10 De økonomiske forarbeidene

10.1 Det økonomiske analyseskjemaet og ekspertgruppen for økonomiske analyser, ØKAN

ØKAN var en forkortelse for ekspertgruppen for økonomiske analyser. Gruppen besto av representanter for tiltakshaverne (NSB, Luftfartsverket, Vegdirektoratet, Forsvarsdepartementet) og fire eksterne eksperter fra Norges Handelshøyskole, Møreforskning, Universitetet i Oslo og TØI. En representant fra Samferdselsdepartementet var sekretær/møteleder for gruppen. Det første møte fant sted 18. april 1991. Gruppen var på dette møtet utvidet med deltakere fra Norges Handelshøyskole og Handelshøyskolen BI. Temaet for møtet var en diskusjon av modellen FØNIKS. Representanter for Miljøverndepartementet og Forsvarsdepartementet deltok også på flere møter.

ØKAN møtte jevnlig til ut på våren 1992 og drøftet i hovedsak:

• et økonomisk analyseskjema,

• verdsetting av tid og støy,

• verdien av Fornebu.

Gruppens oppgave var å bistå Samferdselsdepartementet i arbeidet med det økonomiske analyseskjemaet. Dette skjemaet omtaler vi i avsnitt 10.1.2. Videre skulle gruppen fungere som støtte for departementet i det veiledningsarbeid det ville være behov for i utredningsfasen av Gardermoprosjektet. Gruppen bidro således med innspill til Gardermoprosjektet, Samlet fremstilling av hovedflyplass og tilbringersystem; konsekvenser for natur, miljø og samfunn; konsekvenser for Forsvaret, Samferdselsdepartementet, Desember 1991. Gruppen bidro dermed med synspunkter til grunnlaget for St.prp. nr. 90 (1991-92), lagt fram av Samferdselsdepartementet den 8.mai 1992.

Hovedoppdraget til ØKAN var å se til at de nytte-kostnadsanalyser som ble utført, ble gjort på en faglig forsvarlig måte. Spesielt skulle gruppen være påpasselig med at tiltakshaverne i sine kalkyler ikke foretok dobbelttellinger.

10.1.1 Sammenlikningsgrunnlaget

De første møtene gikk med til å drøfte om en trengte å sammenlikne Gardermoprosjektet med ett eller flere alternativ; og hvis ja, hvilke alternativer en skulle trekke inn. I følge de eksternt oppnevnte medlemmer av ØKAN virket det som om det var lagt politiske føringer om at det ikke skulle være noe alternativ til Gardermoprosjektet. Disse medlemmene pekte på at problemstillingen om samfunnsøkonomisk lønnsomhet av Gardermoutbyggingen var meningsløs så lenge det ikke var formulert noe alternativ.

Utgangspunktet for de politiske føringene kan en blant annet finne i Innst. S. nr 190 (1989-90) fra Samferdselskomiteen i Stortinget (Innstilling frå Samferdselskomiteen om stans i planlegginga av Hurum-prosjektet og forslag til vidare arbeid med hovudflyplass for Oslo-området), hvor flertallet i komiteen konkluderer den 28. mai 1990 blant annet med

«Fleirtalet vil streke under at Delt løysing, som Stortinget med stort fleirtal tidlegare har forkasta, er tilfredsstillande utgreia, og er av omsyn til miljø, trafikkavvikling og økonomi ikkje aktuell som hovedflyplass.

Fleirtalet legg til grunn at det vidare arbeidet i flyplassaka no blir konsentrert om oppdatering/planlegging av Gardermoen som ny hovedflyplass for Oslo-området. Ei konsekvensanalyse for Forsvaret ved val av vestre eller østre rullebane må ha prioritet i dette arbeidet.»

Etter den innledende diskusjonen i ØKAN kom det et alternativ på bordet. Dette alternativet var en Delt løsning med all utenlands trafikk på Fornebu og all innenlands trafikk, samt charter trafikk på Gardermoen. De eksternt oppnevnte medlemmene stilte seg kritisk til denne foreslåtte delingen, se også Geir Asheim: "Hovedflyplass- Delt løsning: Bra for flypassasjerer, dårlig for flyselskaper?" (Sosialøkonomen nr 2 1988), for argumenter for andre delingsløsninger.

Luftfartsverkets argumenter for den foreslåtte delingen var dels av flyteknisk og dels av konkurransepolitisk karakter. Flyteknisk ble det hevdet at mesteparten av utenlandstrafikken gikk nord-syd, mens en stor del av innenlandstrafikken gikk øst-vest. Den foreslåtte delingen av trafikken ble hevdet å gi den mest effektive utnyttingen av luftrommet. Konkurransepolitisk ble det hevdet at dersom SAS fikk landingsrettigheter på Fornebu, mens andre flyselskap ble forvist til Gardermoen, som ble antatt å være en mindre attraktiv flyplass, kunne SAS risikere en mindre gunstig behandling på flyplasser i andre land i form av «gate» plasseringer og avgangstider.

En av de eksterne ekspertene viste til at flypassasjerprognosene var usikre og at en trinnvis og gradvis løsning som skjøv den fulle utbyggingen av Gardermoen ut i tid, kunne være en optimal vente-og-se respons på denne usikkerheten. En slik trinnvis utbygging ville medføre en annen og gradvis deling av trafikken enn den foreslåtte delingen med all utenlands trafikk over Fornebu og innenlands/charter over Gardermoen fra dag 1 av.

Den foreslåtte delingen ble brukt som sammenlikningsgrunnlag i beregningene av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av å legge ned Fornebu og bygge ut Gardermoen til en storflyplass i Oslo-området. Andre delingsløsninger ble ikke drøftet i detalj i planleggingsprosessen og heller ikke en gradvis utbygging. En kan ikke utelukke at en gradvis utbygging kunne ha medført større forventete kostnader sett fra 1991 enn den foreslåtte delingsløsningen og/eller en full utbygging av Gardermoen. En slik økt forventet kostnad kunne da tolkes som en forsikringspremie mot at en ble sittende med en flyplass som etter hvert kunne vise seg å være overdimensjonert og ulønnsom i forhold til en ugunstig trafikkutvikling. Denne opsjonstankegangen vant ikke frem.

10.1.2 Det økonomiske analyseskjema

Det økonomiske analyseskjemaet ble utarbeidet av ansatte ved TØI. Den siste utgaven av skjemaet er datert 21. juni 1991.

En viktig oppgave for ØKAN var å kvalitetssikre dette skjemaet. En annen viktig oppgave var å se til at det ble brukt de samme forutsetninger om de samme størrelsene i de ulike kalkylene. Eksempler på felles størrelser er prognoser for flytrafikk, nivået på realrenten og lønnsnivå.

Skjemaet består av tre hovedkapitler:

1. Utredningsoppgavene,

2. Felles forutsetninger,

3. Samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske kalkyler for tiltakshaverne/utrederne.

I kapitlet om utredningsoppgaveneslås det fast at

«Stortingets oppdrag til regjeringen er å utarbeide en hovedplan for Gardermoen som ny hovedflyplass for Oslo-området. Flyplassen skal anlegges med to parallelle rullebaner fra åpningsåret 1998-2000.

Det inngår ikke i oppdraget å utrede andre alternativer eller andre lokaliseringssteder for ny hovedflyplass for Oslo-området.»

Senere i dette kapitlet heter det at

«Selv om det ikke bygges en ny hovedflyplass for Oslo-området krever den økende flytrafikken at en under alle tilfeller må iverksette utbyggingstiltak som også vil ha økonomiske- og miljømessige konsekvenser. Det vil derfor være nødvendig å etablere et sammenlikningsgrunnlag for å vurdere netto-virkningene av Gardermoen prosjektet.

Sammenlikningsgrunnlaget som kun er tenkt som en vurderingsmessig referanse, vil bli definert med utgangspunkt i fortsatt samtrafikk mellom Fornebu og Gardermoen.

Fornebus tekniske kapasitet er anslått til å være ca 9 mill. passasjerer pr. år. På grunn av begrensede arealer er denne kapasiteten lavere enn for en tilsvarende flyplass med en rullebane uten arealbegrensninger. Med den utvikling i flystørrelse og ruteopplegg som forventes på hovedflyplassen vil en rullebane ha kapasitet til å avvikle 12-15 mill. passasjerer pr. år. Disse kapasitetstall legges til grunn i det beregningstekniske sammenlikningsgrunnlaget.

Ut fra kapasitetsmessige, operative, økonomiske og luftfartspolitiske årsaker legges det til grunn at innenlandstrafikken og chartertrafikken avvikles fra Gardermoen i sammenlikningsgrunnlaget. Utenlands trafikk avvikles fra Fornebu.

Med den deling som her beregningsmessig er forutsatt og foreløpige prognoser, vil det tekniske sammenlikningsgrunnlaget med samtrafikk Fornebu/Gardermoen nå den samlede kapasitetsgrense omkring 2020. Det vil si at da må en rullebane nr. 2 stå ferdig til bruk på Gardermoen ved samtrafikk Fornebu/Gardermoen.

... Analysen av det metodisk begrunnede sammenlikningsgrunnlaget er en helt nødvendig del av totalprosjektet. Men i motsetning til hovedplanarbeidet som utføres for Gardermoen som hovedflyplass, vil det beregningstekniske sammenlikningsgrunnlaget bli analysert på et langt mindre detaljert plannivå.»

Det fremgår altså at ØKAN fant det nødvendig med et sammenlikningsgrunnlag i samfunnsøkonomiske analyser av investeringsprosjekter. Det fremgår videre at de eksterne ekspertene ikke fikk gjennomslag for sin kritikk av den foreslåtte delingsløsningen og heller ikke for en vurdering av en gradvis og trinnvis utbygging som en respons på usikkerheten i flypassasjerprognosene. Dessuten fremgår det at sammenlikningsgrunnlaget ikke skulle utredes til det samme kvalitetsmessige nivå som Gardermoen som ny hovedflyplass.

