2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Utviklingstrekk og behovet for sivil arbeidskraft i sikkerhetspolitisk krise og krig

En sikkerhetspolitisk krise eller krig i Norge utløser behov for sivil arbeidskraft på flere måter. Det mest fremtredende behovet vil være til understøttelse av forsvaret av landet. Videre vil det være behov for arbeidskraft til å opprettholde sentrale sivile funksjoner, og dette behovet kan øke som følge av situasjonen, for eksempel som følge av ødeleggelser av kritisk infrastruktur eller på grunn av ressursomdisponering til tjenesteplikt i Forsvaret eller til understøttelse av forsvaret av landet. I tillegg kan det oppstå økt behov for arbeidskraft fordi utenlandske arbeidstakere reiser tilbake til hjemlandet som følge av situasjonen. Situasjonen kan også utløse nye oppgaver som må ivaretas ved tilførsel av arbeidskraft.

Behovet for å kunne trekke på samfunnets samlede ressurser i sikkerhetspolitisk krise og krig, også i form av arbeidskraftberedskap, har lenge vært understreket, se blant annet Forsvarskommisjonen av 1946, Innstilling Del I side 75 og NOU 2023: 14 Forsvarskommisjonen av 2021 punkt 13.5.4. Som det vil fremgå i redegjørelsen i dette punktet, vil det både være nødvendig med hurtige og operative avgjørelser idet en sikkerhetspolitisk krise eller krig inntreffer, og for løpende tilpasninger i tråd med de skiftende behovene under krisen. Av statsmaktene er det regjeringen som vil ha best oversikt over de til enhver tid gjeldende behovene under krisen og det mest solide faglige grunnlaget for å ta hurtige avgjørelser på nasjonalt nivå.

Forsvaret av landet har alltid vært avhengig av et fungerende sivilsamfunn. Regler om sivil arbeidskraftberedskap ble vedtatt i flere av de første statsrådsmøtene etter krigsutbruddet i Norge i 1940. Det ble blant annet fastsatt kongelige forordninger om legers og sykepleieres arbeidsplikt, om utskriving til sivilt vern og om arbeidsplikt i NRK. Da regjeringen var samlet i London, ble det også gitt omfattende regler om arbeidskraftberedskap, blant annet knyttet til handelsflåten. Sjøfolk både i utlandet og i det okkuperte Norge ble pålagt arbeidsplikt under andre verdenskrig. Det viste seg altså raskt etter krigsutbruddet, og videre gjennom krigen og okkupasjonen, at det var behov for bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap. Disse og andre unntakslover gitt av regjeringen var forankret i Elverumsfullmakten av 9. april 1940, som ga regjeringen fullmakt til å ta avgjørelser på Stortingets vegne under andre verdenskrig.

I 1950 ble beredskapsloven vedtatt som en del av den regulatoriske oppfølgingen etter krigen og i forbindelse med utbruddet av Korea-krigen. I tiårene etter beredskapslovens vedtakelse har det blitt vedtatt en rekke sektorspesifikke hjemmelsgrunnlag for arbeidskraftberedskap, og flere er senere avløst av nye lover. Et eksempel er helseberedskapsloven, som regulerer arbeidsplikt for personell i helsesektoren, Mattilsynet, næringsmiddellaboratorier, vannverk, apotek, grossister og tilvirkere av legemidler og bandasjister, grossister og tilvirkere av legemidler. En forholdsvis oppdatert oversikt over beredskapshjemler, herunder hjemler for sivil arbeidskraftberedskap, er gitt i NOU 2019: 13 Når krisen inntreffer kapittel 7.

Som en følge av krigen i Ukraina er den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa vesentlig endret i all overskuelig fremtid. Også internasjonalt er de sikkerhetspolitiske forholdene skjerpet med tiltakende rivalisering mellom stormakter. Sikkerhet og beredskap står i økende grad i fokus både nasjonalt og internasjonalt. Situasjonen vil kunne få betydning for utviklingen av norsk forsvar og totalforsvar, samt for det allierte samarbeidet i årene fremover. Krigen i Ukraina har vist hvordan sivil infrastruktur blir gjenstand for målrettede angrep fra Russland, nettopp for å slå ut kritiske funksjoner for sivilsamfunnet. Et eksempel er de systematiske angrepene på Ukrainas strømforsyning. I en slik situasjon vil det være et betydelig behov for nødvendige leveranser av varer, tjenester, kompetanse, teknologi og personell for å opprettholde et minimum av strømleveranse til de mest kritiske funksjonene.

En rekke regelverk gir hjemmelsgrunnlag for pålegg om leveranse- og tjenesteforpliktelser i sikkerhetspolitisk krise og krig. For eksempel følger det av jernbaneloven § 6b bokstav d at for å sikre nødvendig samfunnssikkerhet og beredskap i ekstraordinære situasjoner, kriser og krig, kan departementet pålegge den som driver aktivitet knyttet til jernbane å utføre oppgaver i form av transporttjenester i alle ledd av transportkjeden. Videre er det i skipsfartsregelverket hjemmel til under visse omstendigheter å rekvirere skip. Næringsberedskapsloven har som formål å blant annet avhjelpe forsyningsmessige konsekvenser av kriser ved å styrke tilgangen på varer og tjenester. Felles for slike leveranse- og tjenesteforpliktelser er at de er avhengige av at arbeidstakerne møter på jobb og utfører arbeidsoppgavene sine. Nevnte regelverk oppstiller imidlertid ikke nødvendigvis en plikt til å møte opp og utføre arbeidet eller adgang til å pålegge dette.

