5 Overordnet om lovforslaget

5.1 Omtalen i høringsnotatet

I høringsnotatet fremholdt departementet at det i sikkerhetspolitisk krise og krig vil være behov for sivil arbeidskraft til å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner, ivareta sivilbefolkningens grunnleggende behov og understøtte forsvaret av landet. Forslaget skulle gi klarere rammer for regulering av sivil arbeidskraftberedskap i sikkerhetspolitisk krise og krig, og legge til rette for planlegging og øving. Departementet vurderte at selv om beredskapsloven § 3 gir hjemmelsgrunnlag til å fastsette regler om sivil arbeidskraftberedskap i sikkerhetspolitisk krise og krig, bør det vedtas en nærmere regulering i fredstid som oppstiller klarere rammer for hvordan slike tiltak best kan brukes.

Departementet viste blant annet til at det vil kunne være krevende å utarbeide et tilpasset og treffende regelverk som kan implementeres på kort varsel og at en forhåndsregulering vil kunne ta stilling til og gi rammer for vurdering av en del spørsmål på forhånd. Departementet fremholdt også at rammeregulering gir nødvendig fleksibilitet og viste til at en rekke prosessuelle og innholdsmessige rettssikkerhetsgarantier og verneregler som samfunnet ikke nødvendigvis vil evne å ivareta dersom krigen er et faktum, likevel kan ivaretas i den lavere enden av konfliktskalaen.

I høringsnotatet foreslo departementet tre bestemmelser om hjemmel for Kongen til å gi forskrifter som kan gjøre endringer i adgangen til å etablere og avslutte arbeids- og tjenesteforhold (§ 24 f), regulere arbeids- og tjenesteforhold og arbeidspliktforhold (§ 24 g) samt pålegg om arbeidsplikt (§ 24 h). I tillegg foreslo departementet en bestemmelse om grunnleggende krav til bruken av fullmaktene, herunder situasjonskrav, nødvendighetskrav, forholdsmessighetskrav og meddelelsesplikt til Stortinget.

Departementet viste til at forslaget skulle gi grunnlag for iverksettelse av tiltak med ulik grad av inngrep overfor enkeltpersoner og virksomheter hvor myndighetene skal forsøke å dekke de behovene som oppstår med så lite inngripende tiltak som mulig. Det ble vist til at regulering av adgangen til å etablere og avslutte arbeids- og tjenesteforhold åpner for mer avgrensede tiltak enn adgangen til å regulere arbeids- og tjenesteforhold, samtidig som adgangen til å regulere arbeids- og tjenesteforhold åpner for flere ulike tiltak som etter omstendighetene kan være mer eller mindre inngripende enn regulering av adgangen til å etablere og avslutte arbeids- og tjenesteforhold. Som et utgangspunkt mente departementet likevel at det er mest naturlig å kategorisere regulering av adgangen til å etablere og avslutte arbeids- og tjenesteforhold som mindre inngripende enn regulering av arbeids- og tjenesteforhold og viste her til at utføringen av arbeidet i utgangspunktet skjer under ordinære rammebetingelser, med mindre arbeidsvilkårene endres. Det ble også vist til at regulering av arbeidsplikt er det mest inngripende tiltaket etter forslaget.

5.2 Høringsinstansenes syn

5.2.1 Overordnede syn på forslaget og behovet for regulering

Mange høringsinstanser uttrykker generell støtte til lovforslaget, blant annet Akershus universitetssykehus HF, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Bergen kommune, Elvia AS, Energidepartementet, Etterretningstjenesten, Finnmark fylkeskommune, Forsvaret, Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening, Forsvarsmateriell, Færder kommune, den tidligere Generaladvokaten, International Business Machines AS, Luftfartstilsynet, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Oslo politidistrikt, Politiets sikkerhetstjeneste, Ringerike kommune, Rogaland fylkeskommune, Sivil klareringsmyndighet, Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Oslo og Viken og Statkraft. Akershus universitetssykehus HF uttaler blant annet at forslaget i hovedsak fremstår dekkende for å oppnå lovens formål. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at lovarbeidet er svært viktig og støtter behovet for å utfylle eksisterende regelverk ved å etablere mer definerte rammer for sivil arbeidskraftberedskap, som er helt nødvendig ved sikkerhetspolitiske kriser og krig. Etterretningstjenesten uttaler at forslaget vil gi tydeligere rammeverk for sivil arbeidskraftberedskap og sikre større mobilitet av sivil arbeidskraft i sikkerhetspolitisk krise og krig. Både Forsvaret, Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening og Forsvarsmateriell gir uttrykk for at forslaget vil kunne bidra til å sikre sivilt personell til understøttelse av forsvaret av landet, samt styrke beredskapslovgivningen og beredskapsplanleggingen ved at sivil arbeidskraftberedskap kan planlegges og øves. Både Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Oslo og Viken og Statsforvalteren i Rogaland stiller seg bak innholdet i høringsforslaget og mener dette forslaget gir et godt utgangspunkt for videre forskriftsarbeid. De er enig i at det er riktig med et system der det først forsøkes mindre inngripende tiltak, og om ikke disse fungerer, kan det settes inn sterkere tiltak slik §§ 24 f, 24 g og 24 h er bygget opp.

Både Askøy kommune og Avinor stiller seg positive til forslaget, samtidig som de legger vekt på at forholdet til krigens folkerett bør være tydelig. Også Generaladvokaten uttrykker støtte til forslaget, samtidig som de gir konkrete innspill til lovforslagets regulering av forholdet til krigens folkerett.

Både Akershus fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune og Innlandet fylkeskommune uttrykker støtte til lovforslaget, samtidig som de blant annet fremhever fylkeskommunenes oppgaver og kompetanse til å vurdere hva som er nødvendig bemanning for å ivareta samfunnskritiske tjenester i fylkeskommunen. Buskerud fylkeskommune etterlyser blant annet en tydeliggjøring av deres rolle som politisk folkevalgt organ og Akershus fylkeskommune uttaler at inngrep i deres styringsrett ikke bør settes til side med mindre situasjonen er prekær.

Både Helse Midt-Norge RHF, Helse Nord RHF, Helse Vest RHF og Helsedirektoratet uttrykker støtte til forslaget. Helse Midt-Norge uttaler blant annet at forslaget er et nyttig grep for å styrke helseberedskapen. Både Helse Nord RHF og Helse Vest RHF peker på at forslaget er i tråd med anbefalinger fra Totalberedskapskommisjonen og Forsvarskommisjonen. Helsedirektoratet uttaler blant annet at de er enige i at det er en fordel med et forberedt rammeverk og behov for prioriteringer på tvers av sektorene, men understreker også at den konkrete situasjonen vil ha stor betydning for hvilken regulering som er nødvendig.

Norsk Sjømannsforbund er enig i prinsippet om totalforsvaret av Norge og at også sivile kan pålegges arbeidsplikt i krig. De er enige i behovet for tydeligere rammer, men mener regjeringens forslag gir for vide rammer og bør presiseres. Forslaget skaper dårlig forutsigbarhet for arbeidstakere og norske bedrifter. Forbundet foreslår at staten involverer arbeidslivets parter i en gjennomgang av lover og tariffavtaler for å identifisere utfordrende bestemmelser under en sikkerhetspolitisk krise eller krig. De påpeker også at lovproposisjonen bør drøfte konsekvensene av at staten blir ny arbeidsgiver ved bruk av rekvisisjonsretten, og at det bør lages rammer for lønns- og arbeidsvilkår som trer i kraft i krise eller krig. De fremhever at skipssikkerhetsloven ikke gjelder Forsvarets skip, noe som må vurderes nærmere ved statens rekvisisjon eller innleie av sivile skip under sikkerhetspolitiske kriser.

Advokatforeningen uttaler at de er enige i at sivile også bør kunne pålegges arbeidsplikt i krig som en del av totalforsvaret i Norge, og mener det er positivt at vilkår og rammer for dette blir avklart og tydeliggjort i fredstid. De påpeker imidlertid at lovforslaget slik det ble sendt på høring ikke bidrar til å ivareta behovet for forutberegnelighet og styrket legitimitet. De uttaler blant annet at det ikke er redegjort tilstrekkelig for behovet for lovforslaget ved siden av eksisterende bestemmelser i beredskapslovgivningen. Videre er Advokatforeningen urolig for at forslaget gir for vide fullmakter til regjeringen. De mener at forslaget bør utredes nærmere og peker i den forbindelse særskilt på sentrale spørsmål om konstitusjonelle skranker, parlamentarisk kontroll, domstolskontroll og rekkevidden til fullmaktene.