I kapitlet om felles forutsetningerfastlegges verdier på et stort antall nøkkelvariable som skal benyttes i kalkylene til de ulike tiltakshaverne. Det fastlegges blant annet verdier (punktanslag) for veksten i BNP, innenlandsk forbruk, privat forbruk, brutto disponibel realinntekt og råoljeprisen. Drivstoff, eksklusive avgifter, forutsettes å følge oljeprisen. Det antas et sett vekstrater for perioden 1991-2000 og et sett for perioden 2000-2025. Punktanslagene for fremtidige vekstrater er hentet fra en offentlig rapport som forelå på dette tidspunktet, den interdepartementale klimagruppens Kløkt-rapport.

Tidshorisonten for kalkylene ble satt til 2020. For hvert prosjekt skal en regne ut nåverdien av fremtidige utgifter og inntekter innenfor denne planperioden. Nåverdien av restverdier av bygninger, anlegg og eiendommer skal legges til nåverdiene beregnet for perioden frem til 2020. Disse restverdiene skal beregnes som nåverdien av netto inntjening for år etter 2020 og over de gjeldende investeringers tekniske/økonomiske levetid.

Realrenten ble fastsatt til 7% og skulle benyttes både i de samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske analysene. Basisår for beregningene og prisnivå-år ble satt til 1991.

Alle berørte tiltakshavere skulle avlede trafikkutviklingen fra samme prognosegrunnlag, dvs flypassasjerprognosene utarbeidet av TØI (se avsnitt 6.1) og prognoser for den landbaserte trafikkutviklingen i regionen som fulgte av transportmodellen (se avsnitt 6.2).

I bedriftsøkonomiske analyser skulle alle enhetsverdier (priser, lønninger) være inklusive skatter og avgifter. For de samfunnsøkonomiske analysene ble det vist til at en inkludering av skatter og avgifter kunne være situasjonsbetinget. Det betydde at hvis ressurser, for eksempel arbeidskraft, ble trukket inn i markedet som følge av prosjektet og således ikke trengte ut ressursbruk i andre prosjekter, så burde priser og lønninger være eksklusive skatter og avgifter. Det ble vist til at en slik regel kunne være vanskelig å følge for den enkelte tiltakshaver og det ble derfor anbefalt at tiltakshaverne skulle inkludere skatter og avgifter i alle samfunnsøkonomiske analyser, men da skilt ut som egne poster.

I forbindelse med finansieringsanalyser foretatt av tiltakshaverne ble det vist til at en burde inkludere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved finansieringsformen. Det ble imidlertid hevdet at en slik oppgave kunne bli for vanskelig for tiltakshaverne og at de burde nøye seg med å få frem på en så klar måte som mulig finansieringsbehov og finansieringsform.

Analyseskjemaet inneholdt anbefalinger for tids- og kjøretøykostnader. Støy- , ulykkes-, og utslippskostnader ble også drøftet. Behandlingen av disse kostnadene kommer vi tilbake til nedenfor.

Usikkerheten knyttet til anslagene på kostnader, inntekter, trafikkutvikling og utviklingen i markedet for flytrafikk ble drøftet i analyseskjemaet, uten at denne drøftingen resulterte i noe annet enn en anbefaling om at tiltakshaverne burde foreta enkle følsomhetsanalyser.

Kapitlet om de samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske kalkylenesummerte opp de anbefalinger som ble gitt i de foregående avsnittene. Det ble understreket at i de samfunnsøkonomiske beregningene av Gardermoen som ny storflyplass kontra den delte løsningen Gardermoen/Fornebu, skulle inntektssiden sees bort fra. Bare kostnadsforskjeller skulle trekkes inn, samt inntekter fra en alternativ anvendelse av Fornebu-området. Det ble understreket at de samfunnsøkonomiske beregningene skulle klarlegge forskjellene mellom alternativene, dvs Gardermoutbyggingen i forhold til den delte løsningen. De samfunnsøkonomiske beregningene skulle omfatte endringer også for andre enn tiltakshaverne, for eksempel endringer i støybelastninger.

10.1.3 Støy

Det ble forutsatt at støybelastningen i Gardermoen-området ville bli det samme enten en valgte Delt løsning eller en full utbygging av Gardermoen. Årsaken var at antall støyrammede personer ville bli om lag det samme. Det ble derfor antatt å være tilstrekkelig å vurdere støybelastningen i Fornebu-området.

Presentasjonen av støykostnadene i ØKAN ble gjort av Luftfartsverket. Fornebu-området ble delt inn fire støysoner etter støysituasjon. I 1991 ble det antatt at 93 000 personer bodde i støysonene I-IV. I 1999 ble det antatt at dette innbyggertallet var sunket til 58 000. Årsaken til denne reduksjonen i antall støyutsatte personer skyldtes tre forhold:

• eldre støyende fly ville bli byttet ut med nye støysvake fly,

• støyforebyggende tiltak kunne redusere flystøyen ved Fornebu noe,

• trafikken over Fornebu (ved Delt løsning) kunne være lavere i 1999 enn i 1991.

Tre modeller til beregning av støykostnader ble drøftet:

1. Boligprismodellen,

2. Tiltaksmodellen,

3. SFT-modellen.

Boligprismodellen var basert på en utredning foretatt av Stiftelsen for næringsliv og samfunn, SNF-Bergen, og resulterte i et anslag på nåverdien av å fjerne støyen rundt Fornebu i 1999 i stedet for i 2020 på 100 mill. kr. (1991 kr). Kun de mest støybelastede sonene (II-IV) bidro til kostnadene.

I tiltaksmodellen beregnet en hva det ville koste å støyisolere husene i de ulike støysonene. Også her ble det kun utslag i kostnader i de sterkest belastede støysonene II-IV. Nåverdien ved å fjerne støyen ved Fornebu i 1999 i forhold til i 2020 ble beregnet til 150 mill. kr. (1991-kr).

SFT-modellen tok utgangspunkt i SFTs kostnadsanslag på kr. 10 000 pr. person pr. år som har vært sterkt plaget av veitrafikkstøy. Komponentene som inngikk i dette regnestykket var:

• menneskers subjektive oppfatning av støy som plage,

• negative virkninger på læreprosessen,

• produktivitetstap,

• helseskade.

Det ble antatt at kostnaden ved å bli plaget med veitrafikkstøy var den samme som ved flytrafikkstøy, til tross for at nattestøy praktisk talt må sies å være fraværende ved flytrafikk over Fornebu-området. Med utgangspunkt i kostnaden på kr. 10 000 og antall støyplagede personer i de ulike støysoner kom en frem til en total kostnad (nåverdi, 1991 kr) på 200 mill. kr. for personer i de høyeste støysonene. La en til kostnaden i den laveste støysonen I kom anslaget opp i 700 mill. kr. Ved å inkludere personer utenfor støysonene ble anslaget totalt på 1 mrd. kr. i nåverdi. Det fremgikk ikke hvem disse personene var.

Anslagene på støykostnadene i de mest støyutsatte sonene varierte derfor lite mellom de tre alternative måtene å beregne støykostnader på. Bare ved å inkludere kostnader i den svakeste støysonen og i områder utenfor støysonene kom støykostnadene opp i over 500 mill. kr. i nåverdi. Av en eller annen grunn konkluderte Luftfartsverket med at den delte løsningen burde belastes med 500 mill. kr. i nåverdi av støykostnader. I St.prp. nr. 90 (1991-92) sies det at det er stor usikkerhet knyttet til anslagene på støykostnader:

«... hvor kostnadene er anslått til opp mot 1 mrd. kr. i nåverdi. Om den øvre grense for et slikt verdianslag legges til grunn øker den samfunnsøkonomiske ressursgevinsten ved å bygge ny hovedflyplass på Gardermoen i forhold til fortsatt samtrafikk fra 0.8 mrd. kr. til 1.8 mrd. kr.»

10.1.4 Tidskostnader

Anslag på verdien av en time brukt på reise ble lagt frem for ØKAN av en av gruppens eksterne medlemmer. ØKAN kom frem til et omforenet anslag på timekostnadene som blant annet varierte med hensyn til om reisen var reise i arbeid (høyest verdi) og øvrige reiser. Siden flypassasjerprognosene ikke kunne skille mellom forretningsreisende og turister, lagde en et anslag på den gjennomsnittlige prisen for flypassasjerer. I 1991 kr. var dette anslaget på kr. 160 pr. time. For de som arbeidet på flyplassen ble timeprisen under transport til og fra flyplassen satt til 50 kr. og for øvrige arbeidsreiser ble timeprisen satt til 40 kr. Disse prisene ble brukt i transportmodellen (se Transportanalysen, 1. Sammendrag, Statens vegvesen Desember 1992 og er også presentert i Gardermoprosjektet, Samlet fremstilling, Samferdselsdepartementet, Desember 1991). De faktiske tidskostnadene vil være avhengig av timepris og tidsbruken til og fra Gardermoen og til og fra Gardermoen/Fornebu i den delte løsningen. Tidsbruken ble anslått gjennom Transportanalysemodellen. Luftfartsverket lagde anslag på tidsbruken og tidskostnaden i forbindelse med ekstra flytid og til innsjekking, gangtid med mer knyttet til Gardermoen og til Delt løsning.

10.1.5 Ulykkeskostnader

Basert på Transportanalysemodellen ble det beregnet ulykkeskostnader for veinettet for perioden 1999-2020 for følgende tre situasjoner:

1. Gardermoen med togbasert tilbringersystem

2. Delt løsning med togbasert tilbringersystem

3. Gardermoen med bussbasert tilbringersystem.

Ulykkene ble gitt en pris på (1992) kr. 1.133.000 pr. ulykke. Forskjellene i nåverdi mellom Gardermoen togog Delt løsning tog er på 36 mill. kr., det vil si at det ble beregnet at ulykkeskostnadene vil være lite grann større ved full utbygging av Gardermoen enn ved den delte løsningen.

10.1.6 Utslippskostnader

I referat fra møte i ØKAN den 11.10. 1991 heter det at

«Ved sammenlikning mellom hovedflyplassprosjektet og sammenlikningsgrunnlaget vil neppe utslipp være noen avgjørende kostnadsfaktor.»

Utslippskostnader kom da heller ikke med som en kostnadsfaktor i sammenlikningen mellom de to flyplassløsningene i St.prp. nr. 90 (1991-92).