Det er menneskene som utgjør bærebjelken i totalforsvaret og hele samfunnets evne til å fungere i sikkerhetspolitisk krise og krig. Det er industri- og produksjonsmedarbeiderne som bemanner produksjonsmaskinene, IT-spesialistene som sørger for at mobilnett, bredbånd, nettbank og bankkort virker, sjåførene som kjører drivstoffbilene, mekanikerne som reparerer stridsvognene, legene og sykepleierne som redder liv på operasjonsstuen, brann- og redningsmannskapene som slukker branner og henter personer ut fra sammenraste bygninger og statslosene som loser forsyningsskipene med allierte forsterkninger trygt til kai. I tillegg kommer en betydelig andel av forsyningene til Norge via sjøveien, der også mange avgjørende forsyningslinjer innad i NATO-alliansen går. I Prop. 87 S (2023–2024) Forsvarsløftet – for Norges trygghet – Langtidsplan for forsvarssektoren 2025–2036 punkt 1.2.2.1 fremgår det blant annet at NATOs evne til å kunne beskytte forsyningslinjer i Nordsjøen og Norskehavet vil være avgjørende for å kunne forsvare Norge, Finland og Sverige. Den norske handelsflåten består av en betydelig maritim transportkapasitet, og vil ha en viktig rolle i å bringe forsyninger til og fra Norge og mellom ulike deler i NATO-alliansen i en sikkerhetspolitisk krise eller krig. Under andre verdenskrig var den norske handelsflåten svært aktiv på alliert side over hele verden. Sivile sjøfolk var av avgjørende betydning for krigsinnsatsen under andre verdenskrig, og vil være en sentral yrkesgruppe for mobilisering av sivil arbeidskraft dersom det oppstår en sikkerhetspolitisk krise eller krig i Norge.

Behovet for arbeidskraft i sikkerhetspolitisk krise og krig vil gjelde et bredt spekter av sektorer og yrkesgrupper som ikke lar seg uttømmende liste opp. Yrkesgruppene nevnt over er kun ment som eksempler. Det primære formålet med dette lovforslaget er å regulere rammene for mobilisering og prioritering av nødvendig sivil arbeidskraft, uavhengig av sektortilhørighet.

Sikkerhetspolitisk krise og krig kan i tillegg utløse behov for en rekke endringer i arbeidsmarkedet og den enkeltes arbeidsforhold. Det kan oppstå nye behov, for eksempel drift av mottak for ivaretakelse av internt fordrevne, herunder både institusjonaliserte og aleneflyktende barn og mindreårige. Det kan også bli behov for omlegging av næringslivet til økt produksjon av varer som under normale omstendigheter ikke produseres nasjonalt, eller til å øke selvforsyningsgraden av andre nødvendige varer.

I sikkerhetspolitisk krise og krig vil det være behov for sivil arbeidskraft til å ivareta sivilsamfunnets grunnleggende funksjonalitet og beskytte sivilbefolkningen. Det vil også være behov for sivil understøttelse av forsvaret av landet innen blant annet vei-, jernbane-, sjø- og lufttransport med tilhørende infrastruktur for forflytning av personell, materiell og forsyninger, samt evakuering. Både for det militære forsvar og for sivilsamfunnet vil det være helt sentralt å prioritere tilgang på drivstoff, sivilt helsepersonell og helsetjenester, legemidler, medisinsk utsyr og mer spesialiserte tjenester som vedlikeholds- og ingeniørtjenester. Både sivile leverandører som understøtter Forsvaret og Forsvaret selv er dessuten avhengige av basistjenester som kraftforsyning, vann og i økende grad sivil IKT-infrastruktur og -tjenester.

Viktige samfunnsfunksjoner ivaretas av både offentlige og private virksomheter. Flere sentrale funksjoner ligger til kommunalt nivå. I en tilspisset situasjon vil det være nødvendig å prioritere arbeidskraft til kritiske samfunnsfunksjoner, understøttelse av det militære forsvaret, beskyttelse av sivilbefolkningen og for å dekke sivilbefolkningens viktigste behov. Regulering av sivil arbeidskraftberedskap vil bidra til å sikre at disse funksjonene opprettholdes, gjennom etablering av virkemidler som vil sikre mobilisering av nødvendig arbeidskraft og prioritering av den tilgjengelige arbeidskraften. På den måten vil tiltak om sivil arbeidskraftberedskap understøtte statlige, kommunale og private virksomheters ivaretakelse av ansvar for oppgaver og tjenester som det er sentralt at fungerer i en slik situasjon.

2.2 Totalforsvaret

Totalforsvarskonseptet skal primært sikre best mulig utnyttelse og størst mulig effekt av samfunnets samlede ressurser i kriser og i krig. Konseptet, slik det nå er innrettet, omfatter gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn i forbindelse med forebygging, beredskapsplanlegging, krisehåndtering og konsekvenshåndtering i hele krisespekteret fra fred til krise og krig. Konseptet virker i begge retninger. Sivilsamfunnet støtter Forsvaret, for eksempel i sikkerhetspolitisk krise og krig. Forsvaret støtter sivilsamfunnet i fredstid med utførelse av en del faste oppgaver og ved uønskede hendelser som ekstremvær, pandemier og andre hendelser der det sivile samfunnet har behov for bistand fra Forsvaret for å ivareta samfunnssikkerheten. I sikkerhetspolitisk krise og krig må det legges til grunn at Forsvarets ressurser er bundet opp i det militære forsvaret av landet og ikke kan bistå sivil side i håndteringen av ulike hendelser.

