13 Pålegg om arbeidsplikt

13.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse i § 24 h som gir Kongen fullmakt til å gi forskrift om midlertidig arbeidsplikt for myndige personer mellom 18 og 72 år når det er nødvendig for å ivareta formålene nevnt i § 24 e første ledd. I høringsnotatet foreslo departementet at Kongen gis hjemmel til å gi forskrift om at arbeidsplikten etter forslaget skal kunne gå foran annen lovpålagt tjenesteplikt med unntak av tjenesteplikten etter forsvarsloven. Forskriftskompetansen var etter forslaget knyttet til situasjonskravet i § 24 e, noe som innebærer at grunnvilkårene etter § 24 e må være oppfylt.

Forslaget åpnet for at reguleringen kan innføres generelt, spesielt for enkelte yrkesgrupper, eller personer med en særskilt kompetanse, og for enkelte sektorer eller virksomheter.

Departementet understrekte at fullmaktsbestemmelsene er ment som et supplement til annen beredskapslovgivning som gjør seg gjeldende i sikkerhetspolitisk krise og krig, slik som beredskapsloven, næringsberedskapsloven og helseberedskapsloven

13.2 Høringsinstansenes syn

13.2.1 Hvem som kan pålegges arbeidsplikt

Etterretningstjenesten uttaler at det bør presiseres at også pensjonister kan pålegges arbeidsplikt og at dette ikke utgjør selvstendig fritaksgrunn.

Forsvars- og Sikkerhetsindustriens forening støtter i hovedsak forslag til virkeområde. For å få et velfungerende beredskap er det viktig at flest mulig er omfattet. Høringsinstansen anbefaler at det henvises til den enhver tid gjeldende pensjonsalder, istedenfor å referere konkret til en maksimumsalder.

Sjøfartsdirektoratet uttaler blant annet at utlendinger bør få velge om de vil forlate landet og at det bør ha betydning om vedkommende kommer fra land Norge er i konflikt med. De etterlyser generelt en vurdering av sikkerhetshensyn ved å gjøre bruk av andre staters borgere til sivil arbeidskraftberedskap for Norge og en avgrensning av hvilke asylsøkere med opphold i riket som kan være omfattet. Sjøfartsdirektoratet savner også omtale av skipsarbeiderloven, som blant annet i § 9-5 gir skipsarbeidere rett til å fratre ved krig eller krigslignende forhold i farvannet der skipet seiler og i havn hvor skipet er bestemt for. De viser til at dette utgjør en minstestandard etter ILO-konvensjon nr. 186 om sjøfolks arbeids- og levevilkår (MLC-konvensjonen). Sjøfartsdirektoratet peker også på utfordringen som ligger i mulig motstrid mellom pålegg om arbeidsplikt etter sivilbeskyttelseslovens nye kapittel og plikter som følger av en havnestats jurisdiksjon eller en utenlandsk skipsarbeiders hjemstats jurisdiksjon.

Norges institusjon for menneskerettigheter trekker frem maktfordelingsutfordringer med at forslaget åpner for at den utøvende makt benytter forslaget til å pålegge arbeidsplikt for personell innen den dømmende og den lovgivende makt. Høringsinstansen anbefaler at i den grad det vurderes å gi regjeringen fullmakter som vil ha slike maktfordelingsimplikasjoner bør disse spørsmålene vurderes nærmere. De uttaler blant annet at en løsning kan være at arbeidsplikt for dommere skjer ved tilfeldig utvelgelse eller at den konkrete arbeidsplikten pålegges av domstolene eller Domstolsadministrasjonen. Videre viser de til at Grunnlovens bestemmelser om Stortinget og maktfordelingsprinsippet setter grenser for hva regjeringen kan pålegge.

Norsk Sjømannsforbund påpeker utfordringer i dagens skipsfart, blant annet at mannskap på skipene har ulik nasjonalitet og bosted, og at NIS-flåten (handelsflåten) i det alt vesentligste består av sjøfolk fra tredjeland med utenlandske kapteiner. Det stilles spørsmål ved om norske myndigheter med hjemmel i folkeretten kan beordre utenlandske statsborgere til å utføre sivil arbeidskraftberedskap i en slik utstrekning, og peker på at en slik løsning samtidig kan innebære aksept for at andre stater tilsvarende pålegger norske statsborgere slike plikter for sitt totalforsvar.

Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Oslo og Viken og Statsforvalteren i Rogaland peker på at høringsnotatet ikke drøfter situasjonen der en person blir pålagt tjeneste fra flere land. En utenlandsk arbeider vil kunne få arbeidsplikt i Norge, men også bli kalt inn til tjeneste for eget land som statsborger av dette landet, både til forsvar og sivil arbeidsplikt. Pålegg om arbeidsplikt overfor utlendinger bør ses i lys av muligheten for at andre stater tilsvarende pålegger norske statsborgere sivil arbeidsplikt i staten de oppholder seg i.

Hovedorganisasjonen Virke støtter departementets vurdering av at det er mest hensiktsmessig at nødvendige avgrensninger av det personelle virkeområde gjøres i forskrifter, men mener det er behov for en nærmere klargjøring av forholdet til øvrig regelverk, slik som helsepersonelloven.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund viser til at forslaget innebærer at bestemmelsene om sivil arbeidskraftberedskap skal kunne gjøres gjeldende overfor enhver med lovlig opphold i Norge. Høringsnotatet tar opp ulike problemstillinger tilknyttet straffebelagt plikt til å arbeide, bevegelsesfriheten i Grunnloven § 106 og andre folkerettslige forpliktelser. Høringsinstansen gir uttrykk for at slike konsekvenser ikke er godt nok utredet.

13.2.2 Arbeidspliktens innhold og vilkår

Advokatforeningen uttaler at det ikke bør være anledning til å i forskrift gi dårligere arbeidsvilkår til arbeidstakere som blir pålagt arbeidsplikt enn personer i ordinære arbeidsforhold. Det bør derfor ikke være anledning til å endre arbeidsvilkårene for personer som pålegges arbeidsplikt slik forslaget legger opp til.

Akademikerne peker på at forslaget om at det ved pålegg om arbeidsplikt skal gis samme vilkår som personer i ordinære arbeidsforhold i sammenlignbar stilling innebærer at en person som pålegges arbeidsplikt i lavere stilling, vil kunne få økonomisk tap. De mener derfor at lønnsutbetalingen primært bør være den samme under pålagt arbeidsplikt som i ordinær stilling. Høringsinstansen uttaler også at når pålagt arbeidsplikt er avsluttet må arbeidstaker ha rett til å returnere til sin ordinære stilling under samme vilkår som tidligere, så lenge situasjonen tillater det.

Benedikte Moltumyr Høgberg, professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo, er sterkt kritisk til forslaget og mener at det bør omskrives til en frivillig ordning som blant annet vil bidra til tillit og samarbeid mellom befolkningen og myndighetene.

International Business Machines AS uttrykker at det kan være problematisk dersom IKT-ansatte kan bli tvunget til å yte tjenester under nasjonale kriser. De viser blant annet til at dette kan medføre utfordringer for arbeidsgivere som mister kritisk personell og derigjennom evnen til å levere tjenester. Det kan også berøre tredjeparts kontraktsforpliktelser, som også kan omfatte samfunnsviktige funksjoner. Høringsinstansen mener forslaget kan skape en usikkerhet som virksomheter sammen med myndighetene må håndtere.

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag og Mediebedriftenes Landsforening (Mediebedriftene) etterlyser omtale av forholdet til mediene og samfunnets informasjonskrav som del av ytringsfriheten og peker på at mediene spiller en sentral rolle som formidler av informasjon og synspunkter i en krisesituasjon, og er viktige for å sikre menneskerettigheter. De mener at dersom forslaget går gjennom kan redaksjoner stå uten journalister i en situasjon der behovet for journalistikk er særlig stort. Forslaget støttes derfor ikke. Mediebedriftene mener at det må presiseres tydelig i forarbeidene at journalistisk virksomhet er særlig viktig i en krisesituasjon, og at alle ledd i en redaksjon derfor må beskyttes mot inngrep som kan svekke medienes mulighet til å ivareta sitt samfunnsansvar.

Meteorologisk institutt påpeker at deres rolle i både militære operasjoner og samfunnssikkerheten kan gjøre dem til prioritert mål for fiendtlige handlinger i konflikt- eller krigstid, noe som øker sikkerhetsrisikoene og sårbarheten. I situasjoner hvor sivile og militære behov må avveies, kan det oppstå konflikter om prioriteringer, spesielt under kriser eller krig Dette innebærer også vurdering av hvilke ressurser som kan avgis til andre formål. Kravet om å tjene både sivile og militære behov kan strekke ressursene og legge et betydelig arbeidspress på ansatte, som potensielt kan redusere tjenestekvaliteten.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet støtter at bestemmelsen kan rettes mot personer med en særskilt kompetanse i en spesifikk bedrift, eller at den kan rettes mot alle arbeidere innen en hel sektor.

Norsk rikskringkasting mener at det tydelig bør fremgå at mediene er beskyttet mot pålegg som regulerer arbeidsforholdene i virksomheter og viser til at redaktørstyrte mediers rolle i et demokratisk samfunn er helt essensiell, både som offentlig vaktbikkje overfor maktfaktorer i samfunnet og som formidler av kvalitetssikret informasjon.

Næringslivets Hovedorganisasjon påpeker at det synes uklart om det skal gis permisjon eller om arbeidsforholdet skal avsluttes ved midlertidig arbeidsplikt. På den ene side fremgår det i første ledd at arbeidsplikten er midlertidig, og at arbeidsgiver og privatperson pålegges å fortsette eller etablere et arbeidsforhold. Samtidig gis det i annet ledd hjemmel for å regulere forholdet til eksisterende arbeidsgiver, herunder rett til permisjon og regler om fortrinnsrett. Fortrinnsrett gis etter dagens regelverk ved oppsigelse begrunnet i virksomhetens forhold, og fortrinnsretten utløses ved en oppsigelse av arbeidsforholdet. En fortrinnsrett mens man har permisjon er en ukjent rettsregel i norsk rett. Bestemmelsen må derfor etter Næringslivets Hovedorganisasjons oppfatning klargjøres med hensyn til arbeidsgivers plikter og rettigheter.

