12 Regulering av arbeids- og tjenesteforhold

12.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse i § 24 g som gir hjemmel for Kongen til å gi forskrift som midlertidig utfyller, supplerer eller fraviker offentlig og privat regulering av arbeids- og tjenesteforhold og arbeidspliktforhold. Det ble foreslått at slike forskrifter blant annet kan fastsette endringer i offentlig, kollektiv eller individuell regulering av arbeidstid, helse, miljø og sikkerhet, retten til ferie og permisjon, suspensjon av retten til arbeidskamp, samt unntak fra kvalifikasjonskrav og sikkerhetsbestemmelser. Det ble vist til at forslaget har som formål å øke tilgjengeligheten til og best mulig bruk av eksisterende arbeidskraft. Departementet uttalte blant annet at behovet i situasjonen vil styre hvilke omreguleringer som er aktuelle. Økt arbeidstid, suspensjon av retten til ferie og verneombudets rett til å stanse farlig arbeid ble nevnt som eksempler på tiltak. Forskriftskompetansen var etter forslaget knyttet til situasjonskravet i § 24 e.

Forslaget åpnet for at reguleringen kan innføres generelt, for eksempel for enkelte yrkesgrupper, personer med en særskilt kompetanse, og for enkelte sektorer eller virksomheter.

Departementet understreket at fullmaktsbestemmelsene er ment som et supplement til annen beredskapslovgivning som gjør seg gjeldende i sikkerhetspolitisk krise og krig, slik som beredskapsloven, næringsberedskapsloven og helseberedskapsloven

12.2 Høringsinstansenes syn

Akademikerne uttaler at det er unødvendig å åpne for suspendering av retten til arbeidskamp. De viser til at arbeidstakerorganisasjonene er ansvarlige parter, og det er ingen grunn til å anta at det oppstår streik under en krig eller krise. Fredsplikten mellom tariffoppgjørene er regulert i arbeidstvistloven og tjenestetvistloven, og streik eller arbeidskamp utenom dette omfattes av gjeldende lovverk.

Landsorganisasjonen i Norge er også skeptisk til suspendering av retten til arbeidskamp, som griper inn i organisasjonsfriheten og sentrale lov- og tariffrettslige rettigheter. Det bør så langt som mulig i forkant avklares i hvilke situasjoner og hvilken grad dette kan være aktuelt. Det vises til at regjeringen i London ikke engang forbød sjøfolk å streike under annen verdenskrig. I alle tilfelle bør lovfestes plikt til, så vidt mulig, å rådføre seg med hovedorganisasjonene før fullmakten anvendes. Videre mener høringsinstansen at det bør fremgå at vedtak så langt som mulig skal respektere lov- og avtaleverk knyttet til arbeidsmiljø og arbeidsliv, tariffavtaler og andre kollektive avtaler.

Unio viser til at styrken i trepartssamarbeidet ikke må undervurderes. Under koronapandemien ble det i løpet av svært kort tid inngått avtaler i tre- og topartssamarbeidet som fravek arbeidsmiljøloven og tariffavtalers bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår. Unio er skeptisk til ensidig endringer fra regjeringen gjennom fullmaktslovgivningen på dette området. Tilsvarende mener de at retten til å suspendere arbeidskamp må avklares med partene i forkant av den aktuelle situasjon.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund støtter ikke tilsidesettelse av kollektivavtaler. De viser til at samarbeidet mellom arbeidslivets parter er viktig, også i sikkerhetspolitisk krise og krig og mener at forslaget nedvurderer partenes ansvarlighet og evne til å finne løsninger når det er nødvendig. Høringsinstansen løfter videre frem at behovet for sivil arbeidskraft først og fremst bør søkes løst ved frivillighet og at selv i en situasjon som krever rask omstilling, bør regulering stå tilbake for at arbeidslivets parter finner løsninger. Høringsinstansen mener at det bør heller vurderes adgang til å suspendere enkelte bestemmelser for en begrenset tidsperiode med anledning for partene til først å forhandle frem løsninger. De viser også til at staten allerede har nødvendige virkemidler til å stanse arbeidskamp gjennom vedtak om tvungen lønnsnemnd når det er fare for liv, helse og sikkerhet.