Akademikerne er enige i at det er behov for reguleringer av sivil arbeidskraftberedskap og at ordninger og reguleringer er på plass før en krise inntreffer. De peker blant annet på at flere sektorer vil bli berørt i en krise og at det er viktig og nødvendig med en plan og et lovverk, noe som også har betydning for planlegging og øvelser. De støtter derfor lovforslaget, men peker på flere forhold som de mener bør hensyntas i den endelige reguleringen. Akademikerne viser til at departementet i høringsnotatet uttalte at det ønsker en trappetrinnsmodell i forslaget og i den forbindelse viste til det finske systemet. Akademikerne påpeker imidlertid at forslaget i høringsnotatet ikke er like tydelig i nivåinndelingen og mener dette er en svakhet ved forslaget.

Befalets Fellesorganisasjon understreker behovet for arbeidskraft til å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner og til understøttelse av landet i sikkerhetspolitisk krise og krig. De viser til at dette er i tråd med NATOs syv forventninger. De viser imidlertid til bestemmelsene i beredskapsloven § 18 om at Kongen kan gi forskrifter til gjennomføring av loven og spør hvorfor forslaget ikke er fremmet som forskrift til beredskapsloven. De mener at mobilisering av sivil arbeidskraft burde fremgå av en forskrift til beredskapsloven, fremfor å gjøre endringer i sivilbeskyttelsesloven.

Datatilsynet ser positivt på at dette lovarbeidet gjøres før en krise oppstår, men påpeker at lovforslaget burde være forelagt dem før høringen, jf. rådføringsplikten som fremgår av personvernforordningen artikkel 36 nr. 4.

Den norske legeforening uttaler at de er enige i behovet for gode beredskapsplaner og viktigheten av å legge til rette for forberedelser, men de har flere kritiske merknader til forslaget. De deler departementets syn på at det er viktig å være i forkant med klare rammer for hva som gjelder når behovet melder seg og at myndighetene må ha nødvendige fullmakter ved krig og krigslignende tilstander. De ser imidlertid ikke at dette er tilstrekkelig begrunnet og mener at det verken er nødvendig eller forholdsmessig å gi så vide fullmakter til regjeringen og departementene. De frykter at dette vil kunne undergrave den parlamentariske kontrollen. De er også kritiske til at forslaget på en omfattende måte kan gripe inn i arbeidsforhold. Generelt mener de at forslaget fremstår for vidtrekkende og innebærer en potensiell fare for at tilliten til myndighetene svekkes.

Forum for informasjonssikkerhet i kraftforsyningen uttrykker forståelse for behovet for å ha et effektivt system for sivil arbeidsplikt når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, men påpeker blant annet at det er viktig å finne en balanse mellom behovet for å ivareta samfunnets sikkerhet og det å ivareta selskapenes og de individuelles ansvar, plikter og rettigheter. De uttaler blant annet at det å gi ansatte arbeidsplikt i andre organisasjoner eller på andre lokasjoner i landet vil skape utfordringer for både kraftleveransen og kraftberedskapen lokalt og regionalt. De anmoder om at det heller fokuseres på en tilstrekkelig åpenhet rundt situasjon og behov, samt et enda større samarbeid mellom kraftforsyningsselskapene i situasjoner der dette vil være til rikets beste. De mener at det bør utredes hvilke effekter forslaget vil ha for den enkeltes lønns- og arbeidsvilkår, forsikringer og eventuelle familiære konsekvenser. De mener også at arbeidsplikt bør ha en tydelig tidsbegrensning, samt en tydelig presisering av hvordan økonomiske forhold som eksempelvis økonomiske bindinger til eksisterende arbeidsgiver tenkes løst.

Benedikte Moltumyr Høgberg, professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo, argumenterer for en frivillig ordning og samarbeid med arbeidslivets parter. Hun mener arbeidsplikten bør endres til en frivillig ordning, og at myndighetene bør konsultere arbeidslivets parter for å sikre en praktisk løsning. Hvis dette ikke skjer, må flere grupper unntas i lovforslaget, inkludert dommere, påtalemyndigheten, forsvarsadvokater, kommunalt ansatte og den uavhengige pressen, for å opprettholde den tredje statsmakt. Høgberg etterlyser også en klar problembeskrivelse, en analyse av løsningene, og hvordan forslaget kan gjennomføres i praksis. Hun stiller spørsmål ved behovet for reguleringen og peker på tre hovedutfordringer: manglende konkretisering av beredskapsutfordringer, lite konkret regulering og overdreven makt til regjeringen, samt et manglende individperspektiv i høringsnotatet.

Kommunesektorens organisasjon støtter ikke forslaget. De mener det er viktig å utvikle anvendelige beredskapsbestemmelser for sivil arbeidsberedskap, men at forslaget ikke er tilstrekkelig utredet. Bestemmelser til bruk i krisesituasjoner må være tydelige og lett anvendbare, uten tolkningsrom. Forslaget bør ikke behandles før stortingsmeldingen om totalberedskap legges frem, og de viser til Totalberedskapskommisjonens rapport NOU 2023:17 Nå er det alvor. De uttrykker skepsis til om forslaget er nødvendig, og peker på gjeldende rettslige verktøy som nødrett og sektorvise fullmaktsbestemmelser. Forslaget forutsetter heller ikke at Stortinget er satt ut av spill som lovgiver, i motsetning til beredskapsloven. Kommunesektorens organisasjon er bekymret for at forslaget kan redusere tilliten i befolkningen, og mener arbeidsberedskap bør løses gjennom partssamarbeid. Porsgrunn kommune legger til grunn høringssvaret fra Kommunesektorens organisasjon.

Landsorganisasjonen i Norge er enig i prinsippet om totalforsvaret av Norge og at også sivile kan pålegges arbeidsplikt i krig. Landsorganisasjonen i Norge er også enig i at rammene for å pålegge arbeidsplikt, samt tilsidesettelse av lover og forskrifter bør tydeliggjøres, men mener at forslaget gir for vide og for uklare rammer for regjeringens fullmakter. De mener at forslaget verken gir forutberegnelighet eller styrket legitimitet. Landsorganisasjonen i Norge viser videre til at partene i arbeidslivet bør involveres for å gå gjennom og klargjøre aktuelle lover og tariffavtaler som det vil kunne være utfordrende å følge fullt ut i en sikkerhetspolitisk krise eller krig. De viser til at det i Finland har blitt satt ned en arbeidsgruppe med oppdrag å vurdere revisjon av gjeldende beredskapslovgivning, og foreslår at lovforslaget utsettes for å nedsette en lignende arbeidsgruppe.

Luftambulansetjenesten HF støtter forslaget. De uttaler blant annet at en lovregulering i fredstid vil sikre forutsigbarhet i krise og krig og legge til rette for forberedelse, planarbeid og øvelser. De foreslåtte endringene i sivilbeskyttelsesloven vurderes i den sammenheng som hensiktsmessige. De støtter også forslag til personelt virkeområde og viser til at det i en alvorlig og kritisk situasjon for landet vil kunne bli behov for arbeidskraften til utlendinger med midlertidig opphold i riket. De støtter også at enkelte forberedende tiltak må kunne gjennomføres uten at grunnvilkåret om at «rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare» er oppfylt.

Luftfartstilsynet støtter forslaget og mener at det er et godt og viktig initiativ. De viser særlig til at det er positivt at det legges opp til at det skal utarbeides forskrifter med god involvering av berørte parter i forkant av en eventuell krisesituasjon. Luftfartstilsynet ber departementet vurdere om inndelingen av de tre fullmaktsbestemmelsene på en bedre måte burde speile graden av inngrep, slik som departementet argumenterer for i høringsnotatet. Arbeidsplikt skiller seg mer naturlig fra de to andre, ved at det er tatt inn et «nødvendighetskriterium». Samtidig stiller de spørsmål ved hva som er forskjellen på dette nødvendighetskriteriet sammenlignet med det samme kriteriet i bestemmelsen om grunnleggende krav.

Meteorologisk institutt uttaler at forslaget kan sikre at de får tilstrekkelig og kvalifisert arbeidskraft til å oppfylle sine oppgaver effektivt i alle scenarier, og dermed kan legge til rette for god beredskap og fleksibilitet for å raskt tilpasse skiftende behov og situasjoner. Reguleringer kan også sikre bedre samordning av ressurser og prioriteter mellom sivil og militær bruk, noe som er kritisk for nasjonal sikkerhet og samfunnets velfungering.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet uttaler at de overordnet støtter og anser det hensiktsmessig og nødvendig med departementets forslag til en lovregulering av sivil arbeidskraftberedskap som angir de ytre rammene for regulering av det sivile arbeidslivet i sikkerhetspolitisk krise og krig. De viser blant annet til at forslaget følger opp anbefalingene fra Forsvarskommisjonen av 2021. Samlet sett mener de at departementets forslag vil gi mulighet til å ivareta nasjonens evne til å opprettholde kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner i krise og krig.

