8 Anvendelse og grunnleggende krav

8.1 Gjeldende rett

Rammer for hva staten kan foreta seg i sikkerhetspolitisk krise og krig, herunder adgang til å sette ordinære regler til side, følger av både nasjonalt og internasjonalt regelverk, og det finnes en rekke eksempler på fullmakter til å iverksette tiltak i slike situasjoner som ikke er aktuelle eller legitime i en normalsituasjon.

Beredskapslovgivning inneholder flere typer regler, hvor det også inngår særskilte fullmakter til regjeringen. Felles for slike fullmakter er at de kan benyttes til å håndtere en konkret krisesituasjon som det naturlig ligger til regjeringen å håndtere. Kriser kan ha ulikt nedslagsfelt og alvorlighetsgrad. Dette omtales gjerne som et krisespekter, hvor det øverst i krisespekteret er tale om situasjoner hvor riket er i krig, krig truer eller rikets sikkerhet eller selvstendighet er i fare, her kalt sikkerhetspolitisk krise eller krig. Lenger nede i spekteret finner vi uønskede hendelser som går utover det som ofte kan håndteres med normale ressurser, som for eksempel pandemi og naturkatastrofer.

Etter beredskapsloven § 3 skal bruken av fullmakten ha som formål å «trygge rikets sikkerhet, den offentlige orden, folkehelsen og landets forsyninger, for å fremme og trygge militære tiltak og tiltak til vern om sivilbefolkning og eiendom og for å utnytte landets hjelpekilder til fremme av disse formål». Situasjons-, formåls- og nødvendighetskravet i næringsberedskapsloven er til illustrasjon formulert slik at det må foreligge en «risiko for etterspørselssjokk, tilbudssvikt eller logistikkbrist» som gjør det nødvendig å sørge for at blant annet befolkningens behov for varer og tjenester dekkes.

Fullmaktslovgivning kan blant annet legge kompetansen til å fatte vedtak til Kongen i statsråd, Kongen eller departementet. Når fullmakten er lagt til Kongen, kan myndigheten normalt delegeres til et underordnet forvaltningsorgan, for eksempel et departement. Delegeringen skjer gjennom vedtak i Kongen i statsråd. Det følger imidlertid av Grunnloven § 28 at «saker av viktighet» må besluttes av Kongen i statsråd. I Rt-1992-1401 er det lagt til grunn at regjeringen selv har et vidt skjønn i vurderingen av om en sak er av slik viktighet at statsrådsbehandling er nødvendig. Det er likevel ikke tvilsomt at påbudet om statsrådsbehandling for viktige saker er rettslig bindende for statsmaktene. Det må gjøres en konkret og helhetlig vurdering i hvert tilfelle. Generelt vil det være relevant å blant annet se hen til om saken innebærer inngrep i privatpersoners personlige eller økonomiske sfære, om saken har nasjonal eller lokal virkning, hvor omfattende saken er, hvor omfattende økonomiske konsekvenser saken har og om saken er prinsipiell eller politisk omdiskutert. Det følger av Rt-1952-932 at vurderingen av om en sak er av viktighet, må sees i lys av regjeringens andre gjøremål, noe som tilsier at kravet kan være situasjonsbestemt.

Det følger av beredskapsloven § 1 at Kongen kan fatte vedtak som er påkrevd for å ivareta rikets interesser under krig og forberede overgangen til fredelige forhold. Bestemmelsen gjelder når Stortinget på grunn av krig er avskåret fra å utøve sin virksomhet. Etter beredskapsloven § 3 ligger det til Kongen å gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold selv om Stortinget er samlet dersom «riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare» og det på grunn av situasjonen er «fare ved opphold». Beredskapsloven § 3 innebærer en kodifisering av konstitusjonell nødrett.

Næringsberedskapsloven er en tverrsektoriell lov med formål om «å avhjelpe forsyningsmessige konsekvenser av kriser ved å styrke tilgangen på varer og tjenester og sørge for nødvendig prioritering og omfordeling av varer og tjenester gjennom samarbeid mellom offentlige myndigheter og næringsdrivende», jf. § 1. Loven fastsetter flere forskrifts- og tiltakshjemler som kan komme til anvendelse ved risiko for eller ved inntrufne kriser med forsyningsmessige konsekvenser. Kongen har etter § 6 en rekke forskriftshjemler til å regulere tilgang på og omsetning av varer og tjenester, samt pålegge næringsdrivende nærmere bestemte plikter, herunder fremstilling av varer, yting av tjenester eller midlertidig avståelse av løsøre og fast eiendom. Forutsetningen er som nevnt over at det foreligger en «risiko for etterspørselssjokk, tilbudssvikt eller logistikkbrist» som gjør det nødvendig å sørge for at blant annet befolkningens behov for varer og tjenester dekkes. Etter § 7 kan departementet gi tilsvarende forskrifter som Kongen kan etter § 6 dersom «særlige grunner foreligger». Slike forskrifter kan kun gjelde i inntil en måned av gangen og maksimalt tre måneder. Etter § 8 er Kongen gitt hjemmel til å treffe enkeltvedtak om særskilte tiltak rettet mot næringsdrivende, enten med hjemmel direkte i loven eller i forskrift etter §§ 6 og 7.

Etter helseberedskapsloven § 1-5 får lovens fullmaktsbestemmelser anvendelse «når riket er i krig eller når krig truer» og «ved kriser eller katastrofer i fredstid». For sistnevnte tilfeller er det Kongen som er tillagt myndighet til å beslutte at fullmaktsbestemmelsene kommer til anvendelse. Ved krig eller når krig truer er det ikke angitt hvem som har beslutningskompetanse. Departementet er i fredstidskriser gitt kompetanse til å treffe foreløpig beslutning om anvendelse av fullmaktsbestemmelsene, som må bekreftes av Kongen så snart som mulig.

Etter smittevernloven § 7-12 er det Kongen som kan gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold når «et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen, eller når det er fare for et slikt utbrudd».

Etter luftfartsloven § 13-9 kan Samferdselsdepartementet pålegge aktører innen luftfarten å yte ulike former for bistand. Bistandsoppgavene kan pålegges alle aktører i luftfarten, herunder flyoperatører, flyplassoperatører og flysikringsleverandører. Når det gjelder mulighet til å gi pålegg til enkeltindivider, nevner forarbeidene til § 13-9 (Ot.prp. nr. 65 (2003–2004)) flygeledere og fartøysjefer som eksempler. Her må man imidlertid hensynta krav i arbeidsmiljøloven, særlig § 2-3 (2) om fare for liv og helse, og luftfartsrelaterte krav til sikkerhet.

Det følger av forvaltningsloven § 5 andre ledd at Kongen kan fastsette at loven eller andre bestemmelser om saksbehandlingen helt eller delvis ikke skal gjelde når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Dette gir hjemmel til å sette ikke bare forvaltningslovens saksbehandlingsregler, men også saksbehandlingsregler i særlovgivningen, midlertidig ut av kraft. Det følger av bestemmelsen at kravene i beredskapsloven §§ 3 og 4 vil gjelde.

8.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse som oppstilte grunnleggende krav for iverksetting av tiltak om sivil arbeidskraftberedskap. Bestemmelsen stilte krav om situasjon, nødvendighet, formål og forholdsmessighet, samt tidsbegrensning og meddelelse av forskriftene til Stortinget.