Oslo kommune forstår forslaget til § 24 h slik at pålegg kun kan gis av Kongen eller av statlige myndigheter med delegert myndighet fra Kongen. Det åpnes altså ikke for at Kongen delegerer sin myndighet til å gi pålegg om arbeidsplikt til kommunene eller til private arbeidsgivere. Oslo kommune mener imidlertid at kommunene også bør ha anledning til å anmode om ressurser, og at en eventuell prioritering og anledning til å pålegge ivaretas av statsforvalternivået i tråd med dagens beredskapssystem og -prinsipper. Dette bør så langt som mulig redegjøres for i forarbeidene. Oslo kommune er ikke enig i departementets forslag om at det kan fastsettes fortrinnsrett for de som er pålagt arbeidsplikt, da dette etter deres syn strider med prinsippet om at en arbeidsgiver selv velger hvem som skal ansettes i egen virksomhet, så lenge det er basert på en saklig vurdering. Fortrinnsrett er en rettighet på visse vilkår for arbeidstakere som er eller har vært ansatt hos arbeidsgiveren etter arbeidsgiverens eget valg.

Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Oslo og Viken og Statsforvalteren i Rogaland viser til at høringsnotatet beskriver at det i dag ikke er hjemmel for at de som blir fritatt militærtjeneste på grunn av samfunnskritisk funksjon, har arbeidsplikt i sin funksjon. Som en første del av en ordning med arbeidsberedskap, vil det være naturlig at alle som får innvilget fritak på bakgrunn av kritisk samfunnsfunksjon, også får et vedtak på arbeidsplikt knyttet til den samfunnskritiske funksjonen. Dette kan da effektueres sammen med vedtak om fritak fra Forsvarets personell- og vernepliktsenter.

Hovedorganisasjonen Virke etterlyser nærmere utredning dersom forslaget om adgang til å regulere forholdet til den arbeidsgiver som personen har arbeidet hos adgang til å gripe inn i arbeidsgivers styringsrett etter pliktens opphør. Ikke minst må forholdet til andre regler om fortrinnsrett i arbeidsmiljøloven utredes. Forslaget oppfattes videre slik at det dreier seg om situasjonen når samfunnet formodentlig mer eller mindre er tilbake i normalen og derav at behovet for en grundig vurdering av konsekvensene av adgang til en slik regulering blir desto viktigere å foreta, siden konsekvensene vil gjøre seg gjeldende utenom krisesituasjonen.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund viser til at det i forslaget nevnes at det vil kunne forskriftsfestes regler om relasjonen mellom den som pålegges arbeidsplikt og arbeidsgiver man hadde før denne plikten pålegges. Utgangspunktet ved arbeidsplikt bør alltid være permisjon fra den stillingen man har før man pålegges arbeidsplikt. Slik permisjon bør lovfestes på lik linje med annen permisjon i arbeidsmiljøloven kapittel 12. Ved å gjøre permisjon til utgangspunktet, vil man sikre at den som har måttet gjennomføre arbeidsplikt kan komme tilbake til den arbeidsplassen vedkommende opprinnelig hadde.

13.2.3 Forholdet til krigens folkerett

Avinor uttaler at det er behov for å særlig belyse arbeidspliktens forhold til krigens folkerett. På et eller annet tidspunkt i en eskalering vil pålegg om arbeidsplikt neppe gir et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for Avinor som arbeidsgiver til å kunne kreve at Avinor-ansatte står i arbeid som sivile og at det må vurderes hvorvidt enkelte skal kalles inn som del av Forsvaret. Reelt sett vil disse kunne vurderes å være en del av væpnede styrker fordi tjenesten ved flyplasser i en eskalering vil innrettes mer mot å tilrettelegge for egne og allierte fly, mens sivil trafikk helt eller delvis innstilles. Videre vil lufthavner være åpenbart aktuelle mål for fiendtligheter og at det i praksis ikke vil være mulig å skille mellom Avinors sivilt ansatte og militært personell.

Befalets Fellesorganisasjon uttaler at beskyttelsen av sivile i en krig ikke er tilstrekkelig belyst. De viser til Prop. 59 S (2023–2024) hvor det blant annet uttales at staten så langt som mulig skal unngå at sivile blir utsatt for følgeskader og at «staten i væpnet konflikt så langt som mulig må sørge for at sivile ikke fysisk plasseres ved eller i nærheten av lovlige militære mål, for eksempel militære leire, baser og flystasjoner.»

Forsvarsbygg påpeker at omtalen i høringsnotatet synes å begrense muligheten til å pålegge sivil arbeidsplikt for å utføre arbeid for Forsvaret på et mer generelt grunnlag. Det kan i utgangspunktet tenkes behov for å utføre arbeid i Forsvaret av sivil karakter som ikke vil anses som direkte deltagelse i fiendtligheter. Det bør dermed avklares om det i slike tilfeller er mulig å benytte seg av de foreslåtte bestemmelsene i sivilbeskyttelsesloven. Det bør da også avklares om det er meningen å begrense muligheten til å pålegge sivil arbeidsplikt til fordel for de øvrige etater underlagt Forsvarsdepartementet. Det bør også avklares om hjemmelen kan benyttes der arbeidet utføres i eller nært militære mål og det dermed også er risiko for følgeskade. Høringsnotatet omtaler problemstillingen, men synes ikke å utelukke bruk av sivil arbeidskraft så fremt det ikke innebærer at den sivile arbeidstakeren tar direkte del i fiendtligheter.

Forsvars- og Sikkerhetsindustriens forening er enig i at det er et viktig prinsipp at enkeltpersoner ikke med hjemmel i sivilbeskyttelsesloven kan settes i en situasjon der de kan oppfattes som direkte deltakende i stridigheter. De påpeker at man ved anvendelsen av regelverket må unngå at det oppstår gråsoner der det er usikkert om en person disponert etter sivilbeskyttelsesloven kan miste sin beskyttelse som sivil. Situasjoner hvor ansatte hos sivile bedrifter kan bli ansett som stridende, bør reguleres i annen lovgivning, formodentlig forsvarsloven.

Generaladvokaten mener at ordlyden bør endres i lovforslaget for å gi et korrekt uttrykk for forholdet mellom norsk rett og folkeretten. Det uttales blant annet følgende:

«Skillet mellom sivile og stridende er grunnleggende i krigens folkerett og innebærer blant annet at det er stridende som har rett til å ta del i stridigheter, og at de samtidig er lovlige mål. Sivile og stridende er to gjensidig utelukkende kategorier – man kan ikke være begge deler samtidig.

Sivile er beskyttet mot direkte angrep (de er ikke lovlige mål), og har ikke samme «rett» til å ta del i stridigheter. Dette betyr at sivile som tar direkte del i stridigheter er lovlige mål så lenge deltagelsen varer, uten å være garantert status som krigsfange (og immunitet mot straffeforfølgning for lovlige stridshandlinger). Sivile som tar del i stridigheter blir i utgangspunktet ikke «stridende» i traktatens forstand. Når det kommer til spørsmålet om hvem som er lovlige mål i krigens folkerett er det vanlig å vise til tre grupper av personell: (lovlige) stridende, væpnede grupper, og sivile som tar del i stridigheter. Det er kun den første og den siste gruppen av personell som er aktuelle i sammenhengen her.

Angrep rettet mot den første gruppen av personell er det vanlig å omtale som «statusbaserte angrep» (status-based targeting), fordi personellet i utgangspunktet er lovlige mål til enhver tid og på ethvert sted. De er lovlige mål fordi de tilhører statens væpnede styrker. I norsk sammenheng omfattes Forsvarets militære personell (som ikke tilhører geistlige og personell som utfører utelukkende medisinske oppgaver) av denne gruppen.

Angrep rettet mot den siste gruppen av personell omtales gjerne som «atferdsbaserte angrep» (conduct-based targeting), fordi personellet kun er lovlige mål så lenge de utfører nærmere bestemte aktiviteter. I norsk sammenheng vil dette for eksempel kunne ramme sivile leverandører, dersom de utfører oppgaver som i for stor grad er integrert med kamphandlinger. Tilsvarende vil kunne være tilfellet dersom sivile pålegges arbeidsplikt til å utføre oppgaver som omfattes av ordlyden i TP artikkel 51 nr. 3.

Man blir altså ikke stridende selv om man settes til oppgaver som innebærer direkte deltagelse i fiendtligheter, som de stridende vanligvis utfører. Man fortsetter å være sivil, men taper beskyttelsen mot direkte angrep. For å få status som stridende etter reglene som gjelder i internasjonale væpnede konflikter må man underlegges militær kommando og for øvrig oppfylle vilkårene i første tilleggsprotokoll til Genèvekonvensjonene artikkel 43.

Generaladvokaten legger til grunn at det ikke under noen omstendighet vil være snakk om å gjøre sivile med arbeidsplikt etter sivilbeskyttelsesloven til stridende, ettersom sistnevnte i utgangspunktet er en formell statusendring som skjer ved at personellet underlegges statens væpnede styrker. Dersom man ønsker å gjøre sivile til stridende er det forsvarslovens regler om verneplikt og tjenesteplikt som gjelder. Generaladvokaten legger derimot til grunn at det som søkes unngått er, slik det fremgår av høringsnotatet på side 28, å pålegge sivile arbeidsoppgaver som gjør at de taper sin sivile beskyttelse mot direkte angrep. Med dette som formål mener generaladvokaten at ordlyden bør endres i lovforslaget, for å gi et korrekt uttrykk for forholdet mellom norsk rett og folkeretten. . En alternativ formulering kunne for eksempel lyde slik:

«Bestemmelsen gir ikke adgang til å pålegge arbeidsplikt som innebærer å utføre oppgaver som etter folkeretten anses som direkte deltagelse i fiendtligheter».»

International Business Machines AS peker på at det i cyberdomenet kan være vanskelig å skille mellom sivil og militær infrastruktur og teknologi og viser til at den samme infrastrukturen ofte brukes til både sivile og militære formål. De viser til at folkeretten krever at partene i en konflikt tar forholdsregler for å unngå og minimere skade på sivil infrastruktur. IKT-personell som arbeider med slike sivile strukturer kan derfor folkerettslig befinne seg i en beskyttet posisjon, selv om kompleksiteten i cyberoperasjoner gjør anvendelsen av disse prinsippene utfordrende. Staten har ansvar for å beskytte sine borgere fra overgrep og angrep, herunder IKT-ansatte, fra både statlige og ikke-statlige aktører. Ansvaret omfatter både sikring av cyberdomenet og å besvare cyberangrep i samsvar med internasjonal rett.