Det norske totalforsvarskonseptet ble utviklet i perioden etter andre verdenskrig. Forsvarskommisjonen av 1946 understreket i sin innstilling betydningen av å styrke Forsvaret gjennom et totalforsvarskonsept. Forsvaret av Norge skulle bygge både på et militært forsvar og en bred sivil beredskap. Konseptet er en erkjennelse av at staten og samfunnet har begrensede ressurser, men at man gjennom fellesskap, samarbeid og dugnad kan oppnå mye om ressursene koordineres og konsentreres for å løse krisen som måtte oppstå. Totalforsvarskonseptet har i tiårene etter etableringen vært videreutviklet og tilpasset samfunnsutviklingen og de antatte truslene mot statssikkerheten og samfunnssikkerheten.

Avhengigheten mellom Forsvaret og sivilsamfunnet, og mellom offentlig og privat sektor, har økt i takt med samfunnsutviklingen. Forsvaret som organisasjon er spisset oppgave- og personellmessig. Også samfunnets sivile side er endret ved at flere oppgaver som tidligere ble løst gjennom offentlige virksomheter alene, nå helt eller delvis løses av private virksomheter, med norske og utenlandske eiere og ansatte, under ulike grader av offentlig regulering.

Forsvaret er i dag tettere integrert i det sivile samfunn enn før, og er i stor grad avhengig av varer, tjenester, kompetanse og teknologi fra sivil sektor. Særlig i en væpnet konflikt og ved de mest alvorlige sikkerhetspolitiske kriser, vil Forsvaret ha et betydelig behov for tilførsel av varer, tjenester og personell fra sivil sektor, i form av sivilt ansatte og private tjenesteytere og leverandører.

Samtidig som sivile myndigheter og private virksomheter skal støtte Forsvaret med varer, tjenester og personell, skal styring og kriseledelse av landet og andre kritiske samfunnsfunksjoner så langt som mulig opprettholdes og befolkningens grunnleggende behov dekkes. I tillegg skal sivilbefolkningen beskyttes mot skadefølger av krigen.

Sivil beredskap og velfungerende sivil sektor er viktig av flere grunner. En robust sivil sektor er nødvendig for at støtten til forsvarssektoren kan fungere i sikkerhetspolitisk krise og krig. Forsvarssektoren alene er forholdsvis liten, og kan ikke selv utføre alle oppgaver som må ivaretas for at det militære forsvaret av riket skal fungere. En motstandsdyktig sivil sektor som kan bidra, støtte og avlaste Forsvaret, gjennom å levere nødvendige varer og tjenester, vil gi Forsvaret økt operativ evne og mer utholdenhet. For eksempel vil det i krig kunne være et vesentlig større behov for mekanikere som kan reparere skadde og ødelagte militære kjøretøy enn i en normalsituasjon og hva Forsvaret selv kan klare med eget personell. Reparasjonskapasiteten kan mangedobles dersom Forsvaret benytter seg av sivile kjøretøysmekanikere og verksteder. Tilsvarende eksempler finnes innen logistikk og varetransport, bygg- og anleggsvirksomhet, drivstofforsyning, fly- og helikopterkapasitet med videre, der flere av områdene er underlagt leveranseforpliktelser i annet regelverk.

I en knapphetssituasjon der det må prioriteres mellom områder og innsats vil det, for at slik støtte skal kunne bli effektiv og målrettet, være behov for både juridiske og administrative mekanismer som sikrer at arbeidskraft kan leveres dit samfunnet har størst behov for tjenestene. Slike støttetjenester fra det sivile samfunn vil være avgjørende både for Forsvaret og for allierte styrker som kommer til Norge for å støtte forsvarskampen. Utgangspunktet er at behovene dekkes gjennom vanlige avtaler og leveranser, og Forsvaret vil ha stort behov for slike støttetjenester fra det sivile samfunn. Dersom sivilsamfunnets ressurser kan benyttes på en organisert og planmessig måte gjennom sivil arbeidskraftberedskap, vil Forvarets kapasitet og utholdenhet kunne styrkes ytterligere. Forvarets behov for støtte fra det sivile samfunnet er nærmere redegjort for i NOU 2023: 14 Forsvarskommisjonen av 2021 punkt 13.5. Behovet for sivil understøttelse av Forsvaret i en sikkerhetspolitisk krise er også understreket og nærmere drøftet i NOU 2023: 17 Nå er det alvor del III og IV.

Slike avhengigheter er ikke begrenset til krigstilfellene. Også sikkerhetspolitiske kriser, særlig av hybrid karakter – det vil si der både konvensjonelle og ukonvensjonelle metoder benyttes – kan utløse behov for omlegging av arbeidsforhold innen enkelte bransjer og/eller enkelte steder i landet. Det kan blant annet være for å sikre drift av angrepet IKT-struktur knyttet til kommando og kontroll på militær og sivil side, eller for å sikre tilstrekkelig bemanning i sivil kriseledelse, for eksempel døgnkontinuerlig drift.

For det andre er det i sikkerhetspolitisk krise og krig sentralt å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner og ivareta befolkningens grunnleggende behov, samtidig som en stor del av samfunnets samlede ressurser må understøtte Forsvaret og den militære innsatsen. For eksempel er det viktig at helsevesenet kan fungere så normalt som mulig for å ivareta befolkningens behov for velferd og helsetjenester. Næringsliv, produksjon og verdiskaping bør også fungere så normalt som mulig, blant annet for å sikre arbeidsplasser og trygge statens inntekter. Vissheten om at samfunnet fungerer så normalt som mulig vil også kunne bidra til å tilrettelegge for den militære innsatsen.

