6 Lovplassering og endringer i sivilbeskyttelseslovens tittel, formål og definisjoner

6.1 Lovplassering

6.1.1 Gjeldende rett

Beredskapsloven er en sektorovergripende fullmaktslov som gir regjeringen fullmakter til å gi bestemmelser med lovs innhold i krig og krigslignende situasjoner. Dersom Stortinget på grunn av krig er avskåret fra å utøve sin myndighet, følger det av beredskapsloven § 1 at Kongen kan «gjøre alle de vedtak som er påkrevd for å vareta rikets interesser under krigen og forberede overgangen til fredelige forhold». Selv om Stortinget er samlet eller kan sammenkalles, så har Kongen likevel fullmakt til å gi bestemmelser av lovgivningsmessig karakter i visse tilfeller. Det gjelder dersom Norge er i krig eller krigsfare eller når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare og det på grunn av dette er «fare for opphold», jf. § 3. Det følger av beredskapsloven § 3 første ledd andre punktum at det kan gis bestemmelser om utskriving av arbeidskraft til militære og sivile formål.

Helseberedskapsloven er en ramme- og fullmaktslov for beredskapsarbeidet i helse- og omsorgstjenesten og sosialtjenesten. Lovens formål er å «verne befolkningens liv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid», jf. § 1-1 første ledd. Etter helseberedskapsloven § 4-1 første ledd første punktum kan personell som er beordringspliktig etter § 1-4, pålegges av arbeidsgiver å arbeide utover ordinær arbeidstid. Dette gjelder kun dersom vilkårene etter § 1-5 er oppfylt. På samme vilkår kan departementet pålegge slikt personell å møte på nærmere angitt sted og utføre nærmere tilvist arbeid innen de virksomheter som loven omfatter, jf. § 4-1 første ledd andre punktum.

Sivilbeskyttelsesloven er en tverrsektoriell lov med formål å «beskytte liv, helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur ved bruk av ikke-militær makt når riket er i krig, når krig truer, når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og ved uønskede hendelser i fredstid», jf. § 1. For mer utførlig omtale av loven, se punkt 10.2.5.

6.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at bestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap plasseres i sivilbeskyttelsesloven. Departementet mente at reguleringen hører hjemme i sektoruavhengig lovgivning og viste blant annet til at behovet for regulering av sivil arbeidskraftberedskap ikke er avgrenset til enkelte sektorer, næringer eller grupper.

6.1.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap peker på utfordringer med å plassere forslaget i sivilbeskyttelsesloven. De påpeker at arbeidskraftberedskapen tradisjonelt har ligget hos Arbeids- og inkluderingsdepartementet, og under pandemien var det Arbeids- og velferdsdirektoratet som hadde ansvaret sentralt og lokalt. Direktoratet mener at der arbeidskraft er et tverrsektorielt behov, kan næringsberedskapsloven være aktuell. Å plassere reglene i sivilbeskyttelsesloven kan utfordre ansvarsprinsippet, spesielt skillet mellom Justis- og beredskapsdepartementets samordningsansvar og Arbeids- og inkluderingsdepartementets ansvar for arbeidskraftberedskap. De påpeker at det kan føre til at andre beredskapsmyndigheter, forvaltningen og privat sektor vil se til Justis- og beredskapsdepartementet for veiledning og finansiering av øvelser.

Kommunesektorens organisasjon savner en nærmere vurdering av alternative plasseringer av bestemmelsene. Etter deres vurdering bidrar ikke forslaget til å gjøre sivilbeskyttelsesloven til en mer enhetlig og oversiktlig lov og en nærmere utredning bør blant annet belyse nærmere om en regulering av arbeidskraftberedskap hører hjemme i en egen lov, i beredskapsloven eller i arbeidsmiljøloven. Høringsinstansen uttaler også at bestemmelsene kunne være enklere formulert og at beredskapsbestemmelser også bør være lett tilgjengelige for ikke-jurister. De viser blant annet til at det ikke er innlysende hvordan man skal forstå begrepet «begrensede plikter», nødvendighetskriteriet eller at regelverket «så langt mulig [skal] ivareta arbeidsmiljøet og sikkerheten».