10.1.7 Alternativ bruk av Fornebu

Ved nedlegging av Fornebu som flyplass, ville et område på om lag 3400 mål kunne frigjøres til andre formål. I sammenlikningen av Gardermoen som hovedflyplass og Delt løsning er det nåverdien i 1991 av å frigjøre disse områdene i 1999 kontra i 2020 som er av interesse. Samferdselsdepartementet ba en gruppe med representanter fra Miljøverndepartementet, Luftfartsverket, Akershus fylkeskommune, Bærum kommune og Oslo kommune om å utarbeide forslag til etterbruk av Fornebu. Gitt ulike etterbruksalternativer (bolig/næringsområde, rekreasjonsområde) ble verdien av Fornebu anslått av bl.a SNF-Bergen på tre alternative måter:

• tallfesting av betalingsviljen for å kjøpe bolig på Fornebu i stedet for i et alternativt område; legger en til råtomteverdiene i det alternative området kan en få et anslag på verdien av å anlegge boliger på Fornebu,

• tallfesting av forskjeller i sparte tids- og kjørekostnader for beboerne på Fornebu og i alternative områder,

• antatt boligtetthet på Fornebu og anslag på verdier ut fra markedssituasjonen i 1991 og supplert med en antatt utvikling i boligmarkedet frem til 2000.

Disse anslagene på verdien av Fornebu sprikte en god del og differansen i nåverdi i 1991 mellom å legge ned Fornebu i 1999 mot en forlengelse av nedleggingen frem til år 2020 varierte fra 1040 mill. kr. til 2070 mill. kr. (1992 kr). I St.prp. nr. 90 (1991-92) har en satt denne differansen til 1580 mill. kr.

10.2 Gardermoprosjektet som et samfunnsøkonomisk investeringsprosjekt

I den samfunnsøkonomiske analysen av Gardermoen som et investeringsprosjekt, er det nødvendig å vurdere dette prosjektet mot et alternativ. Som det fremgår av 10.1 var alternativet en spesiell deling av trafikken mellom Gardermoen og Fornebu. I tillegg til investerings- og driftsutgifter i de to alternativene må en trekke inn kostnader for andre enn tiltakshaverne. Disse kostnadene er i hovedsak tids- og ulykkeskostnader for trafikkanter, utgifter til flyselskaper, støykostnader for beboere og verdien av etterbruken av frigjorte områder på Fornebu. Prosjektanalysen er basert på trafikkutviklingen frem til 2020. Den økonomiske levetiden vil imidlertid være lenger slik at anleggene vil ha en restverdi i 2020. Denne restverdien er beregnet som nåverdien av de fremtidige netto inntektene sett fra år 2020 og med en tilstrekkelig lang tidshorisont. Nåverdien sett fra 1991 av denne restverdien er trukket fra nåverdien av investeringene i utbyggingsperioden. Nåverdien av investeringene fram til 2020, fratrukket nåverdien av restverdiene i 2020, er prosjektets reelle investeringskostnader.

Differansen i nåverdi mellom full utbygging av Gardermoen som storflyplass fra 1998 av, og en Delt løsning (all utenlands trafikk på Fornebu og all innenlands og charter trafikk på Gardermoen) er gitt i kapittel 9 i St.prp. nr. 90 (1991-92), tabell 9.3, som gjengis her.

Kostnadsanslagene ble presentert i møter i ØKAN og er presenterte i Gardermoprosjektet, Samlet fremstilling, Samferdselsdepartementet, desember 1991. Sammenlikner en tallene der med tallene gitt i St.prp. nr. 90 (1991-92) er det til dels store avvik. Noen avvik kan forklares ved at kostnadene omfatter ulike forhold og at anslagene er blitt endret i perioden frem til fremleggelsen av St.prp. nr. 90 (1991-92), men det er også til dels uforklarlige avvik. Uansett grunn blir det vanskelig å evaluere kostnadsanslagene når innholdet i forarbeidene (for eksempel samlet i publikasjonen fra Samferdselsdepartementet datert desember 1991) avviker fra innholdet i det endelige framlegget (St.prp. nr. 90 (1991-92), datert 8.mai 1992).

Nåverdien av investeringskostnadene for Gardermoen er i Samferdselsdepartementets publikasjon fra desember 1991 anslått til 10.7 mrd. 1991 kr. (eksklusive Forsvaret), mens nåverdien av investeringskostnadene ved Delt løsning er anslått til 9.1 mrd. (eksklusive Forsvaret). De korresponderende tallene i St.prp. nr. 90 (1991-92) er på henholdsvis 10.7 og 9.2 mrd. 1992 kr. Samsvaret mellom anslagene er så og si helt perfekt og forarbeidene gir derfor en forklaring på de investeringskostnader som er gjengitt i St.prp. nr. 90 (1991-92).

På grunn av at Forsvaret var lokalisert med anlegg og aktiviteter på Gardermoen er kostnader knyttet til endringer for Forsvaret med i investeringskalkylen. Disse endringer består i investeringer i nye forsvarsanlegg som vil komme umiddelbart ved full utbygging av Gardermoen og noe senere ved den delte løsningen. Dernest kan det komme driftsbesparelser for Forsvaret ved investeringer i nye anlegg og endret lokalisering av forsvarsanlegg. I tillegg må en trekke fra verdien av salg av tekniske verksteder og boliger når Forsvaret flytter fra disse installasjonene. I Samferdselsdepartementets publikasjon fra desember 1991 er differansen i nåverdien av kostnader for Forsvaret mellom Gardermoen og Delt løsning på 1030 mill. 1991- kr. I St.prp. nr. 90 (1991-92) er denne differansen redusert til 760 mill. 1992-kr. Det fremgår ikke klart av St.prp. nr. 90 (1991-92) hva årsaken er til denne reduksjonen. Den bidrar til å styrke Gardermoen som alternativ i forhold til Delt løsning med litt under 300 mill. 1992 kr. i nåverdi. Drifts- og kjøretøykostnaderble anslått til å være større ved Delt løsning enn ved Gardermoen som ny flyplass. I følge tabell 10.1 er forskjellen på 1580 mill. 1992 kr. i nåverdi sett fra 1991. Drifts- og kjøretøykostnadene omfatter:

• merkostnader for Luftfartsverket av å drive to flyplasser i stedet for en,

• flyselskapenes kostnader knyttet til å operere fra to flyplasser i stedet for en,

• drifts- og kjøretøykostnader for NSB, busselskaper og eiere av personbiler,

• veiinvesteringer.

Veiinvesteringene er antatt å være like store for Delt løsning og Gardermoen som hovedflyplass (3.5 mrd. i nåverdi, 1991 kr., ifølge Samferdselsdepartementets samlete fremstilling fra desember 1991). Drifts- og kjøretøykostnader for NSB, busselskaper og personbiler er høyere ved Gardermoløsningen enn ved den delte. Når likevel drifts- og kjøretøykostnader totalt sett er høyere ved Delt løsning enn ved Gardermoen som hovedflyplass, så skyldes det at flyselskapene har anslått de neddiskonterte driftskostnadene ved å drive to flyplasser i stedet for en til 2.7 mrd. 1991-kr., se Samferdselsdepartementets samlete fremstilling fra desember 1991. Dette anslaget ble skjønnsmessig justert ned med 0.7 mrd. kr. av Samferdselsdepartementet slik at flyselskapenes neddiskonterte driftskostnader er ført opp med 2 mrd. i publikasjonen fra desember 1991. Årsaken til nedjusteringen var at flyselskapene hadde sett bort fra at ved den delte løsningen ville det bli foretatt investeringer også på Fornebu og som ville gi flyselskapene driftsmessige gevinster ved den delte løsningen i forhold til slik forholdene var på Fornebu uten disse investeringene. I St.prp. nr. 90 (1991-92) er som vist i tabell 10.1 ovenfor, de totale drifts- og kjøretøykostnadene 1580 mill. kr. høyere ved den delte løsningen enn ved Gardermoen som hovedflyplass. I Samferdselsdepartementets fremstilling fra desember 1991 er differansen noe høyere, 1760 mill. kr. Årsaken til avviket på 180 mill. kr. fremgår ikke av de to publikasjonene.

Nåverdien av tidskostnaden er i følge tabell 10.1 over anslått i St.prp. nr. 90 (1991-92) til å være 60 mill. 1992 kr. høyere ved Gardermoen-alternativet enn ved den delte løsningen. Her spriker anslagene veldig mye. I Samferdselsdepartementets samlete fremstilling fra desember 1991 konkluderes det med at tidskostnadene vil være 990 mill. kr. lavere ved å bygge ny hovedflyplass på Gardermoen i forhold til den delte løsningen. Ikke bare er beløpet et helt annet enn i St.prp. nr. 90 (1991-92), fortegnet er også et annet. Tidskostnaden er definert til å omfatte de samme postene i de to publikasjonene, dvs kostnader ved differanse i reisetid i tilbringertrafikk, bruk av tid til innsjekking m.v. og reisetid mellom flyplassene for transferpassasjerer ved den delte løsningen. Det er i begge publikasjonene lagt til grunn at den ekstra flytiden i luften for utenlandsreisene når de må fly fra Gardermoen i stedet for fra Fornebu blir nøyaktig oppveid av økt flytid ved den delte løsningen som følge av økte avviklingsproblemer ved å operere to flyplasser i Oslo-området. Luftfartsverket anslo nåverdien av kostnaden ved økt tid brukt til innsjekking m.v. ved Delt løsning i forhold til Gardermoen til hele 600 mill. kr. Verken i forarbeidene til St.prp. nr. 90 (1991-92) eller i St.prp. nr. 90 (1991-92) har en drøftet det forhold at økt konkurranse i luften i et marked med begrenset konkurranse i utgangspunktet, kan føre til et økt antall flybevegelser (men nødvendigvis ikke flere flypassasjerer), så sant flyplasskapasiteten vil tillate dette. Gardermoen som ny hovedflyplass, vil fra dag 1 av gi en større kapasitet enn en Delt løsning og en burde derfor ha forventet på planleggingstidspunktet (1991) at Gardermoalternat ivet vil føre til en kraftig oppgang i antall flybevegelser. En slik oppgang kan gi økte avviklingsproblemer og økt tidsbruk i Gardermoalternativet.

