4 Medvirkning og forsøk

Straffansvar for medvirkning til og forsøk på overtredelse av straffebud er regulert i straffeloven, henholdsvis i §§ 15 og 16. Med mindre noe annet er særskilt regulert, er utgangspunktet at medvirkning til og forsøk på straffbare lovbrudd er straffbart (for forsøk dersom lovbruddet kan medføre fengsel i 1 år eller mer).

Sivilbeskyttelsesloven § 37 tredje ledd har særskilt unntak fra ansvar for medvirkning til overtredelse av bestemmelsens første og andre ledd om brudd på plikter etter lovens §§ 7, 8 og 9 om tjeneste i Sivilforsvaret. For de øvrige bestemmelsene i § 37 er det ikke oppstilt unntak, slik at også medvirkning er straffbart. Tilnærmingen i sivilbeskyttelsesloven § 37 er inspirert av lignende bestemmelse i forsvarsloven § 84, som gjør unntak for medvirkningsansvar for overtredelser knyttet til blant annet opplysnings- og meldeplikten og plikt til å møte til sesjon og til tjeneste.

Unndragelse fra militær tjeneste, herunder verneplikt, rammes blant annet av militær straffelov §§ 34 og 35. Etter §§ 34 og 35 henholdsvis tredje og fjerde ledd rammes også enkelte medvirkningshandlinger, og i krigstid utvides virkeområdet, jf. loven § 9 nr. 3 til 5, til blant annet å omfatte «enhver» som overtrer nærmere bestemte straffebud i lovens tredje del (krigsartiklene). Det er dermed også straffansvar for sivile for medvirkning til overtredelse av militær straffelov §§ 34 og 35 om tjenesteunndragelse.

20.1.5 Nødrett

Gjennomføring av sivil arbeidsplikt i områder med krigshandlinger eller der det er risiko for å bli utsatt for væpnet angrep med videre, reiser spørsmål om forholdet til strafferettslige nødrettsbetraktninger.

Det følger av straffeloven § 17 at en handling som ellers ville være straffbar er lovlig når «den blir foretatt for å redde liv, helse, eiendom eller en annen interesse fra en fare for skade som ikke kan avverges på annen rimelig måte» og «denne skaderisikoen er langt større enn skaderisikoen ved handlingen». Der vilkårene er oppfylt vil straffefrihet på grunnlag av nødrett kunne påberopes, med mindre noe annet er særskilt regulert.

I merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 30.1 fremgår at det kreves at interessen som trues må være lovlig for at den vernes av nødrett, og lovligheten bedømmes objektivt. Det avgjørende er om rettsgodets art er lovlig. Videre understrekes at nødhandlingen kan foretas i egen og andres interesse, for eksempel for å redde eget liv eller helse eller livet eller helsen til en tredjeperson. Videre uttales at interesseavveiningen står sentralt i nødrettsvurderingen og at loven legger opp til en sammenligning mellom skaderisikoen ved ikke å gripe inn og skaderisikoen som nødrettshandlinger fører med seg.

På side 418–419 fremgår blant annet følgende om interesseavveiningen:

«Interesseavveiningen vil ofte kunne reise vanskelige spørsmål. Det gjelder særlig dersom verdiene som må avveies mot hverandre, ikke er direkte sammenlignbare (inkommensurable). Dersom det er en økonomisk interesse på den ene siden og fare for liv eller helse på den andre siden, må den økonomiske interessen i utgangspunktet vike, jf. delutredning V side 91. Situasjonen kan stille seg annerledes dersom personen som faren truer, har en utsatt stilling, som for eksempel ansatte i politiet eller brannvesenet.»

For militære tjenestepliktige slår militær straffelov § 26 fast at frykt for personlig fare ikke kan utelukke straff eller begrunne nedsatt straff. Dette utgjør et regulert unntak fra nødretten for straffebudene etter militær straffelov. Noen tilsvarende regulering har ikke gjeldende regelverk om siviles plikter i beredskapssituasjoner.