Luftfartstilsynet uttaler at de oppfatter at de tiltak som foreslås i høringen i sin helhet anses å ligge innenfor rammene av dagens beredskapslov, men ser imidlertid ikke bort fra at det i tilknytning til en krisesituasjon vil kunne oppstå diskusjoner om forholdet mellom beredskapsloven og sivilbeskyttelsesloven. De ber derfor departementet vurdere om det kan være hensiktsmessig å ta inn en bestemmelse i sivilbeskyttelsesloven som avklarer og tydeliggjør forholdet til beredskapsloven.

Oslo politidistrikt mener at plasseringen av bestemmelsene i sivilbeskyttelsesloven fremstår fornuftig.

Hovedorganisasjonen Virke er enig med departementet i at reguleringen hører hjemme i en sektoruavhengig lovgivning og at plassering i sivilbeskyttelsesloven fremstår som mest naturlig.

6.1.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår i likhet med i høringsnotatet at regulering av sivil arbeidskraftberedskap tas inn som et nytt kapittel i sivilbeskyttelsesloven.

Departementet viser til at andre reguleringsalternativer har vært vurdert. Ideelt sett hører reguleringen inn under en bredere lov om totalforsvaret, men en slik lov foreligger per i dag ikke. Departementet har vurdert å ta inn reguleringen som et nytt kapittel i forsvarsloven, men kommet til at dette kan gi en uheldig og feilaktig kobling mellom det militære forsvaret av landet og sivil arbeidskraftberedskap. Departementet har videre vurdert om reglene passer som del av arbeidsmiljøloven, men kommet til at en slik regulering vil kunne svekke loven som verne- og rettighetslov.

Departementet vurderte også om reglene om sivil arbeidskraftberedskap skulle tas inn som del av beredskapsloven. Loven er imidlertid først og fremst en sikkerhetsventil der annen lovgivning ikke strekker til og kan benyttes til å dekke reguleringsbehov som ikke er identifisert eller kommet på plass før en sikkerhetspolitisk krise eller krig oppstår. Reglene om sivil arbeidskraftberedskap er nettopp en forhåndsregulering av behov som vil oppstå når vi er i situasjonen, noe som antakeligvis vil gi mindre behov for bruk av beredskapsloven.

Samlet sett synes plassering i sivilbeskyttelsesloven som mest naturlig da loven allerede inneholder bestemmelser om plikter for sivile knyttet til tjenesteplikt i Sivilforsvaret, og den har et generelt beredskapsfokus. Regulering av sivil arbeidskraftberedskap i denne loven vil ivareta hensynet til skillet mellom det militære og det sivile. Departementet viser også til at behovet for regulering av sivil arbeidskraftberedskap ikke er avgrenset til enkelte sektorer, næringer eller grupper. I det øverste krisespennet kan det for eksempel være aktuelt å gi pålegg om arbeidsplikt også til personer som ikke har noen klar gruppetilhørighet i arbeidslivet. Departementet mener av den grunn at reguleringen hører hjemme i en sektoruavhengig lovgivning.

6.2 Lovens formål og tittel

6.2.1 Gjeldende rett

Lovens tittel er «Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret» og korttittelen er «sivilbeskyttelsesloven». Lovens formål er i henhold til § 1 å beskytte liv, helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur ved bruk av ikke-militær makt når riket er i krig, når krig truer, når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og ved uønskede hendelser i fredstid.

6.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en endring i sivilbeskyttelsesloven § 1 for å reflektere at sivil arbeidskraftberedskap også er en del av lovens formål. Det ble foreslått at «tilrettelegge for bruk av det sivile samfunnets samlede ressurser» tas inn i formålsbestemmelsen. Det ble samtidig foreslått en endring i lovens tittel fra «Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)» til «Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og sivil arbeidskraftberedskap».

6.2.3 Høringsinstansenes syn

Arbeidsgiverforeningen Spekter peker på at med uønskede hendelser menes etter § 3 «hendelser som avviker fra det normale, og som medfører eller kan medføre tap av liv eller skade på helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur» og at når dette nevnes i sammenheng med arbeidskraftberedskap, har de registrert at det oppstår tvil om rekkevidden av, og situasjonskravet knyttet til arbeidskraftberedskap. Isolert sett kan det se ut som den foreslåtte formålsbestemmelsen angir et videre virkeområde (uønskede hendelser) for hjemmelen for arbeidskraftberedskap enn tilsiktet. I nytt kapittel om sivil arbeidskraftberedskap er vilkårene og situasjonskravet i §24 e kun knyttet til når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Arbeidsgiverforeningen Spekter foreslår derfor at formålsparagrafen omformuleres slik at den bedre samsvarer med det nye kapittelet om arbeidskraftberedskap. Arbeidsgiverforeningen Spekter mener videre at tittelen kan gi inntrykk av at loven først og fremst gjelder kommunale forhold, særlig når ordet Sivilforsvaret tas bort, mens lovforslaget om arbeidskraftberedskap retter seg mot hele den sivile sektor. For å understreke dette også i tittelen foreslår Arbeidsgiverforeningen Spekter derfor at loven lyder: «Lov om sivil arbeidskraftberedskap, sivile beskyttelsestiltak, kommunal beredskapsplikt og Sivilforsvaret».