Det ble i forslag til § 24 e første ledd foreslått at vedtak etter bestemmelsene i det nye kapittelet om sivil arbeidskraftberedskap kan fastsettes når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare og Kongen i statsråd har fastsatt at det som følge av situasjonen er nødvendig å regulere sider av det sivile arbeidsliv for å trygge rikets sikkerhet, den offentlige orden, folkehelsen eller landets forsyninger, for å fremme eller trygge militære tiltak eller tiltak til vern om sivilbefolkning og eiendom eller for å utnytte landets ressurser til fremme av disse formål. At de nevnte grunnvilkårene må være innfridd for at forskriftskompetansen skal komme til anvendelse, var i de påfølgende bestemmelsene tydeliggjort ved formuleringen «under de forhold nevnt i § 24 e». Det ble påpekt at kompetansen til å gi forskrifter knyttet til forberedende tiltak bør inntre forut for en slik situasjon, og slike unntak ble markert med ordlyden «uavhengig av om en situasjon nevnt i § 24 e første ledd har inntrådt» i de bestemmelser hvor dette er aktuelt.

Departementet foreslo at kompetansen til å utløse fullmaktene om sivil arbeidskraftberedskap legges til Kongen i statsråd, og at fullmakter til å regulere det sivile arbeidslivet etter at Kongen i statsråd har utløst fullmaktene, legges til Kongen.

Departementet viste til at det vil kunne være et betydelig tidspress og behov for raskt å kunne mobilisere arbeidskraft der det er nødvendig. Ved å slå fast at kompetansen til å fastsette nærmere regulering legges til Kongen, ville det være grunnlag for delegering. Departementet understreket at kravet om statsrådsbehandling av saker av viktighet etter Grunnloven § 28 uansett vil gjelde. Departementet vurderte at kompetansefordelingen mellom Kongen i statsråd og Kongen er en hensiktsmessig innretning som bidrar til å sikre god styring i en sikkerhetspolitisk krise eller krig.

Det ble i forslag til § 24 e andre ledd foreslått at vedtak fastsatt med hjemmel i det nye kapittelet som sivil arbeidskraftberedskap skal være forholdsmessige og begrenses til de virksomheter, bransjer eller etater, og til de deler av riket, der det trengs for å oppnå formålet etter første ledd. Det ble uttalt at forholdsmessighetskravet på vanlig måte vil stille høyere krav jo mer inngripende virkning et vedtak vil ha for dem som påvirkes.

8.3 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen uttaler at lovforslaget synes å legge opp til en lavere terskel for sivil arbeidskraftberedskap enn det som ville være mulig etter konstitusjonell og folkerettslige nødrettsvurderinger. Det påpekes at det etter forslaget er usikkert når situasjonskravet er oppfylt og peker i den forbindelse på at det er åpnet for at forberedende tiltak kan fastsettes og tre i kraft i fredstid uten tidsavgrensning. Det bør vurderes et lovfestet tilleggsvilkår om at forskrifter utarbeidet under fullmaktslovgivningen så langt som mulig skal respektere lov og avtaleverk om arbeidsmiljø og arbeidsliv, tariffavtaler og andre kollektive avtaler. Der dette ikke er mulig, må dette begrunnes. Advokatforeningen uttaler videre blant annet at det er ikke er avklart i hvilken grad partene i arbeidslivet skal involveres i utarbeidelsen av forskriftene eller hvordan saksbehandlingen skal være. De mener at det vil være nyttig å sette ned en arbeidsgruppe som kan bidra til å definere og identifisere konkrete situasjoner, behov og formål i de situasjonene forslaget er ment å regulere og peker på at involvering av partene i arbeidslivet i den nærmere utformingen av lovforslaget vil bidra til å sikre legitimitet og forutsigbarhet.

Akademikerne mener det må komme tydelig frem hva som menes med en trussel mot samfunnssikkerheten. Høringsinstansen viser til sivilbeskyttelseslovens overordnede formål i § 1 som inkluderer «uønskede hendelser i fredstid» og viser til at det ikke er hensiktsmessig at den samme vide situasjonsbeskrivelsen som for Sivilforsvaret skal gjelde for sivil arbeidskraftberedskap. Akademikerne etterlyser et tydelig trappetrinnssystem for de ulike tiltakene og uttrykker støtte til at Kongen i statsråd beslutter hvorvidt fullmaktene til å regulere det sivile arbeidslivet skal utløses, og at Kongen gis fullmakt til å gi forskrifter. Akademikerne fremholder videre at Regjeringen så langt det er mulig må sikre involvering av relevante organisasjoner i dialogen om forholdsmessighet, og mener blant annet at dersom det er snakk om å benytte fullmaktene til å endre tariffavtalene må partene, så langt det er mulig, involveres. De peker på at bransjeforeningene vil ha en inngående kjennskap i utfordringer og løsninger og kan bidra til å finne tiltak som er minst mulig inngripende. De viser også til at partene som har inngått avtalene som regulerer de aktuelle arbeidsforholdene vil være best skikket til å finne gode løsninger innenfor avtalenes rammer. De viser til erfaringer under korona-pandemien hvor partene viste stor grad av fleksibilitet og fant løsninger for å møte den krevende situasjonen vi da sto i og mener at partene må få en tydelig rolle i beredskapsarbeidet. Akademikerne mener derfor det bør komme tydelig fram at hovedorganisasjoner som hovedregel skal involveres.

Akershus fylkeskommune uttaler at det er uklart hva som ligger i situasjonskravet og hvilken situasjon som kan anses kritisk nok for at fullmaktene kommer til anvendelse. Det legges til grunn at det må finnes klare kriterier for å definere begrepet «sikkerhetspolitisk krise».

Finnmark fylkeskommune har tilsvarende gitt uttrykk for at situasjonskravet er vidt formulert og dekker flere tilfeller enn der krig truer landet. Det synes som om naturkatastrofer, opprør med videre kunne berettige bruken av fullmaktene. Det etterlyses videre en presisering av hva som ligger i kravet om «forholdsmessighet», særlig om det vises til vedtakets eller forskriftens innhold eller de vurderinger som må ligge til grunn for vedtaket og hvordan kravet er ment anvendt i forhold til det alminnelige forvaltningsrettslige forholdsmessighetsprinsippet.

Statsforvalteren i Oslo og Viken støtter at prinsippene om forholds- og formålsmessighet videreføres, slik at disse til enhver tid legges til grunn ved vurdering av inngripende tiltak i norsk lovgivning og etter EMK.

Benedikte Moltumyr Høgberg, professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo, uttaler at innslagspunktet for anvendelse er satt lavere enn etter beredskapsloven av 1950. Forslaget representerer således en utvidelse av adgangen sammenlignet med eksisterende regelverk. Høgberg mener videre at det ikke er klart hvordan uttrykket «sikkerhet er i fare» skal tolkes. Departementet peker i høringsnotatet selv på utfordringene med uttrykket, nemlig at det er en skjønnspreget rettslig standard slik at tolkningen vil endre seg over tid. Denne svakheten ved lovforslaget kan bare delvis bøtes på ved at proposisjonen legger føringer i proposisjonen, og at dette også tas opp under behandlingen i Stortinget. I denne sammenhengen er det viktig at sivilbeskyttelsesloven på dette punktet ikke kobles til sikkerhetsloven § 1-5, slik høringsnotatet foreslår. Høgberg uttaler seg også kritisk til den foreslåtte ordningen for kompetansedeling mellom Kongen i statsråd og Kongen.

Bergen kommune understreker viktigheten av forholdsmessighetsvurderinger ved innføring av inngripende tiltak overfor innbyggerne og at tiltak begrenses til nødvendige deler av landet.