Det vil også være nødvendig å håndtere sekundærvirkninger av at totalforsvarskonseptet utløses. Kanaliseringen av ressurser til å understøtte forsvaret av landet, og omdisponeringer for å opprettholde sivilsamfunnets grunnleggende funksjonalitet, må forventes å skape betydelige ringvirkninger for det øvrige sivile samfunns- og arbeidsliv. For eksempel vil en bedrift kunne miste nøkkelmedarbeidere fordi disse er innkalt til militærtjeneste eller de gjennom sivil arbeidsplikt blir pålagt å ta samfunnskritiske oppdrag i sivil sektor, som på sykehus, i politiet, i kommuner, for å sikre kraftnett og -forsyning, IKT og kommunikasjon, matproduksjon og -leveranser, brann og redning eller lignende.

2.3 Styring og kriseledelse

Forslaget i denne lovproposisjonen gjelder regulering av sivil arbeidskraftberedskap i sikkerhetspolitisk krise og krig. Det må ses i sammenheng med eksisterende ordninger for styring og kriseledelse og øvrig regulering som aktualiseres i en slik situasjon.

Regjeringen har det øverste ansvaret for beredskapen i Norge, herunder det overordnede utøvende og politiske ansvaret for styringen og håndteringen av nasjonale kriser. Det følger av Grunnloven § 3 at den utøvende makt ligger hos Kongen og av Grunnloven § 26 første ledd at Kongen kan innkalle tropper, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred, inngå og oppheve forbund, sende og motta sendemenn. Den enkelte statsråd har det konstitusjonelle ansvaret på sitt område, innenfor de lover og bevilgninger Stortinget har gitt og beholder dette også i en krisesituasjon. Videre vil underliggende forvaltningsnivåer i statsforvaltningen i utgangspunktet beholde sine ansvarsområder i en sikkerhetspolitisk krise eller krig. I hvilken grad det enkelte direktorat er sentralt i selve håndteringen, vil variere basert på ansvarsområde og situasjonens art.

Statsforvalterens samordningsrolle og ansvar i krise og krig er blant annet beskrevet i Instruks for statsforvaltere og i Instruks for statsforvalteren og Sysselmesteren på Svalbard sitt arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering. Statsforvalteren skal tilrettelegge for gjensidig bistand og samarbeid mellom sivile og militære myndigheter og samordne den sivile delen av totalforsvaret på regionalt nivå. Statsforvalteren skal om nødvendig, og i samarbeid med andre myndigheter, samordne og prioritere mellom sivile behov og videreformidle ekstra ressurser til kommunene. På Svalbard innehar Sysselmesteren, som regjeringens øverste representant på øygruppen, rollen som statsforvalter.

Kommunene er sentrale i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, og har oppgaver og ansvar i totalforsvaret. Alle kommuner har ansvar for å ta vare på innbyggerne uavhengig av om det er fredstid eller en alvorlig krise eller krig. Kommunene ivaretar mange kritiske samfunnsfunksjoner.

Kommunenes ansvar for arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap er tydeliggjort i en rekke lover som regulerer kommunenes ansvar for tjenester og funksjoner. Lovene beskriver nærmere de kommunale pliktene som skal være et fundament for en forutsigbar beredskapsevne i kommunene. Sivilbeskyttelsesloven gir kommunene en lokal samordningsrolle og angir oppgavene som inngår i den kommunale beredskapsplikten. Forskrift om kommunal beredskapsplikt gir kommunene ansvar for å være forberedt på å håndtere uønskede hendelser, yte hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner, og skal med utgangspunkt i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse utarbeide en overordnet beredskapsplan som skal øves annenhvert år. Kommunestyret i den enkelte kommune har det overordnede ansvaret for å sikre at lovpålagte oppgaver og tjenester overholdes, også under en krise, med mindre kommunenes plikter suspenderes.

Norske myndigheter bygger arbeidet med samfunnssikkerhet på fire grunnleggende prinsipper: ansvarsprinsippet, likhetsprinsippet, nærhetsprinsippet og samvirkeprinsippet. Prinsippene er omforent i forvaltningen og utgjør et viktig felles premiss for arbeidet i og samhandlingen mellom beredskapsmyndighetene, og er beskrevet i Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet. Disse prinsippene vil i utgangspunktet også gjøre seg gjeldende for arbeidet med samfunnssikkerhet i en sikkerhetspolitisk krise eller krig. Samtidig må det i en slik situasjon forventes at håndtering og beslutninger på flere områder konsentreres til sentralt, nasjonalt nivå.

Norge har et sivilt-militært beredskapssystem, Nasjonalt beredskapssystem som består av prosedyrebeskrivelser, handlinger og tiltak for håndtering av blant annet kriser med sikkerhetspolitisk dimensjon og væpnet konflikt. Nasjonalt beredskapssystem bygger på NATOs krisehåndteringssystem, men er tilpasset nasjonale forhold og behov. Nasjonalt beredskapssystem består av et beredskapssystem for forsvarssektoren og et for sivil sektor. Detaljene i planverkene er gradert informasjon etter sikkerhetsloven.

Det følger av Grunnloven § 25 at Kongen har høyeste befaling over rikets land- og sjømakt. I sikkerhetspolitisk krise og krig vil Forsvaret på bakgrunn av beslutning fra Kongen i statsråd etter Grunnloven § 26 første ledd, iverksette styrkeoppbygging av utvalgte eller alle militære enheter. Dette kan inkludere innkalling av tjenestepliktige fra det sivile samfunn.

2.4 NATOs målsetninger for sivil motstandskraft

NATO stiller krav til medlemsstatene om militær beredskap og kampkraft, og sivil beredskap og motstandsdyktighet. NATO har siden invasjonen av Ukraina (Krym) i 2014 revitalisert arbeidet med sivil motstandsdyktighet og betydningen dette har for militær forsvarsevne og troverdig avskrekking. NATO understreker også at sivil beredskap og sivil motstandskraft skal sikre opprettholdelsen av grunnleggende samfunnsfunksjoner, trygge befolkningen og sikre statenes økonomiske fundament.