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap støtter ikke at «Sivilforsvaret» skal ut av lovens tittel. De peker på at sivilbeskyttelsesloven utgjør selve grunnmuren for Sivilforsvarets mandat og oppgaver i samfunnet. De viser blant annet til at loven legger rammene for Sivilforsvarets oppgaver, ansvar, myndighet, og tjenesteplikt og de vurderer at Sivilforsvaret er et av hovedformålene med loven. Etter direktoratets vurdering er det ikke riktig å la et sekundært formål gjenspeiles i lovens tittel på bekostning av et hovedformål (Sivilforsvaret). De viser også til at for Sivilforsvaret har det en viktig symboleffekt at navnet står i tittelen til loven.

Kommunesektorens organisasjon uttaler at lover helst bør ha kort og beskrivende tittel som avspeiler innholdet i loven og de mener at denne loven, verken før eller etter foreslått tittelendring, har dette. De viser blant annet til at sivilbeskyttelseslovens allerede regulerer flere vesensforskjellige ting som er samlet til en mindre heldig kombinasjon i samme lov. Etter deres vurdering fremstår det underlig at «Sivilforsvaret» tas ut av lovens tittel, med den begrunnelse at reguleringen av Sivilforsvaret er «reflektert gjennom de sivile beskyttelsestiltakene og Sivilforsvarets etablerte rolle». De viser ellers til andre deler av sitt høringsinnspill om Totalberedskapskommisjonens anbefalinger om å oppnevne et lovutvalg for å utvikle en beredskapslovgivning for hele krisespekteret, noe som etter deres vurdering synes mer adekvat enn å flikke på eksisterende lover med nye bestemmelser som i mindre grad hører sammen med eksisterende lovtekst.

Norsk TotalforsvarsForum støtter en endring av lovens tittel.

Statsforvalteren i Rogaland viser til at sivilbeskyttelsesloven erstattet sivilforsvarsloven av 1953, og i stor grad regulerer Sivilforsvarets oppgaver, og mener derfor det er uheldig at Sivilforsvaret fjernes fra lovens tittel.

Hovedorganisasjonen Virke er enig i at det kan være hensiktsmessig å endre lovens tittel slik departementet har foreslått til «Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og sivil arbeidskraftberedskap». Dette for å tydeliggjøre at loven fremover også regulerer sivil arbeidskraftberedskap.

6.2.4 Departementets vurdering

Departementet viderefører forslaget om å synliggjøre sivil arbeidskraftberedskap som en del av lovens formål gjennom å bidra til understøttelse i totalforsvaret ved følgende tilføyelse til formålsbestemmelsen i sivilbeskyttelsesloven § 1: «tilrettelegge for bruk av det sivile samfunnets samlede ressurser». Den nye ordlyden er også egnet til å ramme inn de øvrige bestemmelsene i loven.

Enkelte høringsinstanser, deriblant Arbeidsgiverforeningen Spekter, har pekt på at det kan oppstå tvil om rekkevidden av, og situasjonskravet knyttet til arbeidskraftberedskap. Arbeidsgiverforeningen Spekter peker på at isolert sett kan det se ut som den foreslåtte formålsbestemmelsen angir et videre virkeområde (uønskede hendelser) for hjemmelen for arbeidskraftberedskap enn tilsiktet.

Departementet viser til at endringen i lovens formål kun har til hensikt å synliggjøre at loven også regulerer sivil arbeidskraftberedskap. Departementet understreker at det foreslåtte kapittelet om sivil arbeidskraftberedskap har et snevert anvendelsesområde, og ikke vil kunne benyttes ved uønskede hendelser i fredstid. Dette fordi kapittelets anvendelsesområde er avgrenset til situasjoner hvor riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Dette gjenfinner vi også i sivilbeskyttelsesloven § 17, som er avgrenset til samme situasjon. Lovens formål er derfor videre enn virkeområdet til de foreslåtte endringene.