Luftfartstilsynet er bekymret for om sivile kan pålegges arbeidsplikter som i realiteten gjør at de knyttes så tett opp til stridende aktiviteter at de kan miste sin beskyttelse etter folkeretten. De ber departementet vurdere om det kan fremkomme enda tydeligere i lovforslaget at siviles rett til å ikke anses som stridende er et hensyn som skal vektlegges i forbindelse med det forskriftsarbeidet som skal utføres i etterkant, slik at man sikrer at problemstillingen tas tilbørlig hensyn til der.

Norges institusjon for menneskerettigheter støtter en presisering om at fullmaktene ikke skal kunne benyttes til å regulere rekruttering til de væpnede styrker. De påpeker imidlertid uklar begrepsbruk i høringsnotatet om «stridende» og «kombattant». De viser blant annet til at personer som deltar aktivt i fiendtlighetene vil være «stridende», men ikke anses for å være kombattant, og viser til første tilleggsprotokoll til de fire Genèvekonvensjonene artikkel 51 (3) som omtaler denne statusen som «direct participation in hostilities» (DPH). Status som DPH medfører at man mister sin rett til beskyttelse som sivil, altså at man mister immunitet mot angrep, men uten at man får de privilegier og immunitet man får som kombattant (for eksempel immunitet mot straffeforfølgning for lovlige krigshandlinger eller krav på krigsfangestatus). Norges institusjon for menneskerettigheter støtter at lovforslaget bruker «stridende», altså at sivil arbeidsplikt ikke kan benyttes for arbeid som kan oppfattes som DPH, og dermed taper sivil immunitet. De uttaler også følgende:

«Det er verdt å merke seg at status som DPH ikke er knyttet til hva slags formell status en person har, men hvilken funksjon vedkommende har. I ICRCs studie om DPH fra 2009 legges det for eksempel til grunn (som typeeksempler) at en sivil person som kjører ammunisjon til fronten har en funksjon som DPH, og dermed er et militært mål. En person som derimot frakter ammunisjon fra en fabrikk til en havn for utskiping vil ikke være DPH, selv om selve lastebilen vil være et militært mål. Det vil altså være viktig at forarbeidene skiller mellom stridende og kombattant, og at det blir klart at begrepet «stridende» i lovteksten omfatter DPH. Et tilleggspoeng er at man kanskje i loven burde vurdere å ha en informasjonsplikt om hva slags fare man utsettes for i visse typer arbeid. Selv om man ikke er et militært mål vil man i en del situasjoner være i stor fare for å bli drept eller skadet – hvis man for eksempel arbeider på eller ved installasjoner eller annet som kan antas å utgjøre militære mål for fienden. Høringsnotatet legger til grunn at dette er et mulig scenario, men viser til at staten har ansvar for å beskytte sine sivile borgere ved nærliggende fare for dette. NIM mener det påløper en særlig plikt til informasjon i slike situasjoner, bl.a. gjennom EMK artikkel 2 og SP artikkel 6 om retten til liv og statens sikringsplikt».

Norsk militærjuridisk forening uttaler at lovforslaget ikke sier noe om hvordan distinksjonsprinsippet skal operasjonaliseres, og høringsnotatet gir heller ingen nevneverdig veiledning for departementet ved bruk av de foreslåtte hjemlene. Siden også arbeidsgivere i praksis kan få ansvar for å forholde seg til distinksjonen, bør tematikken utredes bedre.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet uttaler blant annet at det bør komme tydeligere frem hvilke regler som skal gjelde for personell som for eksempel skal understøtte militære operasjoner inn på krigsskueplass. De spør hvor langt frem mot frontlinjen Posten kan pålegges å kjøre for å understøtte militær logistikk eller bistå sivile myndigheter i områder som er utsatt for krigshandlinger.

Norsk Sjømannsforbund er enig i utgangspunktet om at sivile ikke skal kunne pålegges arbeidsplikt dersom dette etter folkeretten vil medføre at vedkommende får status som «kombattant» (stridende), men etter deres syn bør det nedfelles i loven at sivile ikke kan pålegges arbeidsplikt dersom de utgjør legitime militære mål. Norsk Sjømannsforbund peker på at frakt av forsvarsmateriell eller forsvarspersonell med sivile skip vil kunne oppfattes som legitime militære mål i krig og at et sivilt skip som leies inn til forsvarssektoren i henhold til skipssikkerhetsloven og skipsarbeidsloven bli definert som «Forsvarets skip». Videre viser Norsk Sjømannsforbund til transport av passasjer/gods til befolkningen med sivile skip som utgangspunkt ikke er legitime mål, men at det også vil være gråsoner. De viser til at drivstoff som transporteres med et sivilt skip vil kunne benyttes både av Forsvaret og av sivile. I forlengelsen av dette spør de om det er aktuelt med arbeidsplikt på et skip hvor deler av lasten skal leveres til Forsvaret og deler av lasten skal leveres til sivile. Til slutt vises til skipsarbeidsloven § 9-5, som gir sivile sjøfolk rett til øyeblikkelig fratreden fra tjenesten hvis «det foreligger krig eller krigslignende forhold i farvann der skipet skal seile eller i havn som skipet er bestemt for.

13.2.4 Forholdet til andre tjenesteplikter, forrang og fritak

Akershus fylkeskommune påpeker at høringsnotatet har fremhevet vei og infrastruktur som sentralt for forsvaret av landet uten å omtale forholdet til sivil transportberedskap og eventuelt hvordan fylkeskommunen skal ivareta sitt beredskapsansvar dersom personell flyttes til andre steder. Forholdet mellom sivilbeskyttelsesloven og fylkeskommunens ansvar for sivil transportberedskap bør tydeliggjøres. Det er viktig at fylkeskommunen som arbeidsgiver får muligheten til å be om fritak fra arbeidsplikt for ansatte som er nøkkelpersonell dersom krisen er i den lavere enden av skalaen.

Arbeids- og velferdsdirektoratet fremhever viktigheten av klare og forutsigbare regler knyttet til fritaksordninger og saksbehandling av dette. De påpeker at dette taler for liten grad av individuell tilpasning og fremhever at dette henger sammen med at det vil kunne være utfordrende i en krise eller krig effektivt å kunne innhente nødvendig informasjon til saksbehandlingen

Den norske legeforening er kritisk til at forslaget åpner opp for omdisponering av helsepersonell. Kapasiteten i helsetjenesten er allerede presset, helsepersonell i en sikkerhetspolitisk krise eller krig vil være nødt til å ivareta høyt prioriterte kritiske samfunnsfunksjoner, hjemlet i helseberedskapslovens fullmaktsbestemmelser og fullmaktsbestemmelsene i helseberedskapsloven burde være tilstrekkelige.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap ber om at det vurderes om Sivilforsvarets tjenestepliktige kan få et unntak fra arbeidsplikten, på samme måten som det er gjort unntak for tjenesteplikt etter forvarsloven. De viser blant annet til at Norge er forpliktet gjennom Genèvekonvensjonene til å ha Sivilforsvaret. Sivilforsvaret består i fredstid av 8000 tjenestepliktige, men i praksis er tallet lavere på grunn av blant annet ordningen med fritak fra tjenesteplikt for ansatte i virksomheter som ivaretar kritiske samfunnsfunksjoner. Ved en sikkerhetspolitisk krise eller krig vil det være behov for en betydelig økning av styrken for å kunne løse etatens oppdrag; beskyttelse av sivilbefolkningen. Stortinget har derfor vedtatt at Sivilforsvaret skal ha en krigsreserve, og gitt hjemmel for utskriving av ytterligere mannskap. Effekten av krigsreserven og eventuell ytterligere utskrivning av mannskaper vil kunne reduseres dersom Sivilforsvarets styrkevolum svekkes som følge av konflikt med andre samfunnskritiske funksjoner. De viser også til at Sivilforsvaret ikke har stående styrker, noe som innebærer at det ikke kan forventes at alle tjenestepliktige kan møte når de innkalles. Dersom det ikke blir aktuelt å ta inn et unntak for tjenesteplikt i Sivilforsvaret i loven, kan et alternativ være at høringsnotatets presiseringer om at det skal særlig tas hensyn til tjenesteplikten i blant annet Sivilforsvaret ved utforming av forskrifter og arbeidsplikt, tas inn direkte inn i lovens ordlyd. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap uttaler videre at også ansatte i brann- og redningsvesenet, og de øvrige nødetatene er eksempler på funksjoner som faller inn under NATOs syv grunnleggende forventninger.

Etterretningstjenesten savner en mer presis redegjørelse for forholdet mellom de foreslåtte bestemmelsene i sivilbeskyttelsesloven og det eksisterende nasjonale beredskapssystemet som også inneholder beredskapstiltak for sivil sektor. Systemet utfyller og er gjensidig koordinert med beredskapstiltak for forsvarssektoren. Utforming av eventuelle forskriftsbestemmelser vil kunne støte mot reguleringene i disse, og det bør sikres at man unngår uklarheter eller motstridende reguleringer.

Forsvaret uttaler at omtalen i høringsnotatet kan skape en viss tvil knyttet til hvilken lovregulering av arbeids- og tjenesteplikt som har forrang. Forsvaret ønsker å understreke viktigheten av at tjenesteplikt etter forsvarsloven har forrang jf. forsvarsloven § 17. For Forsvaret vil det ut fra folkerettslige begrensninger være behov for å innrullere personell fra sivile leverandører som Forsvaret har avtale med, og det kan ikke være usikkerhet knyttet til forsvarsloven § 17 sitt nedslagsfelt og Forsvarets adgang til dette. Departementets forslag til sivilbeskyttelsesloven § 24 h tredje ledd siste setning kunne dermed med fordel eksplisitt henvist til forsvarsloven § 17. Forsvaret leser forslaget slik at det i liten grad vil være aktuelt å omfordele ressurser fra Forsvaret til sivile virksomheter. Også tjenesteplikt for sivilt tilsatte, som kan inngås med hjemmel i forsvarsloven § 25 a, må tas hensyn til. Forsvarsloven § 17 viser bare til tjenesteplikten for vernepliktige og personer som har inngått kontrakt om tjeneste i medhold av § 25. Dette kan hensyntas ved utarbeidelsen av forskrifter, men det gir økt forutsigbarhet dersom det også behandles i det videre lovarbeidet.

