17 Erstatning og kompensasjon

17.1 Gjeldende rett

Rettssystemet har ulike regler om økonomisk inndekning av skade og tap beregnet på normale samfunnsforhold, herunder særregulering av økonomisk kompensasjon for tap og betalingsforpliktelser beregnet på krigs- og krisetilfeller. De byr på stor variasjon.

Lønnsbegrepet omfatter alt som er vederlag for arbeid, jf. Prop. 74 L (2011–2012) side 55. Dette omfatter også lønn i form av naturalytelser, kompensasjonstillegg og faste og uregelmessige tillegg. Økonomisk kompensasjon omfattet av lønnsbegrepet er omtalt i punkt 13.3.3.

Lovgiver står i utgangspunktet fritt til å regulere mulighetene for erstatning for skade og tap i sikkerhetspolitisk krise og krig. Det er opp til lovgiver å vurdere om eventuelle begrensninger i adgangen til å kreve erstatning bør fremgå av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Myndighetene står i utgangspunktet videre fritt til å tilby økonomisk kompensasjon utover inndekning i form av lønn og erstatning. Økonomisk inndekning og annen økonomisk støtte kan ha betydning for vurderingen av om staten opererer innenfor menneskerettslige rammer.

Etter sivilbeskyttelsesloven § 5 fjerde ledd skal staten betale erstatning for skade på person som følge av innsats etter bestemmelsen. Av bestemmelsen fremgår også at yrkesskadeforsikringsloven gjelder tilsvarende for erstatning etter bestemmelsen.

Sivilforsvarsforskriften har bestemmelser om godtgjøring for tjeneste. Etter forskriften § 32 gis tjenestepliktige et tjenestetillegg, og etter § 33 gis det etter søknad godtgjøring for tapt arbeidsinntekt som følge av tjeneste i Sivilforsvaret.

Forsvarsloven har bestemmelser om erstatning som følge av skade eller sykdom under tjeneste. Vernepliktige mottar tjenestetillegg i henhold til satser fastsatt av Forsvaret, se for eksempel fredsregulativet.

Helseberedskapsloven § 6-1 fastslår at staten som utgangspunkt skal dekke utgifter som påløper når det gis pålegg om utvidet tjenesteplikt og beordring, jf. også Ot.prp. nr. 89 (1998–99) kapittel 10.

Lov om militære rekvisisjoner § 18 slår fast at den som på grunn av rekvisisjon blir ute av stand til å oppfylle andre offentlige eller private forpliktelser, fritas for straff eller erstatning som manglende oppfyllelse eller ville ha medført.

17.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet hjemmel for Kongen til å gi forskrift om erstatning og kompensasjon som følge av tiltak om sivil arbeidskraftberedskap.

Departementet la til grunn at reglene for erstatning og oppreisning beregnet på normale samfunnsforhold i utgangspunktet bør gjelde med mindre situasjonens alvor tilsier særskilt regulering. Gitt spennet i situasjonene lovforslaget er ment å favne over, burde det lovfestes at Kongen gis fullmakt til å gi nærmere regler om erstatning for alle former for tap som følge av endringer i rammeverket for arbeidslivet etter bestemmelsene om sivil arbeidskraftberedskap. Forslaget til § 24 l første ledd ble utformet med tanke på ulike spørsmål og problemstillinger som kan oppstå, også uavhengig av partsrelasjon. Forslaget om en rammebestemmelse ble begrunnet med det store spennet i tilfeller der bestemmelsen anvendes. I det lavere sjiktet av sikkerhetspolitiske kriser kan staten ønske å styrke det erstatningsrettslige vernet. I krigstilfeller kan det være nødvendig å redusere det fordi hele samfunnet må bære krigens skadevirkninger. Forslaget var også ment å romme regulering av erstatning og kompensasjon ved ulike forberedelsestiltak i forslaget til § 24 i.

