19 Domstolskontroll

19.1 Gjeldende rett

De offentlige domstolene er en uavhengig statsmakt i vår konstitusjon. Retten for den enkelte til å få avgjort sin sak av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid er slått fast i Grunnloven § 95 første ledd første punktum. Andre punktum sier at rettergangen skal være rettferdig og offentlig. Kravene gjelder i utgangspunktet for både straffesaker og sivile saker. For straff slår Grunnloven § 96 første ledd fast at den må ilegges av en domstol, som på samme måte som Grunnloven § 95 forutsetter tilgang til domstolsbehandling i straffesaker. Av Grunnloven § 89 følger at domstolene har rett og plikt til å prøve om anvendelsen av lov strider mot Grunnloven og om utøvelse av offentlig myndighet strider mot Grunnloven eller formell lov. Grunnloven § 91 gjør det klart at statens myndigheter skal sikre en uavhengig administrasjon av domstolene.

Rett til domstolsprøving og krav til domstolsbehandlingen følger også av menneskerettighetskonvensjoner som Norge er part i. EMK artikkel 6 nr. 1 gir for eksempel rett til domstolsbehandling med tilhørende rettssikkerhetsgarantier for straffesaker og avgjørelser av en rekke sivile saker.

For andre sakstyper enn ordinære straffesaker kan retten til domstolsbehandling begrenses i krigs- og krisetilfeller. Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6 gir rom for at det i slike situasjoner er rettmessig å innskrenke enkelte rettssikkerhetskrav knyttet til domstolsbehandling. Innskrenkninger må være forholdsmessige. Kjernen i retten til domstolsprøving kan likevel ikke utfordres. Den enkeltes rett til å kreve domstolsprøving av forhold som berører sivil arbeidskraftberedskap kan derfor ikke settes til side. Det er likevel anledning til å sette vilkår for søksmål og gi regler for domstolenes behandling av sivile krav.

Domstolloven har hjemler som gir rom for organisatorisk fleksibilitet gjennom beslutninger i domstolene eller som følge av forskriftsregulering, se blant annet §§ 3 og 4 (Høyesteretts sete og sammensetning), §§ 10, 11 og 18 (lagmannsrettene) og §§ 19 og 25 (tingrettene), § 38 om overføring til annen domstol av samme orden når særlige grunner gjør det påkrevd, og § 40 om høyere retts avgjørelse av saker som i utgangspunktet ligger til lavere instans. Bestemmelser som dette gjør seg også gjeldende i krigs- og krisetilfeller. Verken tvisteloven eller straffeprosessloven har særregler beregnet på sikkerhetspolitisk krise eller krig. I reglene om domstolenes saksstyring og -håndtering i de to lovene ligger likevel et ikke ubetydelig rom for skjønn hos den enkelte dommer, som også gjør seg gjeldende i krigs- og krisetilfeller.

19.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringen en bestemmelse i § 24 n første ledd om at Kongen under de forhold som nevnt i § 24 e kan gi forskrift om behandling av søksmål om gyldigheten av vedtak om sivil arbeidskraftberedskap og krav om erstatning som følge av vedtak, samt adgangen til midlertidig sikring. Det ble i andre ledd foreslått at Kongen ved forskrift kunne fastsette at søksmål som nevnt i første ledd ikke kunne reises uten at vedkommende part hadde nyttet sin adgang til å klage over vedtaket. Forslaget til andre ledd gjaldt uten hensyn til om situasjoner som nevnt i § 24 e var inntrådt.

Departementet la til grunn at tiltak om sivil arbeidskraftberedskap vil kunne utløse søksmål mot staten fra den enkelte, og at dette vil kunne sette domstolsapparatet under betydelig press. Departementet mente det kunne være nødvendig med omorganisering, endringer i sammensetning av den enkelte domstol og at domstolene virket uavhengig av rettskretsene fastlagt for ordinære samfunnsforhold. Det ble antatt at domstollovens regler ivaretar de fleste organisatoriske utfordringer som sikkerhetspolitisk krise og krig ville føre med seg, og at prosesslovene ville ivareta grunnleggende rettssikkerhetsbehov i en slik situasjon. Departementet viste til at Koronakommisjonen i NOU 2021: 6 anbefalte at myndighetene burde avklare flere problemstillinger knyttet til domstolene i krisesituasjoner, og at disse anbefalingene var til vurdering i departementet. Det var likevel behov for parallelt å vurdere nødvendige tilpasninger for domstolene med sikte på regulering av sivil arbeidskraftberedskap.

