10 Eksisterende hjemmelsgrunnlag for arbeidskraftberedskap

10.1 Regulering av det sivile arbeidsliv

En rekke lover og forskrifter regulerer det sivile arbeidslivet. Dette gjelder blant annet arbeidsmiljøloven, statsansatteloven, ferieloven, arbeidstvistloven og tjenestetvistloven, samt forskrifter gitt med hjemmel i disse. I tillegg vil både eventuelle tariffavtaler og den individuelle arbeidsavtalen ha bestemmelser som supplerer og utfyller arbeidsmiljøloven med videre. Til sammen vil disse reguleringene sette skranker for utnyttelse av arbeidskraften.

Arbeidsmiljøloven er den sentrale loven på arbeidsrettens område, og er en vernelov. Den regulerer de fleste av arbeidsgivers og arbeidstakers plikter og retter innenfor arbeidsforholdet. Dette inkluderer blant annet regler om helse, miljø og sikkerhet, arbeidstid, ansettelse og opphør av arbeidsforhold.

Arbeidsmiljøloven legger opp til utfylling gjennom avtale, og inneholder flere bestemmelser som kan fravikes enten gjennom tariffavtale eller individuell avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Loven kan imidlertid ikke fravikes til ugunst for arbeidstaker med mindre det er særskilt fastsatt.

Arbeidsforholdene til sjøs reguleres av skipsarbeidsloven og skipssikkerhetsloven med forskrifter. Hovedtrekkene i den alminnelige arbeidsmiljølovgivningen og sjøfartslovgivningen er de samme, men sistnevnte hensyntar de særegne forholdene som gjør seg gjeldende ved arbeid om bord på skip, i tillegg til å reflektere de særskilte kravene som følger av internasjonalt regelverk. En særbestemmelse i skipsarbeidsloven § 9-5 gir den som har sitt arbeid om bord rett til å fratre blant annet dersom det foreligger «krig eller krigslignende forhold i farvann der skipet skal seile eller i havn som skipet er bestemt for», jf. § 9-5 første ledd bokstav d.

Ferieloven skal sikre at arbeidstaker får årlig ferie. Etter lovens kapittel 2 har arbeidstaker krav på et nærmere definert antall feriedager. Videre regulerer loven opptjening av og rett til feriepenger.

Statsansatteloven regulerer deler av den individuelle arbeidsretten for statens ansatte.

Arbeidstvistloven regulerer forhold mellom kollektive parter, det vil si arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner. For eksempel slår lovens § 3 fast når streik eller lockout kan iverksettes. Tjenestetvistloven regulerer på sin side arbeidstakere ansatt i statens tjeneste og i kapittel 5 reguleres arbeidsnedleggelse (streik) og arbeidsstengning (lockout).

10.2 Regulering av arbeidskraftberedskap

10.2.1 Beredskapsloven

Etter beredskapsloven § 1 kan Kongen fatte vedtak som er påkrevd for å ivareta rikets interesser under krig og forberede overgangen til fredelige forhold. Bestemmelsen gjelder når Stortinget på grunn av krig er avskåret fra å utøve sin virksomhet. Mer begrenset åpner beredskapsloven § 3 for at Kongen gir bestemmelser av lovgivningsmessig innhold dersom «krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare». Bestemmelsens første ledd lyder:

«Når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare og det på grunn av disse forhold er fare ved opphold, kan Kongen gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold for å trygge rikets sikkerhet, den offentlige orden, folkehelsen og landets forsyninger, for å fremme og trygge militære tiltak og tiltak til vern om sivilbefolkning og eiendom og for å utnytte landets hjelpekilder til fremme av disse formål. Herunder kan gis bestemmelser om utskriving av arbeidskraft til militære og sivile formål. Om nødvendig kan det i bestemmelsene gjøres avvik fra gjeldende lov».

Bestemmelsen kommer kun til anvendelse ved krig, trussel om krig eller en situasjon der rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og sikrer i disse tilfeller at lovvedtak kan gjøres med tilstrekkelig hurtighet for å trygge nærmere opplistede formål. Det følger uttrykkelig av andre og tredje punktum at det kan gis bestemmelser om utskriving av arbeidskraft til militære og sivile formål, og at det om nødvendig kan gjøres avvik fra gjeldende lover.