Et annet aspekt av nødrettens betydning for bestemmelsene om sivil arbeidskraftberedskap, er når etterlevelse av tiltakene medfører brudd på andre forpliktelser. Lov om militære rekvisisjoner § 18 regulerer problemstillingen i rekvisisjonstilfeller. Der fremgår det at den som på grunn av rekvisisjonen ikke kan oppfylle andre offentlige eller private forpliktelser, fritas for straff og erstatning som manglende oppfyllelse ellers ville ha medført. Dette representerer særskilt regulering om fritak for straff ved brudd på andre forpliktelser som har bakgrunn i rekvisisjonen etter loven.

20.1.6 Sivil status i væpnet konflikt

Som omtalt i punkt 3.9, følger det av Genèvekonvensjonenes første tilleggsprotokoll artikkel 50 (1) og (2) at en sivil person er enhver som ikke tilhører de væpnede styrker, og sivilbefolkningen omfatter alle som er sivile. Sivile personer og andre som ikke tar del i fiendtligheter, skal ikke gjøres til gjenstand for angrep, og de skal beskyttes fra virkningene av angrep og andre former for fiendtligheter så langt det er praktisk mulig. Utilsiktet skade på sivile personer eller objekter som ikke står i forhold til den forventede militære fordel ved angrepet, er ulovlig.

Etter Genèvekonvensjonenes første tilleggsprotokoll artikkel 58 (a) skal staten gjøre det som er praktisk mulig for å begrense virkningene av angrep på områder som er under egen kontroll. Sivile personer og sivile objekter under en konfliktparts kontroll skal så langt det er praktisk mulig flyttes bort fra områder i nærheten av lovlige mål. Slik evakuering kan kun gjøres ut ifra hensynet til de siviles sikkerhet. Etter artikkel 58 (b) skal staten videre så langt som mulig unngå å plassere militære mål innenfor eller i nærheten av tett befolkede områder. Der en ikke har kunnet unngå slik plassering, vil en måtte vurdere evakuering ved trussel om eller utbrudd av væpnet konflikt.

20.1.7 Tvangsfullbyrdelse av krav på annet enn penger

Tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13 regulerer tvangsmessig gjennomføring av krav på annet enn penger. Slik gjennomføring forutsetter særskilt angitt tvangsgrunnlag i lov, jf. tvangsfullbyrdelsesloven §§ 13-1 og 13-2 første ledd. Tvangsfullbyrdelse skjer ved at tingretten ved kjennelse pålegger saksøkte løpende mulkt for hver dag eller uke som går uten at handleplikten blir oppfylt, jf. § 13-14 første ledd. Det følger av § 13-14 fjerde ledd at løpende mulkt ikke kan anvendes for å fremtvinge tjeneste i arbeidsforhold eller tvinge noen til å motta noen som er ansatt i slik tjeneste.

20.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet viste i høringsnotatet til at sivil arbeidskraftberedskap er begrunnet i sterke samfunnsmessige hensyn og at alvoret i overtredelse tilsier straff som sanksjonsform, i tråd med alminnelige prinsipper for kriminalisering.

Departementet foreslo et nytt syvende ledd i sivilbeskyttelsesloven § 37 om straff for den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av forslaget til kapittel om sivil arbeidskraftberedskap der det er fastsatt i forskrift at overtredelse er straffbart. Det kan i forskrift fastsettes lavere strafferammer, eller at overtredelse bare er straffbart på nærmere vilkår. Det vil være formålstjenlig at forskriften gjentar lovforslagets strafferegulering. Den foreslåtte strafferammen med bot eller fengsel inntil tre år tilsvarer strafferammen etter beredskapsloven.

Departementet la til grunn at brudd på arbeidsplikten i praksis vil utgjøre det viktigste nedslagsfeltet for straffebestemmelsen. Straff vil imidlertid også kunne være aktuelt etter andre bestemmelser. Særlig gjelder dette tilsidesettelse av pliktene etter forslaget § 24 i (forberedende tiltak, øvelser og forhåndsutpeking) og § 24 j (opplysningsplikt). Det ville bero på forholdene hvorvidt brudd på pliktene utgjør uaktsomme eller forsettlige overtredelser, og hvor grove brudd det vil være tale om med tanke på straffutmålingen. De nødvendige differensieringene burde overlates til domstolene.