Den samlete tidskostnaden på 990 mill. kr. i favør av Gardermoen i Samferdselsdepartementets fremstilling fra desember 1991 besto dermed av 600 mill. kr. knyttet til tidsbruken på flyplassene og 390 mill. kr. knyttet til tidsbruken i tilbringertjenesten. Merk at det i desember 1991 altså ble antatt at det kunne koste 390 mill. kr. mer å dra til flyplassene i Delt løsning enn til Gardermoen. Dette lite logiske resultatet ble endret utover vinteren 1991 og våren/sommeren 1992. Som vist til i kapittel 6.2 var årsaken til endringen at transportmodellen ble endret og re-estimert på data fra Arlanda. Det førte til at tidskostnaden knyttet til tilbringertjenesten ble anslått av de ansvarlige for transportanalysen til å være 720 mill. kr. høyereved Gardermoalternativet enn ved Delt løsning. I løpet av kort tid svingte altså anslaget på tidskostnaden knyttet til tilbringertjenesten fra 390 mill. kr. i favør av Gardermoen til 720 mill. kr. i favør av Delt løsning. Dette store spriket på 1110 mill. kr. i anslaget på tidskostnaden knyttet til tilbringertjenesten, viser den usikkerheten det måtte ha vært i transportmodellen.

I revisjonen av tidskostnadene våren 1992 beholdt en anslaget gjort av Luftfartsverket på 600 mill. kr. i favør av Gardermoen knyttet til passasjerenes tidsbruk på flyplassene i de to løsningsalternativene. Differansen mellom 720 mill. kr. i favør av Delt løsning knyttet til tidsbruken i tilbringertjenesten og 600 mill. kr. i favør av Gardermoen knyttet til tidsbruken på flyplassen gir en netto på 120 mill. kr. i favør av Delt løsning. I St.prp. nr. 90 (1991-92) var som nevnt anslaget i favør av Delt løsning på 60 mill. kr. Hvorfor forskjellen i St.prp. nr. 90 (1991-92) ble den halve av hva anslagene skulle tilsi, kan henge sammen med at det skjedde en fortløpende revisjon av transportmodellen utover våren 1992.

Luftfartsverket var ansvarlig for anslaget på tap av kommersielle inntekter på 15% ved Delt løsning. I ØKAN-møter ble det vist til at med to flyplasser vil ingen av flyplassene bli store nok til å gi et godt nok kundegrunnlag for deler av det kommersielle tilbudet. Hvorfor akkurat 15% ble valgt vites ikke.

Differansen i ulykkeskostnadenemellom de to flyplassløsningene er små i St.prp. nr. 90 (1991-92), og i samsvar med anslag i forarbeidene.

Anslaget på verdien av å frigjøre Fornebuer i samsvar med anslag presentert i forarbeidene.

Som nevnt i avsnitt 10.1 ble ikke anslaget på støykostnader trukket inn direkte i anslaget på den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å velge Gardermoen fremfor Delt løsning. Det ble vist til at støykostnaden var vanskelig å anslå, til tross for at det var gjort to utredninger som konkluderte med at støykostnaden var i størrelsesorden 100 -200 mill. kr. i favør av Gardermoen. I St.prp. nr. 90 (1991-92) ble det vist til at støykostnaden kunne komme opp i 1 mrd. kr.

St.prp. nr. 90 (1991-92) konkluderer med at

«Om den øvre grense for et slikt verdianslag legges til grunn øker den samfunnsøkonomiske ressursgevinsten ved å bygge ny hovedflyplass på Gardermoen i forhold til fortsatt samtrafikk fra 0.8 mrd. kr. til 1.8 mrd. kr.»

Vår evaluering av denne konklusjonen kommer vi tilbake til i kapittel 10.5.

10.3 Oslo lufthavn, Gardermoen som et bedriftsøkonomisk prosjekt

10.3.1 Innledning

Den bedriftsøkonomiske analysen av hovedflyplassen på Gardermoen, heretter kalt Oslo Lufthavn AS, eller kortere OSL, ble foretatt av Luftfartsverket, se Gardermoen som hovedflyplass, Luftfartsverkets hovedrapport, desember 1991. Stortinget hadde satt som målsetting at OSL skulle gå i finansiell balanse. Det betydde at flyplassanlegget skulle kunne finansieres helt gjennom brukerbetalinger. Lånefinansieringen av flyplassinvesteringen skulle dermed tilbakebetales gjennom inntekten til OSL og skulle ikke belaste fremtidige statsbudsjett. Luftfartsverket vurderte derfor OSL prosjektet etter bedriftsøkonomiske prinsipper og krav til lønnsomhet.

Beregningene ble foretatt i faste priser knyttet til prisnivået i 1.kvartal 1991. En viktig dimensjonerende størrelse for investeringer, inntekter og driftskostnader var prognosen for fremtidig flytrafikk. Prognosen som ble lagt til grunn, var utarbeidet av TØI og innebar om lag 12 mill. passasjerer i 2000 og 17 mill. passasjerer i 2010, se avsnitt 6.1. Prosjektkalkylen var basert på et øvre tak på antall flypassasjer pr. år på 17 mill. Dersom utviklingen i flytrafikken skulle tilsi et behov for en større flyplass etter for eksempel 2010, ville investeringer i ytterligere kapasitet bli undergitt en egen lønnsomhetsberegning og var følgelig ikke med i Luftfartsverkets analyse i 1991.

I prosjektkalkylene tok en bare hensyn til investeringer, inntekter og driftskostnader som var knyttet direkte til flyplassen. I samsvar med anbefalingen i ØKAN var kostnadene inklusive merverdiavgift, og avgiftsbeløpene var synliggjort i kalkylene. Verdien av å frigjøre Fornebu ble ført til fradrag i investeringskostnadene. Investeringskostnadene inneholdt påslag for usikkerhet og en prosjektreserve. Definisjonen av disse to postene og hvor store de var kommer vi tilbake til nedenfor.

Inntektene til OSL kan inndeles i to hovedkategorier:

1. luftfartsavgifter,

2. kommersielle inntekter.

Luftfartsavgiftene består av

• passasjeravgifter,

• landingsavgifter,

• drivstoffavgifter.

De to første avgiftene innbringer omtrent de samme inntektene, mens drivstoffavgiften utgjør en liten del av de totale inntektene. Dette var også tilfelle i Luftfartsverkets bedriftsøkonomiske analyse. Avgiftsinntektene følger av politisk bestemte avgiftssatser, av flyselskapenes beslutninger om antall flybevegelser og av antall passasjerer.

De kommersielle inntektene er knyttet til utleie av forretningsareal, parkeringsavgifter m.v .Driftskostnadene er knyttet til følgende aktiviteter:

• drift og vedlikehold av rullebaner, taksebaner, veier og plasser,

• drift og vedlikehold av ekspedisjonsbygning, pirer og parkeringshus,

• drift og vedlikehold av elektriske anlegg, IT-systemer, flybroer og bagasjehåndteringsanlegg,

• drift og vedlikehold av VVS- og mekaniske systemer,

• sikkerhetskontroll av passasjerer, flymannskap, andre ansatte og bagasje,

• brann- og havaritjeneste,

• flynavigasjons- og lufttrafikktjeneste,

• flyværtjeneste,

• miljøtjeneste,

• administrasjon og ledelse.

10.3.2 Investeringskostnad, tall i mill. 1992 kr., revidert pr. september 1998

Investeringskostnaden var i følge hovedplanens prosjektkalkyle på 11.4 mrd. 1992-kr. Ved budsjettrevisjonen i september 1998 fremgår det at dette ble også resultatet, se Økonomirapport - revisjon av hovedplan september 1998, OSL. I hovedplanen fra 1992 fordelte investeringskostnaden seg med

• 9.7 mrd. kr. belastet OSL,

• 1.7 mrd. kr. til grunnerverv, belastet eieren, Luftfartsverket.

10.3.2.1 Usikkerhetspost

I hovedplanens budsjett var det avsatt 1220 mill. kr. til å dekke forventete, men ikke eksakt kjente fremtidige forandringer av prosjektet. (Denne avsetningen utgjorde 13% av den totale investeringskostnaden, eksklusive usikkerhetsposten og prosjektreserven). I budsjettet er denne posten kalt Usikkerhet og skulle dekke forhold som

• uidentifiserte poster,

• feil i grunnkalkylen,

• endrede planer innenfor prosjektets forutsetninger,

• normale endringer i markedssituasjonen.

Luftfartsverkets utgifter til grunnerverv belastet denne posten i budsjettet med 120 mill. kr. De resterende 1100 mill. kr. ble benyttet av OSL.

10.3.2.2 Prosjektreserve

En annen post i hovedplanens budsjett var en prosjektreserve på 890 mill. kr. (Denne avsetningen utgjorde 9.5% av investeringskostnaden eksklusive usikkerhetsposten og prosjektreserven). Denne posten skulle dekke kostnader knyttet til

• endring i teknisk konsept,

• utvidelse av omfanget,

• endringer i valutakurser, prisnivå, mm.

Luftfartsverkets grunnerverv belastet denne budsjettposten med 280 mill. kr. Det betyr at grunnervervets kostnad, før midler ble brukt av usikkerhets- og prosjektreserveposten, var på 1300 mill. kr.

I løpet av investeringsperioden ble usikkerhets- og prosjektreserveposten brukt opp og ble fordelt på ulike aktiviteter.

10.3.2.3 Avsetninger

Investeringskostnaden til OSL på 9.7 mrd. kr. omfattet to avsetninger:

1. 633 mill. kr. til bygging av Pir B,

2. 50 mill. til småflyplass.