NATOs krav til sivil beredskap er uttrykt gjennom tre kjerneoppgaver:

• Kontinuitet i nasjonale styringssystemer

• Kontinuitet i kritiske samfunnsfunksjoner til befolkningen

• Sivil støtte til militære operasjoner

Disse kjerneoppgavene har blitt omsatt til syv grunnleggende forventninger («Seven baseline requirements») til nasjonal motstandsdyktighet. De representerer sivile, grunnleggende samfunnsfunksjoner som må fungere for at staten og samfunnet skal ha motstandskraft til å håndtere både normalsituasjoner og krise- og krigssituasjoner. De syv grunnleggende funksjonene kan ses på som fundamenter som alle andre samfunnsfunksjoner hviler på, og er avhengige av, for å kunne fungere. De syv funksjonene er formulert slik:

1. Sikkerhet for kontinuitet i nasjonale styringssystemer og kritiske offentlige tjenester

2. Robust energiforsyning

3. Evne til å håndtere ukontrollerte forflytninger av mennesker

4. Robust mat- og vannforsyning

5. Evne til å håndtere masseskader

6. Robuste kommunikasjonssystemer

7. Robuste transportsystemer

For ytterligere operasjonalisering av arbeidet med sivil motstandskraft i alliansen, vedtok NATO under toppmøtet i Vilnius i 2023 mål for motstandskraft på tvers av de syv grunnleggende forventningene. Målene skal bidra til å redusere sårbarhet og sikre at militære styrker kan operere effektivt i fred, krise og krig, og uttrykker en forventning om at medlemsstatene, med bakgrunn i den rollen innbyggere og privat sektor spiller for nasjonal motstandskraft, militær kampkraft og troverdig avskrekking, jobber målrettet for å øke motstandskraften i sivile sektorer som er relevant for kollektivt forsvar og troverdig avskrekking.

2.5 Høringen

Høringsnotatet ble sendt på høring 15. januar 2024 med høringsfrist 15. april 2024. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Arkivverket

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

• Digitaliseringsdirektoratet

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Direktoratet for byggkvalitet

• Direktoratet for e-helse

• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

• Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse

• Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

• Disiplinærnemnda for advokater

• Diskrimineringsnemnda

• Domstoladministrasjonen

• Etterretningstjenesten

• Finanstilsynet

• Finnmarkskommisjonen

• Fiskeridirektoratet

• Folkehelseinstituttet

• Forbrukerklageutvalget

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Forbruksforskningsinstituttet

• Forsvarets forskningsinstitutt

• Forsvarsbygg

• Forsvarsmateriell

• Forsvarsstaben

• Fredskorpset

• Havforskingsinstituttet

• Havindustritilsynet

• Helsedirektoratet

• Hovedredningssentralen

• Husbanken

• Innstillingsrådet for dommere

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Jernbanedirektoratet

• Justervesenet

• Kartverket

• Klagenemnda for offentlige anskaffelser

• Klagenemndssekretariatet

• Kompetanse Norge

• Konkurransetilsynet

• KORO – Kunst i offentlege rom

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• KRIPOS

• Kulturrådet

• Kystverket

• Landbruksdirektoratet

• Landinfo

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Lotteri- og stiftelsestilsynet

• Luftambulansetjenesten HF

• Luftfartstilsynet

• Maritim pensjonskasse

• Mattilsynet

• Medietilsynet

• Meteorologisk institutt

• Miljødirektoratet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Nasjonalbiblioteket

• Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten

• Nasjonalt organ for kvalitet i utdanninga

• Norad – direktoratet for utviklingssamarbeid

• Norges forskingsråd

• Norges geologiske undersøkelser

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Norsk akkreditering

• Norsk Filminstitutt

• Norsk institutt for bioøkonomi

• Norsk pasientskadeerstatning

• Norsk Polarinstitutt

• Norsk Romsenter

• Norsk Utenrikspolitisk Institutt

• Pasient- og brukerombudene

• Patentstyret

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Riksantikvaren

• Rikslønnsnemnda

• Riksmekleren

• Rådet for bygg- og anleggsberedskap

• Rådet for drivstoffberedskap

• Rådet for matvareberedskap

• Rådet for taushetsplikt og forskning

• Samordna opptak

• Sekretariatet for konfliktrådene

• Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

• Sivil klareringsmyndighet

• Sjøfartsdirektoratet

• Skatteetaten

• Sokkeldirektoratet

• Språkrådet

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Statens havarikommisjon

• Statens helsetilsyn

• Statens innkrevingssentral

• Statens jernbanetilsyn

• Statens legemiddelverk

• Statens lånekasse for utdanning

• Statens pensjonskasse

• Statens sivilrettsforvaltning

• Statens strålevern

• Statens vegvesen – Vegdirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Statsbygg

• Statsforvalterne

• Sysselmesteren på Svalbard

• Teknologirådet

• Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

• Tilsynsutvalget for dommere

• Tolletaten

• Trygderetten

• Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forsking

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Valgdirektoratet

• Vegtilsynet

• Arbeidsretten

• Høyesterett

• Jordskifterettene

• Lagmannsrettene

• Tingrettene

• Utmarksdomstolen for Finnmark

• Nord universitetet

• Norges miljø- og biovitenskaplige universitet

• Norges Teknisk-naturvitenskaplige universitet

• Oslo Metropolitan University – Storbyuniversitetet

• Statlige høgskoler

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Universitetet i Tromsø

• Handelshøyskolen BI

• Christian Michelsens Institutt

• Cierco

• Fridtjof Nansens Institutt

• Institutt for fredsforskning

• NORSAR

• Norsk institutt for naturforskning

• Sintef

• Veterinærinstituttet

• Den norske kirke

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Sivilombudet

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Longyearbyen lokalstyre

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• Norsk Helsenett SF

• Ambita AS

• Avinor

• Bane Nor SF

• Enova SF

• Finnmarkseiendommen (Finnmárkkuopmodat)