Nittedal kommune støtter lovforslaget og viser til at sikkerheten til Norge er viktigere nå enn etter at den kalde krigen tok slutt. Nittedal kommune peker på at kommune-Norge sysselsetter over en halv million mennesker og sørger for at omfattende og viktige samfunnsoppgaver blir løst til det beste for innbyggerne. I en krisesituasjon kan det bli stort behov for å prioritere annerledes enn det vi gjør i en normalsituasjon, og at ressurser og arbeidskraft omfordeles.

Nordland fylkeskommune og Rogaland fylkeskommune støtter forslaget og legger til grunn at en lovregulering vil sikre forutberegnelighet. Rogaland fylkeskommune mener at en lovregulering vil legge til rette for forberedelse, planarbeid og øvelser. De er videre positiv til at departementet tar utgangspunkt i, og tar hensyn til, NATOs syv grunnleggende forventinger til sivil beredskap.

Norges juristforbund støtter ikke forslaget. De viser til at forslaget gir regjeringen lovgivningsmyndighet uten en bred offentlig debatt om hvor grensene for regjeringens lovgivermyndighet skal gå, eller hvordan Stortingets demokratiske kontroll skal opprettholdes. De er bekymret for at forslaget svekker den rettslige og parlamentariske kontrollen av regjeringens bruk av fullmakter. Norges juristforbund mener at vi trenger en overordnet prinsipiell offentlig debatt om bruk av krisefullmakter før regjeringen fremmer lovforslag som reiser prinsipielle spørsmål om vårt demokrati og vår rettsstat. De uttaler også at de ikke kan se at ivaretakelsen av vårt liberale demokrati og vår rettsstat er godt nok ivaretatt ved forslaget.

Norges kommunistiske parti Østfold støtter ikke forslaget. De viser blant annet til beskrivelsen i høringsnotatet om krigen i Ukraina og uttaler at USA, EU-land og NATO-land har et stort ansvar for den nåværende sikkerhetspolitiske situasjonen og at man ikke skal lukke øynene for at også andre land, som Norge og andre NATO-land, har deltatt i folkerettsstridige kriger. De viser dessuten til omtalen i høringsnotatet om beredskapsloven av 1950 og uttaler seg i retning av at prosessene rundt vedtakelse av beredskapslovene i første rekke var rettet mot norske kommunister og folk på venstresiden, som i senere tid har vist seg at innskrenket kommunistenes legitime meningsrett.

Norges Rederiforbund støtter forslaget og viser til at det i dagens sikkerhetspolitiske situasjon er nødvendig å få på plass et regelverk som gir gode og forutsigbare rammer for regulering av det sivile arbeidslivet under en sikkerhetspolitisk krise eller krig. De peker på at det er avgjørende viktig at man har et klart regelverk som tydelig utpeker hvem som har ansvar og hvilke eksplisitte tiltak som myndigheter har hjemmel til å iverksette.

Norgesdemokratene i Tysvær støtter ikke forslaget. De peker på at forslaget er detaljert og inngripende, spesielt ved å tillate pålegg om arbeidsplikt for norske borgere mellom 18–72 år under kriser eller krig, med forhåndsutpeking av kandidater og krav om medisinske undersøkelser. Definisjonen av en krise er også vag og åpen, og lovforslaget begrenser innbyggernes rettigheter mens det øker statens makt.

Norges vassdrags- og energidirektorat støtter endringsforslagene og påpeker at kraftforsyningen, selv om den i stor grad er norsk, er avhengig av europeisk arbeidskraft både for nybygging og vedlikehold. Ved en trussel mot Norges selvstendighet eller sikkerhet, er det ikke sikkert at bransjen vil ha tilgang på nødvendig utenlandsk arbeidskraft og materiell. Dette gjelder også andre sektorer som er avhengige av utenlandsk støtte. Personell med kritisk kompetanse innen kraftforsyningen kan få fritak fra Forsvaret ved mobilisering, men har ingen plikt overfor kraftforsyningen når fritak er gitt. Det er viktig at sivilbeskyttelsesloven sikrer at arbeidstakere med fritak ikke kan si opp, samtidig som det balanseres mot Forsvarets personellbehov i krisesituasjoner.

Norsk militærjuridisk forening støtter at det er behov sivil arbeidsberedskap, men påpeker at forslaget har noen svakheter slik at deler av saken bør utredes nærmere. Blant annet mener de at forholdet mellom forslaget og beredskapsloven, særlig § 3, bør klargjøres. De stiller også spørsmål ved om det kan være mer hensiktsmessig med en justering av beredskapsloven enn å innføre tilsynelatende konkurrerende bestemmelser i sivilbeskyttelsesloven. Dessuten anbefaler de å avvente videre arbeid med forslaget før stortingsmeldingen om totalberedskap fremlegges.

Norsk rikskringkasting støtter ikke forslaget. Foruten å omtale medienes særlige rolle, peker de på at forslaget reiser grunnleggende problemstillinger knyttet til parlamentarisk kontroll og domstolskontroll med regjeringens bruk av fullmaktene. De mener dette bør undergis en grundigere vurdering – særlig når forslaget slik det er utformet også kan ramme medienes mulighet til å utføre sin rolle i krig og kriser.

Norsk TotalforsvarsForum peker på at de siste års utvikling, og ikke minst dagens sikkerhetspolitiske situasjon med krig i Europa, har vist at det er behov for et klarere regelverk hva gjelder bruk av sivil arbeidskraft i krise og krig, slik det også blir påpekt i både Forsvarskommisjonens og Totalberedskapskommisjonens rapporter. De synes høringsforslaget klargjør en utnyttelse av de samlede ressursene i samfunnet og samtidig ivaretar den enkelte arbeidstakers rettigheter på en god måte. De mener at loven må ta høyde for de arbeidsrettslige forholdene som må gjelde for de som blir mobilisert og at det er viktig med en klar presisering av at det ikke er snakk om tvangsarbeid, og at fredtidslover og lønnsforhold så langt som mulig bør være gjeldende.

Næringslivets Hovedorganisasjon anerkjenner behovet for et slikt regelverk, og er enig i at slike situasjoner kan kreve at staten trekker på samfunnets samlede ressurser. Samtidig viser de til at lovforslaget gir vide hjemler for Kongen (Regjeringen) til å fravike ulike lover, tariffavtaler, ulovfestede rettigheter og internasjonale forpliktelser, og at det på den måten innebærer inngrep i og unntak fra grunnleggende rettsprinsipper som den norske rettsstaten bygger på, herunder den private autonomien og næringsfriheten. Når det gis hjemmel for å beslutte slike inngrep i grunnleggende rettsprinsipper i norsk rett, er det Næringslivets Hovedorganisasjons oppfatning at dette krever så tydelige og avgrensede lovhjemler som mulig. De uttaler også at de nærmere grensene for reglene i lovforslaget etter deres syn bør utredes nærmere, fortrinnsvis i samråd med partene i arbeidslivet.

Næringslivets sikkerhetsråd mener det er nødvendig med et regelverk som gir forutsigbarhet for det sivile samfunn og arbeidsliv, spesielt gitt dagens geopolitiske situasjon. Videre mener de at det er viktig å gjøre nødvendige forberedelser i fredstid, og ikke når krisen er et faktum. De viser til at høringsnotatet følger opp Forsvarskommisjonen som peker på at myndighetene bør ha hjemmel til å kunne pålegge borgere og bedrifter plikt til å yte nødvendig bistand for å møte nasjonale trusler med samfunnets felles ressurser.

Næringslivets sikkerhetsorganisasjon peker på egenbeskyttelsestiltak for virksomheter etter sivilbeskyttelsesloven § 23 femte ledd og viser blant annet til at industrivern i fredstid er oppsatt til å redde liv og arbeidsplasser, noe som i krise- og krigssituasjoner ikke blir mindre viktig. De mener at egenbeskyttelsestiltak må vektlegges i fremtidig forskriftsregulering til de foreslåtte nye bestemmelsene. De mener også at særlig arbeidsplikt og forberedende tiltak, øvelser og forhåndsutpeking til arbeidsplikt må innebefatte og ta høyde for opprettholdelse av egenbeskyttelsestiltakene industrivernet bidrar med.

Oslo kommune har forståelse for at arbeidet med endringer i sivilbeskyttelsesloven er satt i gang. De peker på at det i en krisesituasjon vil være et stort samtidig behov for kritiske ressurser og kompetanse i flere sektorer, og på ulike nivåer. Samfunnet vil høyst sannsynlig ikke være i stand til å dekke behovet alle steder, og en prioritering vil være nødvendig. Høringsinstansen uttaler at det i krisesituasjoner vil være mange problemstillinger som skal løses, og at hovedprinsipper så langt det lar seg gjøre bør være avklart i forkant. Etter Oslo kommunes vurdering bør det for eksempel inntas bestemmelser slik som i helseberedskapsloven § 4-1 om hvem som har instruksjonsmyndighet.