Opprinnelig var det planlagt å bygge både Pir A og B før åpningen den 8. november 1999, med 28 gates på Pir A og 12 gates på Pir B. I løpet av byggeperioden ble anslag på passasjerutviklingen fra kjøringer på modellen FØNIKS sammenholdt med simuleringer av flyplassens kapasitet foretatt av BAA (British Airport Authorities). En kom da frem til at en Pir A med 34 gates og noen plasser på flyplassen med buss til/fra fly ville kunne håndtere passasjerutviklingen og antall flybevegelser. Pir B ble dermed utsatt og en avsetning på 633 mill. (1992 kr.) ble antatt å være nok til å sette opp en Pir B med 10-12 gates (og ikke 6). Forskyvningen i tid av Pir B, fra 1997 til 2002, bedret nåverdien i prosjektet med 130 mill. kr. (1992 kr.). Dersom trafikkutviklingen gjør det mulig å utsette byggingen av Pir B ytterligere, for eksempel til 2007, vil nåverdiforbedringen bli enda større.

10.3.2.4 Salget av Fornebu

Verdien av å frigjøre Fornebu til andre formål enn flyplass er tilført OSL i 1999 som egenkapital. I investeringskalylen ble beløpet trukket fra i investeringskostnaden. Verdianslaget ble foretatt av Luftfartsverket og tilsvarte 2 mrd. (1992) kr. Hvilken markedsverdi Fornebu kan realiseres til, og når det vil skje, er fortsatt usikkert.

10.3.2.5 Restverdien av Gardermoen

Gardermoens prosjekthorisont var 2028. Flyplassen vil trolig enten fortsatt kunne brukes til flyplass eller til noe annet. I hovedplanen ble restverdien satt lik hva Luftfartsverket brukte til grunnerverv, dvs 1.7 mrd. kr. Sett fra 1992 var nåverdien ved 7% realrente lik 150 mill. kr. Nåverdien av denne restverdien reduserer investeringskostnaden med tilsvarende beløp. Det er uklart om dette beløpet faktisk ble trukket fra investeringskostnaden i hovedplanen.

10.3.2.6 Reinvesteringer i driftsmidler med kort levetid

I følge hovedplanen ble det fra og med 2009 satt av 100 mill. kr. pr. år i reinvesteringer i driftsmidler med kort levetid.

10.3.2.7 Merverdiavgift

Prosjektets investeringskostnader ble i hovedplanen belastet med en merverdiavgift på 1 463 mill. kr.

10.3.3 Driftsinntekter og driftskostnader

I tabell 10.2 viser vi driftsinntekter og driftskostnader i henhold til hovedplanen fra 1992 og i følge den siste revisjonen fra OSL, september 1998.

Av kolonnene for hovedplan og revisjon av hovedplan pr. september 1998, ser vi at luftfartsavgiftene har økt fra 816 mill. kr. til 844 mill. kr., dvs med 3%. Dette er en beskjeden økning, økningen i antall flypassasjerer og flybevegelser tatt i betraktning. Årsaken er at takstene er blitt endret i løpet av utbyggingsfasen slik at luftfartsinntektene pr. passasjer er gått ned. Luftfartsavgiftene består av

• startavgifter,

• seteavgifter; innenlands flyavgift basert på antall seter i flyet,

• passasjeravgift; utenlands flyavgift basert på antall som er om bord i flyet, crew inkludert.

Avgiftene blir bestemt av Stortinget, men de kan ikke settes helt fritt. De må holde seg innenfor regler fastsatt av IATA.

De kommersielle inntektene har økt med hele 105% fra hovedplanarbeidet i 1992 til revisjonen i 1998, og skyldes i hovedsak en kraftig økning i arealet som leies ut til duty-free forretninger. Arealet er økt fra 300 til 1000 m². Utleie til duty-free forretninger står for 300 av de 572 mill. kr. Øvrige kommersielle inntekter kommer fra utleie til annen virksomhet i terminalbygget (barer, restauranter, forretninger, kiosker), avkastning av hotell, parkeringsavgifter, samt inntekter fra næringsvirksomhet og fra utleie av infrastruktur.

For året 1999 har driftskostnadene økt fra 379 mill. kr. i hovedplanen til 445 mill. kr. i følge revisjonen fra sept 1998. På kort sikt er driftskostnadsfunksjonen for flyplassen gitt ved

C=f(N,n)+c₀,

hvor N er antall passasjerer, n er antall flybevegelser og c₀ er faste driftskostnader. f er en stigende funksjon av N og n. De faste kostnadene utgjør om lag 2/3 av de totale kostnadene.

Kostnadsøkningen på 17% skyldes både et økt antall flypassasjerer og ikke minst et økt antall flybevegelser i forhold til i hovedplanen fra 1992.

10.3.4 Lønnsomheten av investering i ny hovedflyplass på Gardermoen

Fra tallene for investeringskostnader, antatte fremtidige driftskostnader og driftsinntekter kan en beregne nåverdien av flyplassprosjektet. Som nevnt foran er det uklart om nåverdien av restverdien ble trukket fra investeringskostnadene. Tabell 10.3 viser nåverdien av investeringen i hovedflyplass på Gardermoen i henhold til hovedplanen fra 1992 og i følge den siste revisjonen foretatt av OSL i 1998.

Vi ser at i følge hovedplanen var nåverdien negativ ved en kalkulasjonsrente på 7%. Det betyr at avkastningen av investeringen var mindre enn 7%, nærmere bestemt 6.8%. Årsaken til forbedringen av lønnsomheten i følge revisjonen fra 1998 er

• utsettelse av Pir B fra 1997 til 2002,

• økte inntekter fra kommersielle leieavtaler med duty-free salget som viktigste bidragsyter.

10.3.5 Behandlingen av økonomisk usikkerhet

I hovedplanen ble det foretatt to ulike analyser av den økonomiske usikkerheten:

• følsomhetsanalyse,

• risikoanalyse.

I følsomhetsanalysen regnet en ut konsekvensene for prosjektets lønnsomhet ved at de enkelte inntekts- og kostnadselementer hver for seg varierte med en øvre og nedre grense. De enkelte elementenes betydning for lønnsomheten ble rangert. Denne rangeringen ga som konklusjon at prosjektets lønnsomhet var mest følsom for variasjoner i investeringskostnader og luftfartsavgifter. Endringen i luftfartsavgiftene kunne enten være et resultat av endringer i antall passasjerer/antall flybevegelser eller avgiftssatsene. En endring i avgiftsinntektene med ± 15% ville kunne føre til en endring i prosjektets internrente med +1.1 prosentpoeng, alternativt -1.2 prosentpoeng. Prosjektets forventete internrente i hovedplanfasen, som svarer til første linje i tabell 10.3, var 6.8%. En 15% økning i luftfartsinntektene ville da kunne øke internrenten fra 6.8% til 7.9%. En 15% endring i investeringskostnaden ble beregnet til å ha omtrent samme effekt som en 15% endring i avgiftsinntektene. En ±15% endring i driftskostnadene og i kommersielle inntekter ble beregnet til å ha en virkning på henholdsvis ±0.4 prosentpoeng og ±0.3 prosentpoeng.

I risikoanalysen lot en hvert inntekts - og kostnadselement variere samtidig og da innenfor de forventete maksimums- og minimumsverdier. Ut fra antakelser om den underliggende sannsynlighetsstruktur ble en da i stand til å regne ut sannsynligheten for ulike internrenter. Disse beregningene viste at det var om lag 60% sjanse for at realavkastningen (internrenten) skulle bli 7% eller høyere.

10.4 Gardermobanen som et bedriftsøkonomisk prosjekt

10.4.1 Innledning

I St.prp. nr. 90 (1991-92) slås det innledningsvis fast at

«Utbyggingen av flyplassanlegget, jernbanen og veiene er lønnsomme investeringer som helt eller delvis kan finansieres gjennom brukerbetaling. Regjeringen foreslår derfor at utbyggingen av Gardermoen flyplass og Gardermoen etableres som egne aksjeselskaper, som skal eies i sin helhet av henholdsvis Luftfartsverket og Norges Statsbaner, og hvor utbyggingen lånefinansieres, og at lånene tilbakebetales gjennom avgifter og billettinntekter. Finansieringen av Hovedflyplassen og Gardermobanen vil således ikke belaste statsbudsjettets rammer for utgifter til investeringer.»

Stortinget var med andre ord stilt i utsikt at både flyplass og bane ville bli bedriftsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Banen ble da også i forarbeidene til St.prp. nr. 90 (1991-92) undergitt en bedriftsøkonomisk analyse med beskrivelse av investeringskostnader, fremtidige driftsinntekter og driftskostnader, samt nåverdianslag ved 7% kalkulasjonsrente og anslag på internrente.

I St.prp. nr. 90 (1991-92), kapittel 5 om tilbringersystemet, ble den bedriftsøkonomiske lønnsomheten ved banen drøftet. Dette kapittel 5 i Stortingsproposisjonen er basert på den utredningen NSB foretok av Gardermobanen i desember 1991, se Gardermobanen, hovedrapport fra NSB, desember 1991. Stort sett samsvarer de to presentasjonene; i begge konkluderes det med at prosjektet kan ha en avkastning på 8%. Denne realavkastningen er 1 prosentpoeng over det kravet til realavkastning som ØKAN anbefalte.

Verken i St.prp. nr. 90 (1991-92) eller i NSBs utredning fra 1991 finnes en klar og samlet oppstilling av

• nåverdien av investeringskostnaden, delt opp på rullende materiell, kjørevei knyttet til flyplassrettet trafikk alene, til annen togtrafikk og terminaler,

• driftskostnader,

• driftsinntekter,

som lett lar seg sammenlikne.

Det som bl.a. vanskeliggjør sammenlikningen og lesbarheten av tallene er at investeringer NSB ville ha gjort på strekningen mellom Oslo og Eidsvoll, uavhengig av ny hovedflyplass på Gardermoen, er med i analysen.

I NSBs utredning fra desember 1991 heter det (side 38):

«Investeringer i rullende materiell og kjørevei har en samlet nåverdi på 3.4 mrd. (inklusive moms, vår tilføyelse). Inntjeningen fra Gardermobanen vil dermed forrente alle de planlagte investeringene på strekningen Oslo S – Eidsvoll. I tillegg får NSB en bedriftsøkonomisk gevinst på ca 500 mill. kr. Avkastningen på totalinvesteringen i Gardermobanen er beregnet til 8.0%.»