Høringsinstansene som har kommentert forslaget har ulike syn. Departementet merker seg at Kommunesektorens organisasjon mener at lover helst bør ha korte og beskrivende titler som avspeiler innholdet i loven. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Statsforvalteren i Rogaland peker begge på at sivilbeskyttelsesloven er helt sentralt koblet til Sivilforsvaret. Departementet viser til at sivilbeskyttelsesloven regulerer flere forhold som har et felles formål angitt i lovens § 1. Etter departementets vurdering er det sivil beskyttelse og beredskap som er lovens overordnede formål. Dette kommer til uttrykk gjennom flere ulike typer tiltak slik som Sivilforsvaret, sivile beskyttelsestiltak, rekvisisjon og kommunal beredskapsplikt. Departementet foreslår på den bakgrunn at lovens tittel endres til «Lov om sivil beskyttelse og beredskap». Etter departementets syn vil dette være dekkende for de områder loven regulerer og det vil også være egnet til å dekke det nye kapittelet om sivil arbeidskraftberedskap. Departementet foreslår at korttittelen «sivilbeskyttelsesloven» videreføres.

6.3 Definisjoner

6.3.1 Gjeldende rett

I sivilbeskyttelsesloven § 3 defineres en rekke begreper som benyttes ellers i loven. Arbeids- og tjenesteforhold og arbeidsplikt er naturlig nok ikke definert i loven. I § 3 bokstav f defineres «tjeneste» som kurs, øvelser og innsatser. Det følger av lovens systematikk at det her er tale om tjeneste i Sivilforsvaret, jf. også Prop. 136 L (2019–2020) punkt 8.2.

Et arbeidsforhold er et gjensidig forpliktende avtaleforhold mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Arbeidsmiljøloven definerer ikke arbeidsforhold direkte. Om det foreligger et arbeidsgiver-/arbeidstakerforhold avgjøres etter arbeidsmiljøloven § 1-8. Etter første ledd er en arbeidstaker enhver som utfører arbeid for og er underordnet en annen. Det følger videre at det ved avgjørelsen blant annet skal legges vekt på om vedkommende løpende stiller sin personlige arbeidskraft til disposisjon, og om vedkommende er underordnet gjennom styring, ledelse og kontroll. Det skal legges til grunn at det foreligger et arbeidstakerforhold med mindre oppdragsgiver gjør det overveiende sannsynlig at det foreligger et selvstendig oppdragsforhold. Etter andre ledd er en arbeidsgiver enhver som har ansatt en arbeidstaker.

6.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet to tillegg i lovens § 3 om definisjoner. Det ble foreslått at arbeids- og tjenesteforhold defineres i § 3 bokstav g som «avtaler om arbeid eller tjeneste mot vederlag der den som oppfyller med arbeid eller ytelse er en fysisk person». Videre ble det foreslått at arbeidspliktforhold defineres i § 3 bokstav h som «arbeidsforhold etablert gjennom pålegg om arbeidsplikt i samsvar med § 24 h».

6.3.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsmateriell støtter forslag til at loven skal ha en definisjon av arbeids- og tjenesteforhold, men vurderer at det kan være mer presist å benytte «arbeidstaker eller tjenesteyter» istedenfor «den som oppfyller med arbeid eller ytelse».

Norsk tolkeforening gjør oppmerksom på at de fleste tolker er selvstendige oppdragstakere uten et ansettelsesforhold i en virksomhet. Man bør derfor vurdere om formuleringen i den foreslåtte § 3, bokstav g og h er tilstrekkelig til at tolker med frilanstilknytning også kan ilegges arbeidsplikt, samt for forslagene om dette i § 24.

Norsk TotalforsvarsForum støtter endringene i § 3.

Oslo kommune stiller spørsmål ved hvorfor det ikke er lagt opp til at man kan pålegge arbeidsplikt for innleide og oppdragstakere, og viser til forslag til definisjonsbestemmelser og departementets uttalelse om at det ikke kan gis pålegg om å fortsette eller etablere en relasjon som for eksempel frilansere. Dette vil etter Oslo kommunes syn kunne bli problematisk i en krise der det er behov for mer arbeidskraft i bransjer med mange innleide eller oppdragstakere, for eksempel i helsesektoren.