• Gassnova SF

• Innovasjon Norge

• Norges bank

• Norsk rikskringkasting (NRK)

• Posten Norge ASA

• Siva SF

• Statkraft

• Statnett SF

• Statskog SF

• Vygruppen AS

• Abelia

• Advokatforeningen

• Akademikerforbundet

• Akademikerne

• Amedia

• Apotekforeningen

• Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arkitektenes fagforbund

• Befalets fellesorganisasjon

• Brannfaglig fellesorganisasjon

• Bransjeforeningen Offshore Norge

• Byggenæringens landsforening

• Delta

• Den norske Dataforening

• Den norske Helsingforskomité

• Den norske legeforening

• Den norske revisorforening

• Den norske tannlegeforening

• Den norske veterinærforening

• Det norske maskinistforbund

• Distriktsenergi

• Econa

• El og IT forbundet

• Elevorganisasjonen

• Energiforbundet SAFE

• Entreprenørforeningen- Bygg og Anlegg

• Fagforbundet

• Fagpressen

• Fellesforbundet

• Fellesorganisasjonen

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Fornybar Norge

• Forskerforbundet

• Handel og Kontor i Norge

• Hovedorganisasjonen Virke

• IKT-Norge

• Industri Energi & Forbundet for ledelse og teknikk

• Institutt for journalistikk

• Kommunal rapport

• Krigsskoleutdannede offiserers landsforening

• Kriminalomsorgens yrkeforbund

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Kvinners frivillige beredskap

• Landslaget for lokalaviser

• Landsorganisasjonen i Norge

• Legemiddelindustrien

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Mediebedriftenes Landsforening

• Naturviterne

• Negotia

• Nelfo

• Norges Bondelag

• Norges Forsvarsforening

• Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon

• Norges Juristforbund

• Norges Luftsportforbund

• Norges offisers- og spesialistforbund

• Norges Rederiforbund

• Norges Sivilforsvarsforbund

• Norges speiderforbund

• Norsk Arbeidsmandsforbund

• Norsk Fengsel og Friomsorgsforbund

• Norsk flygerforbund

• Norsk forening for elektro og automatisering

• Norsk Industri

• Norsk jernbaneforbund

• Norsk journalistlag

• Norsk landbrukssamvirke

• Norsk lektorlag

• Norsk lokalradioforbund

• Norsk Lokomotivførerforbund

• Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund

• Norsk Presseforbund

• Norsk Psykologforening

• Norsk radiografforbund

• Norsk Redaktørforening

• Norsk Reservistforbund

• Norsk Sjømannsforbund

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk Tjenestemannslag

• Norsk tollerforbund

• Norske Havner

• Norske kvinners sanitetsforening

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon

• Næringslivets Sikkerhetsråd

• Parat

• Pensjonistforbundet

• Politiets fellesforbund

• Presteforeningen

• Redningsselskapet

• Samfunnsøkonomene

• Samfunnviterne

• Schibsted

• Skolenes landsforbund

• SMB Norge

• Tekna

• TV2

• Unio

• Utdanningsforbundet

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Gatejuristen

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Politijuristene

• Rettspolitisk forening

• Airlift AS

• Andøya Space Center

• Atea

• Austin Powder Norge AS

• BDO Norge

• Bertel O. Steen Defence & Security AS

• Boliden Odda

• Borregaard Industries Ltd

• Chemring Nobel

• Circle K AS

• Civita

• Coop Norge Handel AS

• Equinor

• Esso Norge AS

• Felleskjøpet

• Flogas Norge AS

• Flyktninghjelpen

• Folk og Forsvar

• Forcit Norway

• Forum for informasjonssikkerhet i kraftforsyningen

• Franzefoss Minerals AS

• Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum

• Gasnor

• Gassco

• Gasum

• Gjensidige

• Glencore Nikkelverk

• GlobalConnect

• Grieg Group

• Hafslund

• Heidelberg Materials

• Helse CERT

• Helsetjenestens driftsorganisasjon for nødnett HF

• Ice Communication Norge AS

• Klinikk for krisepsykologi

• KLP – Kommunal Landspensjonskasse

• Kommune-CSIRT

• Kongsberg Satellite Service (KSAT)

• Kongsberggruppen

• KPMG Norge

• Kraft-CERT

• Linde Gas AS

• Lyse

• Miljøstiftelsen Bellona

• Mnemonic

• Nammo

• Nippon Gases

• Nordic Financial CERT

• Norges Røde Kors

• Norgesgruppen AS

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Hydro ASA

• Norsk Informasjonssikkerhetsforum

• Norsk TotalforsvarsForum

• Norsk vann BA

• Norske Redningshunder

• NORTRASHIP-ledelsen

• Nortura SA

• Nye veier AS

• Orica Norway AS

• Orkla

• Rådet for psykisk helse

• Safetec

• Samvirkene

• Servicegrossistene AS

• Sopra Steria

• Space Norway

• STAFO

• Tankesmien Agenda

• Telenor

• UioCERT

• Wilhelmsen Maritime Logistics

• Yara international ASA

Departementet mottok høringsinnspill fra følgende høringsinstanser:

• Advokatforeningen

• a-ikris

• Akademikerne

• Akershus fylkeskommune

• Akershus universitetssykehus HF

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Askøy kommune

• Avinor

• Befalets Fellesorganisasjon

• Benedikte Moltumyr Høgberg, professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo

• Bergen kommune

• Borgarting lagmannsrett

• Buskerud fylkeskommune

• Datatilsynet

• Den norske dommerforening, fagutvalg for menneskerettigheter

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Diskrimineringsnemda

• Domstolsadministrasjonen

• Elvia AS

• Energidepartementet

• Etterretningstjenesten

• EXITWHO!!