Forsvars- og Sikkerhetsindustriens forening uttaler at forholdet til annet beredskapslovverk må klargjøres slik at en unngår unødig regelverkskonflikter. Særlig i forsvarssektoren vil tiltak etter flere lover kunne være aktuelle, og for at systemet skal fungere, må tiltakene både planlegges godt og koordineres mellom ulike departementer. En samfunnskritisk forsvarsbedrift kan for eksempel være pålagt å søke fritak for tjeneste for ansatte etter forsvarsloven fordi de ansatte er kritiske for virksomheten. Dersom slikt fritak gis, bør dette ha betydning for departementenes mulighet for å treffe tiltak etter de andre reglene. En person som er fritatt under forsvarsloven, bør for eksempel utelukkende kunne disponeres under sivilbeskyttelsesloven til fordel for sin arbeidsgiver. Som nevnt ovenfor vil faktisk beredskap forutsette nøye planlegging og koordinering. For det første gjelder dette mellom de forskjellige departementene og etatene, men også i forholdet til industrien. For at industrien skal kunne oppfylle kravene til beredskap, vil den enkelte bedrift være avhengig av forutberegnelighet og klarhet, både i forhold til hva som skal leveres, men også hvordan bedriften kan forvente å bli påvirket av forskjellige offentlige vedtak. Det vil for eksempel være avgjørende for planleggingen å få avklart at man ikke vil miste personell til annen bedrift i tilfelle krise, konflikt og krig, men også hva man i nærmere bestemte situasjoner kan forvente av tilføring av ressurser.

Forsvarsbygg uttaler at det fremstår noe uhensiktsmessig å ha flere lovhjemler for sivil arbeidsplikt som delvis kan overlappe og konkurrere med hverandre. Det bør derfor vurderes å avklare nærmere hvilket forhold lovene skal ha opp mot hverandre, herunder om det skal være slik at beredskapsloven og lov om militære rekvisisjoner kan/skal benyttes som hjemmel for sivil arbeidsplikt. For øvrig er det med ny lovhjemmel om sivil arbeidsplikt noe uklart om det fremdeles rettslig sett er adgang til å rekvirere arbeidskraft gjennom lov om militære rekvisisjoner og da hvilke føringer eller begrensninger som gjelder. Dette bør avklares nærmere.

Både Helse Sør-Øst RHF og Helse Vest RHF fremhever blant annet at opprettholdelse av helsetjenester i sikkerhetspolitisk krise og krig er avhengig av støtte fra sivile. De synliggjør at forslaget for helsesektoren først og fremst skal fungere som en forsterkning av helseberedskapen og evnen til å opprettholde kritiske helsetjenester.

Helsedirektoratet fremhever også dette perspektivet, nemlig at det er viktig å kunne mobilisere personell fra andre sektorer dersom det oppstår kapasitetsbrist for personell i helsesektoren. De viser til at helseberedskapsloven ble benyttet under pandemien for å mobilisere tilstrekkelige personell til vaksinering og testing, hvor det også ble tatt i bruk annen type helsepersonell. I den forbindelse viser de til at det kan være hensiktsmessig å kunne mobilisere annet personell enn de som kan disponeres etter helseberedskapsloven, for eksempel til evakuering av personer med behov for helsehjelp, eller til opprettholdelse av støttefunksjoner slik som IKT, transport, renhold, vaskeri og matproduksjon. Helsedirektoratet mener også at et viktig premiss er at sivilbeskyttelseslovens regler skal supplere sektorlovenes virkemidler. De peker blant annet på at dersom det er nødvendig å pålegge personell i helse- og omsorgstjenestene arbeidsplikt med hjemmel i sivilbeskyttelsesloven fremfor helseberedskapsloven, vil det være helt avgjørende med tverrdepartementale vurderinger som også ivaretar formålene helseberedskapsloven skal ivareta. Helsedirektoratet legger til grunn at det vil være en svært høy terskel for å fastsette slike forskrifter.

Kommunesektorens organisasjon mener at forholdet til sivilbeskyttelsesloven § 5 burde vært utredet nærmere, og viser til at det ikke er klart i hvilken grad bestemmelsen overlapper med forslaget.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet mener blant annet at det bør komme tydeligere frem hvem som kan pålegge arbeidsplikt og hvordan forrangsbestemmelsen skal praktiseres. Hvis det er situasjonsavhengig hvem som har forrang vil dette gi en stor fleksibilitet, men samtidig skape en sterk grad av uforutsigbarhet. Denne avveiningen mellom fleksibilitet og forutsigbarhet mener Nasjonal kommunikasjonsmyndighet at man bør få klarere frem.

Næringslivets Hovedorganisasjon oppfatter at lovforslaget er individbasert og savner at det også reflekterer bedriftsperspektivet. De viser til at bedrifter kan stå i fare for å miste nøkkelpersonell i en situasjon der de må avgi arbeidskraft og at regelverket kan ha direkte konsekvenser for bedriftens økonomiske stilling. Næringslivets Hovedorganisasjon ser behov for at regelverket behandler i hvilken grad det kan gjøres unntak eller gis utsettelser for bedrifter som står i fare for hel eller delvis nedleggelse. Videre mener høringsinstansen at det bør reguleres hva som anses som samfunnskritiske funksjoner, og i hvilken grad det kan gis fritak for bedrifter med slik virksomhet. Dessuten bør det vurderes regler om virksomhetens opplysningsplikt i forhold til bemanningsbehov, og hvem som eventuelt har fått fritak eller dispensasjon.

Oslo kommune mener det er viktig å unngå at sentralt personell, for eksempel helsepersonell, blir pålagt tjeneste flere steder etter ulike lover. Slike unntak bør fastsettes i loven fremfor at de vurderes av Kongen hver enkelt gang, alternativt at det fastsettes tydeligere retningslinjer i loven.

Oslo universitetssykehus HF uttaler at krysspress mellom helseberedskapsloven og forslaget til fullmaktsbestemmelser i sivilbeskyttelsesloven, uten klar avgrensning og prioritering, vil kunne være uheldig for Oslo universitetssykehus, særlig ved andre situasjoner enn væpnet konflikt eller krig. Lovgiver bør i størst mulig grad skjerme deres virksomhet mot fullmaktslovgivningen som foreslås i sivilbeskyttelsesloven da de har en spesiell rolle i forbindelse med beredskap og mobilisering av eget personell ved de ulike formål som også begrunner tiltak i henhold til sivilbeskyttelsesloven. Etter Oslo universitetssykehus HF sitt syn er helseberedskapsloven mer spesialisert enn den mer generelle sivilbeskyttelsesloven, og i størst mulig grad gis forrang ved prioritering av tilgang deres personells kompetanse og arbeidskraft i kritiske situasjoner.

Politidirektoratet påpeker at bruk av bestemmelsene synes å stille betydelige krav til oversikt over og samordning med andre ordninger som er etablert for å ivareta arbeidskraftberedskap. Dette vil eksempelvis være ordningene for fritak for tjenesteplikt i Sivilforsvaret og Forsvaret for å sikre ivaretakelse av samfunnskritiske virksomheter og funksjoner i virksomhetene. Et annet eksempel er kraftberedskapsforskriften som av hensyn til kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO) har bestemmelse om søknad om fritak for tjeneste i Sivilforsvaret og Forsvaret for personell i KBO. Politidirektoratet mener videre at det kan være problematisk å ha to lovhjemlede grunnlag som later til å overlappe hverandre. Rettstekniske hensyn og hensyn til klarhet, forutsigbarhet, harmonisering og samordning ved bruk av fullmaktene, og eventuelt moderniseringsbehov for beredskapsloven, kan tale for at man samler alt ett sted.

Riksadvokaten uttaler blant annet at det å yte nødvendig bistand i totalforsvaret av landet krever en tydelig hjemmel og at lovforslaget er i tråd med anbefalinger fra Forsvarskommisjonen. Riksadvokaten uttaler at arbeidsplikt og fritaksordning bør ses i sammenheng, og speile hverandre. I den forbindelse minner Riksadvokaten om straffeprosessloven § 466 om at Riksadvokaten utpeker et antall tjenestepersoner i påtalemyndigheten som skal ha ansvar for å behandle straffesaker med tilknytning til Forsvaret når riket er i krig eller krig truer, eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Etter bestemmelsen har slikt utpekt personell etter søknad fra riksadvokaten fritak fra tjeneste i Forsvaret ved krig, når krig truer og ved styrkeoppbygging. Etter Riksadvokatens syn er det lett å tenke seg at det samme personellet vil omfattes av nevnte lov og forslaget her. Riksadvokaten legger til grunn at utpekt personell etter straffeprosessloven § 466 bør være fritatt fra tjeneste etter forslaget, men uttaler at dette med fordel kan avklares og presiseres. Riksadvokaten antar at dette er blant spørsmålene som vil bli regulert i det kommende forskriftsarbeidet, og ser det som en fordel om reguleringen på dette punktet skjer etter forutgående dialog med dem.

Arbeidsgiverforeningen Spekter viser til at departementet skriver at forslaget er et supplement til eksisterende beredskapslovgivning og at regjeringen gjennom dagens regelverk, blant annet beredskapsloven, allerede har hjemmel til å utskrive arbeidskraft til militære og sivile formål ved sikkerhetspolitisk krise og krig. Fordi beredskapslovens § 3 for mange er lite kjent, burde forholdet mellom den og forslagene vært klargjort og utdypet. I dag finnes en rekke sektorlover og forskrifter som har ulike beredskapshjemler for den enkelte sektor, med tilhørende plikter og ansvar. Kun noen av dem er beskrevet i høringsnotatet. Arbeidsgiverforeningen Spekter savner en bredere drøfting og gjennomgang av hvorledes en parallell bruk av lovhjemler skal gjennomføres sett opp mot sektordepartementenes ansvar på sine områder, særlig når det i lovforslaget om arbeidsplikt foreslås at man med hjemmel i denne loven kan gi forskrift som fraviker bestemmelser i annen lovgivning.