Bestemmelser fastsatt med hjemmel i § 3 skal snarest mulig meddeles Stortinget, og dersom de ikke er opphevet innen 30 dager etter at de er meddelt Stortinget skal de snarest mulig legges frem som lovforslag.

Behovet for sivil arbeidsplikt var ubestridt i arbeidet med beredskapsloven, se Forsvarskommisjonen av 1946, Innstilling Del I side 75 og Innstilling Del II side 17. Plikten ble understreket å være av stor betydning for landets forsvar, og det var klart at den sivile arbeidsplikten var noe annet enn verneplikten. I Ot.prp. nr. 78 (1950) side 47 vises det til at «[f]or tydelighets skyld er det derimot uttrykkelig sagt at fullmakten omfatter utskrivning av arbeidskraft, jfr. «Everything and Everybody Act» av 22. mai 1940 … Spørsmålet om alminnelig arbeidsplikt forutsettes for øvrig løst ved særskilt lov, jfr. Forsvarskommisjonens Innst. Del 1 s. 75 og Del 2, s. 17».

10.2.2 Forsvarsloven

Forsvarsloven trådte i kraft i 2017 og bygger på tidligere heimevernloven, vernepliktsloven, forsvarspersonelloven og militærnekterloven. Loven skal ifølge § 1 sikre Forsvarets operative evne gjennom allmenn verneplikt og tjenesteplikt, sikre Forsvaret egnet bemanning, legge til rette for at bemanningen kan brukes slik at Forsvarets nasjonale og internasjonale oppgaver blir gjennomført og ivareta de vernepliktige og tjenestepliktige.

Alle som har verneplikt, militært tilsatte og andre som har inngått kontrakt om tjeneste i Forsvaret, har tjenesteplikt. Tjenesteplikten er plikten til i fred, krise og krig å utføre de oppgaver som Forsvaret tildeler, i den stillingen og på det stedet som Forsvaret bestemmer, jf. forsvarsloven § 2.

Etter § 6 første ledd har norske statsborgere som er skikket til tjeneste i Forsvaret, verneplikt fra det året de fyller 19 år, til utgangen av det året de fyller 44 år. Verneplikten kan utvides, for eksempel dersom riket er i krig eller krig truer, fra fylte 18 år til det år en fyller 55, og reglene for sikkerhetsvurdering kan endres, jf. forsvarsloven § 16. Etter § 6 første ledd andre punktum har norske statsborgere som også er statsborgere av et annet land, verneplikt i Norge så lenge de er bosatt her, og så lenge avtale med det andre landet ikke er til hinder for det. I andre ledd oppstilles det fritak for tjeneste i Forsvaret for norske statsborgere som også er eller har vært statsborgere av et land Norge er i krig med. Etter § 6 tredje ledd kan utenlandske statsborgere som oppholder seg i og har en fast tilknytning til Norge, bli pålagt verneplikt hvis ikke avtale med landet de er statsborgere av er til hinder for det. Utenlandske statsborgere er fritatt for tjeneste i Forsvaret når Norge er i krig med landet de er statsborgere av.

Vernepliktige som Forsvaret har funnet skikket til tjeneste kan innkalles i samsvar med Forsvarets behov, og de som er innkalt plikter å møte, jf. forsvarsloven §§ 10 og 19 første ledd. Verneplikten går foran annen lovpålagt tjenesteplikt, jf. forsvarsloven § 17 første ledd andre punktum.

Verneplikten har grunnlag i Grunnloven § 119, som slår fast at alle statens borgere i alminnelighet er like forpliktet til i en viss tid å verne om sitt fedreland, uten hensyn til fødsel eller formue. Det sentrale i Grunnloven § 119 er likhetsprinsippet, se NOU 1979: 51 Verneplikt punkt 5.2.17. Verneplikten omfatter derfor norske statsborgere, og i noen tilfeller utenlandske statsborgere, og medfører en plikt til, i fred, krise og i krig, å gjøre tjeneste i Forsvaret, jf. forsvarsloven § 2.