• Finnmark fylkeskommune

• Folkets koronakommisjon

• Foreningen Lov og Helse

• Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening

• Forsvarsdepartementet med underliggende etater

• Forsvarsmateriell

• Forum for informasjonssikkerhet i kraftforsyningen

• Færder kommune

• Havindustritilsynet

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Sør-Norge RHF

• Helse Vest RHF

• Helsedirektoratet

• Hovedorganisasjonen Virke

• IBM – International Business Machines AS

• Innlandet fylkeskommune

• Kommunesektorens organisasjon

• Landsorganisasjonen Norge

• Legeforeningen

• Luftambulansetjenesten HF

• Luftfartstilsynet

• Meteorologisk institutt

• Meteorologiske Tjenestemenns Landsforening

• Nasjonal Kommunikasjonsmyndighet

• Nittedal kommune

• Nordland fylkeskommune

• Norges Høyesterett

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Norges Juristforbund

• Norges Kommunistiske Parti i Østfold

• Norges Rederiforbund

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Norgesdemokratene i Tysvær

• Norgesdemokratene Klepp

• Norsk militærjuridisk forening

• Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag og Mediebedriftenes Landsforening

• Norsk rikskringkasting

• Norsk TotalforsvarsForum

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

• Organisasjonen Smart Fri

• Oslo kommune – Rådet for personer med funksjonsnedsettelser

• Oslo kommune

• Oslo tingrett

• Oslo universitetssykehus HF

• Politidirektoratet med underliggende etater

• Porsgrunn kommune

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Riksadvokaten

• Ringerike kommune

• Rogaland fylkeskommune

• Sivil klareringsmyndighet

• Sjøfartsdirektoratet

• Statens Arbeidsmiljøinstitutt

• Statens Jernbanetilsyn

• Statistisk sentralbyrå

• Statkraft

• Statnett SF

• Statsforvalteren i Nordland

• Statsforvalteren i Oslo og Viken

• Statsforvalteren i Rogaland

• Sysselmannen på Svalbard

• Troms fylkeskommune

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader:

• AVYO i Delta

• Brønnøysundregistrene

• Fiskeridirektoratet

• Landbruksdirektoratet

• Norsk akkreditering

• Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund

• Nthhu@line.no

• Nye Veier AS

• Skattedirektoratet

• Sokkeldirektoratet

• Statens Kartverk

• Tilsynsutvalget for dommere

• Trysil kommune

Det synes å være bred støtte til at det er behov for et beredskapsregelverk på dette området. Forsvaret uttaler blant annet at forslaget vil gi tydeligere rammeverk for sivil arbeidskraftberedskap og kunne bidra til å sikre leveranser til Forsvaret fra sivile aktører de har avtaler med. Av høringsinstansene har blant annet domstolsmiljøene, herunder Høyesterett, Oslo tingrett og Den norske dommerforening, fagutvalg for menneskerettigheter, uttalt seg kritiske til forslaget om domstolsprøving. Partene i arbeidslivet har flere kritiske innspill og etterlyst mer involvering. Forholdet mellom Stortinget og regjeringen er også berørt av flere instanser, og har utløst noe debatt i akademia. Flere høringsinstanser etterlyser mer utredning av hvordan forslaget forholder seg til andre beredskapsregler, og hvordan samordning og prioritering faktisk skal foregå under lovens foreslåtte regime, også sett i lys av parallelle rettslige regimer. Flere høringsinstanser etterlyser at det igangsettes arbeid med forskriftsverk i fredstid. I punkt 5 til 20 redegjøres det nærmere for høringsinstansenes syn.

I tillegg til de nevnte høringsinstanser har over 150 privatpersoner avgitt høringsuttalelse der de gir uttrykk for generell og sterk motstand til forslaget. Flere mener at forslaget er i strid med Grunnloven og menneskerettighetene og at forslaget gir for mye makt til regjeringen på bekostning av befolkningen.

Utover de høringsinnspillene som gjelder forslaget, har enkelte høringsinstanser uttalt seg i en retning som går ut over det som ble sendt på høring. Nordland fylkeskommune uttaler at man i arbeidet med forslaget bør vurdere om det også er nødvendig med endringer i andre eksisterende lover, for at endringene i forslaget skal få tilstrekkelig effekt. De viser blant annet til at fylkeskommunen bør få fullmakt etter yrkestransportloven til å pålegge transportberedskapsoppgaver, en oppgave som de mener vil kreve lokalkunnskap og bør håndteres regionalt. Bergen kommune påpeker at det også er behov for lovreguleringer for å møte andre situasjoner enn krig og fare for rikets sikkerhet. De viser blant annet til erfaringer fra pandemien og ekstremvær som viser at det også i andre situasjoner er behov for hjemmel til omdisponering av personell. Bergen kommune påpeker også viktigheten av saklig og enhetlig informasjon fra myndigheter til befolkning om beredskapsplikt og mulig tjenesteplikt. International Business Machines AS har blant annet påpekt at det er behov for en videreutvikling av internasjonale regulatoriske rammer, som spesifikt adresserer cyberdomenet for å sikre beskyttelse av sivilt personell også i cyberdomenet.