Oslo politidistrikt er positiv til at det foreslås regler om sivil arbeidskraftberedskap. De uttaler at samfunnsutviklingen viser at det norske samfunnet må være forberedt på kriser som kan kreve at vi for en periode fraviker regler som gjelder i en normalsituasjon og at det er en klar fordel at adgangen til å gi slike unntaksbestemmelser blir vedtatt før en krise inntreffer. Oslo politidistrikt bemerker at politiet er en etat som vil ha behov for unntak fra blant annet arbeidstidsbestemmelsene ved visse typer kriser. En særlig problemstilling som vil gjelde for ansatte i politiet er i hvilken grad man kan fravike de kravene som normalt gjelder for ansettelse i politistillinger, herunder kravene for tildeling av full eller begrenset politimyndighet.

Politidirektoratet oppfatter problemstillingene som reises i høringsnotatet som nødvendige og tidsriktige og at det vil bidra til å svare ut flere punkter fra evalueringer. De mener at endringene som foreslås vil gi et felles utgangspunkt for videre planarbeid som må iverksettes for å samordne og harmonisere beredskapsaktørenes planverk. Politidirektoratet viser til at dersom rikets selvstendighet eller sikkerhet er truet, vil politiet ha behov for tilførsel av arbeidskraft, eksempelvis til politiets ivaretakelse av grensekontroll og grenseforvaltning. Dette er et vesentlig ansvarsområde og oppgavefelt innen totalberedskapen og totalforsvaret.

Politiets sikkerhetstjeneste stiller seg bak departementets vurdering av behov for sivil arbeidskraft og henvisningen til den sikkerhetspolitiske situasjonen.

Porsgrunn kommune legger til grunn høringssvaret fra Kommunesektorens organisasjon.

Riksadvokaten anerkjenner rikets behov for en modernisert og utfyllende fullmaktslovgivning som gir forutsigbare og fleksible rammer for reguleringen av det sivile arbeidslivet når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. En vesentlig fordel med lovforslaget er at det legger til rette for at sentrale spørsmål kan avklares i forkant av en hendelse. Riksadvokaten slutter seg til departementets vurderinger om behovet for mer anvendelige og presise fullmakter for mobilisering av sivil arbeidskraft, slik dette er beskrevet i høringsnotatet.

Sivil klareringsmyndighet støtter de foreslåtte endringene, og uttaler at til tross for at reglene kan få svært inngripende følger, vil det, når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, kunne være behov for slike regler. Dagens sikkerhetspolitiske situasjon tilsier nødvendighet av et regelverk som gir slike rammer for regulering av sivilt arbeidsliv i krise og krig.

Arbeidsgiverforeningen Spekter uttaler at en sektorovergripende lovhjemmel om bruk av arbeidskraft i krise og krig i utgangspunktet vil kunne bidra til styrket beredskap, skape bedre samhandling og grunnlag for øvelser, og gjøre forberedelser som setter oss i bedre stand til å møte ukjente kriser og krig. Arbeidsgiverforeningen Spekter mener at mulighetene til å gi forskrifter på dette området utfordrer både den individuelle og kollektive arbeidsretten, herunder de sentrale tariffpartenes plikter og avtalekompetanse. Partene i arbeidslivet burde etter deres syn vært trukket inn i arbeidet før man fremmer et endelig lovforslag. Videre viser Arbeidsgiverforeningen Spekter til at vurderinger av at vedtak ikke er mer inngripende enn nødvendig vil være skjønnsmessige og reise en rekke spørsmål. Arbeidsgiverforeningen Spekter mener derfor det vil være nødvendig med enn bredere gjennomgang av de begrensninger som kan gjøres i lov- og avtaleverk.

Statens arbeidsmiljøinstitutt slutter seg til begrunnelsene for endringsforslagene, som er i tråd med totalforsvarskonseptet og viktigheten av et sivilsamfunn som har tilstrekkelig motstandskraft og beredskap mot redusert funksjon i tilfelle krise og krig. De har merket seg at høringsnotatet inneholder formuleringer om viktigheten av gode arbeidsforhold, forutsigbarhet og trygghet for økonomi og helse knyttet til arbeidsforhold, og at arbeidsmiljøfaktorer med betydning for arbeidstakernes helse og funksjonsevne kan settes under press ved en eventuell beordringssituasjon. Høringsinstansen poengterer at de faktorene som er determinanter for arbeidshelse og funksjonsevne, og som er sentrale i arbeidsmiljølovgivningen, vil være minst like avgjørende for sivilsamfunnets produksjonsevne i en krigs- og krisesituasjon.

Troms fylkeskommune stiller seg bak det fremlagte forslaget og viser til at det representerer en oppdatering av regelverket og en utvikling av totalberedskapskonseptet. De viser til Forsvarskommisjonen og Totalberedskapskommisjonen sine utredninger, herunder behovet for at kommunene i Troms og Finnmark har tilstrekkelig med ressurser og kompetanse til å ivareta sikkerhet og beredskap i regionen.

Unio er enig i at det er behov for endringer dersom dagens regler ikke gir tilstrekkelig hjemmel for arbeidsplikt i tilfeller der sikkerhet eller selvstendighet er truet, men er skeptiske til at regjeringen får generell lovgivningsmyndighet på arbeidslivets område og kan fravike alle lover, forskrifter og tariffavtaler. Unio understreker viktigheten av partssamarbeid og foreslår frivillige løsninger som nasjonale kriseavtaler for å få ekstra arbeidskraft. De påpeker også at endringene i sivilbeskyttelsesloven bør koordineres med helseberedskapsloven, som nå er under revisjon, og foreslår at det nedsettes et nasjonalt utvalg for å vurdere fullmaktslovgivningen under store kriser.

Hovedorganisasjonen Virke støtter at det gjøres en endring og tydeliggjøring av dagens regelverk, og er enig i at det er behov for en utvidet hjemmel i loven. De mener imidlertid at forslaget, slik det nå foreligger, er for dårlig utredet. Høringsinstansen mener på generelt grunnlag at forholdet til annet regelverk som regulerer arbeids- og tjenesteforhold, også i krisetid, burde være omtalt nærmere og avklart. På generelt grunnlag mener de også at utfordringer med tilgang på arbeidskraft først bør søkes løst gjennom justeringer i alminnelig regelverk, fremfor mer inngripende reguleringer med hjemmel i sivilbeskyttelsesloven. Hovedorganisasjonen Virke støtter forholdsmessighetskravet.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund uttaler i sitt høringssvar at de har forståelse for behovet for forslaget til nytt kapittel i sivilbeskyttelsesloven, men peker samtidig på at temaene som omtales pålegger private borgere plikter som griper inn i den enkeltes frihet. Høringsinstansen viser til at de forstår bakgrunnen for forslaget slik at det vil kunne gi et oppdatert regelverk, som skal sikre fleksibilitet for den konkrete situasjonen, samt sikre demokratisk kontroll ved å forhåndsforankre sentrale problemstillinger og avveininger som kan gjøre seg gjeldende. De uttaler i den forbindelse at det dermed er viktig å ta med seg dette i vurderingen av behovet for det nye kapittelet, og hvor langt kapittelet skal gå.

5.2.2 Anvendelse og praktisering av lovforslaget

Akershus fylkeskommune har i sin høringsuttalelse påpekt at fylkeskommunen er avhengig av digitale systemer i sin tjenesteutøvelse, og at dersom nøkkelpersoner som opererer de digitale tjenestene settes inn i sivil arbeidsberedskap, vil dette kunne svekke fylkeskommunens tjenesteleveranse. De mener at det er et behov for å styrke disse tjenestene og viser til at det er nærliggende at cybertrusselen vil øke i en situasjon hvor det er behov for sivil arbeidskraftberedskap. Videre peker de på at forflytning av personell må skje etter en helhetlig nasjonal plan og at det er viktig å unngå at enkelte geografiske områder får en reduksjon i bemanning som gjør at de ikke kan gi forsvarlige tjenester til sårbare brukere.

Akershus universitetssykehus HF uttaler at forslaget til fullmaktsbestemmelsene så langt som mulig bør utarbeides i fredstid. De påpeker at dette kan gjøre det enklere å gjennomføre et balansert partssamarbeid og øke aksepten for konsekvensene av bestemmelsene når disse eventuelt må anvendes.