Sjøfartsdirektoratet har gitt innspill om at de foreslåtte definisjonene i § 3 bokstav g og h gjøres klarere. De viser til at tjeneste defineres i bokstav f, og mener at dersom man benytter definisjonen på tjeneste fra bokstav f på ordlyden i bokstav g, kan bestemmelsen gi et annet innhold enn ønsket. De peker også på at ytelse er tatt inn og at det er uklart om dette er bevisst eller ubevisst.

Hovedorganisasjonen Virke uttaler i sitt høringssvar at de kan støtte departementets forslag til ny § 3 g og h som definerer henholdsvis arbeids- og tjenesteforhold og arbeidspliktforhold.

6.3.4 Departementets vurdering

Departementet merker seg at få høringsinstanser har hatt innspill til de foreslåtte definisjonene. Etter høringen har lovforslaget gjennomgått en større redaksjonell endring, og departementet ser ikke lenger behov for en egen definisjon av arbeidspliktforhold. Departementet går imidlertid videre med en definisjon av arbeids- og tjenesteforhold og foreslår denne justert slik at den også omfatter arbeidspliktforhold etablert gjennom pålegg om arbeidsplikt etter forslag til § 28 e.

Hovedformålet med å definere arbeids- og tjenesteforhold er å presisere at arbeids- og tjenesteforhold omfatter dem som yter arbeid eller tjeneste mot vederlag uten at det står en juridisk person mellom dem og tjenestemottaker. Det er derfor presisert at den som yter skal være en fysisk person. Det sentrale er at vedkommende opptrer i personlig kapasitet uten en mellomliggende juridisk person. På samme måte er tjenesteforhold inkludert i definisjonen, slik at det ikke er avgjørende om den aktuelle relasjonen samsvarer med gjeldende definisjoner eller forståelse av hva som utgjør et arbeidsforhold. Definisjonen er ment å favne enhver form for arbeids- eller tjenesteavtale mot vederlag der den som oppfyller med ytelse er en fysisk person. Det har ikke betydning om vedkommende har status som arbeidstaker, frilanser eller selvstendig næringsdrivende.

Forslaget til definisjon innebærer at bestemmelser som benytter begrepet arbeids- og tjenesteforhold, det vil si § 28 c om etablering og avslutning av arbeids- og tjenesteforhold og § 28 d om regulering av arbeids- og tjenesteforhold, ikke gir grunnlag for inngrep i kontraktsforhold mellom juridiske personer. Dette er en tilsiktet virkning av definisjonsbestemmelsen. For ytelser fra juridiske personer kan andre hjemmelsgrunnlag benyttes, blant annet næringsberedskapsloven eller lov om militære rekvisisjoner. Gis det pålegg etter disse regelverkene, kan fullmaktene om sivil arbeidskraftberedskap benyttes for å sikre en leverandør tilgang på nødvendig arbeidskraft.

Det foreslås at bare arbeid og tjeneste hvor det er avtalt vederlag omfattes av definisjonen. Det innebærer en snevrere forståelse av arbeidsforhold enn den som følger av arbeidsmiljøloven, der også arbeid som ytes uten vederlag kan tenkes å omfattes. Departementet har lagt til grunn at en ikke bør kunne pålegges å bli stående i et ukompensert arbeids- eller tjenesteforhold. Dersom det er behov for å sikre arbeidskraft som i utgangspunktet ikke har vært kompensert, vil det riktige være å benytte hjemmelen for å pålegge arbeidsplikt. Departementet understreker at et pålegg om arbeidsplikt etter § 28 e bare kan medføre at det gis pålegg om å fortsette å stå i, eller etablere et, arbeidsforhold, ikke tjenesteforhold. Det kan ikke gis pålegg om å fortsette eller etablere en relasjon som for eksempel frilanser. Dersom noen først pålegges en arbeidsplikt, bør vedkommende også nyte godt av det fulle vern som tilkommer i en relasjon mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.

Når det gjelder innspillet fra Oslo kommune om at man bør kunne pålegge arbeidsplikt for innleide og oppdragstakere, viser departementet til at forslaget nettopp vil kunne benyttes til dette, men at det da skal etableres et arbeidspliktforhold.

I den videre omtalen av arbeids- og tjenesteforhold i dette høringsnotatet brukes arbeids- og tjenesteforhold slik det foreslås definert i § 3 bokstav g. Det vil si at departementet avgrenser mot arbeidsforhold som ikke innebærer en plikt for arbeidsgiver til å yte vederlag, samt tjenesteforhold der den som oppfyller tjenesteavtalen er en juridisk person.