Norsk Sjømannsforbund mener det er å gå for langt å gi hjemmel til ved forskrift å forby arbeidskamp i sikkerhetspolitisk krise og krig. Helst bør rammene følge direkte av lov, og i hvert fall må det være plikt til å konsultere med partene først dersom det er praktisk mulig. De viser til at det kan være aktuelt å sette bestemmelser i tariffavtaler til side ved krig og krise, men er skeptiske til forslaget om at myndighetene ensidig kan «fastsette nye bestemmelser» som trer i stedet for tariffavtale. Norsk Sjømannsforbund minner om at en slik forskrift ikke anses som en tariffavtale etter definisjonen i arbeidstvistloven § 1 bokstav e. Høringsinstansen uttaler også at det må igangsettes et trepartssamarbeid som identifiserer hvilke bestemmelser i tariffavtaler som kan fravikes og hva som kan erstatte slike. Høringsinstansen uttrykker enighet med departementet i at det at det kan være behov for å benytte personell som ikke oppfyller kvalifikasjonskrav eller sikkerhetskrav som stilles i en normalsituasjon. De minner imidlertid om at oppfyllelse av sikkerhetskrav og ivaretakelse av den operative evnen til et fartøy, ikke nødvendigvis er i motstrid med hverandre. Tvert imot vil et fartøy med dårlig sikkerhetsnivå i seg selv kunne utgjøre en fare.

Forsvarsmateriell foreslår at det i opplistingen av endringer som forskriften kan regulere, legges til «tillitsvalgtes rettigheter og plikter».

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet støtter forslaget og viser til at i en krise eller krigssituasjon er det viktig å legge til rette for best mulig bruk av eksisterende arbeidskraft, og at man kan treffe tiltak som sikrer at bestemmelser i tariffavtaler eller individuelle arbeidsavtaler ikke står i veien for dette.

Sjøfartsdirektoratet uttaler at sjøsikkerheten kan påvirkes av forskrifter som setter til side hele eller deler av kvalifikasjonskravene for sjøfolk/inspektører. De viser også til at sjøfartsnæringen er internasjonal og at forslaget for utenriksfart kan komme i konflikt med konvensjoner Norge har inngått.

12.3 Departementets vurdering

Departementet går i all hovedsak videre med forslaget som ble sendt på høring om fullmakt til å regulere arbeids- og tjenesteforhold, se forslag til § 28 d (høringsnotatets § 24 g).

Flere lover og forskrifter gir rammer for bruk av arbeidskraft. Dette gjelder blant annet arbeidsmiljøloven, ferieloven, statsansatteloven, arbeidstvistloven og tjenestetvistloven samt forskrifter gitt med hjemmel i disse. Særlig vil bestemmelser om arbeidstid, hviletid, ferie og permisjon kunne begrense tilgangen til arbeidskraft. For å øke volumet av tilgjengelig arbeidskraft, vil unntak og tilpasninger fra regelverket derfor kunne være en mulig løsning. Forslaget åpner derfor for å gi forskrift som utfyller, supplerer eller setter til side lov- og forskriftsregulering av arbeids- og tjenesteforhold. Slike unntak og tilpasninger kan, foruten å bidra til nasjonens behov for arbeidskraft, samtidig legge til rette for at den enkelte kan yte ekstra for å bidra med sin fulle kapasitet i situasjonen.

Arbeidsvilkår reguleres ikke bare ved lov eller forskrift, men også gjennom avtale. Både individuelle arbeidsavtaler og tariffavtaler har bestemmelser som supplerer og utfyller lovgivningen. Unntak fra regelverket vil i utgangspunktet ikke innebære bortfall av avtalevilkår. For at unntak fra de aktuelle reglene i arbeidslivet skal gi mer fleksibilitet i disponeringen av arbeidskraftressursene, er det derfor nødvendig å sikre at bestemmelser i tariffavtaler eller individuelle arbeidsavtaler ikke står i veien.

Flere høringsinstanser er enig i at det i sikkerhetspolitisk krise og krig kan være behov for hel eller delvis tilsidesettelse av kollektive avtaler og individuelle arbeidsavtaler, men høringsinnspill fra arbeidslivets parter uttrykker skepsis til en ordning hvor dette ensidig kan fastsettes av myndighetene. Departementet deler høringsinstansenes betoning av verdien av frivillighet og trepartssamarbeid. Relevante aktører bør derfor involveres så langt det lar seg gjøre, og dersom det er mulig, bør man søke å benytte fleksibiliteten i dagens regelverk, ved at partene selv reviderer eksisterende avtaler. Det kan også være aktuelt å vurdere å utvide rammene for partenes adgang til selv å regulere arbeidsvilkår, fremfor at myndighetene fastsetter reglene direkte. Departementet bemerker at dette må vurderes i lys av om den konkrete situasjonen tillater det. Det kan også tenkes tilfeller der statlig regulering alene er bedre egnet. Det vises til punkt 8.4.7.