Departementet uttalte videre at forslagene til §§ 24 f og 24 g om regulering av adgangen til å etablere og avslutte arbeids- og tjenesteforhold og nærmere regulering av arbeids- og tjenesteforhold dreier seg om inngrep i avtaleforholdene mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Likevel vil det være avtalen som regulerer den enkeltes arbeidstaker eller tjenesteyters forpliktelser. Brudd på plikt til å yte arbeid eller tjeneste fastsatt ved forskrift i medhold av §§ 24 f og 24 g er derfor regulert på avtalegrunnlag. Etter departements syn burde den enkelte arbeidstaker eller tjenesteyters brudd på slike plikter ikke omfattes av forslaget til straffebestemmelse, men i stedet møtes med privatrettslige virkemidler. Regulering i forskrift gitt med hjemmel i §§ 24 f og g kan imidlertid også direkte forplikte virksomheter. For virksomheters brudd på disse pliktene vil foretaksstraff kunne bidra til å sikre ønsket effekt av reguleringen. De generelle reglene om foretaksstraff i straffeloven §§ 27 og 28 kommer til anvendelse.

Både medvirkning til og forsøk på å unndra seg forpliktelsene etter lovforslaget kan aktualiseres i sikkerhetspolitisk krise og krig. De samme hensyn som begrunner straff taler for at også medvirkning og forsøk bør kunne straffes. De alminnelige reglene om dette i straffeloven §§ 15 og 16 burde derfor komme til anvendelse.

Uten særskilt regulering vil straffrihet ved nødrett kunne påberopes etter straffeloven § 17. Departementet gikk ikke inn for å innta særregler i lovforslaget, for eksempel om at frykt for personlig fare ikke kunne begrunne bortfall av straffansvar eller nedsatt straff ved overtredelse. For militær tjenesteplikt bestemmer militær straffelov § 26 dette. Øvrige regler om sivil arbeids- og tjenesteplikt har ikke tilsvarende særregulering. Frykt for personlig fare står i en annen kategori for sivilbefolkningen enn for militært personell. Departementet la til grunn som tvilsomt om regulering av forholdet til nødrett er egnet til å bidra ytterligere enn straffetrusselen selv til at flest mulig etterkommer pålegg gitt i medhold av lovforslaget. I vurderingen av om nødrett kan påberopes etter straffeloven § 17 vil offentlige interesser som tilsier sivil arbeidskraftberedskap kunne ha stor vekt i den konkrete avveiningen som bestemmelsen gir anvisning på. Departementet la til grunn at frykt for personlig fare som enhver som skal utføre arbeid i sikkerhetspolitisk krise og krig vil kunne kjenne på, ikke i seg selv vil være tilstrekkelig for å utløse nødrett.

20.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsbygg støtter at brudd på de foreslåtte bestemmelsene bør være straffebelagt. Det er nødvendig særlig av preventive årsaker at brudd på arbeidsplikt har konkret og inngripende konsekvens. Det bemerkes likevel at det i praksis er av mindre betydning for den som pålegges arbeidsplikt hvorvidt brudd på plikten medfører bøter eller fengselsstraff. Straff for manglende etterlevelse vil heller ikke dekke behovet for konkret arbeidskraft i en krevende situasjon. Det bør vurderes å innta regulering om mulig håndheving av arbeidsplikten, for eksempel ved avhenting av personer som unnlater å møte. Dette er situasjonen for alminnelig verneplikt etter lov om militær politimyndighet § 13. Det stilles spørsmål ved om personer med sivil arbeidsplikt tilknyttet oppgaver i forsvarssektoren i en krigssituasjon vil være underlagt militær straffelov, jf. loven § 9 nr. 3.

