7 Stedlig virkeområde
7.1 Gjeldende rett
Sivilbeskyttelsesloven § 2 angir lovens stedlige virkeområde der det i første ledd fremgår at loven gjelder for Svalbard, Jan Mayen og bilandene i det omfang og med de stedlige tilpasninger Kongen bestemmer. Det følger av annet ledd at loven ikke gjelder for virksomhet i sjøområder i forbindelse med undersøkelser etter, utvinning og utnyttelse av naturforekomster på havbunnen eller i dens undergrunn i indre norsk farvann, norsk sjøterritorium og den del av kontinentalsokkelen som er undergitt norsk statshøyhet.
Helseberedskapslovens stedlige virkeområde følger av § 1-2, der det fremgår at Kongen kan gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen og fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forhold. Videre kan kongen gi forskrift om og i hvilken utstrekning loven skal gjelde på norske skip i utenriksfart, i norske sivile luftfartøyer i internasjonal trafikk, og på installasjoner og fartøy i arbeid på norsk kontinentalsokkel.
Etter NIS-loven § 3 gjelder norsk rett for ethvert skip i norsk internasjonalt skipsregister med mindre annet er uttrykkelig bestemt i eller i medhold av lov. Kongen er i også gitt hjemmel til å gjøre unntak fra sjøloven for skip i norsk internasjonalt skipsregister. Skipssikkerhetsloven gjelder for norske skip uansett hvor de befinner seg, jf. § 3 første ledd. Den gjelder etter andre ledd også for utenlandske skip i norsk territorialfarvann, herunder ved Svalbard og Jan Mayen, og i Norges økonomiske sone og på norsk kontinentalsokkel med de begrensninger som følger av folkeretten. Av tredje ledd følger at Kongen i forskrift kan gi loven anvendelse på utenlandske skip også utenfor områdene i annet ledd så fremt folkeretten tillater det.
7.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo departementet bestemmelser om stedlig og personelt virkeområde for det nye kapittelet om sivil arbeidskraftberedskap. Det ble foreslått et nytt tredje ledd i § 2 om at bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap kunne gjøres gjeldende overfor enhver med lovlig opphold i Norge, og at det i forskrifter kunne gjøres nærmere avgrensninger. Dette ville blant annet innebære at utlendinger som oppholder seg i Norge ulovlig, ikke omfattes. Departementet viste til at forslaget åpner for en vid personkrets som i utgangspunktet vil omfatte både norske statsborgere og utlendinger som oppholder seg i Norge. Departementet understreket at det ikke var ment at for eksempel turister skal kunne pålegges arbeidsplikt, men at utlendinger med ulike former for arbeidstilknytning i Norge kunne omfattes. Departementet la opp til at det gjennom forskriftsregulering gjøres nødvendige begrensninger i det personelle virkeområdet, for eksempel avhengig av om det er tale om EØS-borgere eller tredjelandsborgere på grunnlag av sikkerhetshensyn.
Departementet foreslo videre et nytt fjerde ledd i § 2 hvor det i første punktum fastsettes at bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap også skal gjelde i territorialfarvann og på norsk kontinentalsokkel, og for norske skip og luftfartøy uansett hvor de befinner seg. Det ble her pekt på at forslaget i ytterste konsekvens innebærer at pålegg om å stå i arbeid kan gis til mannskap med annet statsborgerskap enn norsk når fartøyet geografisk befinner seg på sted underlagt annen stats suverenitet. Departementet viste til at forskrift med et slikt virkeområde må vurderes i lys av rammene som følger av folkerettslige forpliktelser, herunder havretten.
I forslag til nytt fjerde ledd andre punktum i § 2 ble det foreslått adgang for Kongen til å gjøre tiltak om sivil arbeidskraftberedskap gjeldende også for nordmenn som oppholder seg i utlandet. Det ble her vist til erfaringen fra andre verdenskrig, der arbeidsplikten ble benyttet for denne gruppen.