Oslo kommune etterlyser i likhet med andre instanser hva terskelen er for når grunnvilkåret er oppfylt. En nærmere omtale av dette i forarbeidene ville bidra til å sikre legitimitet og oppslutning om tiltakene i befolkningen, næringslivet og befolkningen. Det etterlyses konkretisering av hva som skal vektlegges i forholdsmessighetsvurderingen. Oslo kommune støtter at en vurdering av den geografiske og sektorielle avgrensningen bør gjøres i forkant av vedtak, da det kan bidra til forutsigbarhet i kommunens planlegging og eventuelle håndtering. For kommunal sektor bør denne myndigheten imidlertid følges opp i tråd med dagens etablerte ordninger og styringslinjer. Det er viktig at forarbeidene så langt som mulig tydeliggjør hvilket myndighetsnivå som tillegges denne kompetansen, og hvordan dette skal ivaretas i henhold til dagens beredskapssystem og -prinsipper. Oslo kommune uttaler videre at kommunen ivaretar mange pålagte oppgaver og at forslaget griper inn i kommunens rolle som offentlig myndighet. De understreker viktigheten av at både kommunene generelt, og Oslo som storbykommune og hovedstad, involveres i prosessene med den videre utviklingen av samfunnssikkerheten og beredskapen i landet. De uttaler videre at kommuneperspektivet er avgjørende for å sikre at tiltakene gir den ønskede effekten der hendelser skulle inntreffe.

Den norske legeforening uttaler at sivilbeskyttelseslovens generelle formålsbestemmelse er svært vidtrekkende ved at den også adresserer uønskede hendelser i fredstid. Hver krise må håndteres separat, og det er viktig med dialog mellom partene i arbeidslivet når kriser oppstår for å finne gode løsninger. Det fremgår uklart i hvilke situasjoner reglene skal gjelde. Alternativene «rikets selvstendighet og sikkerhet» er ikke tydelig og presist avgrense. Ulike regjeringer kan tolkes dette ulikt. Det etterlyses konkrete eksempler på situasjoner som faller innenfor og utenfor forslaget, for eksempel konkret stilling til hvorvidt Covid-19-pandemien ville være omfattet. Den norske legeforening mener videre at forslaget innebærer i stor grad en tilsidesettelse av arbeidslivets parter, noe de er sterkt kritiske til. Den norske legeforening er videre kritiske til at det foreslås slik regulering uten at partene i forkant har vært konsultert og reagerer på at partene i arbeidslivet er gitt en neddempet rolle i reguleringen. Den norske legeforening viser til at trepartssamarbeidet er en viktig bærebjelke i det norske samfunnet som bidrar til høy tillit til myndighetene. De viser også til at partene under pandemien viste stor fleksibilitet og reiser derfor spørsmål ved hvorfor myndighetene foreslår så inngripende regulering uten å drøfte med partene. De foreslår blant annet at det stilles krav om en frist for samtaler med arbeidslivets parter og plikt til å konsultere og involvere disse så langt det er mulig før forskrifter gis.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap uttaler at situasjonskravet må ses opp mot sivilbeskyttelsesloven § 17 om evakuering, som regulerer situasjonen når «riket er i krig, når krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare». Det bør vurderes om det er tilsiktet at forslaget skal gjelde i andre situasjoner enn § 17.

Forsvars- og Sikkerhetsindustriens forening uttaler at det vil være behov for sivil arbeidskraftberedskap også i andre situasjoner enn de som dekkes av forslagets situasjonskrav. De viser til at det kan oppstå en krisesituasjon som ikke truer Norges selvstendighet eller sikkerhet, men hvor det for eksempel kan være nødvendig å gjøre unntak for arbeidstidsbestemmelsene. Dette kan eksempelvis være naturkatastrofer hvor man må iverksette beredskapstiltak eller ved støtte til allierte og andre nærstående land. Krigen i Ukraina, med konsekvenser for alliertes forsvarskapasitet, for eksempel produksjon av ammunisjon, etterfylling av nødvendig militært materiell med videre er et eksempel hvor det kan være behov for å gjøre unntak for de samme bestemmelsene som når Norge selv er truet. Dersom man ikke ønsker å utvide anvendelsesområdet til disse bestemmelsene i sivilbeskyttelsesloven, bør det opprettes hjemler for å gjøre unntak fra sivilt regelverk i andre aktuelle lover, eventuelt som unntaksforskrift til eksempelvis arbeidsmiljøloven.

Kommunesektorens organisasjon uttaler blant annet at de konstitusjonelle rettslige sidene ved forslaget, etter deres syn fortjener en bredere refleksjon og påpeker også at når Stortinget overfører myndighet ved fullmaktshjemler, svekkes den demokratiske forankringen, all den tid Stortinget er et folkevalgt lovgivende organ. Dette kan kompenseres ved å ha gode medvirkningsprosesser ved bruk av hjemlene. Kommunesektorens organisasjon viser til at forslaget ikke legger opp til noen medvirkning, heller ikke fra kommunal sektor og de peker på erfaringer fra pandemien om at eksisterende regelverk ble benyttet på ulik måte ulike steder i landet og det ble tydelig at kommuner hadde ulike behov og ulike tilnærminger til den rettslige håndteringen av krisen. De uttaler videre blant annet at det i krisehåndtering må være klart hvem som har ansvaret for hva, og hvordan de ulike aktørene skal jobbe både hver for seg og sammen for å håndtere krisen og begrense skade.

Landsorganisasjonen i Norge mener det bør lovfestes plikt for regjeringen til enhver tid å vurdere nødvendigheten og forholdsmessigheten av forskrifter og vedtak fattet med hjemmel i fullmaktsloven, og at det bør fremgå at regjeringen har plikt til først å vurdere hvorvidt allerede gjeldende beredskaps- og sektorlovgivning kan benyttes. Høringsinstansen mener at eksisterende regelverk som er utformet og tilpasset den enkelte sektor og næring vil kunne være mer egnet og tilstrekkelig i den konkrete situasjonen.

Luftfartstilsynet ber likevel departementet vurdere om ordlyden burde tydeliggjøres bedre. Selv om departementet avklarer at ordlyden ikke er ment å omfatte utilsiktede hendelser, som pandemier og naturhendelser, som ikke også utgjør en fare for rikets selvstendighet eller sikkerhet, oppfatter Luftfartstilsynet likevel at også utilsiktede hendelser, som pandemier og naturhendelser, etter omstendighetene kan oppfylle kriteriet «når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare».

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet kommenterer særskilt at det er hensiktsmessig at det er lagt inn «landets forsyninger» som et av formålskravene i forslaget. Tilbyderne i ekomsektoren er avhengig av forsyninger da de ikke i like stor grad som andre sektorer har egenproduksjon.

Norges institusjon for menneskerettigheter er i utgangspunktet positiv til at situasjonskravet, slik de forstår det, ikke bare krever en trussel, men også krever at den har nødvendiggjort ivaretakelse av visse nærmere angitte formål. Høringsinstansen peker imidlertid på at formål under situasjonskravet har en annen karakter enn formålskravet under en menneskerettslig forholdsmessighetsvurdering. Førstnevnte knytter seg til den generelle situasjonen som må foreligge, mens sistnevnte knytter seg til de konkrete forskrifter og inngrep som vedtas. Høringsinstansen mener videre at koblingen mellom situasjonskravet og definisjonen av «nasjonale sikkerhetsinteresser» i sikkerhetsloven § 1-5 er uheldig. Det er ikke klart hvilke verdier «rikets … sikkerhet» skal ivareta, og det etterlyses klargjøring av forholdet til verdiangivelsen i Grunnloven § 2 om demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene. Etter høringsinstansens syn er sikkerhet ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for å ivareta andre verdier. En formulering om trusselvilkåret i situasjonskravet bør knyttes opp mot både Grunnloven § 1 og Grunnloven § 2. Norges institusjon for menneskerettigheter viser til at EMD har pekt på at statene selv ved en nødtilstand må forholde seg til og søke å beskytte den demokratiske orden og rettsstaten. En tilsvarende klargjøring kunne tydeliggjort at loven har til å hensikt å sikre samfunnsformen og grunnleggende verdier i en gitt krise, og dette kunne bidratt til å redusere risikoen for misbruk. Det uttrykkes videre bekymring for at kravet til forholdsmessighet ikke er tilstrekkelig klargjort. Det fremstår uklart om kravet om å «være forholdsmessig» sikter i forholdsmessighet i snever forstand eller til forholdsmessighet i vid forstand, hvor også egnethet og nødvendighet spiller inn. Det vises til utlegninger i praksis fra EMD og EFTA-domstolen om forholdsmessighet.