Forsvarsdepartementet ser behov for klargjøring av forholdet til straffansvar for brudd på tjenesteplikten etter forsvarsloven § 25 og § 25 a. I medhold av forsvarsloven § 25 kan Forsvaret inngå kontrakt om tjenesteplikt med personer uten verneplikt og utvidet tjenesteplikt for vernepliktige. Personer som inngår slik kontrakt har samme rettigheter og plikter som personer med lovpålagt verneplikt, jf. sjette ledd. Brudd på møteplikten etter § 19 er straffsanksjonert etter forsvarsloven § 84 første ledd og kan etter sjette ledd straffes etter militær straffelov §§ 34 og 35. Videre kan Forsvarsdepartementet og underliggende etater inngå kontrakt om tjenesteplikt med sivilt tilsatte i virksomheten i medhold av forsvarsloven § 25 a, og det skal fremgå av kontrakten at den sivilt tilsatte er tjenestepliktig etter forsvarsloven § 2.

Forsvarsmateriell anbefaler klargjøring av hvilke forhold som kan medføre straff. Øst politidistrikt uttaler tilsvarende at den foreslåtte lovgivningsteknikken kan gjøre det vanskelig for den enkelte å forutse sin rettsstilling. Høringsnotatet viser til at det ikke er påkrevd at formell lov regulerer detaljene i pliktene. Grunnlaget for dette tilsier nærmere vurdering av behovet for språklig klarhet i loven eller på annen måte.

Kommunesektorens organisasjon uttaler at straff kan være en hensiktsmessig reaksjon, men etterlyser bredere utredning av spørsmålene som oppstår. Straff er ingen ideell motivasjon for å håndtere oppgaver i og utenfor en krise. Utgangspunktet må være tillit til at arbeidsgivere og arbeidstakere forholder seg til sine plikter. Erfaring fra pandemien tilsier ikke et åpenbart behov for sanksjonering av brudd på arbeidsplikt med straff, selv om det kan være gode grunner for det. Det pekes videre på at den foreslåtte strafferammen i utgangspunktet er strengere enn etter forsvarsloven. Også Norsk militærjuridisk forening bemerker at den foreslåtte strafferammen er høyere enn strafferammen for forsettlig unndragelse av militærtjeneste etter forsvarsloven.

Riksadvokaten viser til straffeprosessloven § 466 om at «Riksadvokaten utpeker et antall tjenestepersoner i påtalemyndigheten som skal ha ansvar for å behandle straffesaker med tilknytning til Forsvaret når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare». Av andre punktum fremgår at utpekt personell etter søknad fra riksadvokaten har «fritak fra tjeneste i Forsvaret ved krig, når krig truer og ved styrkeoppbygging». Det kan være grunnlag for presisering av at utpeking av personell etter straffeprosessloven § 466 går foran eventuell utpeking av samme gruppe tjenestepersoner etter de foreslåtte bestemmelsene om sivil arbeidskraftberedskap i sivilbeskyttelsesloven. Dette kan virke inn på hvilken straffebestemmelse som kommer til anvendelse ved eventuelt brudd på plikten.

Hovedorganisasjonen Virkee stiller spørsmål ved behovet for strengere strammeramme enn utgangspunktet etter forsvarsloven. Forslaget til lovbestemmelse bør ledsages av krav til forholdsmessighet mellom overtredelse og sanksjon. Det vises videre til at unnlatelse av å utføre arbeid eller tjeneste etter en avtale som ikke lenger kan sies opp (høringsnotatets forslag til § 24 h), bare kan møtes med privatrettslige midler.

20.4 Departementets vurdering

20.4.1 Straff ved brudd på bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap

Departementet legger til grunn at styresmaktene som utgangspunkt har tillit til at arbeidsgivere og arbeidstakere forholder seg til de plikter som pålegges dem vedrørende sivil arbeidskraftberedskap. Forslaget til bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap er begrunnet i sterke samfunnsmessige hensyn. Departementet legger til grunn at de fleste samfunnsborgere og virksomheter av den grunn vil følge pålagte plikter. Etter departementets vurdering er det likevel nødvendig med et tilstrekkelig virkemiddelapparat for effektiv etterlevelse av tiltak som lovforslaget gir grunnlag for å iverksette.