Etter forholdene vil det etter departements vurdering likevel kunne være nødvendig at myndighetene helt eller delvis setter til side tariffavtaler og individuelle arbeidsavtaler og eventuelt fastsetter bestemmelser som regulerer de aktuelle forholdene særskilt. De delene av avtalen mellom partene som ikke berøres, består. I forslag til § 28 d første ledd første punktum foreslås det derfor at Kongen i forskrift kan utfylle, supplere eller fravike offentlig og privat regulering av arbeids- og tjenesteforhold.

I forslag til § 28 d andre punktum foreslås en ikke uttømmende eksemplifisering av hva forskriften kan inneholde, nemlig at forskriften blant annet kan fravike offentlig, kollektiv eller individuell regulering av arbeidstid, helse, miljø og sikkerhet, retten til ferie og permisjon og regler om å stanse forestående eller pågående arbeidskamp. Bestemmelsen er noe justert sammenlignet med høringsnotatet, særlig hva gjelder regulering av arbeidskamp.

Tiltak som iverksettes etter forslag til § 28 d, har som formål å øke tilgjengeligheten og tilrettelegge for best mulig bruk av eksisterende arbeidskraft. For virksomhetene vil iverksetting av tiltak kunne bidra til økt tilgjengelighet av arbeidskraft som kjenner arbeidsprosessene og systemene, samt de produkter som skal leveres. Behovet i den situasjonen som kan oppstå, vil styre hvilke omreguleringer som kan være aktuelle. Økt arbeidstid og suspensjon av retten til ferie er eksempler på aktuelle tiltak.

Nye krav til arbeidstid kan for eksempel reguleres i forskrift som gir adgang til å inngå avtale på kollektivt eller individuelt nivå om utvidet arbeidstid utover normalrammene. En annen måte å regulere dette på er at forskriften selv fastsetter en bestemt arbeidstid som går foran bestemmelser om arbeidstid i tariffavtale eller individuell arbeidsavtale.

Departementet understreker at fullmakten ikke kan benyttes til full tilsidesettelse av grunnleggende rettigheter for sivile arbeidstakere. For eksempel er det ikke adgang til å gi forskrifter som fjerner all rett til arbeidsfri.

I forslag til § 28 d tredje punktum foreslås at forskriften også kan fastsette unntak fra kvalifikasjons- og sikkerhetskrav. Forslaget er en videreføring av det som ble sendt på høring, men er noe annerledes utformet. Det kan være behov for å benytte personell som ikke oppfyller de kvalifikasjons- eller sikkerhetskrav som stilles til en stilling eller et gitt arbeid i en normalsituasjon fordi behovet for tilgjengelig arbeidskraft veier tyngre. For eksempel kan det være behov for unntak fra sikkerhetskrav som ikke lar seg overholde, slik som krav til sikkerhetsklarering. Ordlyden er bevisst vid for å kunne omfatte alt fra førekortfornyelse til krav til sikkerhetsklarering. Departementet bemerker likevel at selv om sektorlovgivning kan ha egne regler om unntak fra slike krav, ser departementet behov for generelle hjemler for unntak som kan benyttes for sivil arbeidskraftberedskap i sikkerhetspolitisk krise og krig. Selv om kravet til sikkerhetsklarering kan fravikes med hjemmel i denne bestemmelsen eller § 71 i gjeldende forskrift om virksomheters arbeid med forebyggende sikkerhet (virksomhetsikkerhetsforskriften), kan tungtveiende nasjonale sikkerhetshensyn i sikkerhetspolitisk krise og krig tilsi at nettopp dette kravet fortsatt bør gjelde. Til høringsinnspillet fra Sjøfartsdirektoratet om at hel eller delvis tilsidesettelse av kvalifikasjonskrav for sjøfolk kan påvirke sjøsikkerheten, understreker departementet at unntak fra sikkerhets- og kvalifikasjonskrav så langt mulig må ivareta arbeidsmiljøet og sikkerheten i virksomheter og sikre arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd.

Dette foreslås regulert i forslag til § 28 d andre ledd, der det fremgår at forskriften så langt mulig skal ivareta arbeidsmiljøet og sikkerheten i virksomheten og sikre arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd. Departementet viser til at økt bruk av overtid, redusert hviletid, reduksjon av kompetansekrav og liknende tiltak, vil kunne øke risikoen for ulykker. Samtidig vil en sikkerhetspolitisk krise eller krig kunne være så alvorlig at samfunnet må akseptere større risiko.