Vi merker oss at det ble lovet at investeringer i kjørevei for hele strekningen Oslo- Eidsvoll, og ikke bare Oslo-Gardermoen, samt investeringer i rullende materiell (angitt i NSB’s forarbeider til 10 togsett med 3 vogner i hvert sett i 1998 og med ytterligere to vognsett med 4 vogner og 10 mellomvogner frem til 2010), ville gi en bedriftsøkonomisk avkastning på 8%. Ikke bare skulle netto driftsinntekter være høye nok til å tilbakebetale de lån som investeringene ville medføre; de skulle også være høye nok til å gi en bedriftsøkonomisk realavkastning på 8%.

En vanskelighet ved sammenlikningen av anslagene på investeringskostnadene i forarbeidene til St.prp.90 (1991-92) og hva som står i Stortingsproposisjonen, er at investeringen i rullende materiell ikke er skilt ut som en egen post i investeringsbudsjettet i i St.prp. nr. 90 (1991-92). I stedet ble investeringen i rullende materiell regnet om til en årlig kapitalkostnad og lagt til de årlige driftskostnadene. Det ble ikke opplyst i St.prp. nr. 90 (1991-92) hvor mye denne årlige kapitalkostnaden utgjorde av den «utvidete» driftskostnaden. I St.prp. nr. 1 (1993-94), Samferdselsdepartementet, fremgår det at det rullende materiellet til Gardermobanen vil koste 800 mill. 1994-kr. og fordelt på årene 1995-1998. Riktignok er ikke prisnivået i 1992 da St.prp. nr. 90 (1991-92) ble skrevet, det samme som prisnivået i 1994. Vi gjør likevel ingen stor feil om vi antar at prisnivået er omtrent likt. Med en levetid av togene på 15 år og krav til kapitalavkastning på 7%, gir et utlegg på 800 mill. kr. en årlig kapitalkostnad på vel 87 mill. kr. pr. år. I St.prp. nr.90 (1991-92), side 36, er det oppgitt at driftskostnaden inklusive kapitalkostnaden til det rullende materiellet er på 230 mill. kr. Trekker en fra 87 mill. kr., er dermed anslaget i St.prp. nr. 90 (1991-92) på den rene driftskostnaden på 143 mill. kr., eller rundt 20 kr. pr. reisende i henhold til anslaget på antallet reisende foretatt i St.prp. nr. 90 (1991-92)).

I avsnitt 10.4.2 har vi spesifisert alle investeringskostnader og relatert dem til 1998, dvs til det tidspunkt da alle investeringene stort sett ble sluttført. Vi har videre regnet alle utleggene om til 1998 priser. Hvor stor overskridelsen ble i Gardermoprosjektet, vil bli regnet ut fra disse 1998-beløpene.

Hva investeringskostnadene konkret omfattet, skal vi komme tilbake til nedenfor.

I den bedriftsøkonomiske analysen drøftet NSB tre alternative traséer for banen:

1. direkte linje over Grefsen,

2. linje over Lillestrøm/Vardeåsen,

3. linje over Lillestrøm/Jessheim.

I St.prp. nr. 90 (1991-92) heter det på side 36:

«Investeringene i både kjøreveg og materiell kan i sin helhet tjenes inn via driftsoverskuddet. Realavkastningen er beregnet til 8 pst for alternativet via Lillestrøm og Jessheim, mens direktelinja har en avkastning på 7.4 pst. En løsning med utbygging av buttspor Oslo S- Jessheim- Gardermoen gir en forretning på 9.9 pst. Beregningene viser at Gardermobanen vil bli det mest lønnsomme jernbaneprosjektet i Norge.»

Det var altså alternativet over Lillestrøm/Jessheim som hadde en forretning på 8% og det var dette alternativet som ble valgt.

Det ble foretatt følsomhetsanalyser av ulike kostnads- og inntektselementer, men det ble ikke i hovedplanfasen satt av reserver til dekning av uventete begivenheter og usikre kostnadsanslag. På et noe bortgjemt sted i St.prp. nr. 90 (1991-92), dvs i kapittel 10 som omhandlet Gardermoen kontra Hobøl, sies det at usikkerheten i Gardermobane-prosjektet er på ± 20%. Ikke noe sted i proposisjonen blir denne usikkerheten tallfestet som et kronebeløp som eventuelt skal plusses på de oppgitte investeringskostnadene. Vi viser til avsnitt 12.6 for en mer inngående drøfting av håndteringen av usikkerheten i dette og liknende prosjekter.

Inntektene til Gardermobanen er avhengig av antall reisende med banen og prisen pr. reise. Antall reisende er igjen avhengig av antall flypassasjer og antall arbeidstakere på flyplassen, samt banens markedsandel av de reisende. Prognosen for antall flypassasjerer var den som TØI hadde produsert, se avsnitt 6.1. Markedsandelene til flytoget for flypassasjerer og arbeidsreisende var basert på en beregning i transportanalysen, se avsnitt 6.2 for en nærmere diskusjon av denne analysen. I denne modellen var det sett bort fra at tog og buss kunne gå parallelt (supplerende bussruter der det ikke ville gå tog var tillatt). Det ble derfor sett bort fra at tog kunne møte konkurranse fra buss. Som kollektivt reisemiddel på parallelle strekninger antok en enten buss eller tog, ikke buss ogtog. En kom dermed i skade for å overvurdere togets konkurranseposisjon. I 1991-92 var det ikke gitt konsesjon til bussdrift på Gardermoen. Den ble først gitt i 1997. Det kan derfor hevdes at konsesjonen til budsjettdrift gitt i 1997 endret de rammebetingelser som ble lagt til grunn for tilbringertjenesten i hovedplanfasen. Det virker likevel noe underlig å forutsette i en transportanalyse at det ikke ville komme et bussalternativ til Gardermoen.

Transportmodellens anslag på betalingsviljen for tog var høy, og trolig altfor høy, spesielt blant private reisende. Denne anslåtte sterke betalingsviljen for å ta flytoget, spesielt blant private reisende, har bidratt til en overvurdering av flytogets konkurranseposisjon.

Transportmodellen skilte ikke mellom ulike togtilbud. Til Gardermoen kan det gå tre tog: flytog, Inter-City tog og lokaltog. For å anslå den bedriftsøkonomiske lønnsomheten av flytoget hadde en trengt et anslag på transportfordelingen på de ulike togtilbudene.

Beregninger på transportmodellen ga som resultat en markedsandel for tog på 60% i åpningsåret og 57% i 2010. For å ta hensyn til usikkerheten i prognosene ble markedsandelen for tog justert ned av NSB til 53%. Det er denne markedsandelen som er rapportert i St.prp. nr. 90 (1991-92). Det ble lagt til grunn en markedsandel på 50% for de arbeidsreisende, slik at for åpningsåret regnet en med 8.4 mill. reisende med flytoget og en driftsinntekt på 610 mill. (1992) kr. det første fulle driftsåret. Det ble forutsatt en gjennomsnittspris pr. reise for flypassasjerer på 72 (1992) kr. og 31 (1992) kr. for arbeidsreisende.

Driftskostnaden pluss kapitalkostnaden knyttet til det rullende materielletble som nevnt ovenfor anslått til 230 mill. (1992) kr.

Dette ga et anslått overskudd til forrenting av investeringer i kjøreveien og i terminaler på 380 mill. (1992) kr. I følge St.prp. nr. 90 (1991-92) var investeringskostnaden i kjørevei og terminaler for det valgte alternativet 4.6 mrd. (1992) kr. Realavkastningen på 8%, referert ovenfor fra NSBs utredning, og gjengitt i St.prp. nr. 90 (1991-92), er knyttet til denne investeringskostnaden og til dette driftsoverskuddet, som altså var beregnet netto etter dekning av kapitalkostnader for det rullende materiellet (se St.prp. nr. 90 (1991-92), side 36).

I St.prp. nr. 90 (1991-92) oppgis altså ikke investeringskostnaden knyttet til det rullende materiellet. Beløpet som trengs for å kjøpe flytogene er regnet om til en årlig kapitalkostnad og lagt til driftskostnaden. Som det fremgår av fremstillingen ovenfor ble den bedriftsøkonomiske avkastningen beregnet med utgangspunkt i en slik «utvidet» driftskostnad. Formelt er dette i orden, men det hadde ikke skadet om en i St.prp. nr. 90 (1991-92) hadde angitt hva investeringen i det rullende materiellet ville beløpe seg til. Det viktigste poenget er at i St.prp. nr. 90 (1991-92) ble Stortinget stilt i utsikt at investeringer i kjørevei for hele strekningen Oslo-Eidsvoll, terminaler og rullende materiell ville gi en bedriftsøkonomisk realavkasting på 8%.

I resten av dette kapitlet vil vi går nærmere inn på kalkylen ved hjelp av reviderte tall fra årsskiftet 1998/1999. Vi vil spesielt gå inn på sammensetningen av investeringskostnaden, slik den utviklet seg etter hvert, samt reviderte anslag på driftsinntekter og driftskostnader.

10.4.2 Investeringskostnader

I hovedplanen fra 1992 ble det som nevnt antatt at nåverdien av investeringskostnaden ville være lik 4.6 mrd. kr. I hovedplanen var det regnet med en usikkerhet på ± 20%, uten at det var avsatt et slikt beløp til å begynne med. To ganger, i 1996 og i 1997, økte imidlertid Stortinget rammen til Gardermobanen til 6.0 (1998) mrd. kr. Legger en til 20% til den opprinnelige rammen på 4.6 mrd. (1992) kr. og regner om til 1998 kr. utgjør denne utvidete budsjettrammen 6.0 mrd. kr. eksklusive finanskostnader.