Departementet presiserte at adgangen til domstolene er en viktig rettssikkerhetsgaranti, og at kjernen i retten til domstolsprøving står fast selv når landet står overfor sikkerhetspolitisk krise eller krig. Det ble likevel antatt at presset på domstolsapparatet ved iverksettelse av sivil arbeidskraftberedskap vil være betydelig og kunne utløse behov for tilpasninger.

Forslaget om å kunne gi forskrift om at klageadgangen skal være uttømmende benyttet før søksmål om vedtak knyttet til sivil arbeidskraftberedskap kan reises, var begrunnet i hensynet til en effektiv og hensiktsmessig bruk av forvaltningens og domstolenes ressurser.

Departementet reiste spørsmålet om midlertidig sikring, og særlig midlertidig forføyning etter tvisteloven kapittel 34, fullt ut kunne opprettholdes i sikkerhetspolitisk krise og krig. Rettens skjønnsmessige kompetanse til å avgjøre om krav om midlertidig sikring skal etterkommes, gjør seg også gjeldende i krigs- og krisetilfeller selv om skjønnskompetansen ikke er utformet med dette for øyet. Departementet pekte på at en avgjørelse om å ikke etterkomme et krav om midlertidig sikring forutsetter forutgående saksbehandling som etter omstendighetene kan legge beslag på ressurser i den enkelte domstol som i sikkerhetspolitisk krise eller krig burde vært brukt på mer tvingende domstolsoppgaver, som dømmende virksomhet i straffesaker og avgjørelsen av sivile krav knyttet til sivil arbeidskraftberedskap. Derfor mente departementet at det var gode grunner for at Kongen kunne avgjøre om det vil være behov for ulike former for begrensninger i eller unntak fra adgangen til å anmode om midlertidig sikring, herunder midlertidig forføyning.

19.3 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke støtter forslaget om domstolskontroll i den formen som ble foreslått i høringen. Innvendingene er særlig rettet mot forslaget i § 24 n første ledd.

Norges Høyesterett viser til at domstolene har som oppgave å prøve lovligheten av forvaltningens vedtak og at det også ved fullmaktslovgivning i krigs- og krisetilfeller bør utvises forsiktighet med å åpne for forskriftsregulering som begrenser kontrollen. Det vises til at adgangen til å få midlertidig avgjørelse for at et ulovlig vedtak ikke kan iverksettes, kan være viktig for at domstolskontrollen virker i praksis. Ved behov for midlertidige endringer i prosessregelverket i sikkerhetspolitisk krise eller krig, bør de ulike sakstyper i domstolene vurderes samlet og så langt som mulig i tett dialog med domstolene. Behov for mindre ressurskrevende behandling bør møtes med mindre tilpasninger i prosessregelverket.

Oslo tingrett mener det er betenkelig at Stortinget ved å vedta en lov i tråd med forslaget overlater til regjeringen i en krise å regulere domstolskontrollen. Tingretten bemerker at ordlyden i forslagets første ledd er vid, og at en forskrift innenfor ordlyden vil kunne komme i konflikt med retten til domstolsprøving ved at ordlyden åpner for regulering også ut fra andre hensyn enn domstolenes kapasitet. Det bør vurderes lovfesting av innskrenkningene, eventuelt bør forskriftshjemmelen presiseres. Et alternativ til forslaget er å lovfeste at domstolleder i krisesituasjoner, av hensyn til domstolenes kapasitet, kan bestemme hvordan saker prioriteres, eventuelt overføres til andre domstoler, før saken tildeles den enkelte dommer. Det kan også være aktuelt å behandle utvalgte prinsippsaker. Tingretten mener videre at kombinasjonen av krav til uttømt klagerett i andre ledd og muligheten i første ledd til å regulere «adgangen» til midlertidig forføyning, vil gi den utøvende makt stor mulighet til å skyve domstolskontrollen så langt frem i tid at den får mindre verdi. Det stilles også spørsmål ved at kompetansen legges til «Kongen» og ikke «Kongen i statsråd».

Domstolsadministrasjonen støtter ikke forslaget og viser til innspillene fra Norges Høyesterett og Oslo tingrett. Forslaget kan komme i konflikt med retten til domstolsprøving. I stedet for begrensning i prøvingsadgangen bør det i loven gis fullmakt for Domstoladministrasjonen, eventuelt sammen med domstolene, til å foreta prioriteringer utover dagens regelverk mellom ulike sakstyper og innenfor domstolenes samlede ressurser. For midlertidig forføyning kan det fastsettes økt bruk av skriftlig behandling der begjæring ikke tas til følge.