7.3 Høringsinstansenes syn
Forsvars- og Sikkerhetsindustriens forening, Norsk TotalforsvarsForum, Rogaland fylkeskommune og Troms fylkeskommune støtter i hovedsak forslag til virkeområderegulering. Også Forsvarsmateriell støtter i det vesentlige forslaget, men har hatt enkelte rettstekniske forslag.
Energidepartementet merker seg at det legges opp til at virkeområdet avgrenses både stedlig og saklig i forslag til § 2 andre ledd, og at det i forslag til nytt fjerde ledd kun er gjort stedlig avgrensning. Forslaget til stedlig avgrensning kan skape usikkerhet om hvilke virksomheter som er omfattet.
Havindustritilsynet viser til at utgangspunktet for norske lovers stedlige virkeområde er norsk territorium, hvis ikke annet er opplyst. Av petroleumsloven § 1-5 første ledd følger at norsk rett i utgangspunktet gjelder for petroleumsvirksomheten også utenfor territoriet (herunder på norsk kontinentalsokkel). Sivilbeskyttelsesloven er i dag avgrenset mot petroleumsvirksomhet til havs i § 2 ved at loven ikke gjelder for virksomhet i sjøområder i forbindelse med undersøkelser etter, utvinning og utnyttelse av naturforekomster på havbunnen eller i dens undergrunn i indre norsk farvann, norsk sjøterritorium og den del av kontinentalsokkelen som er undergitt norsk statshøyhet. Tilsynet forstår forslaget til andre ledd slik at all aktivitet i økonomisk sone og på kontinentalsokkelen vil kunne omfattes av krav om arbeidskraftberedskap. Tilsynet minner i den forbindelse om at ikke bare petroleumsvirksomhet utføres i disse områdene, men også CO2-håndtering, havbunnsmineralutvinning, fornybar energiproduksjon og havbruk til havs. Havindustritilsynet etterlyser beskrivelser av hvordan og hvorfor loven skal gjelde for petroleumsvirksomheten. De uttaler at en slik endring vil kunne medføre store konsekvenser for landets største næring og at dette ikke bør innføre uten medfølgende beskrivelse av økonomiske og administrative konsekvensene.
Norsk Sjømannsforbund er enige i at forskrifter som omfatter utenlandske statsborgere på norske skip uansett hvor de befinner seg, må vurderes i lys av folkerettens rammer, og de er tvilende til om folkeretten åpner for norske myndigheter kan pålegge utlendinger arbeidsplikt på norske skip. Norsk sjømannsforbund fremhever at skipsfarten står for omkring 80 prosent av varefrakten til Norge og 90 prosent av all eksport. Norsk sjømannsforbund synliggjør også særskilte problemstillinger i skipsfarten, herunder at skip fører ulike flagg, at mannskap på skipene har ulik nasjonalitet og bosted, at NIS-flåten (handelsflåten) i det alt vesentligste består av sjøfolk fra tredjeland med utenlandske kapteiner og at staten kan rekvirere arbeidsplassene for sjøfolk og dermed bli arbeidsgiver i en gitt situasjon, som under andre verdenskrig. De fleste skip i NIS-flåten står også under kommando av skipsførere fra tredjeland, blant annet Russland og Kina.
Sjøfartsdirektoratet påpeker blant annet at lovforslaget ikke definerer eller problematiserer hva som skal regnes som «norske skip».
7.4 Departementets vurdering
Departementet går inn for videreføring av realiteten i høringsnotatets forslag til regulering av stedlig virkeområde for bestemmelsene i kapittel VII A, men med lovtekniske justeringer. Særskilt regulering av personelt virkeområde flyttes til ny § 28 e. Som følge av dette går ikke departementet videre med forslaget om å endre tittelen til § 2, og gjeldende tittel («Lovens stedlige virkeområde») beholdes.