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter at forslaget legger til rette for at det kan vedtas forskrifter om sivil arbeidskraftberedskap, men påpeker nødvendigheten av å utarbeide disse forskriftene på forhånd. Slike utkast til forskrifter bør være gjenstand for øvelser slik at det kan gjøres eventuelle endringer og tilpasninger før det oppstår en situasjon som utløser behov for sivil arbeidskraft. De peker særlig på høringsnotatets omtale om at regulering av sivil arbeidskraftberedskap reiser en rekke spørsmål, blant annet om personkrets, unntaks- og fritaksordninger og tilpasning til andre regler. Videre viser høringsinstansen til at det er nødvendig å balansere behovet for skjønnsmessige bestemmelser tilpasset konkrete forhold med behovet for effektiv saksbehandling. De etterlyser klare og forutsigbare regler som sikrer liten grad av individuell tilpassing.

Befalets fellesorganisasjon viser til det økende behovet for helsefaglig kompetanse på sivil side, som også skaper utfordringer med rekruttering til Forsvarets sanitet. De påpeker at samordning av utdanning og rekruttering vil kunne øke muligheten til å få levert helsetjenestene som Forsvaret har behov for. De understreker også at i en gitt situasjon vil det være et stort behov for tjenester fra den sivile helsesektoren og påpeker at det i høringsnotatet ikke er skrevet noe om hvordan dette er tenkt gjennomført i praksis og hvilke eventuelle samtidighetskonflikter som kan oppstår når det er behov for de samme personellressursene.

Bergen kommune understreker kommunens sentrale rolle i sikkerhets- og beredskapsarbeid og deres ansvar for å sikre tilstrekkelig personell i kritiske samfunnsfunksjoner. De mener derfor at det er viktig at avgjørende og nødvendig personell beholdes og kan disponeres av kommunen. Bergen kommune peker også på viktigheten av saklig og enhetlig informasjon fra myndigheter til befolkning om beredskapsplikt og mulig tjenesteplikt.

Forsvars- og Sikkerhetsindustriens forening uttaler at det på forhånd bør utarbeides forslag til forskrifter som kan iverksettes når lovens forskriftshjemler kommer til anvendelse, og at slike forslag bør bli sendt på høring. Når det foreslås inngripende tiltak overfor private virksomheter og enkeltpersoner, er det viktig at forskriftene underlegges demokratiske prosesser som sikrer legitimitet og forutberegnelighet.

Forsvarsbygg påpeker blant annet at det ikke fremgår av høringsnotatet når, av hvem og hvordan forskrifter er tenkt utarbeidet. De mener at flest mulig forskrifter bør være klargjort på forhånd for at det skal kunne gi størst nytteverdi og forutberegnelighet i utvikling av planverk og til bruk i øvelser, samt når et eventuelt behov for pålegging av sivil arbeidskraft eventuelt inntrer. Forsvarsbygg mener også at det på et så tidlig tidspunkt som mulig bør avklares hvordan arbeidsplikten er tenkt gjennomført og viser blant annet til hvem som vil ha det overordnede ansvaret for personellet, hvor og når vedkommende skal møte opp og hvordan personellet skal varsles. Det bør også avklares på forhånd hvilke øvrige rettslige rammer som skal gjelde for arbeidsforholdet.

Helse Nord RHF fremhever blant annet at helsevesenet er underdimensjonert for å kunne håndtere en større nasjonal krise, der personellknapphet vil være en utfordring. De viser til at leverandører av varer og tjenester til helsesektoren også vil kunne få behov for tilførsel av arbeidskraft. De uttaler videre at helseberedskapsloven kan bidra til å sikre tilstrekkelig personell til spesialisthelsetjenesten, men at forslaget ytterligere vil kunne bidra til å sikre nødvendig sivil arbeidskraft for å dekke avhengighetene til samfunnet for øvrig. De uttaler at det er viktig med en god ramme rundt forberedelser, planverk og øvelser og et oppdatert regelverk som endringsforslaget legger opp til. Høringsinstansen påpeker også at det er viktig at de ulike ordninger og lovverk som regulerer bruk av arbeidskraft i sikkerhetspolitisk krise og krig blir tilstrekkelig koordinert.

Benedikte Moltumyr Høgberg, professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo, etterlyser en tydelig beskrivelse av beredskapsproblemet, en analyse av tilnærminger og løsninger, samt hvordan forslaget kan gjennomføres i praksis for enkeltpersoner, bedrifter, arbeidslivets parter og kommuner. Hun mener tiltakene kun ivaretar justis-siden av departementets oppgaver, ikke beredskaps-siden. Høgberg peker på de fire beredskapsprinsippene og etterlyser en utredning av hvordan disse prinsippene ivaretas ved mobilisering av sivilbefolkningen før forslaget sendes til Stortinget. Hun fremhever to utfordringer: mangel på arbeidskraft i Norge og usikkerheten om arbeidsplikt vil ha stor oppslutning i en krisesituasjon. Høgberg mener ordningen bør baseres på frivillighet og samarbeid med arbeidslivets parter og kommuner.

Kommunesektorens organisasjon uttaler blant annet at det er en svakhet ved forslaget at det ikke gir noen materiell beredskapsveiledning, ut over antydningen om at departementet kan gripe inn ved en krise. De mener blant annet at partene i arbeidslivet ikke blir bedre forberedt ved forslaget, og at en materiell forhåndsregulering av tilfellene omtalt i forslaget § 24 e vil bidra til større forutberegnelighet. De er bekymret for at forslaget er egnet til å skape usikkerhet og er utfordrende å innrette seg etter. Kommunesektorens organisasjon påpeker at forslaget bør reflektere kommunesektorens evne og vilje til å håndtere krisesituasjoner og viser til at kommuner og fylkeskommuner knapt er omtalt. De uttaler blant annet at kommuner og fylkeskommuner står i førstelinjen, både som myndigheter og ansvarlig for samfunnskritiske tjenester og vil ha en særegen oppgave i å regulere nødvendig og saklig respons på behovene som oppstår. I omtalen av NATO syv grunnleggende forventninger er det helt sentralt at det fremgår at disse forventningene gjelder helt ned til lokalt plan. Kommunesektorens organisasjon peker på at det i forbindelse med utvikling av arbeidskraftberedskap bør klargjøres hvilket ansvar NAV har for å holde samlet oversikt over arbeidskraft, koblet sammen med oversikt over personell som er beredskapsdisponert i Forsvaret og Sivilforsvaret. Det er svært viktig med et helhetsperspektiv og konsekvensvurdering av disponeringen av arbeidskraft, slik at man ikke legger opp til et system som feilaktig – eller utilsiktet – tapper viktige funksjoner for arbeidskraft.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet uttaler at forslaget sier noe om «hva» og «hvorfor», og mener at man bør nevne noe om «hvordan» det er tenkt gjennomført i praksis. Selve operasjonaliseringen anser de som svært viktig, og foreslår at man utarbeider noen forskrifter, eventuelt vedtak i forkant, som er med på å tydeliggjøre hvem som kan gjøre hva, avhengig av hvor man er på kriseskalaen.

Oslo politidistrikt fremhever at forutsigbarhet er essensielt for at slike unntaksregler forslaget oppstiller, skal kunne fungere etter hensikten. De uttaler at dette omfatter både forutsigbarhet om unntaksreglenes innhold og forvaltningen av disse, eksempelvis hvem som avgjør om det skal gjøres unntak fra unntaksreglene.

Sivil klareringsmyndighet uttaler at de er en samfunnskritisk virksomhet som etter all sannsynlighet vil ha en viktig samfunnsoppgave ved sikkerhetspolitisk krig og ulike typer kriser. De mener derfor at det vil være avgjørende at Sivil klareringsmyndighet har tilstrekkelig personell til å levere på sine kjerneoppgaver, også under sikkerhetspolitisk krise og krig. Etter deres syn bør dette hensyntas i vurderingen av eventuell regulering av arbeidsforhold. Den samfunnskritiske virksomheten vil selv være den som best kan vurdere om det er forsvarlig å avgi ressurser. Sivil klareringsmyndighet oppfordrer derfor til at en vurdering av den berørte samfunnskritiske virksomheten bør veie tungt, samt at det vil være behov for en tydeliggjøring av hvem som har avgjørelsesmyndighet.

Innlandet fylkeskommune uttaler at fylkeskommunen løser en del av oppgavene gjennom avtaler med private aktører, og en del av personellet som løser disse oppgavene, ikke har norsk statsborgerskap. Dette vil kunne gi utfordringer både med hensyn til kriseberedskap og med tanke på å opprettholde kjernefunksjoner når krisen inntreffer. De påpeker også at det bør vurderes behov for beredskapsklausuler i kontrakter som inngås med private leverandører.