Næringslivets Hovedorganisasjon er opptatt av at lovforslaget ikke skal virke prosessdrivende og viser til at det inneholder en nokså stor grad av skjønnsmessige kriterier. Erfaringene fra Covid-19-pandemine viser at tydelig avgrensede lovhjemler kan bidra til å redusere behovet for rettslige tvister. Det ses særlig utfordringer ved forståelsen av inngangsvilkåret i § 24 e «når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare», og i hvilken grad karakteren av den konkrete situasjonen vil påvirke rettmessigheten tiltakene som besluttes i forskrift. Høringsinstansen har forståelse for at regelverket må være fleksibelt og ta høyde for situasjoner man ikke direkte forutser i dag, men mener samtidig at klare hjemler for inngrepene etterstrebes. I karakter og alvorlighet kan de endre grunnleggende strukturer i det norske arbeidslivet. Selv om forskriftene gis for en midlertidig periode, må det tas høyde for at de forskrifter blir forlenget og i praksis vil kunne gjelde over lengre tid. Næringslivets Hovedorganisasjon støtter kravet om forholdsmessighet, som forstås som en generell proporsjonalitetsbegrensning og tilleggskrav om forholdsmessighetsvurderinger med utgangspunkt i geografi og bransjetilknytning. Lovforslagets øvrige bestemmelser bør imidlertid utformes med klarhet og presisjon, og forholdsmessighetskravet kan ikke erstatte konkrete og tydelige hjemler. Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler også at det er avgjørende at partene i arbeidslivet involveres før det fattes beslutninger etter loven. Erfaringene fra koronapandemien viste et godt og effektivt samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet, der organisasjonene evnet å gi innspill på svært kort tid. Høringsinstansen ber lovgiver om å endre lovforslaget slik at det samme trepartssamarbeidet ligger til grunn for dette lovforslaget.

Næringslivets sikkerhetsråd uttaler at ressursene må være der de best fyller sin rolle for å sikre vår motstandskraft og norsk totalberedskap. Siden forslaget innebærer beslutninger som er svært inngripende, må kunnskap om, og forståelse for sammenhenger, avhengigheter og verdikjeder i næringslivet være kjent for de som fatter beslutningene. Næringslivets sikkerhetsråd understreker at for å sikre denne kompetansen er det viktig at næringslivet involveres i forberedelsesprosessen slik at kunnskap om næringsliv og konsekvenser av beslutninger i størst mulig grad er kjent før beslutning fattes.

Norges kommunistiske parti Østfold mener at situasjonskravet gir rom for fortolkninger og i gitte situasjoner kan ramme pressefrihet, ytringsfrihet, organisasjonsfrihet og friheten til å demonstrere. Dersom en regjering skal ta avgjørelser på slike områder, uten parlamentarisk kontroll og debatt, kan samfunnet være på vei mot innskrenkning av demokratiske rettigheter.

Oslo politidistrikt mener terskelen for anvendelse i utgangspunktet fremstår som hensiktsmessig, men peker på at unntaksreglene gitt under pandemien ble kritisert fra flere hold. Kritikken gjaldt særlig manglende forholdsmessighet mellom effekten av smittevernreglene, og omkostningene for enkeltpersoner og samfunnet. Det er viktig at de grunnleggende kravene om nødvendighet og forholdsmessighet fremgår av loven, slik som foreslått i § 24 e andre ledd. Oslo politidistrikt er enig i at spørsmålet om hvilke unntaksregler som vil være nødvendige og forholdsmessige i en krise, ikke er mulig å gi en dekkende vurdering av på forhånd. Oslo politidistrikt uttaler også at involvering av berørte i beslutningsprosessen er essensielt for å ivareta kravet om forholdsmessighet. Det bør vurderes å lovfeste en plikt til – om mulig – å involvere aktuelle grupper av ansatte, representert ved arbeidstakerorganisasjoner eller andre, i tilblivelsesprosessen.

Politidirektoratet uttaler blant annet at høringsnotatet etterlater uklarhet om situasjonskravet og terskelen for bruk av beredskapsloven § 3 og foreslåtte bestemmelser skal være lik. Det etterlyses også avklaring av hvilket sett av beredskapsregler som har forrang der situasjonskravet er oppfylt.

Arbeidsgiverforeningen Spekter viser til at ordlyden i forslaget til avviker fra ordlyden i beredskapsloven, og mener dette kan skape usikkerhet om virkeområdet for bestemmelsen. Arbeidsgiverforeningen Spekter mener dette er uheldig, og anbefaler at man i denne bestemmelsen tydeliggjør situasjonskravet i tråd med formålet.

Hovedorganisasjonen Virke støtter departementets forslag om at det i bestemmelsen presiseres at vedtak skal begrenses til de virksomheter, bransjer eller etater, og eventuelt de deler av riket, der det trengs for å oppnå formålet, og mener et slikt forholdsmessighetskrav er svært viktig for lovforslagets legitimitet.

8.4 Departementets vurdering

8.4.1 Innledning

Departementet foreslår en strukturell endring sammenlignet med forslaget som ble sendt på høring. Det foreslås at det nye kapittelet om sivil arbeidskraftberedskap skiller tydeligere mellom de særlige fullmaktene som skal kunne benyttes i sikkerhetspolitisk krise eller krig og de som gjelder uavhengig av en slik situasjon.

Departementet foreslår at forskriftene som særskilt skal gjelde i sikkerhetspolitisk krise og krig kan vedtas «når riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare». Dette tilsvarer ordlyden i beredskapsloven § 3 første ledd første punktum og innebærer følgelig ingen rettsutvikling i forhold til inngangsvilkåret i beredskapsloven kapittel II om særlige fullmakter for Kongen når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare.

Slike fullmakter bør på forhånd rammes inn av rettssikkerhetsmekanismer i form av nødvendighets- og forholdsmessighetskrav som blir angitt i fullmaktsloven. Disse rettssikkerhetsmekanismene er mer detaljert utformet enn hva beredskapsloven kapittel II legger opp til, og de skal i større grad gi uttrykk for betydningen av rettssikkerhet i dagens samfunn.

Departementet foreslår at § 28 a regulerer når de situasjonsbetingede fullmaktene kommer til anvendelse, herunder krav om situasjon og formål, samt hvem som har vedtakskompetanse. Departementet foreslår videre at krav om forholdsmessighet, nødvendighet, tidsbegrensning og meddelelse til Stortinget i slike situasjoner reguleres i en egen bestemmelsei § 28 b, se nærmere om nødvendighetskravet i punkt 8.4.4, forholdsmessighetskravet i punkt 8.4.5 og tidsbegrensning og involvering av Stortinget i punkt 9.4.

I høringsnotatet ble det foreslått fullmakter til å fatte «vedtak» slik at både forskrifter og enkeltvedtak omfattes, i tråd med begrepsbruken i forvaltningsloven § 2. Etter høringen har departementet kommet til at kompetansen til å gi situasjonsbetingede reguleringer bør begrenses til forskrifter.

Situasjonskravet omtalt i punkt 8.4.2 er ikke til hinder for at det gjøres en rekke forberedende vurderinger, blant annet gjennom utarbeidelse av utkast til forskrifter beregnet på iverksettelse i sikkerhetspolitisk krise og krig og av høring av disse. Departementet understreker at det enkelte forskriftsutkast må vurderes justert i lys av den foreliggende situasjonen sett opp mot lovens vilkår og andre rettslige krav, før eventuell fastsettelse og ikrafttredelse.

For forslaget til regulering av forberedende tiltak, øvelser og forhåndsutpeking til arbeidsplikt stilles ikke tilsvarende situasjonskrav. Det ligger i tiltakenes natur at de skal kunne iverksettes før riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Fullmaktene til forberedende tiltak må imidlertid ha en slik situasjon for øye, og de kan også gjennomføres i sikkerhetspolitisk krise og krig.