De samlede investeringskostnader for utbyggingen ble likevel ikke 6.0 mrd., men 7743 mill. kr., dvs en overskridelse på 1743 mill. kr. i forhold til hovedplanens budsjett tillagt 20% usikkerhet, dvs rammen på 6 mrd. kr. Overskridelsen på 1743 mill. kr. vil vi kalle prosjektets klare overskridelse. Den utgjør om lag 29% av den opprinnelige rammen på 6 mrd. kr. for bygging av kjørevei med tunneler. Det er noe uklart om Stortinget var klar over i 1992 at det forelå en usikkerhet i prosjektet som kunne komme til å bety en ekstra bevilgning i utbyggingsperioden på 20% av rammen knyttet til investeringer i kjørevei og tunneler og som skulle dekke usikre poster i kalkylen. Riksrevisjonen argumenterer for at usikkerhetsposten var en overskridelse. Legger en denne usikkerhetsposten til overskridelsen på 1743 mill. kr., blir den totale overskridelsen på om lag 55% av det beløp som Stortinget ble presentert for som investeringskostnadene i kjørevei og tunneler; i 1998 kr. var dette 5 mrd. kr. Årsaken til at det ikke ble ført opp noe beløp til dekning av usikkerhet vet vi ikke, men det ville vært normalt å ha spesifisert en slik post i budsjettet. Vi viser til avsnitt 12.4 hvor vi drøfter håndteringen av usikkerheten i dette prosjektet og om usikkerposten skal behandles som en budsjettoverskridelse eller ikke.

Den klare overskridelsen på 1743 mill. kr. skyldtes

• ekstrautgifter til tetting av vannlekkasjer i forbindelse med Romeriksporten,

• NSB-GMB påtok seg arbeid for Jernbaneverket som bestod i å binde sammen Gardermobanen og Hovedbanen etter en fastprisavtale. Disse arbeidene ble dyrere enn forutsatt i avtalen og regjeringen besluttet i februar 1998 å legge ekstrakostnadene utover fastprisavtalen på NSB-GMB.

Ansvaret for innkjøp og drift av flytogene var opprinnelig lagt til NSB, men ble i 1994 besluttet lagt til NSB-GMB, med tilsvarende økning i selskapets investeringsramme.

Investeringskostnadene, pr. oktober 1998, er vist i tabell 10.4 (alle tall i mill. 1998 kr).

Investeringskostnaden på 8343 mill. (1998) kr. er den flyplassrettete investeringskostnaden for den togbaserte tilbringertjenesten, relatert til slutten av investeringsperioden, dvs 1998, og dermed inklusive byggelånsrenter påløpt i utbyggingsperioden Det er denne gjelden som Gardermobanen AS starter ut med og som skal forrentes av netto driftsinntekter etter avskrivninger. I avsnitt 10.5 diskuterer vi hvilken gjeld Gardermobanen AS er i stand til å betjene, gitt at prosjektet skal oppnå en realavkastning på 7%.

Det er viktig å legge til at i forarbeidene til NSB, dvs i Gardermobanen: Hovedrapport, desember 1991 og dermed i St.prp. nr. 90 (1991-92) var forlengelsen til Eidsvoll med i regnestykket som skulle gi en realavkastning på 8%. Den totale gjelden som da skal betjenes, blir ikke 8343 mill. kr., men (8343+1500+180)= 10023 mill. kr.

Riksrevisjonen har i sin gjennomgang av Gardermoprosjektet (Riksrevisjonen, Dokument nr 3: 10, 1997-98) vist til at det var flere kostnader som ikke kom med i kalkylene i 1992. De to viktigste størrelsene er en økt merverdiavgiftsbelastning på 742 mill. (1997?) kr. og en grunnervervskostnad på 165 mill. (1997?) kr. Legger en til disse to postene - som det kan være gode grunner til å gjøre - kommer den totale investeringskostnaden opp i om lag 11 mrd. (1998) kr.

10.4.3 Trafikkinntekter og driftskostnader

Pr 11.02. 1999 opererer NSB-GMB med et driftsbudsjett for det første fulle driftsår, dvs i 1999, se tabell 10.5.

Trafikkinntektene er basert på at det vil bli 11.5 mill. flypassasjerer i 1999, eksklusive transitt og transfer. Andelen av disse som tar flytoget før Romeriksporten åpner, er anslått til 36%, og til 42% etter at porten er åpnet. Prisen på flytogreisen er satt til å utgjøre i gjennomsnitt over alle typer reisende (flypassasjerreiser, arbeidsreiser) 85 kr. (etter rabatter m.v.) og det er denne prisen som ligger til grunn for inntektsanslaget på 360 mill. kr.

Trafikkeringsavgiften er noe NSB-GMB krever opp av NSB for NSBs bruk av Romeriksporten og vil i 1999 være på 28 mill. kr. og vil gjelde fra 22.8. 1999 og ut året. (På årsbasis tilsvarer dette 80 mill. kr.) Jernbaneverket krever ikke opp trafikkeringsavgifter fra NSB-GMBs bruk av JBVs infrastruktur.

Driftsinntektene i det første fulle driftsåret ser ut til å bli langt lavere enn anslaget i St.prp. nr. 90 (1991-92), 414 mill. (1999) kr. mot 610 mill. (1992) kr. i St.prp. nr. 90 (1991-92). Beløpet på 610 mill. 1992-kr. tilsvarer om lag 690 mill. 1999- kr. Den viktigste årsaken til at driftsinntektene ser ut til å bli langt lavere enn lovet i St.prp. nr. 90 (1991-92), er en lavere markedsandel oppnådd i 1999 i forhold til antagelsen i 1992 (42% mot 60% antatt i 1992 for det første driftsåret i 1999). Driftskostnaden i det første driftsåret ser også ut til å bli langt høyere enn antatt i St.prp. nr. 90 (1991-92). Som nevnt foran var anslaget i St.prp. nr. 90 (1991-92) på driftskostnader, inklusive kapitalkostnadene knyttet til flytoginnkjøpet, på 230 mill. 1992-kr. Som vist til ovenfor ble utgiftene til flytogene anslått til 800 mill. 1994-kr. Oversatt til årlige kapitalkostnader og trukket fra de 230 mill. kr., får vi et anslag på 143 mill. 1992-kr. i rene driftskostnader for flytoget. I følge reviderte tall pr. februar 1999 er driftskostnadene før avskrivninger anslått for 1999 til 391 mill. 1998-kr. Anslaget på driftskostnadene i St.prp. nr. 90 (1991-92) var følgelig altfor lavt.

Av driftsbudsjettet for 1999 fremgår det at NSB-GMB kan få et betydelig underskudd i 1999, også etter at driften er kommet i gang gjennom Romeriksporten, gitt gjennomsnittsprisen over året 1999 på 85 kr. pr. reise og en markedsandel på henholdsvis 36 og 42% av de reisende før og etter at Romeriksporten er åpnet. Med høyere pris og/eller høyere markedsandel - noe som selvsagt ikke kan sees uavhengig av hverandre- kan underskuddet bli mindre og en kan heller ikke utelukke kombinasjoner av pris og markedsandeler som gjør at en kan betjene deler av gjelden. I avsnitt 10.5 skal vi drøfte hvor stor del av gjelden som kan betjenes, gitt krav til realavkastning på 7%, og NB: gitt at vi ser bort fra investeringskostnaden, driftsinntektene - og driftskostnaden knyttet til forlengelsen av banen til Eidsvoll.

10.5 Evalueringsgruppens vurderinger

10.5.1 Sammenlikningsgrunnlaget

Fra et faglig synspunkt må det sies å være oppsiktsvekkende at det var tvil om en trengte å sammenlikne investeringer i hovedflyplass på Gardermoen med et alternativ for å kunne bestemme den samfunnsøkonomisk verdien av et utbyggingsprosjekt. Bud 1 i samfunnsøkonomisk prosjektanalyse er at et prosjekt må vurderes mot alternativer. Det sammenlikningsgrunnlaget som etter hvert ble trukket inn i hovedplanarbeidet, Delt løsning med all utenlands trafikk på Fornebu, og innenlands trafikk og charter fra Gardermoen, var neppe en optimal deling av trafikken fra dag 1 av. Det må også sies å være utilfredstillende at Delt løsning ikke ble utredet til samme nivå som Gardermoalternativet. Videre var det utilfredstillende at en ikke vurderte nærmere en gradvis og trinnvis utbygging som en optimal respons på usikkerhet og hvor en kan lære mer om behovet for utbygging etter hvert som tiden går. En kan dermed unngå å pådra seg for tidlig en kapasitet en ikke har bruk for. Noe av begrunnelsen for å utrede så raskt som mulig Gardermoalternativet var trolig knyttet til at det ut fra den forventete trafikkutviklingen hastet å få bygget ut en ny hovedflyplass. Verken trafikkutviklingen eller kapasiteten ved en Delt løsning kunne begrunne et slikt hastverk.

10.5.2 Det økonomiske analyseskjema

Dette skjemaet ser ut til å ha fungert bra. Hvordan tiltakshaverne skulle behandle usikkerhet i sine analyser, ble imidlertid for vagt behandlet. Drøftingen av flystøykostnader ble drøftet gjennom to uavhengige utredninger bestilt av ØKAN. Til tross for disse to faglig forsvarlige utredningene ble for mye vekt lagt i innspurten i arbeidet - og spesielt i St.prp. nr. 90 (1991-92) - på en lite drøftet og lite faglig dokumentert undersøkelse av veitrafikkstøy. ØKAN deltok i for liten grad i kvalitetssikring i de numeriske anslagene på kostnads- og inntektsbeløp, derunder i de økonometriske anslagene på parametre i transportmodellen og i den økonomiske tolkningen av den estimerte modellen.

10.5.3 Gardermoen som et samfunnsøkonomisk prosjekt

I hovedplanen var det en liten forskjell i økonomisk nåverdi mellom Delt løsning og Gardermoen, 800 mill. (1991) kr. i favør av Gardermoen. Tar en hensyn til usikkerheten i anslagene og det forhold at den delte løsningen ikke var optimalisert og heller ikke utredet til samme nivå som Gardermoen, var det ikke dekning for å si at Gardermoen var et samfunnsøkonomisk fordelaktig prosjekt i forhold til Delt løsning. Dessuten var behandlingen av tidskostnadene i St.prp. nr. 90 (1991-92) sammenliknet med i forarbeidene så pass uklar at en kan reise tvil om disse var utredet til et tilfredsstillende nivå.