Statsforvalteren i Rogaland mener at unntaket knyttet til tjenesteplikt etter forsvarsloven er for snevert utformet. Etter deres syn er det avgjørende at pålagt tjenesteplikt i Sivilforsvaret og beordring etter helseberedskapsloven må inngå i unntaksbestemmelser.

Statsforvalteren i Oslo og Viken anbefaler at ordlyd og bestemmelser i de ulike lovene som har bestemmelser som gjelder tjeneste- og arbeidsplikt i krise og krig, kartlegges og omtales. Det må forventes kamp om ressursene i en situasjon med alvorlig sikkerhetspolitisk krise eller krig, og det vil være utfordrende å avgjøre hvilke samfunnskritiske funksjoner som skal prioriteres over andre. Tydeliggjøring av forholdet mellom de ulike lovene vil gjøre det enklere å avgjøre hvilken lov som har forrang.

Hovedorganisasjonen Virke uttaler i relasjon til arbeidsplikt at forholdet til annet hjemmelsgrunnlag må klargjøres, og at det nødvendigvis må være unntak dersom man er pålagt en plikt etter annet regelverk. Høringsinstansen støtter at det ved fastsettelse av forskrift om arbeidsplikt også skal gis bestemmelser om nødvendige fritak og begrensninger i arbeidsplikten, for eksempel for gravide, personer med særlige omsorgsoppgaver eller nedsatt arbeidsevne. Når det gjelder utformingen av fritaksordning, er Virke enig med departementet i at en noe skjønnsmessig formulert fritaksordning, for å sikre en rimelig fritaksordning, vil kunne gi mer kompliserte saksbehandlingsprosesser, Dette vil også måtte vurderes ute i virksomhetene, som kan være satt under ekstra press i utgangspunktet, på grunn av krisesituasjonens karakter.

Statkraft viser til at høringsnotatet peker på at det i dag finnes fritaksordninger der personer som dekker en kritisk funksjon i en samfunnskritisk virksomhet kan få fritak fra gjennomføring av militær verneplikt. Forskrift om sikkerhet og beredskap i kraftforsyningen (kraftberedskapsforskriften) beskriver i § 3-5 (Fritaksordninger) hvordan personell som er viktig for å opprettholde driften av kraftforsyningene i krig etter søknad kan få utsettelse eller fritak for fremmøte i Forsvaret ved mobilisering. Tilsvarende kan dette personellet etter søknad også få fritak for tjeneste i sivilforsvaret og politireserven. Personell i kraftforsyningen som er gitt utsettelse eller fritak for annen beredskapstjeneste får tjenesteplikt i kraftforsyningens beredskapsorganisasjon. For å skape forutsigbarhet for de som er ansvarlig for drift av prioriterte anlegg i kraftforsyningen, er det etter Statkrafts syn viktig at eksisterende fritaksbestemmelser videreføres. De mener det er naturlig å vurdere om personell som gis fritak samtidig blir forhåndsutpekt etter forslagets nye § 24 i til en rolle innenfor kraftforsyningens beredskapsorganisasjon.

Norsk Sjømannsforbund fremhever erfaringer med arbeidsplikten under andre verdenskrig, som etter deres mening ikke er reflektert i høringsnotatet. De peker på at høringsnotatet ikke omhandler hvorvidt den norske stat vil gå inn som arbeidsgiver, og derigjennom forhandlingsmotpart for lønns- og arbeidsvilkår. Videre at høringsnotatet ikke omtaler forhandlinger om virkemidler for å få arbeidstakere til å utføre risikofylt arbeid, slik som krigsrisikotillegg, eller beskyttelsestiltak. Norsk Sjømannsforbund mener at forslaget om å gi fullmakt til å sette til side etablerte spillerregler vil skape betydelig uklarhet. De peker også på den urimelige behandlingen av krigsseilerne fra den norske stat i etterkrigstiden.

13.3 Departementets vurdering

13.3.1 Innledning

Departementet går videre med forslaget om fullmakt til å gi forskrift om pålegg om sivil arbeidsplikt, se lovforslagets § 28 e (høringsnotatets § 24 h). Forslag til § 28 e oppstiller hjemmel til å iverksette de mest inngripende tiltakene etter forslaget. Fullmakten etter bestemmelsen kommer til anvendelse dersom grunnkravene i § 28 a er innfridd.

Departementet har etter høringen foreslått et generelt nødvendighetskrav i § 28 b, fremfor et eget krav om nødvendighet for forskrifter om pålegg om arbeidsplikt. Med departementets forslag til en egen bestemmelse om særlige krav til vedtakene der blant annet krav om nødvendighet reguleres, vil nødvendighetskravet som tidligere ble foreslått for arbeidsplikt være overflødig. Samtidig vil det være tydeligere at både forskrifter og enkeltvedtak skal være nødvendige opp mot de angitte formålene, se også punkt 8.4.4 om nødvendighetskravet.

Normalt, selv om blant annet arbeidsmiljøloven også har bestemmelser om straff, vil overtredelse av forpliktelser i ordinære arbeidsforhold bare medføre arbeidsrettslige og andre sivilrettslige reaksjoner. Brudd på arbeidsplikt etter forslaget her vil derimot være straffbart, se nærmere om dette i punkt 20.4.

Etter høringen har departementet gjort enkelte justeringer i forslaget, og de ulike aspektene ved arbeidsplikten omtales nærmere nedenfor.

13.3.2 Hvem som kan pålegges arbeidsplikt

Departementet går videre med forslaget som ble sendt på høring om at Kongen kan gi forskrift om arbeidsplikt for myndige personer mellom 18 og 72 år. Arbeidsplikten innebærer at en arbeidsgiver og en privatperson pålegges å fortsette eller etablere et arbeidsforhold, og gjennom dette etablere et arbeidspliktforhold.

Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening uttaler at arbeidspliktens øvre aldersgrense bør være den til enhver tid gjeldende pensjonsalder. Bakgrunnen for at departementet foreslo 72 år som øvre aldersgrense for arbeidsplikt, var at dette harmonerer med øvre aldersgrense for oppsigelsesvernet, noe som anses for et uttrykk for en generell øvre grense for arbeidsførhet. Departementet erkjenner at det vil være store individuelle forskjeller, og mener uansett at pensjonsalder som øvre aldergrense ikke nødvendigvis vil være treffende. I noen situasjoner vil det nettopp kunne være behov for å mobilisere pensjonister til sivil arbeidsplikt for å dekke et ressursbehov, likevel slik at pensjonister over 72 år vil være unntatt. Departementet opprettholder forslaget om at øvre aldersgrense for pålegg om arbeidsplikt settes til 72 år, da dette er tidspunktet hvor oppsigelsesvernet etter arbeidsmiljøloven § 15-13 a nr. 1 opphører. Videre at plikten kun kan pålegges myndige personer, slik at det avgrenses mot personer som er umyndiggjort, se vergemålsloven kapittel 4.

Departementet mener at arbeidsplikt bør kunne pålegges både de som alt har et ordinært arbeids- eller tjenesteforhold i virksomheten og andre. For etablerte arbeidsforhold innebærer et pålegg om arbeidsplikt at arbeidsforholdet endrer karakter til et arbeidspliktforhold. Der det er tale om å gjennom pålegg etablere et arbeidsforhold, oppstår det umiddelbart et arbeidspliktforhold.

Under høringen har flere instanser belyst utfordringen ved at flere sektorer er avhengig av utenlandsk arbeidskraft til å gjennomføre arbeidsoppgaver, inkludert arbeidsoppgaver innen kritiske samfunnsfunksjoner. Etter departementets vurdering vil det i en alvorlig og kritisk situasjon for Norge kunne bli behov for arbeidskraften til utlendinger med former for midlertidig opphold i riket. Dette kan særlig være aktuelt i en første kritisk fase innenfor blant annet transportsektoren og byggenæringen. Departementet fastholder at loven bør åpne for at også utenlandske statsborgere kan omfattes av bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap. Departementet går inn for at det personelle virkeområdet til bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap som ble sendt på høring i stor grad videreføres, men med noen justeringer.

Norsk lov gjelder etter alminnelige jurisdiksjonsregler i utgangspunktet på norsk territorium. Fullmakter etter lovforslaget vil derfor med mindre annet er fastsatt som utgangspunkt kunne gjøres gjeldende overfor enhver som oppholder seg i Norge, også utlendinger. Sivilbeskyttelseslovens regulering i § 8 av tjenesteplikt i Sivilforsvaret gjelder i utgangspunktet alle som oppholder seg i Norge, også utenlandske statsborgere. Dette fremgår ikke uttrykkelig av lovteksten, men følger av det alminnelige utgangspunktet om jurisdiksjon og av lovens forarbeider. Forsvarsloven har særregler i § 6 om tjenesteplikt under visse omstendigheter for utlendinger som oppholder seg i og har fast tilknytning til Norge. Bestemmelsene gir hensiktsmessige utgangspunkter for utformingen av det personelle virkeområdet for bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap.

Etter høringen foreslår departementet å gå bort fra en generell regulering av det personelle virkeområdet til bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap. Departementet foreslår derimot at det i bestemmelsen om arbeidsplikt angis at arbeidsplikt kan pålegges norske statsborgere og andre som har tilknytning til riket, og at personer som er eller har vært statsborgere av et land Norge er i krig med, ikke kan pålegges arbeidsplikt.

Departementet viser til at det er bestemmelsen om arbeidsplikt som aktualiserer behovet for å gjøre konkrete avgrensninger i lovs form, både av hensyn til norske borgere og av hensyn til den aktuelle gruppen av utlendinger.