I det følgende gir departementet en nærmere vurdering av krav til situasjon, formål, nødvendighet og forholdsmessighet og av vedtakskompetansen etter forslaget.

8.4.2 Situasjonskrav

Departementet foreslår at situasjonskravet formuleres slik: «når riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare». Situasjonskravet blir med dette likelydende situasjonskravet i flere andre beredskapshjemler, blant annet sivilbeskyttelsesloven §§ 1 og 17, beredskapsloven § 3 og forvaltningsloven § 5 andre ledd. Dette er et etablert situasjonskrav for beredskapshjemler som skal gjelde øverst i krisespekteret, og det materielle innholdet i et slikt situasjonskrav har en forholdsvis klar kjerne, som også beskrevet over.

Departementet finner grunn til å gjengi beredskapsloven § 3 i sin helhet:

«§ 3. Når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare og det på grunn av disse forhold er fare ved opphold, kan Kongen gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold for å trygge rikets sikkerhet, den offentlige orden, folkehelsen og landets forsyninger, for å fremme og trygge militære tiltak og tiltak til vern om sivilbefolkning og eiendom og for å utnytte landets hjelpekilder til fremme av disse formål. Herunder kan gis bestemmelser om utskriving av arbeidskraft til militære og sivile formål. Om nødvendig kan det i bestemmelsene gjøres avvik fra gjeldende lov.

Bestemmelser gitt av Kongen med hjemmel i denne paragraf skal snarest mulig meddeles Stortinget. Er Stortinget ikke samlet når bestemmelsene gis, skal det øyeblikkelig sammenkalles. Bestemmelsene kan oppheves av Kongen eller Stortinget.

Så fremt bestemmelsene ikke er opphevet innen 30 dager etter at de er meddelt Stortinget, skal de snarest mulig legges fram som lovforslag».

Departementet vurderer at dette vil klargjøre at fullmaktene er myntet på samme situasjoner som nevnte bestemmelser, det vil si situasjoner helt øverst i krisespekteret, hvor krig truer eller har inntrådt.

Departementet understreker at fullmaktene i lovforslaget her ikke kan benyttes i krig som Norge deltar i, men som ikke truer rikets selvstendighet eller sikkerhet, slik som Norges deltakelse i FN- eller NATO-operasjoner i konfliktsoner utenfor Norges grenser. Nødvendighetskravet vil uansett tilsi at det ikke er anledning til å benytte fullmaktene i slike tilfeller.

Departementet foreslår for øvrig at det gjøres en språklig modernisering i sivilbeskyttelsesloven § 17 første slik at den blir likelydende forslaget i § 28 a. Departementet foreslår at et overflødig «når» tas ut av bestemmelsen slik at den blir lydende: «[n]år riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, kan Kongen beslutte evakuering av befolkningen». Forslaget innebærer ingen realitetsendring.

Flere høringsinstanser bygger sine innspill, herunder kritiske innspill, på erfaringer fra koronapandemien. Departementet er enig i at pandemien har gitt relevante læringspunkter som det er nyttig å ta med seg ved utformingen av og formuleringer rundt rammene for fullmaktene i forslaget. Fullmaktene som foreslås skal imidlertid bare kunne benyttes når Norge er i en situasjon helt øverst i krisespekteret, typisk når vi står overfor en krig eller trussel om krig i form av væpnet angrep, eller trussel om umiddelbart forestående væpnet angrep mot Norge. En slik helt ekstraordinær situasjon har Norge ikke stått i siden andre verdenskrig. Tilgang til mat, vann og strøm og andre primærbehov kan være vanskelig, og helt grunnleggende infrastruktur som helsetjenester og IKT kan være i spill. Dette vil utløse helt andre forventninger i samfunnet til hva myndighetene kan og ikke kan gjøre, og til hva sivilbefolkningen kan og skal bidra med. Samfunnet skifter fokus til de grunnleggende forutsetningene for samfunnets funksjonalitet.

Fullmaktene som foreslås i §§ 28 c til 28 f kan ikke anvendes ved hendelser i fredstid, selv de med gjennomgripende konsekvenser i samfunnet der det utvikler seg en ressursknapphet eller oppstår nye ressursbehov. Dette betyr at naturkatastrofer, pandemi, intern uro og enkelthendelser av for eksempel digitale angrep ikke oppfyller situasjonskravet i seg selv. Uønskede hendelser i fredstid, slik som en pandemi, gir også grunnlag for myndighetsinngrep og forventninger om bidrag fra sivilbefolkningen. Men slike situasjoner vil ikke medføre en drastisk endring i alminnelige forventninger til hvordan samfunnet fungerer. Tvert om vil forventningen være at samfunnet fungerer så tilnærmet normalt som mulig, utenom tiltak som er nødvendige for å håndtere den aktuelle krisesituasjonen. Det vil i slike situasjoner – som ikke når terskelen som situasjonskravet i forslaget til loven her gir uttrykk for – heller ikke være samme grunnlag for å bruke svært inngripende virkemidler overfor sivilbefolkningen. Behovene som oppstår i fredstidskriser må håndteres gjennom etablerte ordninger og ressurskapasiteter, supplert med beredskapslovgivning som er myntet på fredstidskriser, herunder bestemmelser i helseberedskapsloven, næringsberedskapsloven og smittevernloven med videre.

Flere av høringsinstansene har tatt opp at det er uklart hvilke trusler mot samfunnssikkerheten som kan oppfylle situasjonskravet. Departementet understreker at forslaget gjelder fullmakter som kan benyttes øverst i krisespekteret. Med det avgrenses det mot uønskede hendelser i fredstid, jf. sivilbeskyttelsesloven § 1 siste alternativ og kriser og katastrofer i fredstid, jf. helseberedskapsloven § 1-1 første ledd siste alternativ.

Departementet understreker videre at det kreves en kvalifisert trussel og en nærliggende fare for Norges selvstendighet eller sikkerhet. Den spente sikkerhetspolitiske situasjonen som per i dag foreligger som følge av Russlands invasjon av Ukraina, når ikke opp til en slik terskel for Norges del.

Flere av høringsinstansene har tatt opp at sivilbeskyttelsesloven etter formålsbestemmelsen i § 1 også gjelder uønskede hendelser i fredstid og at dette kan skape tvil om rekkevidden av de forslåtte fullmaktene.

Sivilbeskyttelsesloven § 1 har et vidtgående formål om sivil beskyttelse for hele krisespekteret. Lovens nærmere innhold er likevel innrettet slik at enkelte regelsett først er aktuelle når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Sivilbeskyttelsesloven § 17 om evakuering er utformet slik. Departementet understreker at de situasjonsbestemte fullmaktene i forslag til nytt kapittel VII A om sivil arbeidskraftberedskap vil ha et snevrere anvendelsesområde enn loven for øvrig, avgrenset til situasjoner hvor riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Tilsvarende avgrensning er ikke naturlig for de øvrige bestemmelsene i lovforslaget. Departementet ser ikke tilstrekkelig gode grunner for å endre ordlyden i sivilbeskyttelsesloven § 1.

Enkelte høringsinstanser har uttalt skepsis til henvisningen i høringsnotatet til definisjonen av «nasjonale sikkerhetsinteresser» i sikkerhetsloven § 1-5. Departementet ser derfor grunn til å klargjøre departementets intensjon med å koble sikkerhetsloven til omtalen av selvstendighet og sikkerhet etter forslaget.