Høringen har vist at det kan være ulike oppfatninger om hvorvidt straff er hensiktsmessig reaksjonsform. Departementet har sett hen til prinsippene for kriminalisering slik de blant annet er omtalt i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5. Atferd bør bare gjøres straffbar dersom den fører til skade eller fare for skade på interesser som vernes av samfunnet. Straff bør bare brukes dersom andre reaksjoner og sanksjoner ikke finnes eller åpenbart ikke vil være tilstrekkelige. Straff bør videre bare brukes dersom nyttevirkningene er klart større enn skadevirkningene.

Overtredelse av bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap er svært alvorlig. Det tilsier straff som reaksjonsform. Ved overtredelse av enkelte av pliktene i lovforslaget kan imidlertid effekten av andre sanksjoner eller reaksjoner gjøre behovet for straff mindre akutt. Skadevirkningene ved straff må videre veies opp mot graden av samfunnsmessige hensyn. Det er også av betydning å se hen til hvorvidt straff gir ønskede effekter i totalberedskapsperspektiv. Dette tilsier differensiering i valg av reaksjonsformer.

Departementet viderefører forslaget til straffebestemmelse som ble sendt på høring med noen justeringer.

Departementet foreslår at nytt syvende ledd i sivilbeskyttelsesloven § 37 fastsetter straffansvar for den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser som er gitt i eller i medhold av §§ 28 e (pålegg om arbeidsplikt), 28 g (forhåndsutpeking, øvelser og registrering) og 28 h (opplysningsplikt). Bestemmelsene dreier seg om forpliktelser av avgjørende betydning for de formålene som lovforslaget tar sikte på å ivareta. Det er behov for å kunne reagere med straff i disse tilfellene. Etter departementets syn ivaretar lovforslaget § 37 syvende ledd kravene i Grunnloven § 96 første ledd og EMK artikkel 7 nr. 1 ved å henvise til de aktuelle bestemmelsene som kan gi grunnlag for straff.

Departementet viser til at det i forslag til syvende ledd tredje punktum fremgår at det i forskrift kan fastsettes at overtredelse bare er straffbar på nærmere vilkår. I dette ligger også adgang til å fastsette at overtredelse ikke medfører straff. Videre legger departementet til grunn at forskrifter gitt med hjemmel i lovens bestemmelser klargjør straffansvaret nærmere for å gi straffetrusselen nødvendig tiltenkt effekt. Utformingen av straffebestemmelser i forskrift må ivareta kravene til språklig klarhet som det strafferettslige lovkravet forutsetter.

Strafferammen foreslås som i høringsnotatet å være bot eller fengsel inntil tre år. Dette tilsvarer i utgangspunktet strafferammen etter beredskapsloven § 19. Enkelte høringsinstanser har etterlyst nærmere begrunnelse for et slikt sporvalg, og vist til at forsvarsloven har fengsel inntil to år som strengeste straff. Departementet mener flere forhold tilsier at hovedinnretningen om bot eller fengsel inntil tre år fastholdes. Forslaget gir anvisning på bøtestraff så vel som fengselsstraff. I forslaget til tredje punktum i § 37 syvende ledd foreslås videre at forskrift kan fastsette lavere strafferammer enn lovens utgangspunkt. Departementet forutsetter at det ved utformingen av forskrifter nøye vurderes hvorvidt overtredelse bør innebære straffansvar og hva straff innenfor lovens rammer i så fall bør være. Beredskapsloven § 19 har ikke tilsvarende eksplisitte regulering. Forsvarslovens reaksjonssystem er videre bredspektret. Disiplinære refselser i medhold av forsvarsloven kapittel 8 utgjør et ikke ubetydelig supplement til straff som reaksjonsform. Forsvarslovens sanksjonsrammer gjelder både i fredstid og krigstid. Straffebestemmelsen i forsvarsloven § 84 omfatter et vidt spekter av alvorlighetsgrad og situasjoner. Til dette kommer at tjenestepliktige i Forsvaret er underlagt et kommandosystem som ikke gjør seg tilsvarende gjeldende for sivil sektor. Departementets forslag til straff ved sivil arbeidskraftberedskap vil ha et snevrere anvendelsesområde, og inkluderer unndragelser av nødvendige arbeidsplikter.