Det foreslås at det i lovens bestemmelse om stedlig virkeområde i § 2 uttrykkelig fastsettes at kapittel VII A om sivil arbeidskraftberedskap kommer til anvendelse for virksomhet i sjøområder i forbindelse med undersøkelser etter, utvinning og utnyttelse av naturforekomster på havbunnen eller i dens undergrunn i indre norsk farvann, norsk sjøterritorium og den del av kontinentalsokkelen som er undergitt norsk statshøyhet. I gjeldende lov § 2 andre ledd er slik virksomhet unntatt sivilbeskyttelseslovens stedlige virkeområde. Departementet foreslår at det innledningsvis i § 2 andre ledd gjøres et tillegg («Med unntak av kapittel VII A») for å synliggjøre utvidelsen for så vidt gjelder sivil arbeidskraftberedskap. I forarbeidene til § 2 andre ledd ble det forutsatt at beredskapsspørsmål reguleres gjennom petroleumsloven og øvrig lovgivning som direkte gjelder aktivitetene, se Prop. 91 L (2009-2010) side 79. Forslaget til endring av andre ledd er et supplement til slik øvrig beredskapsregulering. Etter departementets vurdering bør bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap kunne gjøres gjeldende også for virksomhet i sjøområder i forbindelse med undersøkelser etter, utvinning og utnyttelse av naturforekomster på havbunnen eller i dens undergrunn i indre norsk farvann, norsk sjøterritorium og norsk kontinentalsokkel. Departementet viser til at særlig petroleumsvirksomheten vil kunne være av stor betydning og også særlig utsatt i sikkerhetspolitisk krise og krig. Det vil kunne være avgjørende for understøttelsen av forsvaret av landet og ivaretakelsen av sivilsamfunnets grunnleggende funksjonalitet at det er mobilisert tilstrekkelig arbeidskraft til denne typen virksomhet.
Høringsinstanser fra skipsnæringen, herunder Norsk Sjømannsforbund og Sjøfartsdirektoratet har synliggjort utfordringer for skipsnæringen, blant annet at en stor andel sjøfolk i NIS-flåten ikke er norske statsborgere, og at det vil kunne være folkerettslige skranker for mobilisering av personell. Departementet viser til at lovforslaget skal legge til rette for mobilisering av den sivile arbeidskraften som faktisk er tilgjengelig gitt de til enhver tid gjeldende folkerettslige og bemanningsmessige rammer.
I sikkerhetspolitisk krise og krig kan det være behov for å sikre norsk kontroll over norske skip og luftfartøy som befinner seg utenfor norsk territorium for eksempel ved å endre arbeidstidsbestemmelser eller ved å pålegge personer om bord å fortsette sine arbeidsforhold slik at fartøyet kan bringes til norsk eller alliert havn.
I høringsnotatet ble det foreslått eksplisitt regulering av det stedlige virkeområdet i form av en bestemmelse om at reglene om sivil arbeidskraftberedskap også skulle gjelde i indre norsk farvann, norsk sjøterritorium, på norsk kontinentalsokkel og for norske skip og luftfartøy uansett hvor de befinner seg. Slik regulering anses ikke nødvendig fordi det allerede følger av folkerettslige og statsrettslige jurisdiksjonsregler. Departementet tar utgangspunkt i at for norske skip og luftfartøy som befinner seg utenfor noen stats territorium, vil Norge ha lovgivningsmyndighet i kraft av registreringsstatens overhøyhet. Dersom fartøyet befinner seg over eller på en annen stats territorium, vil Norge ha lovgivningsjurisdiksjon i kraft av den objektbaserte jurisdiksjonen som skapes ved registrering.
Lovforslaget innebærer at regulering av sivil arbeidskraftberedskap kan gjøres gjeldende overfor utenlandsk mannskap på norske skip og luftfartøy uansett hvor de befinner seg, inkludert når fartøyet befinner seg på et sted underlagt annen stats suverenitet. Departementet viser til at forslag til personell avgrensning i § 28 e vil sette noen absolutte rammer for hvem som kan pålegges arbeidsplikt, se punkt 13.3.2. Ut over dette understreker departementet at forskrifter med et slikt virkeområde må vurderes i lys av folkerettslige rammer.