Departementet tar nevnte høringsinnspill til etterretning, men vil ikke behandle dem ytterligere i denne lovproposisjonen.

Flere høringsinstanser har også på ulike måter berørt konstitusjonelle og folkerettslige rammer for lovforslaget. I de fleste tilfeller er slike innspill knyttet til de konkrete forslagene og omtalt der dette tematisk er relevant i lovproposisjonen. Et utvalg høringsinstanser har også substanskommentarer til høringsnotatets overordnede beskrivelse av konstitusjonelle og folkerettslige rammer. Departementet gjengir enkelte høringsinnspill nedenfor og viser til drøftelsen i punkt 3.

Norges institusjon for menneskerettigheter gir uttrykk for at menneskerettslige rammer for lovforslaget bør komme klarere frem. Det etterlyses dreining av fokus i retning av å vurdere hvordan myndighetene best kan sikre «demokrati, rettsstaten og menneskerettigheter», som Grunnloven § 2 viser til, ikke bare ha regjeringens fullmakter til å løse problemer i sentrum. Et sentralt formål med forhåndsregulering av kriser bør nettopp å være å vurdere hvordan Grunnlovens system kan sikres også i krisetider. Norges institusjon for menneskerettigheter tiltrer departementets tolkning om at forbudet mot tvangsarbeid etter EMK neppe utgjør et hinder for forslaget, men peker på at sivil arbeidskraftberedskap og inngrep må være nødvendig for å ivareta krisen for å omfattes av unntaket i EMK artikkel 4 nr. 3 bokstav c og dermed ikke utgjøre forbudt tvangsarbeid etter EMK. Det etterlyses nærmere klargjøring av begrunnelse for tiltak av hensyn til krav om forholdsmessighet og nødvendighet. Det uttales videre:

«Departementet uttrykker i høringsnotatet at rettigheter som etter ordlyden er absolutte, da særlig forbudet mot umenneskelig og nedverdigende behandling og vernet om retten til liv, likevel åpner for en viss «fleksibilitet i møte med sikkerhetspolitisk krise og krig» og/eller at «vesentlige offentlige hensyn spiller inn i vurderingen». NIM vil her påpeke at en del rettigheter, for eksempel forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling, er absolutte negative plikter for staten, selv om det er oppstått en sikkerhetspolitisk eller annen type krise. Staten kan derfor ikke, for eksempel, pålegge arbeidsplikt der arbeids- og levekårene utgjør umenneskelig og nedverdigende behandling. I all hovedsak vil nok en forholdsmessighetsvurdering uansett komme til at slik arbeidsplikt er uforholdsmessig, men vi savner likevel en nærmere drøftelse av hvilken betydning absolutte rettigheter har.

I tillegg peker vi på at også rettighetene som kan begrenses eller åpner for «fleksibilitet» likevel vil kunne ha en kjerne som må respekteres. Denne kjernen gjelder også i krisesituasjoner, i det minste så lenge situasjonen ikke er så alvorlig at det blir snakk om konstitusjonell nødrett. Konsekvensen av dette er at rettigheter ikke helt kan utslettes. For forslagene om sivil arbeidskraftberedskap kan aktuelle spørsmål kanskje reises under retten til organisasjonsliv- og frihet (streikeretten), eller retten til familieliv. Sistnevnte kan for eksempel sette grenser for pålegg av arbeidsplikt i andre deler av landet uten noen muligheter til hjemreiser og ferie. NIM foreslår derfor at det klargjøres at graden av tillatt fravikelse av menneskerettigheter avhenger av graden av den krisen som har oppstått. I en rettslig normalsituasjon, som loven også omfatter, kan ikke menneskerettighetene fravikes mer enn det som tillates gjennom begrensingsadgangen i menneskerettighetskonvensjonene. Staten må eventuelt bygge på konstitusjonell nødrett hvis situasjonen er så alvorlig at ytterligere begrensninger i menneskerettighetene blir nødvendig».

Advokatforeningen mener det er avgjørende å klargjøre og grunngi konstitusjonelle og folkerettslige grenseoppganger når forskrifter skal utarbeides i henhold til forslaget til lov. Delegering av lovgivningsmyndighet kan være utvidet i en krisesituasjon. Likevel vil det være grenser for hvor omfattede delegasjon som er konstitusjonelt mulig. Det vises blant annet til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97 og at reguleringen i lovforslaget krever hjemmel i formell lov. Omfattende delegasjon tilsier økt innslag av prosessuelle skranker.

Kommunesektorens organisasjon etterlyser nærmere utredning av forholdet til menneskerettighetene. Herunder etterspørres vurdering av hvorvidt inngrep i avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstaker kan forsvares i forhold til vernet om eiendomsrett i EMK første protokoll artikkel 1. Det etterlyses også en vurdering av hvorvidt tilgangen til rettslig prøving av de foreslåtte tiltakene er i samsvar med retten til et effektivt rettsmiddel i EMK artikkel 13. Endelig påpeker Kommunesektorens organisasjon at det lokale selvstyret nyter folkerettslig vern.

Rådet for personer med funksjonsnedsettelser i Oslo kommune viser til at personer med funksjonsnedsettelser er en stor minoritetsgruppe i samfunnet som er ekstra utsatt ved kriser og risikosituasjoner. Gruppen bør omtales i større grad i lovverket. Det vises særlig til FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD), artikkel 11 (risikosituasjoner og humanitære nødsituasjoner), som pålegger myndighetene å treffe alle nødvendige tiltak for å sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne beskyttelse og sikkerhet i risikosituasjoner, herunder væpnet konflikt.