Sikkerhetsloven har et videre anvendelsesområde enn beredskapsloven § 3 og forslaget i denne proposisjonen. Også formålene er ulike. Sikkerhetsloven skal bidra til å forebygge og redusere risiko for at slike helt grunnleggende nasjonale interesser blir krenket. Beredskapsloven og forslaget her er myntet på tilfeller der trusselen mot verdiene er så nærstående og aktuell og med potensielt så gjennomgripende konsekvenser for nasjonen, at det er behov for særlige fullmakter for å håndtere situasjonen. Sikkerhetsloven skal videre håndtere risiko for en trussel, og har en rekke virkemidler som kan iverksettes lenge før en trussel har materialisert seg eller er i ferd med å materialisere seg. Sikkerhetsloven handler i stort om forebyggende sikkerhet, og har sitt nedslagsfelt før situasjonskravet i forslaget her kommer til anvendelse.

Formålet med omtalen av sikkerhetslovens definisjon av nasjonale sikkerhetsinteresser i § 1-5 er å vise at lovverket for øvrig forholdsvis nylig har satt ord på og konkretisert noen typiske forhold som kan illustrere hva rikets «selvstendighet» og «sikkerhet» i forslaget til loven her – og i beredskapsloven § 3 – er ment å omfatte. Et tilsvarende sikkerhetsbegrep er reflektert i etterretningstjenestelovens formålsbestemmelse i § 1-1 bokstav a. Intensjonen er ikke å sette likhetstegn mellom andre lovers forståelse av «nasjonale sikkerhetsinteresser» og «rikets selvstendighet og sikkerhet» i loven her. Samtidig vil flere av interessene omtalt eksempelvis i sikkerhetsloven § 1-5 nr. 1 kaste lys over forståelsen av «rikets selvstendighet eller sikkerhet» i lovforslaget. Departementet fastholder at det av den grunn er hensiktsmessig å omtale begrepsforståelsen i annen lovgivning. Samtidig er det tilsvarende relevant å fastlegge rammene for uttrykket «rikets sikkerhet og selvstendighet» ved å se hen til de konstitusjonelt forankrede kravene i Grunnloven § 1 om Norge som «fritt, selvstendig, udelelig og uavhendelig» og Grunnloven § 2 om «demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene» som grunnleggende verdier for Norge.

I sikkerhetsloven § 1-5 defineres nasjonale sikkerhetsinteresser som landets suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og overordnede sikkerhetspolitiske interesser knyttet til

1. de øverste statsorganers virksomhet, sikkerhet og handlefrihet

2. forsvar, sikkerhet og beredskap

3. forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner

4. økonomisk stabilitet og handlefrihet

5. samfunnets grunnleggende funksjonalitet og befolkningens grunnleggende sikkerhet.

Departementet viser til at i tidligere sikkerhetslov vedtatt i 1998 og i kraft 2001 var lovens formål etter § 1 å «legge forholdene til rette for effektivt å kunne motvirke trusler mot rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser» (bokstav a). I Ot.prp. nr. 49 (1996–97) på side 64 ble dette utdypet slik:

«Med «rikets … sikkerhet» siktes både til rikets indre og ytre sikkerhet. Begrepet er for øvrig en utpreget rettslig standard som kan forandre seg med samfunnsutviklingen. Departementet ser ikke i lovforslaget her grunn til å søke å presisere begrepet utover det som allerede er antatt på bakgrunn av andre rettskilder (juridisk teori, domstolspraksis, forarbeider til andre lover, forvaltningspraksis, mv.).

Som et samlebegrep skal forebyggende sikkerhetstjeneste motvirke trusler mot ‘vitale nasjonale sikkerhetsinteresser’. Det anses imperativt at en på denne måten dekker samtlige felter innenfor rikets totale sikkerhetsbehov. Begrepet må derfor til enhver tid vurderes og defineres av overordnede politiske myndigheter. Terskelen for i medhold av denne loven å anse noe for å true slike interesser, vil være høy. Begrepet er nærmere omtalt under pkt 7.2.2 ovenfor. Det må understrekes at begrepet kan endres i pakt med samfunnsutviklingen og de sikkerhetsmessige utfordringer som Norge til enhver tid står overfor».

I forarbeidene til nåværende sikkerhetslov peker departementet i Prop. 153 L (2016–2017) side 32 på at sikkerhetsloven har vært oppfattet og praktisert som «et regelverk som omhandler statssikkerhet, primært knyttet til rikets selvstendighet og sikkerhet». Videre uttaler departementet at «[s]iden sikkerhetsloven trådte i kraft i 2001, har endringer i samfunnet gjort det stadig vanskeligere å trekke en klar grense mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet». Departementet vurderte det som nødvendig å tilpasse lovens nedslagsfelt til den virkeligheten vi befinner oss i, og lovens formål slik det følger av sikkerhetsloven i dag ble angitt som å trygge nasjonale sikkerhetsinteresser.

Betraktningene som ligger til grunn for sikkerhetslovens begrep har overføringsverdi til situasjonskravet foreslått i loven her. Med «rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare» oppstilles det et situasjonsbestemt krav som omfatter situasjoner hvor Norges nasjonale sikkerhetsinteresser er truet eller utsatt for krenkelser av et omfang og en intensitet som medfører at rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare.

Departementet fastholder at de foreslåtte fullmaktene kan utløses selv om Norges selvstendighet er intakt, og selv om rikets territorielle integritet er i behold, dersom Norge står overfor kvalifiserte trusler mot for eksempel landets styreform. De to alternativene rikets «selvstendighet» og «sikkerhet» er uttrykk for rettslige standarder hvis innhold kan endre seg over tid og som vil være skjønnsbestemte. At innholdet kan endre seg over tid innebærer at ordlyden er aktivitetsnøytral, og at fullmaktene også skal være anvendbare for nye type situasjoner eller tilfeller som ikke er påtenkt. Departementet understreker at det ikke innebærer at terskelen for anvendelse kan endre seg over tid – kravet om at det må foreligge en fare for rikets selvstendighet eller sikkerhet ligger fast.

Farevilkåret tilsier at det både omfatter en situasjon som har oppstått, og en situasjon som er nært forestående. I kjernen av situasjonskravet er situasjoner der truslene mot rikets selvstendighet eller sikkerhet kommer utenfra, i form av tilsiktede angrep eller trusler om angrep fra andre stater eller aktører, der situasjonen vil ha omfattende og gjennomgripende konsekvenser for nasjonen, og hvor bevaring av Norges vitale interesser gis høyeste prioritet.

Departementet antar at det i en reell situasjon vil være åpenbart og allment akseptert i samfunnet at situasjonskravet er oppfylt. Etter forslaget kan fullmaktene utløses i en akutt situasjon, for eksempel i forbindelse med et overraskende væpnet angrep som har gjennomgripende konsekvenser for hele nasjonen. I dagens globaliserte og teknologiske samfunn er det likevel mer sannsynlig at det i forkant har vært en spent sikkerhetspolitisk situasjon som siden eskalerer til det punktet hvor rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. I et slik scenario er det også naturlig å tenke seg at myndighetene i opptrappingsperioden har jobbet med forberedende tiltak og at utkaster til forskrifter ligger klare slik at de kan vedtas når vi kommer i situasjonen.

8.4.3 Formålskrav

Departementet viderefører i § 28 a formålsangivelsen som ble foreslått i høringsnotatet om at forskrifter kan fastsettes for å ivareta følgende formål: «å trygge rikets sikkerhet, den offentlige orden, folkehelsen eller landets forsyninger, for å fremme og trygge militære tiltak eller tiltak til vern om sivilbefolkning og eiendom eller for å utnytte landets ressurser til fremme av disse formål». Få høringsinstanser har hatt kommentarer eller innvendinger til denne delen av forslaget. Norges institusjon for menneskerettigheter er positiv til at situasjonskravet ikke bare krever en trussel, men at det også er et krav om at trusselen gjør det nødvendig med tiltak om sivil arbeidskraftberedskap for å ivareta visse formål.