Norges Rederiforbund påpeker at det som en del av reguleringen av arbeidslivet ved en sikkerhetspolitisk krise, er avgjørende med godt samarbeid mellom myndighetene og næringen innenfor rammen av Nortraship som mekanisme for nasjonal skipsfartsberedskap. Dette er særlig viktig når det gjelder spørsmålet om tilgjengeligheten av utenlandsk mannskap på norske skip og reguleringen av deres arbeidsvilkår i tilfelle krise og krig.

Norges vassdrags- og energidirektorat ser flere fordeler ved at forskrifter så langt mulig fastsettes i fredstid. Dette er etter deres syn viktig for å unngå diskusjoner i en tilspisset situasjon. Det er også viktig for å oppnå best mulig harmonisering med andre nasjonale tiltak som sivilt beredskapssystem med videre. Norges vassdrags- og energidirektorat peker på viktigheten av at nødvendig personell i kraftforsyningen blir værende i kraftforsyningen i en situasjon der rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare.

Oslo kommune stiller på overordnet nivå spørsmål ved om forslaget bør utredes videre. De oppfordrer departementet til å balansere beredskapsprinsippene i det videre lov- og forskriftsarbeidet, i tråd med Totalberedskapskommisjonens anbefalinger. For å sikre samfunnets tillit, er det viktig at prosessen er forståelig, gjenkjennbar og transparent. De savner en omtale av hvordan staten skal samordne seg i krisesituasjoner. Legitimitet og oppslutning kan sikres gjennom en helhetlig redegjørelse for horisontal og vertikal samordning på alle nivåer. De påpeker at høringsnotatet berører vidtrekkende og inngripende problemstillinger og at endringer i sivilbeskyttelsesloven bør ses i sammenheng med nasjonal prioritering på samfunnssikkerhetsområdet.

Statens jernbanetilsyn viser til forskrift om nasjonal beredskap på jernbane, som har som formål å sikre samfunnet tilgang på jernbaneressurser i ekstraordinære situasjoner, krise og krig. De bemerker at en formålstjenlig iverksettelse av bestemmelsene i forslaget forutsetter gode mekanismer for samordning og prioritering mellom sektorer.

Hovedorganisasjonen Virke mener det er behov for sterkere dialog i trepartssamarbeidet i det videre arbeidet med lovendringen. Høringsinstansen mener også at det bør utarbeides skisser til forskrifter som raskt kan tre i kraft i ulike scenarier. De mener på generelt grunnlag at det er behov for en nærmere beskrivelse av virksomheters plikter, rettigheter og roller i situasjonene som reguleres i dette regelverket. Hovedorganisasjonen Virke mener at arbeidsgivers og virksomhetens rolle er for dårlig utredet, både prinsipielt og praktisk.

Nordland fylkeskommune anbefaler at man i forbindelse med endring i sivilbeskyttelsesloven ser på statsforvalterens rolle opp mot sivilbeskyttelsesloven.

Statsforvalterne i Nordland, Oslo og Viken og Rogaland har alle fremhevet statsforvalterens rolle øverst i krisespekteret, og mener det er viktig at denne blir riktig beskrevet i videre arbeid med forskrifter. De viser til Instruks for statsforvalteren og Sysselmesteren på Svalbard sitt arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering, hvor det blant annet fremgår at Statsforvalteren under væpnet konflikt, krigsfare og lignende forhold «om nødvendig og i samarbeid med andre myndigheter skal samordne og prioritere mellom sivile behov og videreformidle ekstra ressurser til kommunene.» De viser også til beredskapsloven § 5 som gir Kongen hjemmel til i visse situasjoner å gi statsforvalteren og andre lokale forvaltningsorganer fullmakt til å gi bestemmelser som nevnt i beredskapsloven § 3.

Etterretningstjenesten uttaler at Forsvaret har kommersielle avtaler av ulikt omfang med private aktører og næringsliv, om støtte og samarbeid. Det er også inngått avtaler med sivile personer for å sikre beredskap. Det vil være en risiko for samtidighetsproblematikk ved at sivile personer det allerede er opprettet avtaler med, har sitt ansettelsesforhold i for eksempel brann- eller helsevesenet. Etterretningstjenesten mener det bør vurderes om det skal reguleres på hvilken måte den nærmere prioriteringen bør skje, og hvem som i siste ledd har myndighet til å beslutte dette. En forhåndsutpeking av arbeidstakere til arbeidsplikt til ulike funksjoner ville avhjulpet problemstillingen, ettersom prioriteringen da allerede vil være gjennomført.

Finnmark fylkeskommune påpeker blant annet at Finnmark er spesielt sårbart, både på grunn av den strategiske beliggenheten nær grensen til Russland og på grunn av demografiske kjennetegn med en liten og spredt befolkning.

Helsedirektoratet er enig i at dersom det oppstår en sikkerhetspolitisk krise eller krig i Norge, vil det være helt avgjørende at arbeidskraftressursene i landet kan disponeres med stor grad av fleksibilitet, og at det vil være helt nødvendig å prioritere arbeidskraften til de oppgavene og funksjonene som det er størst behov for i en gitt situasjon. Høringsinstansen er videre enig i prinsippet om at når det er en krise, må man tenke helhetlig og på tvers av sektorene. De peker på at i helsesektoren er prioriteringskriteriene alvorlighet, nytte og ressursanvendelse en nyttig rettesnor for hvordan man fordeler ressurser til pasienter med behov for helsehjelp, under henvisning til Meld. St. 38 (2020–2021) og at ved ressursknapphet kan man tenke tilsvarende på tvers av sektorene.

Statkraft viser til at alle kritiske samfunnsfunksjoner i større eller mindre grad er avhengig av stabil kraftforsyning. Til forskjell fra andre land, er også en vesentlig del av oppvarmingen av bygg basert på elektrisk energi i Norge, og svikt i kraftforsyningen er derfor en hendelse som potensielt kan få store konsekvenser. Statkraft mener at behovet for å prioritere arbeidskraft til å opprettholde kraftforsyningen reflekteres på en god måte i høringsnotatet. Statkraft minner også om at kraftsektoren har en internasjonal leverandørkjede.

Politidirektoratet uttaler at det har det vært vanskelig å identifisere gap i behovet for arbeidskraft i de ulike sektorene, på grunn av manglende dimensjonerende sektorovergripende scenario.

Statens arbeidsmiljøinstitutt viser til den offentlige debatten om inngrep i personlig integritet og avgrensning av den enkelte borgers handlefrihet under eventuell gjennomføring av beordringstiltak. De uttaler at forberedelse, trening og frivillighet i noen grad kan kompensere for ulempene som følger av beordringstiltak, og at en god situasjonsanalyse og riktig gjennomført risikokommunikasjon med begrunnelse av de valgte handlingsalternativene til myndighetene i en krigs- eller krisesituasjon derfor er av stor betydning for landets motstandskraft ved slike situasjoner.

Næringslivets Hovedorganisasjon oppfordrer lovgiver til å formulere en mal for forskrift. Dette vil etter Næringslivets Hovedorganisasjons oppfatning kunne besvare en del spørsmål og uklarheter med hensyn til konsekvensene for arbeidslivets parter.

International Business Machines AS uttaler blant annet at det er viktig at forskriftene diskuteres og inkluderer bidrag fra en bred gruppe berørte, også fra private virksomheter. Målet bør være et balansert regulatorisk rammeverk som sikrer nødvendig nasjonal sikkerhet basert på økonomiske og operasjonelle vilkår som er relevante og akseptable for både offentlig og privat sektor.

Luftfartstilsynet ber departementet vurdere hvordan det kan sikres at oppfølgingsarbeidet med fastsettelse av forskrifter gis tilstrekkelig prioritet og gjennomføringskraft. Luftfartstilsynet mener departementet bør vurdere om et krav til oppfølging skal sikres gjennom tidsfrister fastsatt i lov. Luftfartstilsynet mener også at departementet bør vurdere å fastsette høyere rettslige terskler for å fastsette forskrifter og treffe enkeltvedtak som ikke har fulgt de ordinære utredningsprinsippene etter forvaltningsloven.