Departementet la videre til grunn at forskrifter gitt med grunnlag i forslaget til § 24 l første ledd burde utformes i lys av lignende regulering i særlovgivningen. Forskrifter burde blant annet klargjøre hvem som kan kreve erstatning, hvilke tap som kan kreves erstattet og prosedyrer for fastsetting, utbetaling og håndtering av tvister. Det burde innføres tapsbegrensningsplikt. Utforming av forskrifter må avstemmes mot reguleringer i annet regelverk. Forskriftsregulering hjemlet i forslaget til § 24 l første ledd burde tre i stedet for ordninger i annet regelverk som i utgangspunktet også kunne komme til anvendelse, for eksempel sivilbeskyttelseslovens regler om engangserstatning ved dødsfall og medisinsk invaliditet (§ 9 c) og erstatning (§ 27), og bestemmelsene i helseberedskapsloven om erstatningsutmåling (§ 3-3) og finansiering (§ 6-1). Men også parallellregulering kunne være hensiktsmessig, for eksempel forholdet til lov om krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner av 13. desember 1946 nr. 22 og næringsberedskapsloven § 17 om kompensasjon til næringsdrivende.

Departementet uttalte at forskrifter utarbeidet med hjemmel i forslagene til §§ 24 f, 24 g og 24 h om regulering av arbeidsplikt og rammene for arbeidsforhold, samt forhåndsutpeking, burde ta stilling til kompensasjon og lønn.

Departementet foreslo også en bestemmelse i forslag til § 24 l andre ledd om at den som på grunn av pålegg gitt i medhold av bestemmelsene i kapittelet om sivil arbeidskraftberedskap blir ute av stand til å oppfylle andre offentlige eller private forpliktelser, skulle fritas for erstatning som manglende oppfyllelse ellers ville ha medført. Bestemmelsen var utformet etter mønster av lov om militære rekvisisjoner § 18.

17.3 Høringsinstansenes syn

Benedikte Moltumyr Høgberg, professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo, viser til at utgangspunktet etter norsk rett er at alt økonomisk tap skal dekkes. Forslaget til forskriftshjemmel vil gi adgang til avkortning av erstatningsadgangen, og dette bør etter Høgbergs syn tydeliggjøres. Høgberg mener proposisjonen bør gi mer informasjon om hvordan kompensasjons- og erstatningsordninger vil se ut, og mulighetene for prioritering av frivillige ordninger i samarbeid med partene i arbeidslivet bør fremheves.

Forsvarsmateriell viser til at forslaget forutsetter at ordninger for erstatning og kompensasjon utredes nærmere når forskrifter skal utformes. I den forbindelse vises til Rapporten «Godtgjøring for tjenesteplikt i Sivilforsvaret, Politireserven og Heimevernet 2016», som ble fulgt opp av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap med forskrift om godtgjøring for tjeneste i Sivilforsvaret 26. april 2018 nr. 634, senere erstattet av kapittel 5 i sivilforsvarsforskriften 14. februar 2022 nr. 253. Rapportens anbefalinger om godtgjøringsordning basert på rettferdighet, forutberegnelighet, likebehandling og tariffuavhengighet bør fungere som egnet utgangspunkt for forskriftsregulering i medhold av forslaget til § 24 l.

Forsvars- og Sikkerhetsindustriens forening ser det som viktig at forskriftsutformingen ikke får tilfeldige utslag for den enkelte virksomhet og enkeltperson. Utgangspunktet bør være skadeløsholdelse. Det uttales at «fritas for erstatningsplikt» i forslaget til § 24 l andre ledd ikke tilstrekkelig avbøter de reelle ulempene for enkeltpersoner og virksomheter som berøres. Forslaget vil ikke frita for erstatning der tvister om en kontrakt ikke er underlagt norsk lov. Der norsk lov regulerer kontraktsforholdet, vil fritak for erstatningsplikt for den ene kontraktspart i praksis innebære at en annen virksomhet må bære tapet.