Begrensninger i verneplikten fremgår blant annet av fritaksordningene i forsvarsloven og vernepliktsforskriften. Fritak for fremmøte i Forsvaret på grunn av sivil stilling eller fagkyndighet er regulert i vernepliktsforskriften kapittel 11. Etter forskriften § 59 kan virksomheter som ivaretar eller understøtter samfunnets kritiske funksjoner søke om fritak for ansatte som er pålagt tjeneste i Forsvaret. Samfunnets kritiske funksjoner er i forskriften § 59 definert som funksjoner som må opprettholdes eller opprettes for å dekke befolkningens og samfunnets grunnleggende behov og trygghet, samt det sivile samfunnets støtte til forsvarssektoren.

Vernepliktige som ikke kalles inn til tjeneste i Forsvaret, kan overføres til Sivilforsvaret eller politiet, jf. forsvarsloven § 15. Ved siden av verneplikten regulerer forsvarsloven ved § 25 a også tjenesteplikt etter kontrakt for sivilt tilsatte i Forsvarsdepartementet og underliggende etater.

10.2.3 Lov om militære rekvisisjoner

Lov om militære rekvisisjoner har vidtgående bestemmelser om adgang for militære myndigheter til å «rekvirere alt som er nødvendig for krigsmakten og institusjoner som er knyttet til den» når «riket er i krig», jf. loven § 1. Blant det som kan rekvireres er i § 1 nr. 3 «[d]isposisjonsrett over alle slags transport- og sambandsmidler med eller uten personale og materiell som hører til dem», og videre i nr. 4 «[d]isposisjonsrett over fabrikker, verksteder, lys-, gass- og kraftverk og andre bedrifter med eller uten arbeidsstokk, materiell og lager». Etter nr. 5 kan «arbeids- og produksjonsytelser» av virksomheter og bedrifter som nevnt i nr. 3 og 4 rekvireres og av nr. 6 følger at militære myndigheter kan rekvirere «[a]rbeid og annen tjeneste for krigsmakten og institusjoner som er knyttet til den (…)».

Det følger av Ot.prp. nr. 7 (1951) side 9–10 at dette omfatter rekvirering av arbeidskraft fra en bedrift til bruk i en annen slik at denne kan drives i flere skift i samsvar med forsvarsmaktens behov.

10.2.4 Helseberedskapsloven

Helseberedskapsloven er en ramme- og fullmaktslov for beredskapsarbeidet i helse- og omsorgstjenesten og sosialtjenesten. Lovens formål er å «verne befolkningens liv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid», jf. loven § 1-1 første ledd. Av bestemmelsens andre ledd fremgår at virksomheter som er omfattet av loven skal kunne «fortsette og om nødvendig legge om og utvide driften under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid, på basis av den daglige tjeneste, oppdaterte planverk og regelmessige øvelser, slik det er bestemt i eller i medhold av loven.»

Når riket er i krig eller når krig truer eller ved kriser eller katastrofer i fredstid etter beslutning av Kongen, jf. helseberedskapsloven § 1-5, gir helseberedskapsloven mulighet for nasjonal disponering av de totale ressursene i helse- og omsorgssektoren. Dette omfatter også private helsevirksomheter. Fullmaktene kan for eksempel benyttes dersom det blir nødvendig å prioritere behandling av akutte skader foran annen behandling som kan vente, for å frigjøre kapasitet. Bestemmelsene kan også benyttes til å flytte personell fra en del av tjenestene til en annen.

Når riket er i krig eller når krig truer eller ved kriser eller katastrofer i fredstid etter beslutning av Kongen, følger det av helseberedskapsloven § 4-1 at beordringspliktig personell kan pålegges av arbeidsgiver å forbli i tjeneste ut over ordinær arbeidstid. Helseberedskapsloven skiller seg fra forslaget til endring i sivilbeskyttelsesloven ved at bestemmelsene også får anvendelse ved kriser og katastrofer i fredstid. Beordringspliktig personell er ikke begrenset til helsepersonell, men omfatter alt personell som arbeider i helse- og omsorgstjenestene som IKT-personell, elektrikere, renholdere og øvrig teknisk personell. På samme vilkår kan departementet pålegge personell å møte frem på nærmere angitt sted og utføre nærmere tilvist arbeid innen virksomheter loven omfatter. Beordringspliktig personell er etter § 1-4 første punktum personell som tjenestegjør i virksomheter som er omfattet av loven. Etter andre punktum kan departementet gi forskrift om at også personell som har tjenestegjort i slike virksomheter, og særskilt kvalifisert personell, skal omfattes av loven. De virksomheter som er omfattet av loven, fremgår av § 1-3, og gjelder offentlig og privat helse- og omsorgstjeneste, Mattilsynet, offentlige næringsmiddellaboratorier, vannverk, apotek, grossister, tilvirkere av legemidler og bandasjister, tilvirkere og andre omsettere av medisinsk utstyr. Helseberedskapslovens regler om tjenesteplikt gjelder derfor i hovedsak for personell som allerede jobber i helse- og omsorgstjenesten eller har jobbet der. I tillegg kan studenter i ulike helsefag omfattes.