I høringen foreslo departementet at fullmaktene skulle gjelde norske statsborgere og enhver med «lovlig opphold» i Norge. Høringsinnspillene har vist at dette kriteriet reiste til dels utilsiktede tolkningsspørsmål. Departementet viser til at det er utlendingens tilknytning til Norge som er det sentrale, og etter departementets syn bør et minimum av tilknytning til Norge foreligge for at det skal være ønskelig og rimelig at utlendinger skal omfattes av en arbeidsplikt som har til formål å hensynta det norske samfunnets grunnleggende interesser. Det foreslås derfor et tilknytningskrav i stedet for et lovlighetskrav. Til forskjell fra forsvarsloven § 6 som stiller krav om «fast tilknytning» til Norge, foreslås det kun «tilknytning». Forskjellen er tilsiktet. Det er ikke urimelig at tilknytningen til Norge bør være sterkere for å kunne bli pålagt tjeneste i Forsvaret enn for sivil arbeidsplikt. Typiske eksempler på tilknytning vil være at man er bosatt i eller har oppholdt seg i Norge over lengre tid eller har et arbeidsforhold eller lignende i, eller i tilknytning til, Norge. Utlendinger med kortvarig opphold i riket, for eksempel turister, kan ikke pålegges arbeidsplikt etter forslaget. Hensikten er å gi mulighet for innlemming av personer i gruppen som det med rimelighet kan forventes bidrar i den sivile innsatsen i en sikkerhetspolitisk krise eller krig i Norge. Departementet understreker at det i forskrift vil måtte gjøres nødvendige avgrensninger mot personell som det av ulike grunner ikke er ønskelig eller rimelig at deltar i den sivile innsatsen for Norge i sikkerhetspolitisk krise eller krig.

Departementet kan ikke se at det foreligger et særskilt behov for å utelukke anvendelse av fullmaktene basert på lovligheten av oppholdet i Norge og foreslår derfor ikke å gå videre med denne avgrensningen. En annen sak er at det kan være lite formålstjenlig å inkludere personer uten lovlig opphold i den sivile arbeidskraftberedskapen i sikkerhetspolitisk krise og krig. Nærmere avgrensninger basert på blant annet lovlig opphold kan skje i forskrift.

Departementet foreslår videre at enkelte åpenbare begrensninger basert på nasjonalitet følger av lovteksten. Flere høringsinstanser, blant annet Sjøfartsdirektoratet, har synliggjort at det i enkelte tilfeller ikke nødvendigvis er riktig eller ønskelig å pålegge utlendinger arbeidsplikt. Departementet foreslår i forslaget til § 28 e første ledd andre punktum at det oppstilles en tilsvarende begrensning som i forsvarsloven § 6, slik at arbeidsplikt ikke kan pålegges norske statsborgere eller utenlandske statsborgere som også er eller har vært statsborgere i land som Norge er i krig med. Selv om hensynene bak sivil arbeidsplikt og verneplikt er ulike, synes det naturlig at de to regelverkene har likelydende avgrensning mot denne gruppen.

Øvrige avgrensninger mot andre utenlandske statsborgere enn de som er nevnt og nå eksplisitt avgrenset mot, bør etter departementets vurdering fastsettes i forskrift. Som et utgangspunkt mener departementet at utenlandske statsborgere på generelt grunnlag og på lovs nivå ikke bør ekskluderes fra den sivile innsatsen for Norge. Etter departementets vurdering bør utenlandsk personell som ivaretar en rolle i en normalsituasjon fortsette med dette når det oppstår en ekstraordinær situasjon og på lik linje med andre være omfattet av regler om sivil arbeidskraftberedskap. Det vil imidlertid være naturlig at enkelte personellgrupper ikke blir omfattet av forskrifter og at enkeltpersoner kan få unntak fra bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap.

Det kan, slik blant annet statsforvalterne i Nordland, i Oslo og Viken og i Rogaland påpeker, oppstå konkurrerende arbeids- og tjenesteplikt mellom hjemlandet og norsk sivil arbeidskraftberedskap. Departementet vurderer at det som et utgangspunkt er naturlig at utenlandske statsborgere får anledning til å reise hjem for å avtjene militær eller sivil tjenesteplikt i eget hjemland. Departementet vurderer imidlertid at dette er mest hensiktsmessig reguleres i forskrift.

Det kan være behov for å regulere forholdet til nordmenn i utlandet. Departementet viser til erfaringen fra andre verdenskrig, der arbeidsplikten ble benyttet for norske borgere i utlandet. Det ble blant annet innført plikt til å ta hyre i den norske handelsflåten.

Høringen viser at det vil være svært viktig at interessene til personer uten norsk statsborgerskap blir tatt hensyn til ved utarbeidelse av forskrifter. Det kan være tale om muligheten til å forlate riket og de særskilte utfordringene som gjør seg gjeldende for borgere av stater som Norge ikke har sikkerhetspolitisk samarbeid med. Det må naturlig nok gjøres sikkerhetsfaglige vurderinger ved bruk av utenlandsk personell i sikkerhetspolitiske kriser og krig.

Det vil være naturlig at myndighetene vurderer hvor lenge en eventuell plikt skal opprettholdes overfor utlendinger. Det kan bli spørsmål om forholdet til andre stater dersom deres borgere ikke bare får endret sine arbeidsbetingelser, men også pålegges en straffebelagt plikt til å utføre arbeid. For eksempel kan det i forskrifter vurderes om utlendinger bør kunne velge om de vil forlate landet, men at fortsatt lovlig opphold avhenger av gjennomføringen av arbeidsplikt. Videre må det ved utarbeidelse av forskrifter tas hensyn til Grunnloven § 106 om at ingen kan nektes å forlate riket. En regulering som går ut på å pålegge utlendinger sivil arbeidsplikt, vil også måtte vurderes opp mot folkerettslige forpliktelser av betydning for behandling av annen stats borgere på eget territorium.

Norsk Sjømannsforbund har i sitt høringssvar synliggjort en rekke typetilfeller som kan gjøre seg gjeldende for arbeidsfolk på sjøen. Flere former for folkerettslige begrensninger kan gjøre seg gjeldende, herunder bestemmelsen i skipsarbeiderloven § 9-5 bokstav d, som gir skipsarbeidere rett til å fratre ved krig eller krigslignende forhold i farvannet der skipet seiler og i havn hvor skipet er bestemt for, som gjennomfører en minstestandard etter ILO-konvensjon nr. 186 om sjøfolks arbeids- og levevilkår (MLC-konvensjonen). Forskriftsregelverk må utarbeides innenfor slike rammer.

13.3.3 Arbeidspliktens innhold og vilkår

Departementet foreslår av hensyn til likebehandling at det alltid opprettes arbeidsforhold, ikke tjenesteforhold, ved pålegg av arbeidsplikt, uavhengig av hvordan den aktuelle typen arbeid vanligvis har vært organisert. Når enkeltindivider pålegges å stå i, eller etablere, en relasjon der de leverer en arbeidsytelse, bør de også nyte godt av vernet som tilkommer arbeidstakere så langt som mulig. Departementet understreker at dette ikke betyr at selvstendig næringsdrivende, frilansere og det som vil defineres som tjenesteytere ikke kan pålegges arbeidsplikt. Det sentrale er at et pålegg om arbeidsplikt innebærer at tilknytningen vil skifte karakter til et arbeids(plikt)forhold. Dette er reflektert i ordlyden ved at adgangen til pålegg etter bestemmelsen er avgrenset til arbeidsplikt.

I forlengelsen av det mener departementet at de som pålegges å inngå i et slikt pliktmessig arbeidsforhold, i utgangspunktet skal ha samme rettigheter og plikter som regulære arbeidstakere i virksomheten. På denne måten skapes det ikke to ulike grupperinger blant de ansatte med ulike vilkår, og virksomheten slipper å forholde seg til to ulike regelsett for samme arbeidsstokk. Reguleringsmessig er dette også mer håndterlig enn å lage tilpasset regulering for svært ulikeartede forhold. I høringen ble det foreslått at personer som pålegges arbeidsplikt skal ha samme vilkår som personer i ordinære arbeidsforhold i sammenlignbar stilling, med mindre annet er særskilt fastsatt i forskriften. Departementet har justert ordlyden for å tydeliggjøre at utgangspunktet er likebehandling så langt dette er mulig, gjennom at den som pålegges arbeidsplikt så langt som mulig skal ha minst like gode vilkår som personer i ordinære stillinger. Departementet er enig med Advokatforeningen i at personer underlagt arbeidsplikt ikke bør få dårligere arbeidsforhold enn ordinære arbeidsforhold. Departementet gjentar likevel vurderingene fra høringsnotatet om at dette ikke stenger for at personer som pålegges arbeidsplikt etter omstendighetene kan få bedre vilkår dersom dette anses riktig eller rimelig, noe departementet også har synliggjort i ordlyden.

For arbeidspliktforhold etablert gjennom § 28 e, vil det oppstå spørsmål ved alle sider av reguleringen når det gjelder kompensasjon fordi det ikke er et ordinært arbeidsforhold som ligger til grunn for forholdet mellom partene. Det kan være aktuelt å ha faste satser som arbeidsgiver pålegges å utbetale til arbeidstaker. Det kan også oppstå spørsmål om urimelige lønnsforskjeller mellom arbeidstakere i bedrifter med og uten arbeidspliktige ansatte. Departementet vil understreke at personer som pålegges arbeidsplikt etter forslag til § 28 e, skal så langt som mulig ha «minst like gode vilkår som» personer i ordinære arbeidsforhold i sammenlignbar stilling. Dette kan innebære at de bør gis samme lønnsvilkår som personer i ordinære arbeidsforhold, for eksempel når disse skal jobbe i samme bedrift. Situasjonen kan for øvrig være at det er rimelig at de som pålegges arbeidsplikt sikres bedre vilkår enn arbeidstakere som står i frivillige arbeidsforhold. Se nærmere om kompensasjon i punkt 17.4.

Etter forslaget kan det gis forskrift om det nærmere innholdet i og vilkår for arbeidsplikten. Forskriftskompetansen er vidtgående og gjelder også etter arbeidspliktens opphør. Det er gjort noen språklige endringer etter høringen for å gjøre den mer generell og anvendelig for å regulere tiltak både underveis og i etterkant og for å tydeliggjøre at både forhold til ordinært arbeidsforhold og arbeidspliktforholdet kan reguleres. Slik regulering kan for eksempel omfatte rett til permisjon, krav til varsel for gjeninntreden i tidligere arbeidsforhold når arbeidsplikten opphører, beregning av ferie og ansiennitet med videre. Departementet går ikke videre med forslaget om å angi i ordlyden at det kan reguleres fortrinnsrett til stilling etter arbeidspliktens opphør. Etter departementets vurdering synes ikke nødvendigvis dette å være den mest nærliggende eller praktiske tilnærmingen og det er dermed ikke egnet som et eksempel på hva som typisk kan reguleres. Den vidtgående forskriftskompetansen vil kunne omfatte slike ordninger dersom det likevel vurderes hensiktsmessig i konkrete tilfeller. Som nevnt i punkt 12.3 vil fravær som følge av reguleringer fastsatt med hjemmel i §§ 28 d og 28 e være å regne som «lignende allmenn vernetjeneste» etter arbeidsmiljøloven § 12-12 og omfattet av oppsigelsesvernet som følger av arbeidsmiljøloven § 15-10.