International Business Machines AS mener forslaget gjør det utfordrende å håndtere spørsmål om økonomisk kompensasjon til virksomheter, som på en annen måte enn enkeltpersoner er utsatt for økonomisk risikoeksponering. I arbeidet med regelverk må usikkerhet om inndekning så langt som mulig reduseres, fullmaktene må rammes inn, blant annet i tid, og tilgang til effektive rettslige prosesser må sikres.

Norsk Sjømannsforbund mener det kan være aktuelt å gi forskrift om kompensasjon. Det er likevel ikke akseptabelt at regjeringen gis fullmakt til å sette eksisterende avtaler om risiko- og krigstillegg til side. Krigsrisikotillegg ble brukt som virkemiddel under annen verdenskrig for å få sjøfolk til å stå i sine svært risikoutsatte jobber. Senere har sjømannsorganisasjonene og Norges Rederiforbund forhandlet frem risiko- og krigstillegg for sjøfolk som frivillig er med skip i krigsfarvann eller lignende. Slike ordninger kan tjene til inspirasjon for kompensasjonsordninger for andre samfunnssektorer. Forbundet mener det videre reguleringsarbeidet i større grad må ha stimulering, motivasjon og beskyttelsestiltak i fokus, ikke bare plikter og andre begrensninger.

Sjøfartsdirektoratet støtter forslaget om at det ved utarbeidelse forskrifter etter §§ 24 f, 24 g og § 24 h bør tas særlig stilling til kompensasjon og lønn. Til forslaget til § 24 l første ledd foreslås at «skal» benyttes istedenfor «kan», og plikten til å fastsette forskrift om kompensasjon og erstatning bør også gjelde de andre forskriftshjemlene i forslaget til lov. Etter ordlyden er muligheten for å regulere fritak begrenset til erstatningsansvar. Manglende oppfyllelse av betalingsforpliktelser synes ikke dekket av lovens formulering, og det er spørsmål om bestemmelsen også bør omfatte mulighet for fritak fra tvangsfullbyrding av krav.

Oslo kommune mener forslaget tydeligere bør reflektere utgangspunktet om at rett til erstatning for personer som går ned i lønn der de som følge av arbeidsplikt pålegges å bytte stilling eller arbeidsgiver. Det bør etter høringsinstansens syn også fremgå at erstatning utbetales fortløpende og samtidig som normal lønnsutbetaling av hensyn til den enkeltes mulighet til å overholde økonomiske forpliktelser.

Oslo tingrett bemerker at det i krigs- eller krisesituasjon kan være ønskelig også å regulere adgangen til tvangssalg og annen tvangsgjennomføring av betalingsforpliktelser. Den som på grunn av vedtak etter foreslått regelverk blir ute av stand til å finansiere sin bolig, bør eksempelvis kunne midlertidig beskyttes mot tvangssalg eller andre innfordringstiltak.

Hovedorganisasjonen Virke støtter at forskrift kan gis uavhengig av om situasjonen nevnt i § 24 e første ledd har inntrådt. Det stilles likevel spørsmål ved om uttalelsene i høringsnotatet om at lovgiver i utgangspunktet står fritt til å regulere muligheten for erstatning for skade og tap, er treffende for mer begrensede krisesituasjoner hvor sivilsamfunnet i liten eller mindre grad blir påvirket. Det vises til muligheten for å lovfeste en hovedregel om skadesløshet og unntak fra dette ved større samfunnsgjennomgripende kriser og krig. Det etterlyses videre nærmere omtale av virksomheter, som også har behov for styrket økonomisk vern. Begrensninger på virksomhetenes økonomiske bæreevne kan ramme bedrifter og deres arbeidstakere hardt. Det vil virke konfliktdempende og økonomisk stabiliserende om kompensasjonsrett inntrer for alle virksomheter som berøres. Det kan vurderes unntak for virksomheter som åpenbart har økt lønnsomhet som en følge av tiltak iverksatt ved sikkerhetspolitisk krise og krig.

Landsorganisasjonen i Norge og Advokatforeningen er blant høringsinstansene som mener loven bør fastsette at arbeidstaker skal sikres full lønn og kompensasjon for arbeid under fullmaktene. Enkelte, som Den norske legeforening og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, har i tillegg etterlyst tydeligere regulering av full lønn og kompensasjon som følge av vedtak gitt i fredstid.