Forslagene til bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap, hvor det mest inngripende tiltaket er arbeidsplikt, har videre innebygde krav til nødvendighet og forholdsmessighet. Tiltakene om sivil arbeidskraftberedskap vil ikke iverksettes dersom det ikke anses nødvendig for understøttelsen av forsvaret av landet eller ivaretakelsen av helt grunnleggende behov for samfunnet i en sikkerhetspolitisk krise eller krig. Det er alvorlig å unnlate å etterkomme bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap. Departementet vurderer at straff vil ha en preventiv virkning og bidra til at bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap etterleves. Det fremstår i lys av dette mest nærliggende å følge beredskapslovens system for strafferamme, som i likhet med lovforslaget her har beredskapsformål.

Departementet legger til grunn at brudd på pålegg om arbeidsplikt etter § 28 e i praksis vil utgjøre det viktigste nedslagsfeltet for straffebestemmelsen. Straff vil imidlertid også kunne være aktuelt ved brudd på plikter etter § 28 g om forberedende tiltak og § 28 h om opplysningsplikt. Det beror på forholdene hvorvidt brudd på pliktene utgjør uaktsomme eller forsettlige overtredelser og, med tanke på straffutmålingen, hvor grove brudd det vil være tale om. Nærmere fastsettelse av reaksjonens omfang vil bero på forskriftsreguleringen og dømmende myndighets avgjørelse med utgangspunkt i alminnelige utmålingsprinsipper. Etter departementets syn må det i siste instans overlates til domstolene å foreta nødvendige differensieringer i konkrete tilfeller.

Departementet viderefører forslaget om at virksomheters overtredelse av bestemmelser som griper inn eller regulerer arbeids- og tjenesteforhold kan straffes med foretaksstraff. Dette fremgår av forslag til nytt andre punktum i syvende ledd til § 37, om at overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av forslag til § 28 c (begrensninger i adgangen til å etablere og avslutte arbeids- og tjenesteforhold) og § 28 d (regulering av arbeids- og tjenesteforhold) kan straffes med foretaksstraff etter straffeloven § 27. Dette kan bidra til å gi slike tiltak ønsket effekt.

Departementet går ikke videre med forslaget i høringsnotatet om at det eksplisitt angis at det for overtredelse av de samme bestemmelsene ikke kan ilegges individuell straff. En slik presisering er ikke påkrevd, og følger motsetningsvis av forslaget til andre punktum. For brudd på plikter fastsatt med hjemmel i disse bestemmelsene anses sivilrettslige reaksjonsformer overfor den enkelte arbeidstaker eller tjenesteyter å være tilstrekkelig reaksjonsform.

Både medvirkning til og forsøk på å unndra seg forpliktelser etter tiltak om sivil arbeidskraftberedskap vil kunne aktualiseres i en sikkerhetspolitisk krise eller krig, og beredskapshensyn taler for at dette bør kunne straffes. Departementet foreslår ikke unntak fra de alminnelige reglene om dette i straffeloven §§ 15 og 16.

20.4.2 Nødrett

Uten særskilt regulering vil straffrihet ved nødrett kunne påberopes etter straffeloven § 17. Offentlige interesser som tilsier arbeidsplikt i sikkerhetspolitisk krise og krig vil ha stor vekt i avveiningen som bestemmelsen gir anvisning på.

For militær tjenesteplikt er det bestemt i militær straffelov § 26 at frykt for personlig fare ikke utelukker straff eller gir nedsatt straff. Dette utgjør en spesialtilpasset lovregel om nødrett.