Helseberedskapsloven § 4-2 regulerer forberedende tiltak og registrerings- og øvingsplikt. Beordringspliktig personell plikter etter bestemmelsen å la seg registrere samt å stille seg til disposisjon for gjennomføring av tiltak etter loven. Det fremgår i første ledd tredje punktum at personell som ikke er styrkedisponert i Forsvaret, i fredstid kan pålegges å delta på kurs og øvelser av inntil 3 ukers varighet.

10.2.5 Sivilbeskyttelsesloven

Sivilbeskyttelsesloven regulerer blant annet kommunal beredskapsplikt (kapittel V), sivile beskyttelsestiltak (kapittel VI) og Sivilforsvaret (kapittel II og III), og disse ulike områdene reflekteres i lovens tittel «Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret». Loven regulerer også kommunale plikter for gjennomføring av Sivilforsvarets oppgaver og tiltak og for sivile beskyttelsestiltak (kapittel IV og VI), beskyttelse av europeisk kritisk infrastruktur etter EPCIP-direktivet (kapittel VI A), rekvisisjon for oppfyllelse av lovens bestemmelser (kapittel VII) og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap sin adgang til å behandle opplysninger som følge av uønskede hendelser (kapittel V A). I tillegg inneholder loven regler om tilsyn, håndheving og sanksjoner med mer (kapittel VIII), straff (kapittel IX) og forholdet til forvaltningsloven med mer (kapittel X).

Lovens formål er i § 1 angitt til å «beskytte liv, helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur ved bruk av ikke-militær makt når riket er i krig, når krig truer, når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og ved uønskede hendelser i fredstid.» Loven dekker gjennom dette hele krisespekteret fra fred til krig og omfatter både samfunnssikkerheten og statssikkerheten.

Lovens stedlige virkeområde følger av § 2, der det fremgår at for Svalbard, Jan Mayen og bilandene «gjelder loven i det omfang og med de stedlige tilpasninger Kongen bestemmer».

Videre følger det av bestemmelsens andre ledd at loven ikke gjelder for «virksomhet i sjøområder i forbindelse med undersøkelser etter, utvinning og utnyttelse av naturforekomster på havbunnen eller i dens undergrunn i indre norsk farvann, norsk sjøterritorium og den del av kontinentalsokkelen som er undergitt norsk statshøyhet.»

Etter sivilbeskyttelsesloven § 8 første ledd kan Sivilforsvarets myndigheter pålegge personer mellom 18 og 55 år som oppholder seg i riket, tjenesteplikt i sivilforsvaret. Etter § 9 andre ledd plikter tjenestepliktige som kalles inn til tjeneste, å møte på blant annet kurs og øvelser. Det følger videre av sivilbeskyttelsesloven § 5 en bistandsplikt for allmennheten i akuttsituasjoner. Av bestemmelsen fremgår at enhver har plikt til å delta i innsats ved akutt fare for skade på liv, helse, miljø eller materielle verdier, når Sivilforsvaret krever det. Det er også en plikt til å stille eiendom, bygninger og materiell til disposisjon, og å bistå med nødvendige opplysninger. Brudd på pliktene i loven er straffbart, jf. § 37.

Lovens tematikk, herunder også tjenesteplikten i Sivilforsvaret, handler blant annet om å bidra til å verne befolkningen mot, og avhjelpe, krigens skadevirkninger ved bruk av sivile ressurser. Loven har ingen bestemmelser om allmenn arbeidskraftberedskap hvor formålet er å bidra, støtte eller styrke staten i sikkerhetspolitisk krise og krig.