17.4 Departementets vurdering

Høringsrunden viser at forslaget til regulering av erstatning, kompensasjon og andre økonomiske følger av vedtak om sivil arbeidskraftberedskap reiser avveiningsspørsmål som fortjener nærmere omtale.

Departementet understreker at personer som blir pålagt arbeidsplikt så langt som mulig skal ha minst like vilkår som personer i ordinære arbeidsforhold i sammenlignbar stilling. Dette omfatter også lønnsvilkår. Slike spørsmål er omtalt i tilknytning til forslag om arbeidsplikt i punkt 13.3, og behandles i utgangspunktet ikke videre her.

Forslag til bestemmelsen om erstatning og kompensasjon i ny § 28 j gjelder regulering av andre former for økonomisk inndekning enn den som omfattes av lønnsbegrepet i norsk rett. Dette følger av overskriften, som er begrenset til erstatning og kompensasjon. Lønnsforhold er regulert i forslaget til ny § 28 e tredje ledd om at personer som pålegges arbeidsplikt skal så langt så mulig ha minst like gode vilkår som personer i ordinære arbeidsforhold i sammenlignbar stilling. Erstatning og kompensasjon etter forslag til § 28 j kan for eksempel dreise seg om reiseutgifter, særlig dersom man blir pålagt arbeidsplikt langt unna hjemmet. I tillegg vil det kunne være nødvendig å dekke boutgifter dersom den som pålegges arbeidsplikt må flytte fra egen bolig. Den som må flytte, kan også bli påført doble husholdningsutgifter, fordi familien blir boende i opprinnelig bolig, som det kan være rimelig at han eller hun får dekket. Det kan også tenkes tilfeller der en person går ned i lønn som følge av pålagt bytte av arbeidsgiver, og det blir spørsmål om erstatning for tapt inntekt. Ved forhåndsutpeking vil det typisk kunne være tale om kompensasjon for tid og utgifter brukt til registrering, undersøkelser, øvelser med videre. Også virksomheter kan pådra seg økonomisk tap som følge av vedtak fattet med hjemmel i forskrift etter nytt kapittel om sivil arbeidskraftberedskap.

Etter høringen foreslår departementet at det i første ledd i forslaget til ny § 28 j slås fast i første setning at enhver som lider vesentlig tap eller ulempe som følge av vedtak etter kapittelet om sivil arbeidskraftberedskap så langt som mulig har krav på rimelig erstatning og kompensasjon. Med dette klargjøres i loven at så vel virksomheter som enkeltpersoner kan bli økonomisk berørt.

Utgangspunktet må være at kompensasjon skal anses som rimelig, forutsigbar og i tråd med den allmenne rettsoppfatningen. Når sikkerhetspolitisk krise eller krig har inntruffet, bør samfunnet bestrebe seg på inndekking av vesentlig tap og ulempe for enkeltpersoner og virksomheter.

Samtidig tydeliggjør ordlyden i forslaget at situasjonen, herunder hensynet til landets økonomiske velferd, og forholdene ellers kan tilsi behov for særregulering av spørsmål om erstatning og kompensasjon. Dette kommer til uttrykk ved at enhver «så langt som mulig» har krav på «rimelig» erstatning og kompensasjon for «vesentlig tap eller ulempe». Også dette gir uttrykk for intensjonene i høringsnotatets forslag til bestemmelse.

Hensynet til en fleksibel løsning av aktuelle behov taler for at detaljene i reguleringen overlates til forskriftsgiver. Departementet foreslår derfor at det i andre ledd fremgår at Kongen kan gi forskrift om erstatning og kompensasjon som følge av vedtak etter kapittelet. Utformingen av regler på området bør reflektere parallelle ordninger i annet regelverk og gjeldende praksis, og trekke på erfaringer fra tidligere kriser. De hensyn som taler for beskyttelse av landets økonomiske velferd må stå i et rimelig forhold til den enkeltes økonomiske behov.