5.3 Departementets vurdering

5.3.1 Overordnet om det faktiske og juridiske behovet for fullmakter til å regulere det sivile arbeidslivet i sikkerhetspolitisk krise og krig

Etter departementets vurdering er uttalelsene i forarbeidene til beredskapsloven av 1950 også av relevans for dagens situasjon. Departementet uttalte i Ot.prp. nr. 78 (1950) på side 4 følgende:

«Som den internasjonale situasjon i de senere år har utviklet seg, må det anses uforsvarlig å se bort fra muligheten av at landet kan bli innblandet i en ny krig. Vi må også regne med muligheten av at en særlig kritisk utenrikspolitisk situasjon vil kunne utløse aktivitet innen Norges grenser av slik art at rikets selvstendighet og sikkerhet blir satt i fare, selv om det ikke foreligger krig eller en direkte krigstrussel. I slike situasjoner – hvor rikets selvstendighet eller sikkerhet står på spill – vil Regjeringen ha både rett og plikt til å sørge for den maksimale utnyttelse av landets forsvarkrefter, selv om det må skje utenom rammen for fredslovgivningen. Det er selvsagt umulig på forhånd å ha oversikt over hvordan en eventuell krigs- eller krisesituasjon vil utvikle seg. De oppgaver som Regjeringen og militærledelsen vil bli stilt overfor, vil ikke kunne løses på grunnlag av detaljerte lovregler vedtatt i fredstid. Og en kan ikke regne med at Stortinget, selv om det får anledning til å utøve sine forfatningsmessige funksjoner, vil makte å løse lovgivningsoppgavene i det tempo som situasjonen krever. Det vil derfor neppe være meningsforskjell at Regjeringen under slike forhold nødvendigvis må ha en mer vidtgående myndighet til på egen hånd å utferdige bestemmelser av lovgivningsmessig innhold enn den har under normale forhold. Det samme gjelder med hensyn til adgangen for den militære ledelse til på krigsskueplassen å gripe inn med slike tiltak som den militære situasjonen til enhver tid krever».

Departementet merker seg at flere høringsinstanser mener at forslaget ikke er godt nok utredet. Særlig fra partene i arbeidslivet etterlyses det mer involvering av dem både før proposisjonen fremmes og ved bruk av fullmaktene. Flere mener også at forslaget innebærer for vide fullmakter til regjeringen uten tilstrekkelige mekanismer til å føre kontroll med bruken. Departementet har særlig merket seg høringsinnspillet fra Norsk Sjømannsforbund som mener at høringsnotatet manglet beskrivelser av erfaringene fra andre verdenskrig, hvor norske sjøfolk ble pålagt arbeidsplikt, og lærdommene i etterkrigstiden knyttet til kompenserende tiltak, anerkjennelse og støtteordninger.

Departementet fastholder at det er behov for fullmaktslovgivning om sivil arbeidskraftberedskap. Rent faktisk er det klart at det vil være behov for å trekke på sivilsamfunnets samlede ressurser i sikkerhetspolitisk krise og krig, samt at den tilgjengelige arbeidskraften både kan mobiliseres og prioriteres for å understøtte forsvaret av landet, ivareta sivilsamfunnets grunnleggende funksjonalitet og beskytte sivilbefolkningen. Regulatorisk mener departementet at selv om beredskapsloven § 3 i dag gir fullmakt til å regulere det sivile arbeidslivet i sikkerhetspolitisk krise og krig, gir forslaget mer treffsikre og forutsigbare fullmakter som plasserer ansvaret for håndtering av sivil arbeidskraftberedskap hos regjeringen. Videre legger forslaget til rette for at en rekke sentrale spørsmål kan tas stilling til på forhånd og gir virkemidler som kan understøtte sivil arbeidskraftberedskap som tiltak i det sivile krigsforberedende arbeidet som foregår i fredstid. Den utøvende makt ligger i tråd med Grunnloven § 3 til Kongen og det er i henhold til Grunnloven § 25 Kongen som har høyeste befaling over rikets land- og sjømakt. Videre følger det av Grunnloven § 26 første ledd at Kongen kan innkalle tropper, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred, inngå og oppheve forbund, sende og motta sendemenn. Regjeringen har et ansvar for å påse at nødvendige virkemidler til å ivareta sitt ansvar foreligger. Allerede i gjeldende beredskapslov har Stortinget gitt den utøvende makt omfattende kompetanse til å gi nærmere bestemmelser «av lovgivningsmessig innhold» også for regulering av sivil arbeidskraftberedskap. Beredskapslovens system er imidlertid sektoruavhengig, overordnet og beregnet på situasjoner der Stortinget ikke på forhånd har utformet fullmaktslovgivning.

Etter departementets forslag vil regjeringen i sikkerhetspolitisk krise og krig ha særskilt fullmakt i lov til å gi forskrifter om sivil arbeidskraftberedskap som er tilpasset saksområdet og de aktuelle ekstraordinære forhold. For slike situasjoner kan detaljene i reguleringen ikke uten videre fastsettes på forhånd nettopp fordi det nærmere innholdet vil bero på den konkrete situasjonens karakter. Det bør i slike helt ekstraordinære situasjoner foreligge nærmere angitte fullmakter for den utøvende makt til å gi bestemmelser som kan fravike gjeldende lovgivning på området for sivil arbeidskraftberedskap, og som ut fra sitt innhold under normale samfunnsforhold i større grad ville følge av lov.

Etter høringen oppfatter departementet at det er bred enighet om at det er et behov for fullmakter til å regulere det sivile arbeidslivet i sikkerhetspolitisk krise og krig. Departementet anerkjenner samtidig at det i høringen har kommet flere kritiske merknader til forslaget, og departementet har gjort en rekke grep for å imøtekomme flere av disse. Flere merknader berører imidlertid temaer som det er naturlig å regulere i eventuelle forskrifter som fastsettes med hjemmel i lovforslaget.

Departementet legger til grunn at sivilsamfunnet i en sikkerhetspolitisk krise eller krig i stor grad selv vil ønske å bidra til å støtte opp om totalforsvaret. Både enkeltpersoner og virksomheter vil antagelig etter omstendighetene strekke seg langt for dette formålet, påta seg økt ansvar og forpliktelser, og akseptere økt risiko. Det er derfor grunn til å anta at arbeidslivet langt på vei selv vil forsøke å omstille seg. Departementet viser til at man i utgangspunktet vil søke frivillighet innenfor trepartssamarbeidet fremfor iverksettelse av tiltak gjennom regulering. Dette kan skje gjennom dialog og ved at partene utnytter det handlingsrommet som finnes i dagens regelverk til å regulere arbeidsforhold. Dette kan bety å revidere eksisterende avtaler eller å inngå nye avtaler, for eksempel avtale endrede arbeidsoppgaver, lengre arbeidsdager eller permisjon, slik at arbeidstakere med viktig kompetanse kan bidra der behovet er størst. Departementet understreker likevel at dette ikke nødvendigvis vil være praktisk gjennomførbart eller tilstrekkelig i en sikkerhetspolitisk krise eller krig. Etter departementet syn er det behov for en rammeregulering som legger til rette for nødvendige tiltak ut over dette, for eksempel å utvide partenes handlingsrom eller innføre arbeidsplikt.

5.3.2 Forhåndsregulering, planlegging og forutsigbarhet

Beredskapsloven § 3 gir i dag regjeringen fullmakt til å regulere arbeidslivet i sikkerhetspolitisk krise og krig. Som det går frem ovenfor i punkt 1 og 2, ligger det også nært regjeringens naturlige operative ansvar i en sikkerhetspolitisk krise eller krig å ta hurtig stilling til det løpende behovet for sivil arbeidskraft til ivaretakelse av prioriterte oppgaver. Det er ønskelig å konkretisere denne realiteten på forhånd for å tydeliggjøre ansvarsfordelingen i en sikkerhetspolitisk krise eller krig, og samtidig klargjøre de nødvendige rammene for regjeringens fullmakter. Forslaget søker å gi mer anvendelige fullmakter for regulering av sivil arbeidskraftberedskap og retningslinjer for vurderingene som må gjøres i situasjonen. Dette vil legge bedre til rette for at en rekke sentrale spørsmål kan tas stilling til på forhånd.

Forslaget vil i større grad sikre demokratisk legitimitet for regjeringens håndtering knyttet til sivil arbeidskraftberedskap enn dersom regjeringen må ta i bruk beredskapsloven § 3 som rettsgrunnlag for regulering av sivil arbeidskraft i sikkerhetspolitisk krise og krig. Etter departementets vurdering er Stortingets konstitusjonelle rolle bedre ivaretatt ved forhåndsregulering, også i form av rammeregulering som foreslås her. En forhåndsregulering vil, gjennom høringsarbeid og proposisjon, sikre at ulike synspunkter er kommet frem og relevante hensyn er vurdert. Det vil også synliggjøre valg som er tatt og avveininger som bør ligge til grunn ved valg av tiltak, noe som er med på å skape forutsigbarhet. Som også fremhevet av Forsvarskommisjonen av 1946 del 3 side 11, vil egne lovbestemmelser vedtatt i fredstid sikre den beste formelle og autoritative stilling til et slikt regelverk.