Pålegg om arbeidsplikt etter § 28 e skiller seg fra regulering av adgangen til å etablere og avslutte arbeids- og tjenesteforhold etter § 28 c og regulering av arbeids- og tjenesteforhold etter § 28 d ved at arbeidsplikt er belagt med straffansvar for enkeltpersoner. Reguleringer etter §§ 28 c og 28 d kan kun omfatte rammebetingelser for arbeids- og tjenesteforhold, og den privatrettslige karakteren mellom arbeidsgiver og enkeltpersoner består. En forskrift om arbeidsplikt kan blant annet regulere arbeidspliktens innhold, hvilket betyr at straffansvarets nedslagsfelt vil kunne omfatte både oppmøteplikt og annen tilsidesettelse av plikter i arbeidspliktforholdet. Foretaksstraff kan derimot være aktuelt for overtredelser av §§ 28 c og 28 d, se nærmere om straff i punkt 20.4.

13.3.4 Forholdet til krigens folkerett

Departementet viderefører forslaget om at loven eksplisitt slår fast at det ikke er adgang til å pålegge sivil arbeidsplikt som innebærer å utføre oppgaver som etter folkeretten anses som direkte deltakelse i fiendtlighetene, med en enda tydeligere presisering av dette i ordlyden. Flere høringsinstanser har vært særlig opptatt av dette, og departementet fremhever særlig høringsinnspillet fra den tidligere Generaladvokaten, som nå er underlagt Riksadvokatembetet. Intensjonen med forslaget er på ingen måte å pålegge sivile å utføre sivile arbeidsoppgaver som kan anses som direkte deltakelse i fiendtlighetene, med den konsekvens at de taper sin beskyttede status etter krigens folkerett. På denne bakgrunnen foreslår departementet at § 28 e tredje ledd gis tilsvarende ordlyd som foreslått av tidligere Generaladvokaten: «Bestemmelsen gir ikke adgang til å pålegge arbeidsplikt som innebærer å utføre oppgaver som etter folkeretten anses som direkte deltakelse i fiendtligheter». Departementet viser også til den tidligere Generaladvokatens høringsinnspill gjengitt i punkt 13.2.3.

Flere høringsinstanser, deriblant Avinor, Norsk Sjømannsforbund, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet og Kommunesektorens organisasjon problematiserer arbeidspliktens forhold til krigens folkerett og grensedragningen mot militære oppgaver. Blant annet etterlyses det utredninger av hvor grensen går fra man er pålagt sivil arbeidsplikt til oppgaver som innebærer direkte deltakelse i stridighetene. For øvrig viser departementet til punkt 5 i Prop. 59 S (2023–2024) hvor flere typetilfeller og grensedragninger fremgår, se særlig dennes side 6 og 7. Etter departementets vurdering lar det seg ikke gjøre å fastsette disse grensene konkret for alle typetilfeller. Departementet understreker at det etter forslaget ikke er adgang til å pålegge sivil arbeidsplikt som innebærer å utføre oppgaver som etter folkeretten anses som direkte deltakelse i fiendtlighetene. Departementet nevner at personer som gjennom pålegg etter § 28 e blir pålagt arbeidsplikt i politiet (uten å allerede være tilknyttet politiet), ikke kan inkorporeres i Forsvaret som det er hjemmel for i beredskapsloven § 6.

Departementet er enig i at lufthavner, etter omstendighetene, vil kunne være aktuelle mål i væpnet konflikt og erkjenner at det i krig vil kunne oppstå farlige situasjoner forbundet med gjennomføring av ordinært arbeid. Det er et inngripende tiltak å innføre arbeidsplikt og departementet understeker at tiltaket må benyttes på en måte som sørger for at Norge overholder sin folkerettslige forpliktelse til å beskytte sivile i en krigssituasjon. Departementet viser også til den plikten som foreligger for staten til å beskytte sivilbefolkningen, og at ulike former beskyttelsestiltak, kan bidra til å ivareta denne plikten. Departementet er enig i høringsinnspillet fra Avinor om at det potensielt kan tenkes at enkelte oppgaver eller funksjoner i en slik tenkt situasjon vil kunne overskride terskelen for direkte deltagelse i fiendtlighetene. Da vil ikke sivil arbeidsplikt kunne benyttes, og det må da heller vurderes om oppgavene skal utføres av personell med tjenesteplikt i Forsvaret.

Forslaget innebærer imidlertid ikke at sivile er beskyttet mot å bli pålagt stillinger som medfører risiko for å bli sivil følgeskade som følge av angrep på lovlige militære mål. Det understrekes likevel at statens plikt til å beskytte sine sivile borgere mot angrep vil tre inn når faren for dette er tilstrekkelig nærliggende. Se mer om dette i punkt 3.9.

13.3.5 Forholdet til andre tjenesteplikter og forrang

Forslaget har et tverrsektorielt nedslagsfelt og kan dermed benyttes til å pålegge sivil arbeidsplikt innen enhver sektor eller bransje. Flere høringsinstanser har fremhevet utfordringer med å pålegge arbeidsplikt i enkelte særskilte sektorer eller bransjer. For eksempel uttaler Norges institusjon for menneskerettigheter seg i retning av at arbeidsplikt for blant annet dommere og stortingspolitikere kan utfordre maktfordelingsprinsippet. Departementet understreker at bruk av arbeidsplikt må oppfylle krav om nødvendighet og forholdsmessighet, jf. forslag til § 28 b. Arbeidsplikt kan heller ikke stride mot Grunnloven og andre grunnleggende konstitusjonelle rammer. Forslaget åpner for at det kan gjøres særskilte vurderinger og etableres egne ordninger i enkelte sektorer eller bransjer, for eksempel i form av at domstolene selv pålegger konkret arbeidsplikt for dommere.

Departementet har registrert at flere høringsinstanser er opptatt av at eget personell bør unntas fra arbeidsplikt, da de ivaretar oppgaver som det er viktig at opprettholdes i sikkerhetspolitisk krise og krig. Eksempelvis viser Mediebedriftene til medienes sentrale rolle som formidler av informasjon og synspunkter i en krisesituasjon og Akershus fylkeskommune til at fylkeskommunens personell er nødvendig for ivaretakelse av deres beredskapsansvar. Departementet er enig i at slike sentrale oppgaver bør søkes ivaretatt også i en sikkerhetspolitisk krise eller krig, og bemerker at forslaget er ment å nettopp sikre arbeidskraft for å ivareta sentrale oppgaver. Når det gjelder grensesnitt mot annen tjenesteplikt og behov for fritaksordninger, viser departementet til nærmere drøftelse av dette nedenfor.

Departementet understreker at forslaget primært er ment å dekke behov der det ikke eksisterer egne mekanismer for å sikre nødvendig arbeidskraft. I dette ligger både at forslaget vil kunne supplere eksisterende beredskapslovgivning som ikke rekker langt nok og bidra til mobilisering av arbeidskraft til andre samfunnsfunksjoner som mangler hjemmelsgrunnlag for dette. For eksempel vil sivil arbeidskraft kunne benyttes som et tilleggsgrunnlag for mobilisering av personell til helsetjenester der hvor helseberedskapslovens hjemmelsgrunnlag ikke strekker til. For at helsepersonell skal kunne yte medisinske og helsefaglige tjenester til pasienter, er de avhengig av en lang rekke støttepersonell. Dette kan være alt fra renholdere og renovasjonspersonell, kjøkkenpersonell, portører, vaktmestere (rørleggere og elektrikere), sjåfører som henter og leverer pasienter til undersøkelse og behandling, transportpersonell som leverer alt fra legemidler og medisinsk forbruksmateriell til matvarer og drivstoff til aggregater, merkantilt og administrativt personell, IT-personell osv. En stor andel av slikt personell vil falle utenfor definisjonen av «helsepersonell» etter helseberedskapsloven, fordi de ikke yter «helsehjelp». De er likevel avgjørende for at annet personell skal kunne yte helsehjelp.

Videre vil sivil arbeidskraftberedskap kunne benyttes til å understøtte kommunenes allerede lovpålagte oppgaver innen sikkerhet og beredskap. Dersom nøkkelpersonell i kommunene blir forpliktet til å tjenestegjøre i Forsvaret, vil sivil arbeidskraftberedskap kunne benyttes som et virkemiddel til å sørge for tilførsel av personell der det er behov. Det er viktig for departementet å understreke at eksisterende mekanismer for mobilisering av personell i sikkerhetspolitisk krise og krig, samt annet beredskapsregelverk skal legges til grunn ved forberedelser og øvelser. I tillegg til kommunens rolle som tjenesteyter og ansvarlig for en rekke viktige oppgaver for kommunens innbyggere, er kommunen også en viktig lokaldemokratisk arena med egen folkevalgt ledelse og politisk virksomhet. Det er viktig at kommunene også har mulighet til å kunne bedrive politisk virksomhet i situasjoner hvor vilkårene i § 28 a er oppfylt og dette kan ha betydning for hvem som pålegges arbeidsplikt.

Departementet fastholder at det bør gis hjemmel til at Kongen i statsråd kan bestemme at arbeidsplikten skal kunne gå foran annen lovpålagt tjenesteplikt med unntak av tjenesteplikt etter forsvarsloven. En antakelse om at det vil kunne oppstå konkurranse mellom tjenesteplikter, gjør at det anses hensiktsmessig med et grunnlag for å kunne fastsette forrang.