I den type ekstraordinær situasjon det her er tale om, vil det kunne oppstå situasjoner der arbeidsgiver ikke har evne til for eksempel å utbetale lønn, og det kan være behov for ved forskrift å sikre den som er pålagt arbeidsplikt økonomisk kompensasjon. Det bør derfor reguleres nærmere i en eventuell forskrift om og hvordan myndighetene skal dekke lønnsutbetalinger, og om og hvordan myndighetene i så fall skal kunne kreve regress fra arbeidsgiver. En mulig ordning kan være at personer som dokumenterer vesentlig inntektstap som følge av arbeidsplikt, tilstås kompensasjon etter en fast sats.

Departementet foreslår videre at tredje ledd i § 28 j regulerer forholdet til betalingsforpliktelser for den enkelte som berøres av vedtak om sivil arbeidskraftberedskap. I første punktum foreslås at den som på grunn av vedtak gitt i medhold av §§ 28 c til 28 e blir ute av stand til å oppfylle andre offentlige eller private forpliktelser, fritas for betalingsplikt som manglende oppfyllelse ellers ville ha medført. Dette viderefører forslaget i høringsnotatet, men lovteksten er noe endret i lys av høringsinnspillene og for å tydeliggjøre at tredje ledd kun gjelder ved vedtak om arbeidsplikt og regulering av arbeids- og tjenesteforhold når situasjonskravet i forslaget til § 28 a foreligger. Tredje ledd kommer ikke til anvendelse for forberedende tiltak (forslag til § 28 g).

Høringsnotatets forslag om regulering av forpliktelser var utformet med lov om militære rekvisisjoner § 18 som forbilde og var av den grunn begrenset til fritak for «erstatningsplikt» som følge av manglende oppfyllelse av andre offentlige eller private forpliktelser. Departementet har merket seg høringsinnspill som etterlyser klargjøring av hvordan lovens forskriftshjemmel forholder seg til andre betalingsforpliktelser enn erstatningsplikt og til spørsmål om tvangsfullbyrdelse av pengekrav.

Departementet ser at forslaget i høringsnotatet ikke reflekterte at også andre betalingsforpliktelser enn erstatningsplikt kan bli berørt av vedtak om sivil arbeidskraftberedskap etter §§ 28 c til 28 e. I noen tilfeller vil kontraktsrettslige prinsipper komme en debitor i møte i slike tilfeller. Hensynet til forutberegnelighet og likebehandling tilsier likevel at forslaget også omfatter andre betalingsforpliktelser enn de med grunnlag i erstatningsansvar. Departementet presiserer at forslaget omfatter både enkeltpersoner og virksomheter.

Med «fritas» for betalingsplikt menes i utgangspunktet midlertidig suspensjon av betalingsplikten så lenge den aktuelle situasjonen pågår. Den underliggende forpliktelsen står ved lag. I formuleringene «på grunn av vedtak» og «ute av stand» ligger vilkår om at manglende betalingsevne står i årsaksforhold til vedtakene om sivil arbeidskraftberedskap. Dette er i samsvar med forslaget i høringsnotatet.

Det foreslås at det i tredje ledd andre punktum slås fast at Kongen kan gi nærmere regler om fritak. Det kan for eksempel være tale om suspensjon av betalingsplikt i en begrenset periode eller for en del av betalingsplikten. Når det gjelder økonomiske konsekvenser som begrensninger i betalingsplikt kan få for medkontrahenter eller andre tredjeparter, vil departementet understreke at forskriftsreguleringen bør ta hensyn til slike interesser.

Til spørsmålet om forholdet mellom forslaget til § 28 j tredje ledd og tvangsfullbyrdelse, viser departementet til at forslaget til suspensjon av betalingsplikt i § 28 j tredje ledd innebærer tilsvarende suspensjon av mulighetene for tvangsfullbyrdelse. Dette er i tråd med tvangsfullbyrdelseslovens regler.