De angitte formålene tilsvarer formålene i beredskapsloven § 3, med unntak av «landets ressurser» som skiller seg fra beredskapslovens terminologi «landets hjelpekilder». Dette er kun ment som en språklig modernisering.

I proposisjonen beskrives relevante formål som understøttelse av forsvaret av landet, ivaretakelse av sivilsamfunnets grunnleggende funksjonalitet og beskyttelse av sivilbefolkningen.

Selv om «militære tiltak» er omfattet av opplistingen, følger det av sivilbeskyttelseslovens formålsbestemmelse i § 1 at forskrifter etter kapittelet i departementets lovforslag kun gjelder bruk av ikke-militær makt. Det er etter departementets syn sentralt at sivilbeskyttelsesloven, inkludert forslaget om sivil arbeidskraftberedskap, er avgrenset til bruk av ikke-militær makt og ved dette beholder sin sivile karakter. Det foreslås derfor ikke endringer i dette. Tiltak som innebærer bruk av militær makt faller utenfor forslaget og sivilbeskyttelseslovens virkeområde, og reguleres i ulike militære regelverk.

8.4.4 Nødvendighetskrav

Departementet går videre med et nødvendighetskrav for å kunne fatte vedtak som regulerer det sivile arbeidslivet, se forslag til § 28 b. Nødvendighetskravet henger nært sammen med formålskravet, og knytter seg til vurderingen av om det kan og skal iverksettes tiltak rettet mot det sivile arbeidsliv.

En forutsetning for tildelingen av kompetanse til Kongen som forslaget legger opp til, er at (1) det er nødvendig å regulere det sivile arbeidslivet for å (2) oppfylle et eller flere av de angitte formålene i forslagets § 28 a første ledd. Denne todelingen innebærer for det første at det må vurderes om det i det hele tatt er behov for å fravike de alminnelige reglene om arbeidsforhold eller iverksette arbeidsplikt i situasjonen. Mange av reglene om arbeidsforhold er fleksible fra før. Dersom tiltak kan gjennomføres innenfor gjeldende regulering, er det ikke nødvendig å fravike reglene om arbeidsforhold eller pålegge arbeidsplikt. For det andre er det sentralt at vedtak om sivil arbeidskraftberedskap må være nødvendig for å oppnå ett eller flere av de angitte formålene i forslagets § 28 a. Dette innebærer at begrunnelsen for at det aktuelle tiltaket anses nødvendig, må være å finne innenfor de formålene som er nevnt i bestemmelsen.

Nødvendighetskravet vil være en sentral rettssikkerhetsgaranti for private rettssubjekter, og det vil bidra til å sikre at reguleringen ligger innenfor menneskerettslige forpliktelser. Når lovforslaget oppstiller et slikt nødvendighetskrav, innebærer dette at både forskrifter og vedtak med hjemmel i disse må være nødvendige for å oppfylle formålskravet.

Gyldigheten av forskriftene og vedtak som fattes i medhold av disse, beror på om nødvendighetskravet og forholdsmessighetskravet er innfridd på vedtakstidspunktet. Forskriftene skal bare gjelde i inntil seks måneder, og ved eventuell fornyelse må disse kravene vurderes på nytt. Dersom premissene for forskriften i løpet av disse seks månedene endrer karakter eller faller bort, bør forskriftene snarest mulig oppheves for å minske risikoen for at tiltak som iverksettes blir unødvendige eller uforholdsmessige.

8.4.5 Forholdsmessighetskrav

Departementet går videre med forslaget om å sette et forholdsmessighetsvilkår som absolutt skranke for tiltak som iverksettes i medhold av fullmaktene, se forslag til § 28 b. Et slikt krav vil oppfylle menneskerettslige forpliktelser om forholdsmessighet ved eventuelle begrensninger i beskyttede rettigheter. Forholdsmessighetskravet innebærer at ethvert tiltak skal være egnet, nødvendig og rimelig. Disse kravene beskrives hver for seg nedenfor.

Forholdsmessighetskravet er fleksibelt i den forstand at terskelen for et tiltaks gyldighet vil variere med den konkrete situasjonen, arten av tiltaket og hvordan det påvirker de som rammes. Samtidig vil terskelen for det konkrete tiltaket være rettslig begrensende og etterprøvbart. Departementet mener at en slik fleksibel skranke for forskriftene er hensiktsmessig og nødvendig for å sikre at regjeringen kan iverksette de tiltak som situasjonen gir grunnlag for, samtidig som rettssikkerheten ivaretas ved hvert enkelt tiltak som innføres.

Kravet om at tiltaket skal være egnet er et minimumskrav som innebærer at tiltaket kun kan gjennomføres dersom det passer som middel til å oppnå det konkrete tiltakets formål. Det må vurderes som sannsynlig at den spesifikke anførte interessen vil fremmes ved regelendringen eller innføringen av arbeidsplikt. Kravet til egnethet kan lettere anses oppfylt dersom tiltaket har en avbøtende effekt. Kravet innebærer for eksempel at arbeidstakere ikke kan pålegges plikter dersom det ikke er sannsynlig at det konkrete arbeidet vil bidra til å oppfylle formålet med tiltaket.

Kravet om at tiltaket må være nødvendig innebærer at et alternativt tiltak må velges dersom det alternative tiltaket ivaretar formålet like godt og effektivt, men på en mindre inngripende måte. Dette omtales i norsk rett gjerne som minste middels prinsipp og handler om at tiltak ikke skal gå lenger enn det som er nødvendig i den konkrete situasjonen. Departementet foreslår at det i bestemmelsen presiseres at vedtak skal begrenses til de virksomheter, bransjer eller etater, og eventuelt til de områder, der det trengs for å oppnå formålet. Dette er en presisering av kravet om at tiltaket ikke skal gå lenger enn det som er nødvendig. En slik begrenset regulering av sivil arbeidskraftberedskap vil de enkelte bestemmelsene i lovforslaget gi adgang til. Departementet ser det likevel som hensiktsmessig å tydeliggjøre at en vurdering av rekkevidden, så vel geografisk som på sektornivå, må skje forut for vedtakelsen. Begrepet «bransje» er tatt med for å vise at vedtak kan gjøres uten en opplisting av enkeltvirksomheter. Etater er særskilt nevnt for å markere at ikke bare private virksomheter omfattes, men også offentlige organ. Departementet foreslår å erstatte «de deler av riket» med «de områder». Dette for å være i tråd med reglenes geografiske virkeområde.

Det siste aspektet ved forholdsmessighetskravet går ut på at fordelene ved eller nytten av tiltaket må overstige de ulempene den enkelte vil oppleve på grunn av tiltaket. Tiltakets innvirkning for de som rammes, må ikke stå i et misforhold med tiltakets formål, selv om tiltaket i og for seg er egnet og nødvendig. Det vil være relevant å både vurdere sannsynligheten for at målet med tiltaket blir realisert og å veie hensynene som gjør seg gjeldende opp mot hverandre. Inngrepets karakter og påvirkning på den enkelte vil stå sentralt i vurderingen. Herunder er det relevant hvilke berettigede forventninger enkeltpersoner vil ha på vedtakstidspunktet, hensyntatt eventuelle forberedende tiltak som for eksempel høringer av forslag til forskrifter som kan bli vedtatt i sikkerhetspolitisk krise og krig. Det vil også være relevant å ta hensyn til eventuelle kompenserende tiltak for den som rammes. Det må videre tas hensyn til situasjonen som har foranlediget iverksettelse av sivil arbeidskraftberedskap. Fundamentale offentlige interesser knyttet til landets selvstendighet og sikkerhet vil være i spill. Dette må få vektig betydning for vurderingen av om det enkelte vedtak er forholdsmessig overfor den enkelte, selv om det vil være et spørsmål hvor hardt den offentlige interessen er rammet i den konkrete situasjonen.