Departementet bemerker at forslaget også åpner for at det fastsettes forskrifter som ikke direkte er ment å tilrettelegge for bruk av arbeidskraft, men som heller tjener verneformål. Dette vil være i samsvar med lovens formål og de angitte formålene i forslaget til § 28 a. Det kan for eksempel være aktuelt å utvide adgangen til permisjon eller fjernarbeid, slik at personer ikke må forbli i risikoutsatte områder av hensyn til sitt arbeidsforhold med mindre det er nødvendig.

Etter departementets vurdering vil fravær fra arbeid som følge av reguleringer fastsatt med hjemmel i fullmaktsbestemmelsene være å regne som «lignende allmenn vernetjeneste» etter arbeidsmiljøloven § 12-12 og omfattet av oppsigelsesvernet i arbeidsmiljøloven § 15-10.

Etter departementets forslag vil forskrifter fastsatt med hjemmel i § 28 d kunne omfatte både de som er i ordinære arbeids- eller tjenesteforhold og de som er pålagt arbeidsplikt etter § 28 e. Etter høringen har departementet kommet til at arbeidspliktforhold skal være omfattet av definisjonen av arbeids- og tjenesteforhold, og at det derfor ikke er behov for en egen definisjon av arbeidspliktforhold, se punkt 6.3.4. For å kunne disponere arbeidskraftressursene som stilles til rådighet gjennom arbeidsplikt så hensiktsmessig og fleksibelt som mulig, vil det kunne være nødvendig med unntak og tilpasninger fra både offentligrettslig regelverk og privatrettslige bestemmelser med betydning for arbeidstakere som blir pålagt arbeidsplikt. Departementet viser for øvrig til at personer som pålegges arbeidsplikt etter forslag til § 28 e så langt som mulig skal ha minst like gode vilkår som personer i ordinære arbeidsforhold i sammenlignbar stilling, se punkt 13.3.3.

Ved regulering av ordinære arbeids- og tjenesteforhold (ikke arbeidspliktforhold) gjennom tiltak med hjemmel i § 28 d, mener departementet at det er mest nærliggende å fortsette med det regel- og avtaleverk som allerede ligger til grunn i avtaleforholdet, med de tilpasninger for eksempel i arbeidstid som er nødvendig for gjennomføringen av de fastsatte tiltakene. Selv om de allerede avtalte reguleringene av lønn videreføres, vil det likevel kunne oppstå andre spørsmål, eksempelvis knyttet til kompensasjon for overtid, helge- eller nattarbeid. I noen tilfeller vil utbetaling av lønn ikke være problematisk, for eksempel fordi virksomheten har høy inntjening som følge av den ekstraordinære situasjonen. I andre tilfeller vil en virksomhet som blir pålagt utvidet driftstid, ikke ha evne eller likviditet til å utbetale lønn som under normale forhold ville fulgt av regelverket eller av avtale. Det kan være aktuelt å gi regler som begrenser arbeidsgivers plikt til overtidsbetaling eller natt- og helgetillegg, for eksempel kan plikten begrenses til utbetaling av det som tilsvarer ordinær lønn. I slike tilfeller vil fullmakten i § 28 j første ledd åpne for at det kan etableres kompensasjonsordninger.

Forslag til § 28 d stenger ikke for differensiert regulering innad i en virksomhet og mellom ansatte, for eksempel slik at overtidsbestemmelser ikke oppheves, eller oppheves i mindre omfang for de som er pålagt en plikt etter § 28 e, enn for de som fortsetter i ordinære arbeids- eller tjenesteforhold. Tiltak kan også gjelde kun en avgrenset krets personer i en virksomhet, og dermed føre til at en gruppe har normale rammebetingelser, mens andre har endrede rammebetingelser. Det kan være grunn til å være særskilt oppmerksom på risikoen for urimelig forskjellsbehandling der ansatte som utfører samme arbeidsoppgaver har ulike vilkår. For eksempel vil en regel som begrenser lønnsplikten innad i en virksomhet kunne gi urimelige utslag. Dette vil særlig gjelde der noen ansatte i virksomheten ikke er omfattet av tiltak om regulering av arbeids og tjenesteforhold etter § 28 d, og mottar ordinær overtidsbetaling samt helg- og nattillegg, mens andre som er omfattet av slikt tiltak arbeider like mye, men mottar lavere lønn. Etter departementets syn kan det ved fare for urimelig forskjellsbehandling være naturlig å la hensynet til likebehandling være tungtveiende i vurderingen av hvilke tiltak som bør iverksettes.