Den norske dommerforening, fagutvalg for menneskerettigheter viser til at Grunnloven § 89 setter grenser for hvor langt prøvingsretten kan innskrenkes, herunder i spørsmål hvor det skjer prøving opp mot menneskerettslige forpliktelser, jf. også Grunnloven § 92. Det pekes på at domstolene ved forslaget langt på vei kan bli satt ut av spill i kontrollen av om det generelle forholdsmessighetskravet er oppfylt. Høringsinstansen mener videre at forslaget er for vidt formulert, og at eventuelle begrensninger i stedet bør knyttes til de enkelte bestemmelser i tvisteloven som kan være i behov for endringer i sikkerhetspolitisk krise og krig. Departementets frykt for at lovpålagte krav til saksforberedelse i saker om midlertidig sikring synes overdrevet; saksbehandlingen er allerede etter gjeldende regler effektiv.

Norges institusjon for menneskerettigheter erkjenner at en krisesituasjon kan vanskeliggjøre domstolsbehandling- og kontroll og at det kan være behov for særskilt regulering. Det bør imidlertid klargjøres at den foreslåtte fullmakten til å regulere domstolskontroll kun skal kunne benyttes til å effektivisere, ikke begrense, domstolskontrollen. Det reises spørsmål ved om det overhodet er adgang til kategorisk å ta bort adgangen til midlertidig sikring av hensyn til forpliktelsene i EMK, og det vises til at EØS-retten stiller krav til domstolsprøving.

Også Advokatforeningen, Landsorganisasjonen i Norge, Næringslivets Hovedorganisasjon, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Hovedorganisasjonen Virke, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Norsk Sjømannsforbund, Norsk militærjuridisk forening, Kommunesektorens organisasjon og professor Benedikte Moltumyr Høgberg er kritiske til forslaget, i det vesentlige langs samme linjer som nevnt over.

Hovedorganisasjonen Virke er ikke uenig i at alminnelig saksbehandling i krisesituasjoner – eller i forkant av dem – kan ta for lang tid og ha uheldige effekter på myndighetenes muligheter til å gjøre tiltak for å motvirke krisen eller dens virkninger. Høringsinstansen stiller likevel spørsmål ved om det for alle tilfeller der § 24 e ikke er inntrådt, skal bestå en hjemmelsfullmakt til å kreve at klagemuligheter er uttømt. Dette åpner for myndighetsmisbruk. Departementet bør vurdere om rammene for hjemmelen bør nærmere reguleres i lov.

Sjøfartsdirektoratet viser til at forslaget til § 24 m innebærer mulighet for å begrense eller helt sette til side muligheten for forvaltningsklage, og at forslaget i § 24 n andre ledd må vurderes i lys av dette.

19.4 Departementets vurdering

Domstolene som uavhengig statsmakt er grunnleggende for vår statsform, og konstitusjonelt forankret i flere av Grunnlovens bestemmelser. Uavhengig domstolskontroll er også beskyttet av sentrale menneskerettighetskonvensjoner, hvor blant annet EMK artikkel 6 står sentralt. Etter høringen har departementet kommet til at det ikke foreslås egne fullmakter til å regulere domstolskontroll for sivil arbeidskraftberedskap.

Høringsnotatets forslag til bestemmelsens første ledd tok sikte på å gi den utøvende makt fullmakt til i særskilte tilfeller i sikkerhetspolitisk krise og krig å fastsette enkelte begrensninger i domstolenes behandling av sivile krav knyttet til vedtak om sivil arbeidskraftberedskap. Forslaget omfattet ikke strafferettslige krav. Hensikten var gi domstolene bedre forutsetninger for å virke effektivt i rettsstatens tjeneste i sikkerhetspolitisk krise og krig, enn hva dagens bestemmelser i domstolloven og den sivile prosesslovgivningen kunne gi. Departementet la blant annet til grunn at adgangen til og behandlingen av spørsmål om midlertidig sikring, herunder midlertidig forføyning, kunne være bedre egnet for visse begrensninger av kapasitetshensyn, enn den ordinære domstolsbehandlingen av krav knyttet til gyldigheten av vedtak og erstatning som følge av pålegg om sivil arbeidsberedskap.

Departementet er som høringsinstansene opptatt av at det utvises betydelig varsomhet med å gripe inn i domstolenes virksomhet også i sikkerhetspolitisk krise og krig. Muligheten til å regulere domstolskontroll ved konstitusjonell nødrett er ikke tema for forslaget til endringer i sivilbeskyttelsesloven om sivil arbeidskraftberedskap. Lovforslaget som helhet bygger videre på forutsetningen om at staten ikke fraviker internasjonale menneskerettigheter. Det ligger i dette at lovforslaget om domstolskontroll i sikkerhetspolitisk krise og krig var ment å være et mindre inngripende reguleringsalternativ enn hva konstitusjonell nødrett og menneskerettslig derogasjon gir mulighet for.