Enkelte høringsinstanser tar til orde for at det bør lovfestes krav om at forskrifter under fullmaktene så langt som mulig skal respektere eksisterende lover og forskrifter. Departementet vurderer at et slikt krav vil være overflødig, da det ikke vil være adgang til å fastsette tiltak som går lenger enn det som er nødvendig. Det er likevel på det rene at det vil være sentralt å se hen til normaltilstanden for de som rammes av tiltaket i vurderingen av om et tiltak kan anses rimelig.

En beslutning om å fastsette tiltak etter de foreslåtte bestemmelsene vil ofte måtte fattes under sterkt tidspress og med begrenset informasjonsgrunnlag. Ved etterprøving av et tiltaks forholdsmessighet kan disse momentene få betydning, selv om det er på det rene at tiltak skal være forholdsmessige i lys av tiden og informasjonen som er tilgjengelig på vedtakstidspunktet.

8.4.6 Vedtakskompetanse

I tråd med forslaget i høringsnotatet foreslår departementet at det legges til Kongen i statsråd å utløse fullmaktene, og at Kongen gis fullmakt til å gi de enkelte forskriftene. Departementet foreslår at det gjøres en justering i struktur og oppbygning av fullmaktsbestemmelsene ved at det i forslag til § 28 a første ledd angis at Kongen i statsråd i sikkerhetspolitisk krise og krig kan beslutte at fullmaktene til Kongen etter §§ 28 c til 28 f kommer til anvendelse.

Det å beslutte at fullmakter om sivil arbeidskraftberedskap kan benyttes, som gjelder inngripende virkemidler og muligheten til inngrep i eksisterende lov og forskrift, er etter departementets vurdering en beslutning som bør fattes av det øverste forvaltningsorganet uten adgang til delegering. Å fastsette de enkelte forskriftene om sivil arbeidskraftberedskap bør etter departementets vurdering ligge til Kongen da det vil kunne være behov for raske avklaringer og mulighet for å delegere deler av kompetansen. Når det gjelder beslutninger om å fastsette at sivil arbeidsplikt skal gå foran annen tjenesteplikt med unntak av tjenesteplikten etter forsvarsloven, forslår imidlertid departementet at kompetansen legges til Kongen i statsråd. Dette har sammenheng med det tungt prinsipielle i å sette forrang foran annen tjenesteplikt og behovet for grundige tverrsektorielle avveininger i en slik beslutning.

Kravet i Grunnloven § 28 om at saker av viktighet skal behandles i statsråd vil uansett være styrende for hvilke beslutninger som likevel skal løftes til statsråd. Det vises til omtalen av gjeldende rett i punkt 8.1 ovenfor. Departementet antar at forskrifter om arbeidsplikt eller inngripende regulering av arbeids- og tjenesteforhold og arbeidspliktforhold typisk vil måtte vedtas av Kongen i statsråd, mens mindre justeringer eller endringer i gjeldende forskrifter vedtatt med hjemmel i fullmaktene må kunne vedtas av Kongen. Departementet legger også til grunn at en bør være varsom med å delegere kompetansen som er lagt til Kongen da dette kan føre til en fragmentert tilnærming, lite forutberegnelighet og fravær av tverrsektorielt perspektiv. Departementet antar at det i konkrete forskrifter vil kunne være praktisk å gi kompetanse til relevante myndigheter både på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Det kan gjelde for eksempel kompetanse til å fatte enkeltvedtak med hjemmel i forskriftene.

Samlet vurderer departementet at kompetansefordelingen mellom Kongen i statsråd og Kongen bidrar til å sikre god styring i en sikkerhetspolitisk krise eller krig. Det er regjeringen som har det overordnede ansvaret i sikkerhetspolitisk krise og krig og som skal sørge for en helhetlig ivare-takelse av nasjonens samlede behov. Dette vil også kunne innebære at noen oppgaver og hensyn gis høyere prioritet fordi det er ivaretakelse av nødvendige, samfunnskritiske oppgaver som vil være styrende. Andre oppgaver som i en normalsituasjon har prioritet, vil kunne måtte vike.

8.4.7 Involvering av relevante aktører

Departementet merker seg at høringsinstanser fra partene i arbeidslivet har gitt uttrykk for at det bør være et krav om at partene i arbeidslivet skal involveres, både i forberedelser til bruk av fullmaktene, og ved faktisk bruk i sikkerhetspolitisk krise og krig. Enkelte høringsinstanser har også tatt til orde for at kommuner og fylkeskommuner bør involveres.

Departementet er enig med høringsinstansene om at samarbeid og dialog med relevante aktører vil være viktig hvis vi kommer i en sikkerhetspolitisk krise eller krig, men også i forberedelsene som denne loven gir grunnlag for. Etter departementets syn bør forskrifter om sivil arbeidskraftberedskap så langt det er mulig og hensiktsmessig fastsettes etter dialog med relevante parter og sentrale aktører. Dialog vil være med på å sikre legitimitet, formålstjenlighet og forholdsmessighet av eventuelle vedtak. Ikke minst vil dialog kunne bidra til økt oppslutning, som vil være svært viktig for å øke effektiviteten. Departementet viser likevel til at det i akutte og alvorlige situasjoner ikke nødvendigvis vil være mulig med dialog i forkant av iverksettelse av tiltak. I så fall kan dialog i etterkant av fastsettelsen bidra til å ivareta disse hensynene.

Etter departementets vurdering er det naturlig at relevante aktører, slik som beredskapsaktører innen konkrete sektorer, partene i arbeidslivet, statsforvaltere, kommuner og befolkningen ellers, involveres både i forberedelser i fredstid og ved faktisk bruk av bestemmelser i sikkerhetspolitisk krise og krig. Dette er også i tråd med gjeldende prinsipper for krisehåndtering. En offentlig debatt om tiltak gjennom høringer og andre medvirkningsprosesser ved utarbeidelsen av forskrifter vil være nyttig for å påse at relevante hensyn er vurdert og at tiltak treffer best mulig.

Utgangspunktet vil være at relevante aktører involveres så langt det er mulig, også i sikkerhetspolitisk krise og krig, når det skal utformes forskrifter om sivil arbeidskraftberedskap Dette følger for øvrig også av forvaltningsloven og utredningsinstruksen.

Som departementet understrekte i høringsnotatet har partene i arbeidslivet og trepartssamarbeidet en helt sentral plass i den norske samfunnsmodellen. Også dersom Norge står overfor en sikkerhetspolitisk krise eller krig, er god dialog med de sentrale parter viktig Departementet viser til at partene blant annet har viktig kunnskap om arbeidslivet og oversikt over ulike bransjer, noe som kan være med på å sikre at tiltakene er treffsikre. I tillegg gir det etablerte trepartssamarbeidet en plattform for samarbeid om relevante tiltak, herunder hvilke typiske endringer fra dagens regler det kan være aktuelt å gjøre, og konsekvensene det vil medføre. Slikt samarbeid kan også sikre oppslutning og forståelse for tiltakene. Likevel vil omfanget og alvorligheten av en sikkerhetspolitisk krise ha svært mye å si for hvordan samarbeidet med partene kan legges opp.

Sentrale aktører slik som statsforvalterne vil kunne være viktige bidragsytere når det gjelder behovene. Innspill fra kommunalt nivå om behov og muligheter for mobilisering av riktig arbeidskraft til nødvendige funksjoner vil være nyttig for at regelverket får tiltenkt virkning. Statsforvalteren vil med sitt samordningsansvar og som bindeledd mellom lokalt og sentralt nivå, ha en sentral rolle i den forbindelse.

Departementet erkjenner samtidig at sikkerhetspolitisk krise og krig kan medføre behov for flere unntak fra systemer vi kjenner. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å oppstille detaljerte prosesskrav i et beredskapsregelverk, som nettopp er myntet på situasjoner som avviker sterkt fra normalen. Slike krav kan potensielt utgjøre en hindring for rettidig håndtering.