Pliktene som ligger i forslaget om sivil arbeidskraftberedskap kan etter departementets vurdering ikke sidestilles med tjenesteplikten i Forsvaret. Frykt for personlig fare står i en annen kategori for sivilbefolkningen enn for militært personell. Sivile som blir underlagt arbeidsplikt i en væpnet konflikt vil beholde sin status som sivile, og de har dermed krav på beskyttelse, herunder statens vern, etter krigens folkerett. Sivile med arbeidsplikt kan ikke settes til å utføre arbeid som innebærer direkte deltakelse i fiendtlighetene.

Hensynene som begrunner innføring av sivil arbeidskraftberedskap vil etter departementets syn være tungtveiende i interesseavveiningen etter nødretten. Etter departementets vurdering er det sentralt at det i sikkerhetspolitisk krise og krig er mulig å spille på samfunnets samlede ressurser, inkludert sivil arbeidskraft. I ytterste konsekvens kan det medføre at statens interesser vil kunne gå foran egen personlig sikkerhet. Symmetrihensyn er også av betydning, idet mange som omfattes av reglene for sivil arbeidskraftberedskap i stedet kan omdisponeres til tjeneste i de militære styrkene.

Departementet har vurdert om det bør lovfestes at frykt for personlig fare ikke kan begrunne bortfall av straffansvar eller nedsatt straff ved overtredelse av bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap. Formålet med en eventuell regulering av dette er at det ville bidra til straffebudets preventive virkning, altså sikre at flest mulig etterkommer pålegg om arbeidsplikt. Etter departementets vurdering er det tvilsomt om en slik uttrykkelig regulering er egnet til å oppnå formålet.

Departementet har kommet til at det ikke foreslås særskilt regulering av forholdet til deler av nødretten. Departementet har lagt vekt på at den sivile arbeidskraftberedskapen ikke kan likestilles med tjenesteplikten i Forsvaret. Etter departementets syn vil den vurdering som nødretten etter straffeloven § 17 gir anvisning på, være egnet til å ivareta de særlige forhold som vil gjøre seg gjeldende i sikkerhetspolitisk krise og krig og behovet for sivil arbeidskraft i en slik situasjon. Departementet viser til at nødretten er til fordi det ville stride mot rettsfølelsen til folk flest om åpenbart fornuftige redningshandlinger skulle være straffbare. Departementet viser til den preventive virkningen straffetrusselen i seg selv har. En eventuell merverdi av et unntak fra deler av nødretten synes ikke å oppveie for de urimelige virkningene dette kan medføre i konkrete tilfeller. Vurderingen som domstolene skal gjøre når de skal ta stilling til nødrettsbetraktninger, vil måtte bygge på konkrete omstendigheter knyttet til den tiltaltes situasjon i lys av behovet for og formålet med innføring av arbeidsplikt. Frykt for personlig fare som enhver som skal utføre arbeid i sikkerhetspolitisk krise og krig vil kunne kjenne på, vil ikke i seg selv være tilstrekkelig. Statens interesser vil nødvendigvis måtte veie tungt i vurderingen.

20.4.3 Annen håndheving av arbeidsplikt

Departementet viser til innspillet fra Forsvarsbygg om å etablere ytterligere bestemmelser om håndheving av arbeidsplikten, for eksempel avhenting av personell som unnlater å møte, tilsvarende det som følger av lov om militær politimyndighet. Departementet viser til drøftelsen over. Etter departementet vurdering synes det ikke opplagt å sidestille tjenesteplikten etter forsvarsloven og sivil arbeidskraftberedskap etter dette forslaget.

Tvangsfullbyrdelsesloven § 13-14 fjerde ledd slår fast at tvangsmessig gjennomføring av krav på annet enn penger ikke kan gjennomføres for å fremtvinge tjeneste i arbeidsforhold eller for å tvinge noen til å motta en som er ansatt i slik tjeneste. Departementet mener en eventuell endring av denne bestemmelsen krever særskilte overveielser med betydning for tvangsfullbyrdelseslovens generelle innretning. Departementet mener trusselen om straff i form av bøter eller fengsel som omtalt over vil representere tilstrekkelige virkemidler for effektiv oppfyllelse av pålegg om sivil arbeidskraftberedskap.