Retten til å forhandle om og inngå tariffavtaler og retten til arbeidskamp er en sentral del av organisasjonsfriheten og den norske arbeidslivsmodellen. Organisasjonsfriheten setter skranker for adgangen til å gripe inn i partenes autonomi og tilsidesette tariffavtaler eller -bestemmelser. Inngrep ved lov kan likevel aksepteres i akutte krisesituasjoner, se punkt 3.6. I sikkerhetspolitisk krise og krig vurderer departementet at det kan bli nødvendig med inngrep i individuelle arbeidsavtaler og tariffavtaler innenfor rammen av Grunnloven og de konvensjoner Norge er bundet av, så langt innholdet i disse avtalene vil komme i konflikt med formålet om å understøtte forsvaret av landet, ivareta sivilsamfunnets grunnleggende funksjonalitet og beskytte sivilbefolkningen.

I høringen ble adgang til å suspendere retten til arbeidskamp nevnt som et eksempel på hva fullmakten omfatter. Mange høringsinstanser er imot forslaget eller ønsker flere begrensninger og vilkår knyttet til slik fullmakt. Særlig på arbeidstakersiden stilles det spørsmål ved om forslaget om muligheten til å suspendere retten til arbeidskamp er nødvendig. Det vises blant annet til den norske modellen og at arbeidskamp er en viktig del av organisasjonsfriheten. Norge har et velfungerende trepartssamarbeid basert på tillitt, og med ansvarlige parter. Som arbeidslivets parter har fremhevet i høringen og i etterfølgende dialog, synes det lite aktuelt at arbeidskamp tys til som et virkemiddel i sikkerhetspolitisk krise og krig. Skulle problemstillingen likevel bli aktuell, mener departementet at et naturlig utgangspunkt er dialog med arbeidslivets parter for å finne fram til løsninger. Arbeidskamp begrenses uansett av fredsplikten. Skulle arbeidsstans i form av streik eller lockout likevel forekomme, vil dette kunne komme i konflikt med nødvendig mobilisering av sivil arbeidskraft i en sikkerhetspolitisk krise eller krig. Det er derfor etter departementets syn viktig å ha mulighet til å kunne gripe inn.

Dagens adgang til å gripe inn i konflikter gjennom bruk av tvungen lønnsnemnd innebærer at regjeringen raskt kan stanse en varslet eller pågående arbeidskamp.

Inngrep i en arbeidskamp skjer gjennom egen lov som vedtas av Stortinget, eller besluttes av regjeringen ved provisorisk anordning dersom Stortinget ikke er samlet. Selv om det er Stortinget som vedtar forbud mot å iverksette eller opprettholde arbeidsstans og henviser tvisten til behandling ved tvungen lønnsnemnd, vil konflikten i praksis stanses umiddelbart når Arbeids- og inkluderingsdepartementet vurderer at det er nødvendig å gripe inn, ved at statsråden ber partene gå tilbake til arbeid straks.

Departementet mener imidlertid det er behov for å forenkle denne prosedyren i forbindelse med en sikkerhetspolitisk krise eller krig, ved å gjøre det mulig for Kongen å stanse arbeidskamp uten å måtte gå til Stortinget. Dette er i tråd med formålet med lovforslagene om å sikre forenklede prosedyrer, fleksibilitet og hurtig regulering, og prinsippet om at regjeringen har det overordnede ansvaret for styring og håndtering av nasjonale kriser.

Departementet viser til at arbeidskamp er en sentral del av organisasjonsfriheten og også en måte å ytre seg på, og står i en særstilling for arbeidslivets parter. På denne bakgrunn foreslår departementet at det tas utgangspunkt i dagens system, og at bestemmelsen utformes slik at det eksplisitt fremgår at Kongen gis fullmakt til å stanse planlagt eller pågående arbeidskamp. Formålet er å tydeliggjøre at fullmaktsbestemmelsen ikke kan benyttes til å oppstille et generelt forbud mot arbeidskamp, men at et tiltak skal være knyttet til en konkret, forestående eller pågående arbeidsstans. Som ved lovvedtak om tvungen lønnsnemnd vil inngrep kunne skje også før arbeidsstans er iverksatt.