10.2.6 Tidligere lov om forsynings- og beredskapstiltak

Tidligere lov 14. desember 1956 nr. 7 om forsynings- og beredskapstiltak § 30 ga Kongen myndighet til å pålegge norske borgere eller personer som bor eller til stadighet oppholder seg i riket en rekke aktiviteter i forbindelse med forberedelser av utskriving av arbeidskraft. Bestemmelsen lød som følger:

«Når det anses nødvendig for å førebu utskriving av arbeidskraft i medhold av § 3, første ledd, annet punktum i lov av 15 desember 1950 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold, kan de myndigheter Kongen bestemmer allerede i fredstid pålegge norske borgere eller personer som bor eller til stadighet oppholder seg i riket:

1. å melde seg til registrering ved personlig frammøte,

2. å gi de opplysninger som trengs for registrering og førebuing av utskriving eller medvirke til at slike opplysninger kan skaffes til veie, herunder plikt til å la seg undersøke av lege,

3. å møte fram på angitt sted under forhold som omfattes av nevnte lovbestemmelse, eller rette seg etter tilsvarende forholdsordre,

4. etter at vedkommende er disponert til tjeneste å delta i kortvarige kurs og øvelser.

Enhver plikter å gi de opplysninger som er nødvendige for å fremme registrering eller førebu utskriving av personell som nevnt i første ledd.

Kunngjøring om pålegg kan finne sted ved oppslag eller på annen hensiktsmessig måte. Det kan pålegges plikt til å erkjenne mottakelse av pålegg og varsel om disponering.

Til tjeneste i ledelsesapparatet i den sivile krigstidsorganisasjon kan det i tillegg til de pålegg som er angitt i første ledd nr. 1 til 4, også gjennomføres forhåndsutskrivning og pålegges forhåndsutskrevet personell å delta i kurs og øvelser av lengre varighet. Annet og tredje ledd gjelder tilsvarende for pålegg etter fjerde ledd.»

Bestemmelsen ble ikke videreført da loven ble erstattet med lov 16. desember 2011 nr. 65 om næringsberedskap (næringsberedskapsloven). Det fremgår av Prop. 111 L (2010–2011) punkt 11 at en ikke så det som naturlig at den generelle hjemmelen for forhåndsutskrivning av personell og innkalling til øvelser for det offentlige lå i en lov om næringsrettede tiltak. Det ble den gang antatt at utfordringene bedre kunne adresseres ved tilgang til ytelsene heller enn til personene. Det ble videre lagt til grunn at det fulgte av ansvars- og likhetsprinsippet at den sentrale kriseledelse skulle løses «basert på den ordinære bemanningen og oppgavefordelingen i forvaltningen». Det ble også pekt på en endring i trusselbildet, og at en mobilisering ville legge beslag på langt færre personer enn tidligere. Med dette utgangspunktet ble det samtidig vedtatt endringer i NAV-loven § 10, se mer om dette i punkt 10.2.7. Denne endringen, sammen med bestemmelsene i beredskapsloven § 3, ble antatt i all hovedsak å ville dekke de beredskapsoppgavene som var knyttet til arbeidskraft.

10.2.7 NAV-loven

NAV-loven § 10 regulerer Arbeids- og velferdsetatens beredskapsoppgaver for kriser i fred og ved krig. Andre ledd i denne bestemmelsen omhandler Arbeids- og velferdsetatens oppgaver som en del av den nasjonale arbeidskraftberedskapen. Etaten skal bistå ved endringer i arbeidskraftbehovet for prioriterte virksomheter, blant annet ved å formidle registrerte arbeidsledige. De skal også kunne formidle frivillige som melder seg til etaten. Den tidligere plikten som Arbeids- og velferdsetaten hadde til å forhåndsregistrere samfunnskritiske virksomheters arbeidskraftbehov, ble opphevet i 2012. Istedenfor kan Arbeids- og velferdsetaten i kriser og krig supplere arbeidskraft basert på rapportering fra ansvarlige fagdepartement eller fra bedriftene selv. Etaten er også tillagt en mulighet til å gjennomføre beredskapsplanlegging i samarbeid med bemanningsforetak og andre utleiere av arbeidskraft. Arbeids- og inkluderingsdepartementet er gitt fullmakt til i forskrift å gi nærmere bestemmelser om prioritet og formidling av arbeidskraft.