Ikke alle aspekter ved domstolenes funksjon i krigs- og krisetilfeller har sikre rettslige rammer. Begrensninger i domstolenes virksomhet i situasjoner som utløser konstitusjonell nødrett og derogasjon har overføringsverdi for spørsmålet om rekkevidden i sikkerhetspolitisk krise og krig av domstolsprøving med vedtak om sivil arbeidskraftberedskap og erstatningskrav knyttet til slike. Departementet deler høringsinstansenes syn om at Grunnloven og internasjonale menneskerettighetskonvensjoner innskrenker Stortingets mulighet til å overlate til regjeringen i sikkerhetspolitisk krise og krig å regulere i forskrift ulike aspekter ved domstolenes virksomhet og domstolskontrollen i de sivile sakstyper som forslaget retter seg mot. Det er imidlertid ikke opplagt hvor grensen for det tillatte går.

Som nevnt i høringsnotatet har domstolloven og tvisteloven mekanismer beregnet på fleksibel dømmende virksomhet under ordinære samfunnsforhold som også kan tjene viktige funksjoner i sikkerhetspolitisk krise og krig. Flere høringsinstanser, herunder domstolene selv, har pekt på at gjeldende prosesslovgivning gir mulighet for saksprioritering, saksstyring og sakshåndtering. Verken domstolloven eller tvisteloven har imidlertid bestemmelser som er særskilt rettet inn mot slike situasjoner, og det er ikke gitt hvordan gjeldende regler som gir rom for fleksibilitet vil slå ut i slike tilfeller. Skjønnsutøvelsen kan også innebære ulik praksis mellom dommere og domstoler.

I høringsnotatet viste departementet til at Koronakommisjonen i NOU 2021: 6 Myndighetenes håndtering av koronapandemien anbefalte at myndighetene burde avklare flere problemstillinger knyttet til domstolene i krisesituasjoner, og at anbefalingene var til vurdering i departementet. Departementet har merket seg at aktører tilhørende den dømmende makt i høringsrunden har gitt uttrykk for at også eksisterende regulering i domstolloven og prosesslovene gir domstolene fleksibilitet for effektiv sakshåndtering. Også i lys av dette foreslår departementet at forslaget om domstolskontroll ikke videreføres i proposisjonen her.

Høringsnotatets forslag til bestemmelsens andre ledd, om muligheten for å sette vilkår om uttømt klageadgang før domstolsprøving, har også hatt som siktemål å gjøre domstolene bedre i stand til å prioritere kjerneoppgaver i sikkerhetspolitisk krise og krig. Departementet legger til grunn at dette forslaget som sådan ikke reiser samme motforestillinger som forslaget til første ledd.

Departementet fastholder at behovet for å frigjøre kapasitet for å prioritere kjerneoppgaver i domstolene tilsier mulighet for den utøvende makt til å bestemme at domstolsprøving av rettskrav knyttet til vedtak om sivil arbeidskraftberedskap først kan skje når vedkommende part har uttømt forvaltningsklagesystemet. Et slikt virkemiddel retter seg mot borgerne og virker direkte inn på forvaltningens kapasitet. Det overlater til forvaltningen selv å avgjøre om det er hensiktsmessig i situasjonen å være førstelinje i spørsmål om lovligheten av vedtak knyttet til sivil arbeidskraftberedskap. Også for forvaltningen er lovlighet og rettssikkerhet styrende prinsipper. Et slikt virkemiddel utgjør ingen innskrenkninger i domstolenes virksomhet, men kan ha den effekt at færre rettsspørsmål trenger å få sin løsning i domstolene.

Flere forvaltningslover setter vilkår om uttømming av forvaltningsklagesystemet før det reises søksmål. Forvaltningsloven § 27 b gir det forvaltningsorgan som har truffet vedtak kompetanse til å bestemme at søksmål om gyldigheten av vedtaket og krav om erstatning som følge av vedtaket ikke kan reises før klageadgangen er uttømt. Bestemmelsen fastsetter videre at det i slike tilfeller er en seksmånedersfrist for å reise søksmål regnet fra klage første gang ble fremsatt. Departementet ser det slik at forvaltningsloven § 27 b ivaretar de behov som var reflektert i høringsnotatets forslag. Departementet viser også til at forslag til § 28 f om saksbehandlingsregler vil gi tilstrekkelig hjemmel for eventuelle nødvendige unntak fra forvaltningsloven § 27 b.