Forhåndsreguleringen som foreslås vil legge bedre til rette for beredskapsplanlegging og øvelser. Selv om det også er mulig å forberede mobilisering av arbeidskraft på grunnlag av beredskapsloven § 3, mener departementet at et rammeverk som er vedtatt av Stortinget på forhånd i fredstid, gir grunnlag for bedre forberedelser og klarere rammer for faktisk bruk av fullmakter når det oppstår et behov. Det sikres en mer velfungerende og effektiv sivil arbeidskraftberedskap i sikkerhetspolitisk krise og krig, ved at reguleringen vil være kjent og innarbeidet i beredskapsplaner og testet ut gjennom øvelser der det er relevant. Det vil tilrettelegge for at offentlige etater på alle nivåer, næringsliv og private aktører og befolkningen kan gjøre forberedende handlinger knyttet til å øke utnyttelsen av samfunnets tilgjengelige arbeidskraft i sikkerhetspolitisk krise og krig.

Regulering av sivile arbeidsforhold og pålegg om arbeidsplikt vil reise en rekke spørsmål, blant annet om personkrets, unntaks- og fritaksordninger og tilpasning til andre regler, som må håndteres i den konkrete situasjonen og reguleres samtidig som bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap gis. Når staten står i en sikkerhetspolitisk krise eller krig, som i ytterste konsekvens kan være en eksistensiell trussel for Norge, vil det være krevende å ta stilling til en del av disse spørsmålene. Derfor er det en fordel med et rammeverk som gir muligheten til forhåndsvurderinger, slik at tiltakene som iverksettes er treffende og balanserte.

5.3.3 Nærmere om rammeregulering fremfor detaljregulering

Departementet registrer at flere høringsinstanser mener at sentrale spørsmål ikke blir besvart i forslaget. Det synes som at flere ønsker at ytterligere detaljer skal reguleres i loven. Til dette vil departementet påpeke at dersom det oppstår en sikkerhetspolitisk krise eller krig i Norge, vil det være helt avgjørende at arbeidskraftressursene i landet kan disponeres med stor grad av fleksibilitet. Det vide og uforutsigbare spekteret av situasjoner som kan utgjøre en sikkerhetspolitisk krise, og i ytterste konsekvens krig, gjør det krevende å utarbeide et konkret tilpasset og treffende regelverk som vil passe i alle situasjoner. Departementet foreslår derfor å gi en rammeregulering med tydeligere skranker i form av nødvendighets- og forholdsmessighetskrav. Dette vil legge til rette for konkrete og treffsikre tilpasninger til en oppstått sikkerhetspolitisk krise eller krig.

En slik rammeregulering vil gi fleksibilitet på den måten at forskriftene som vedtas dersom det oppstår en sikkerhetspolitisk krise eller krig, kan tilpasses de konkrete behovene som sitasjonen har utløst. Denne fleksibiliteten må forstås i lys av at fullmaktene kun utløses når landet befinner seg i en situasjon øverst i krisespekteret, se punkt 8.4.2. Regjeringen vil i en slik situasjon være nærmest til å håndtere behovet for sivil arbeidskraftberedskap, samtidig som Stortinget vil bli løpende orientert gjennom meddelelse av forskriftene, se punkt 9.4.1. Departementet erkjenner samtidig at det er grunn til å stramme noe inn på fullmaktslovgivningen som ble sendt på høring.

Departementet går etter dette videre med forslaget om å etablere et nytt kapittel om sivil arbeidskraftberedskap i sivilbeskyttelsesloven. Forslaget til regulering omfatter flere fullmaktsbestemmelser som gir mulighet for økt utnyttelse av den tilgjengelige arbeidskraften i samfunnet, fra tiltak som styrker rekrutteringsmuligheten for enkelte virksomheter, til konkrete pålegg til enkeltpersoner om å utføre et bestemt arbeid. Det nye kapittelet har to typer bestemmelser hvor noen av dem er situasjonsbetinget, mens andre kan anvendes uavhengig av situasjonen.

Forslaget inneholder tre sentrale situasjonsbetingede bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap der Kongen gis fullmakt til å gi forskrifter om følgende:

• adgangen til å etablere og avslutte arbeids- og tjenesteforhold (§ 28 c)

• regulering av arbeids- og tjenesteforhold (§ 28 d) og

• arbeidsplikt (§ 28 e).

Fullmaktene kan etter forslaget benyttes uavhengig av hverandre eller i kombinasjon forutsatt at kravene til nødvendighet og forholdsmessighet er oppfylt.

Den sivile arbeidskraftberedskapen skal blant annet understøtte forsvaret av landet, men den skal ikke være en del av Forsvaret. Forslaget tar derfor sikte på å opprettholde det historiske skillet mellom sivilt og militært forsvar og sivil og militær beredskap, og departementet foreslår en eksplisitt regulering som skal sikre at den som pålegges arbeidsplikt i tråd med forslaget, ikke mister vernet som tilkommer sivile i en væpnet konflikt.

5.3.4 Anvendelse og praktisering av lovforslaget

Departementet merker seg at mange høringsinstanser er opptatt av hvordan forslaget skal fungere i praksis. Etter departementets vurdering er det grunn til å belyse noen perspektiver som kan ha relevans ved en eventuell bruk av fullmaktene som foreslås. Departementet ser også grunn til å presisere rekkevidden av forslaget, herunder hva forslaget ikke gjelder.

Forslaget er hovedsakelig en fullmaktsregulering av sivil arbeidskraftberedskap der det gis noen overordnede rammer for bruken av fullmaktene, men hvor det likevel overlates til forskrift å regulere de nærmere detaljene. Dette har sammenheng med at det er behovene i den aktuelle situasjonen som vil være styrende for innholdet i forskriftene.

Videre er primærformålet med lovforslaget å etablere et styrket hjemmelsgrunnlag for mobilisering og prioritering av tilgjengelig arbeidskraft når det er behov for dette i sikkerhetspolitisk krise og krig. Fullmaktene som foreslås vil være ett av flere virkemidler som vil kunne benyttes i håndteringen av en sikkerhetspolitisk krise eller krig. Det er ikke dette lovforslaget som regulerer leveranseforpliktelser i sikkerhetspolitisk krise eller krig, eller avbøter eventuell mangel på ressurser som reelt sett kan mobiliseres i krig. Ei heller er det dette forslaget som avklarer eller etablerer roller, ansvar og prioriteringer i en sikkerhetspolitisk krise og krig. Det foreligger en rekke andre regelverk, planverk og prinsipper som vil gjelde i en sikkerhetspolitisk krise eller krig, se også punkt 2.3 om styring og kriseledelse.

Departementet vil understreke at forslaget også må ses i lys av at en sikkerhetspolitisk krise eller krig vil foregå i en internasjonal kontekst der Norge også vil spille på andre mekanismer for bistand, herunder fra allierte. Norge vil også kunne motta bistand fra andre land gjennom ulike ordninger, og dette vil både kunne supplere vår eksisterende arbeidskraft og skape behov for å benytte arbeidskraft til å for eksempel ivareta roller for mottak av bistand.

Etter departementets syn vil det ved utforming av eventuelle forskrifter om sivil arbeidskraftberedskap være sentralt å kartlegge hvor det er behov for arbeidskraft, og hvilke oppgaver det er nødvendig å sikre at fortsatt opprettholdes. I dette arbeidet vil det blant annet være relevant å vurdere hvilke konsekvenser eventuelle forskrifter vil få for sentrale tjenester og funksjoner, herunder i berørte kommuner og fylkeskommuner og hvordan sentrale rettigheter for innbyggerne kan ivaretas. Det vil være relevant å ha dialog med sentrale aktører som for eksempel partene i arbeidslivet, statsforvalterne og kommuner, se punkt 8.4.7.

En sikkerhetspolitisk krise eller krig vil kunne treffe ulikt, hvor for eksempel noen kommuner eller virksomheter rammes hardere enn andre. Hvilke funksjoner det skal prioriteres arbeidskraft til, må avpasses den konkrete situasjonen og enkelte regionale og lokale forhold.

Arbeidsplikt for personell på tvers av kommune- og fylkesgrenser eller på tvers av stat og kommune, kan få store konsekvenser. Etter departementets vurdering vil det være helt nødvendig å prioritere arbeidskraften til de oppgavene og funksjonene som det er størst behov for i en gitt situasjon. Dette vil på den andre siden kunne medføre at noen oppgaver som i en normalsituasjon skal ivaretas, ikke får tilsvarende prioritet. De sentrale funksjonene som må prioriteres opprettholdt på sivil side er understøttelse av forsvaret av landet, ivaretakelse av sivilsamfunnets grunnleggende funksjonalitet og beskyttelse av sivilbefolkningen. De mest kritiske leveransene til befolkningen er typisk rent drikkevann, matforsyning, varme og grunnleggende helsehjelp. Disse leveransene fordrer gjerne fungerende infrastruktur som kommunikasjonsinfrastruktur, transportinfrastruktur, strøm med videre. For det kommunale nivået vil nasjonale og regionale prioriteringer av innsatsområde kunne innebære inngrep i det kommunale selvstyret av hensyn til nasjonale behov.