Departementet har merket seg høringsinnspillet fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap om at det bør vurderes om Sivilforsvarets tjenestepliktige kan få et unntak fra arbeidsplikten, på samme måten som det er gjort unntak for tjenesteplikt etter forsvarsloven. Departementet har vurdert om tjenesteplikten i Sivilforsvaret bør sidestilles med tjenesteplikten etter forsvarsloven i selve lovteksten, men kommet til at det er mest hensiktsmessig at dette i så fall reguleres i forskrift. Tjenesteplikt i Sivilforsvaret er et åpenbart eksempel på en tjenesteplikt som vil være høyt prioritert i sikkerhetspolitisk krise og krig og som det særlig vil måtte tas hensyn til ved utformingen av forskrifter som arbeidsplikt etter forslaget. Departementet viser til Sivilforsvarets særegne rolle i og ansvar for å beskytte sivilbefolkningen ved krigshandlinger og store hendelser. Utforming av forskrifter kan ikke gjøres på en slik måte at Sivilforsvarets oppdrag ikke kan ivaretas og kan ikke medføre at Norge bryter sine folkerettslige forpliktelser etter Genèvekonvensjonene til å ha et sivilforsvar. Departementet viser til at dette blant annet kan ivaretas gjennom at det i en forskrift om arbeidsplikt angis at personell i sivilforsvaret er unntatt fra arbeidsplikten. Departementet antar derfor at forrangsbestemmelsen vil ha et snevert nedslagsfelt i forhold til tjenesteplikten i Sivilforsvaret. Departementet ser likevel ikke bort fra at det kan oppstå konkurranse mellom tjenesteplikten i Sivilforsvaret og en helt nødvendig sivil arbeidsplikt som for eksempel er avgjørende for opprettholdelsen av en kritisk samfunnsfunksjon, og hvor det kan rent unntaksvis vil være behov for å fastsette at den sivile arbeidsplikten skal gå foran.

Tjenesteplikt etter helseberedskapsloven er også et åpenbart eksempel på en tjenesteplikt som vil være høyt prioritert i sikkerhetspolitisk krise og krig og som det særlig vil måtte tas hensyn til ved utformingen av forskrifter om sivil arbeidsplikt etter dette forslaget. Departementet er enig i høringsinnspillene fra Helse Sør-Øst RHF, Helse Vest RHF og Helsedirektoratet om at forslagets betydning for helsesektoren først og fremst er å supplere eksisterende beredskapslovgivning, herunder helseberedskapsloven, og sørge for at helsetjenester får nødvendig tilførsel av personell der helseberedskapslovens regler om beordring ikke strekker til. Departementet viser til at ved væpnet konflikt eller krig skal helse- og omsorgstjenesten sørge for helt vesentlig støtte til Forsvarets evne til å operere. Antallet med behov for akutt behandling, soldater og sivile, vil trolig bli meget stort. I tillegg kommer den øvrige befolkningens behov for helsehjelp i slike situasjoner. Tiltak som kan iverksettes etter helseberedskapslovens fullmaktsbestemmelser, vil i utgangspunktet sikre nødvendig arbeidskraft til dette. Forslaget her vil ytterligere kunne bidra i samme retning.

Departementet vurderer at sentrale avveininger og veivalg i forhold til andre lovpålagte tjenesteplikter primært bør tas i selve utformingen av forskrifter, noe som også vil snevre inn behovet for bruk av en forrangsbestemmelse. Departementet fastholder likevel at det unntaksvis vil kunne oppstå konkurranse mellom sivil arbeidsplikt og tjenesteplikt etter for eksempel helseberedskapsloven, hvor det ut fra den konkrete situasjonen er nødvendig å legge til grunn sivil arbeidsplikt. Departementet ser det derfor som hensiktsmessig at det gis en hjemmel til å avklare en slik konkurranse gjennom et tverrsektorielt regelverk om sivil arbeidspliktberedskap. Departementet er enig med Helsedirektoratet i at slike beslutninger må tas etter en helhetlig tverrdepartemental vurdering som også ivaretar formålene til helseberedskapsloven, nemlig nødvendig helsehjelp, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester til befolkningen under krig og kriser.

Forrangsbestemmelsen gir adgang til å sikre fastsettelse av en helhetlig regulering av arbeidsplikt dersom situasjonen krever det. En eventuell bruk av forrangbestemmelsen må ses i lys av de hensyn og forpliktelser som ligger til grunn for annet regelverk om tjenesteplikt. Likevel kan det oppstå situasjoner hvor sivil arbeidsplikt vurderes som absolutt nødvendig, på bekostning av andre tjenesteplikter. For eksempel kan det være tilfelle dersom det er behov for en samordning av all sivil arbeidskraftberedskap i ett tverrsektorielt regelverk. Forut for en slik beslutning vil det måtte foretas en grundig avveiing av nasjonale hensyn.

Avgjørende for om kompetansen benyttes vil være de konkrete behovene som oppstår. Etter departementets vurdering er eksisterende tjenesteplikter, myntet på sikkerhetspolitisk krise eller krig, i utgangspunktet bedre egnet til å ivareta sektorspesifikke behov og forpliktelser. Forslaget skal derfor først og fremst supplere disse ved behov. Departementet gjentar viktigheten av tverrdepartementale vurderinger for å hensynta ulike sektorer og etaters personellmessige behov ved håndtering av sikkerhetspolitisk krise og krig. Ved utformingen av tiltak etter fullmaktsbestemmelsene må det ses hen til om behov kan ivaretas etter annet regelverk. For eksempel skal fullmaktene ikke kunne benyttes på en måte som vil umuliggjøre helse- og omsorgstjenestens evne til å understøtte Forsvaret i sikkerhetspolitisk krise og krig, eller hindre en helhetlig og forsvarlig disponering av personellressurser som omfattes av helseberedskapsloven.

Når det gjelder tjenesteplikt i Forsvaret, vurderer departementet at denne bør være unntatt forrangsbestemmelsen. Departementet viser til at det følger av forsvarsloven § 17 at den tjenesteplikten etter forsvarsloven går foran annen tjenesteplikt, og mener derfor at ordlyden i dette forslaget bør reflektere dette. Unntaket vil gjelde all tjenesteplikt etter forsvarsloven, herunder også de tilfeller der sivilt tilsatte har inngått kontrakt om tjenesteplikt etter forsvarsloven § 25 a og helsepersonell som er styrkedisponert til Forsvaret. Tilsvarende må mobilisering av tjenesteplikt etter annet regelverk tilpasses nasjonens samlede behov for sivil arbeidskraftberedskap.

13.3.6 Fritak

Adgangen til å pålegge arbeidsplikt er formulert slik at den kan omfatte store og mindre persongrupper. For eksempel kan den rettes mot personer med en særskilt kompetanse i en spesifikk bedrift, eller den kan rettes mot alle arbeidere innen en hel sektor, eksempelvis jernbane eller kraftforsyning. En slik fleksibilitet ivaretar de ulike behovene som kan oppstå i hele spekteret av en sikkerhetspolitisk krise eller krig. Dersom det blir aktuelt å omdisponere personer gjennom en arbeidsplikt, bør det vurderes behov for unntak for personer som er pålagt tjenesteplikt etter annet regelverk, eksempelvis i Sivilforsvaret eller gjennom beordring etter helseberedskapsloven. Det kan også være aktuelt å ta hensyn til om personer innehar verv som folkevalgt.

Departementet viderefører forslaget om at det ved fastsettelse av forskrift om arbeidsplikt også skal gis bestemmelser om nødvendige fritak fra og begrensninger i arbeidsplikten, herunder for gravide og personer med særlige omsorgsoppgaver eller med nedsatt arbeidsevne som følge av helsesituasjon. Det kan også være aktuelt å oppstille fritak for grupper av hensyn til tjenesteplikt etter annet regelverk eller lignende forhold. Det bør ved utformingen av forskrifter vurderes hvorvidt fritaksordninger eller unntak i selve tiltaket om arbeidsplikt er best egnet til å ivareta slike tilpasninger. Bestemmelsen er formulert som en «skal»-bestemmelse for å understreke at forskrift må ha bestemmelser som regulerer fritak.

For å sikre god og fleksibel tilgang til arbeidskraft i en krisesituasjon, mener departementet at fritaksadgangen bør begrenses til det som er nødvendig. Fritak vil typisk kunne begrunnes hvis særlige forhold ved personen selv eller dens situasjon tilsier det. Fritak bør altså gis i den utstrekning en persons arbeidsevne, helse, livssituasjon, eller omsorgsansvar – særlig overfor barn – gjør det rimelig. Vurderingen må også ta hensyn til situasjonen, hvor offentlige behov gjør seg særlig gjeldende. I vurderingen av hvem som skal gis fritak etter forskriften skal forholdet til gravide vurderes særskilt. Dersom det er risiko for at arbeidet medfører at den gravides sikkerhet eller helse settes i fare, bør det gis fritak.

Departementet er enig med Etterretningstjenesten i at også pensjonister kan pålegges arbeidsplikt og at dette ikke utgjør selvstendig fritaksgrunn, se nærmere om dette over.

I forskrift kan det være grunn til å ta inn en veiledende eksempelliste over forhold som kan gi grunnlag for å vurdere fritak. Eventuelle fritak som gjelder forholdet til andre forpliktelser, herunder tjenesteplikt, vil i større grad være egnet for objektive, kategoriske fritaksordninger.

Bestemmelsen åpner for å fastsette forskrift om å pålegge en person en type arbeid, men med fritak for annen type arbeid. Ved dette ivaretas muligheten og hensynet til å treffe individuelle tilpasninger for en mest mulig fleksibel utforming av arbeidsplikten. Det er også mulig å innvilge et tidsbegrenset fritak, som for eksempel kan være relevant der en person er syk i en begrenset periode.

I en fritaksordning bør det vurderes om det er behov for regler om dokumentasjonsplikt for den enkelte som ønsker fritak fra pålagt arbeidsplikt, for eksempel krav om legeerklæring for å dokumentere egen eller andres sykdom eller funksjonsnedsettelse. Departementet viser likevel til at en eventuell dokumentasjonsplikt ikke bør gå så langt at det skaper et unødig stort ressurspådrag, inkludert for helsepersonell i forbindelse med utstedelse av legeerklæringer.

Departementet understreker at fullmaktshjemlene om sivil arbeidskraftberedskap vil gjelde parallelt med annen beredskapslovgivning som gjør seg gjeldende i sikkerhetspolitisk krise og krig, slik som beredskapsloven, næringsberedskapsloven og helseberedskapsloven.