Den faktiske utbyggingen av Gardermobanen førte til overskridelser og bruk av usikkerhetsposter i forhold til hovedplanens budsjett. Disse overskridelsene og denne bruken av usikkerhetsposter gjør at hele Gardermoen prosjektet kan bli et klart samfunnsøkonomisk ulønnsomt prosjekt i forhold til Delt løsning og med buss som kollektivløsning. Usikkerheten i anslagene og behandlingen av tidskostnadene gjør imidlertid at en ikke kan utelukke at Gardermoen prosjektet var samfunnsøkonomisk ulønnsomt selv før overskridelsene. Det ble lagt alt for liten vekt i å få frem usikkerheten i anslaget på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.

10.5.4 Oslo lufthavn, Gardermoen som et bedriftsøkonomisk prosjekt

Den bedriftsøkonomiske analysen både i forarbeidene og i St.prp. nr. 90 (1991-92) er faglig god med gode illustrasjoner av hvordan usikkerhet i inntekts- og kostnadselementer kan slå ut i prosjektets lønnsomhet. Investeringskostnaden, inklusive bruk av usikkerhetspost og prosjektreserve, er også blitt som planlagt. Reviderte anslag pr. februar 1999 på driftsinntekter og kostnader viser at prosjektet minst kan gi den avkastning som ble anslått i St.prp. nr. 90 (1991-92), dvs en realavkastning på investeringene på om lag 7% (6.8%). Hvor interessant denne konklusjonen er, kan likevel diskuteres. Årsaken er at luftfartsinntektene kan styres til en ikke ubetydelig grad av Stortingets beslutning om avgiftssatser. Dessuten har en hovedflyplass en monopolstilling i utleie av arealer til kommersielt bruk. Kostnadsøkninger kan derfor i stor grad overveltes i inntektsøkninger. Til tross for denne konklusjonen er det viktig for samfunnet at OSL legger vekt på en kostnadseffektiv drift. En måte å realisere dette på kan være gjennom en målestokk-konkurranse hvor driftskostnaden pr. passasjer og flyplassens regularitet blir sammenliknet med kostnader og regularitet på andre liknende flyplasser i utlandet. En usikker faktor ved Gardermoprosjektet er hvilke kostnader en kan pådra seg fremover i forbindelse med reduksjoner av forurensninger av grunnvannet på Gardermoen.

10.5.5 Gardermobanen som et bedriftsøkonomisk prosjekt

Etter overskridelsene knyttet til Romeriksporten er det helt klart at Gardermobanen ikke vil kunne dekke sine faste kostnader, enn si oppnå en avkastning lik den som ble anslått i St.prp. nr. 90 (1991-92), dvs 8% realavkastning. Som vist nedenfor er det heller ingenting som tyder på at Gardermobanen vil kunne oppnå en lønnsomhet som forespeilet i St.prp. nr. 90 (1991-92) selv om disse overskridelsene ikke hadde funnet sted. Merk også at i St.prp. nr. 90 (1991-92) var avkastningen på 8% ikke bare knyttet til investeringer i den flyplassrettede trafikken mellom Oslo området og Gardermoen, men den omfattet også investeringen i kjørevei frem til Eidsvoll.

Årsaken til den manglende bedriftsøkonomiske lønnsomheten av Gardermobanen skyldes derfor ikke først og fremst de overskridelsene som har funnet sted og som kan knyttes til Romeriksporten. Disse overskridelsene har bidratt til å forverre resultatet, men den manglende bedriftsøkonomiske lønnsomheten må i hovedsak tilskrives andre forhold. Disse forholdene burde en ha vært mer klar over allerede i hovedplanfasen. Det er for øvrig svært få eksempler, både nasjonalt og internasjonalt, på at en gjennom billettinntekter i driften av tog har fått dekket faste kostnader knyttet til investeringer både i kjørevei og rullende materiell, enn si oppnå en bedriftsøkonomisk avkastning på 8%. Dette forholdet burde vært langt grundigere drøftet i forarbeidene til St.prp. nr. 90 (1991-92) og i selve Stortingsproposisjonen; en burde ha stilt spørsmålet om hvorfor akkurat denne investeringen i kjørevei og rullende materiell skulle kunne oppnå en bedriftsøkonomisk avkastning på 8% når andre tilsvarende investeringer i kjørevei og rullende materiell ikke har klart det.

Det at en investering i kjørevei og rullende materiell ikke gir en tilfredsstillende avkastning rent bedriftsøkonomisk er likevel ikke til hinder for at investeringen kan være samfunnsøkonomisk lønnsom. En indikasjon på at dette er mulig, er å undersøke om en kan få dekket alle faste kostnader, inklusive en kapitalavkastning på 7% gjennom en perfekt og fullstendig prisdiskriminering mellom de reisende. En slik prisdiskriminering krever at en tar ulike priser fra de reisende, høyest for den reisende med høyest betalingsvilje og selvsagt gitt de trafikkvalg som den reisende kan ta. Hvis summen av inntekter i et slikt eksperiment overstiger driftskostnader og faste kostnader, kan banen være samfunnsøkonomisk lønnsom. Dette eksperimentet kan selvsagt ikke gjøres i virkeligheten, men transportanalysen ga muligheter for å foreta en slik analyse. En slik analyse ble ikke utført.

Som nevnt var en viktig premiss i St.prp. nr. 90 (1991-92) at Gardermobanen skulle kunne finansieres gjennom billettinntekter. Investeringsutgiftene skulle ikke belaste Statsbudsjettet. Det er ikke godt å si i hvilken grad denne premissen var avgjørende for de valg Stortinget gjorde, men det er klart kritikkverdig at det ikke ble diskutert den åpenbare mulighet at deler av investeringene måtte betales av skattebetalerne og deler av de reisende. I en slik diskusjon burde en også ha gitt anslag på hvor stor del som skulle betales av skattebetalerne, under ulike forutsetninger om hvor mye det koster å finansiere utgifter via skatter. I Vedlegg 2 til denne utredningen er det illustrert hvordan dette kunne ha vært gjort. I St.prp. nr. 90 (1991-92) antok en implisitt at kostnadene ved å finansiere investeringene over statsbudsjettet var svært høye. Denne problemstillingen diskuteres ikke i St.prp. nr. 90 (1991-92), noe som er merkelig sett på bakgrunn av at i mange andre sammenhenger antas det at kostnadene ved å finansiere utbyggingskostnader gjennom beskatningen er langt lavere.

Hva var så de viktigste kildene til feilanslaget på den bedriftsøkonomiske lønnsomheten av Gardermobanen – bortsett da fra overskridelsen på 1300 mill. (1998) kr. knyttet til Romeriksporten, noe som utgjør vel 15% av Gardermobanens gjeld på 8343 mill. (1998) kr., og når en ser bort fra forlengelsen til Eidsvoll og utgiftene påpekt av Riksrevisjonen?

Den bedriftsøkonomiske lønnsomheten i St.prp. nr. 90 (1991-92) var basert på en kombinasjon av markedsandel for flytog og pris som ikke er forenlig med den konkurransesituasjon som flytoget faktisk har fått og vil få hvis prisen på en flytogreise heves. Betalingsviljen for bruk av flytoget, spesielt blant private reisende, ble trolig overvurdert. Denne overvurderingen kan henge sammen med det hypotetiske materialet som ble brukt i estimeringen av transportmodellen og den seleksjon som ble gjort i Arlanda materialet. Dessuten ble driftskostnadene underestimerte. Beregningene av den bedriftsøkonomiske lønnsomheten av Gardermobanen ble også noe forkludret i St.prp. nr. 90 (1991-92) ved at investeringer som NSB ville ha gjort uansett er trukket med i analysen. Dette gjelder forlengelsen av Gardermobanen til Eidsvoll og investeringer i stasjonsområder. Den kostnadsmessige behandlingen av usikkerheten i investeringskostnaden ble heller ikke ivaretatt på en tilfredsstillende måte i hovedplanfasen. Gjennom egne bevilgninger utover i investeringsperioden ble rammen for prosjektet økt med 20%

I hovedplanfasen ble flytogets konkurransefordel overvurdert, i og med at en så bort fra at buss og tog var en mulighet, og ikke bare buss ellertog. En tok heller ikke inn over seg det faktum at flytoget møter konkurranse fra andre togtilbud som Inter-City tog.

I resten av dette avsnittet skal vi drøfte mer i detalj den bedriftsøkonomiske lønnsomheten som Gardermobanen kan oppnå og som kunne ha vært drøftet prinsipielt også på denne måten i hovedplanfasen. Noe av denne drøftingen skulle ha vært gjort i form av følsomhetsanalyser og noe i form av å benytte den estimerte transportmodellen til en diskusjon av markedet for transporttjenester, gitt lokaliseringen av en ny storflyplass. I denne markedsdrøftingen burde en med utgangspunkt i den estimerte transportmodellen, som vist i Vedlegg 2, foretatt en analyse av et marked med begrenset konkurranse, med bevisste prisstrategier benyttet av transportørene og for tjenester som ikke er perfekte substitutter. I 1991-1992 forelå det en god del internasjonal litteratur på dette feltet, også direkte knyttet til transportanalyser. Det er kritikkverdig at en slik markedsanalyse ikke ble gjort. Transportanalysen ble i for stor grad preget av tekniske og ingeniørmessige tilnærminger – som selvsagt også er viktige – og i for liten grad av økonomiske tolkninger og (stokastiske) simuleringer. ØKAN burde ha tatt kontrolloppgaven av transportmodellen mer alvorlig.

Med utgangspunkt i de reviderte anslagene pr. februar 1999 på investeringskostnaden, driftsinntekter og driftskostnader, se avsnitt 10.4, har vi regnet ut hvilken gjeld Gardermobanen AS kan betjene, gitt at realavkastningen på de investeringer som kan knyttes til denne gjelden skal være på 7%, altså lik det kravet til avkastning som ØKAN anbefalte og som St.prp. nr. 90 (1991-92) konkluderte med at det var mulig å oppnå for hele prosjektet, selv etter å ha foretatt følsomhetsanalyser.

Vi skal se på flere alternativer som varierer med hensyn på visse nøkkelstørrelser av betydning for banens lønnsomhet. Felles for alle alternativene er:

• realavkastningen til utvalgte deler av Gardermobanen (forlengelsen til Eidsvoll er ikke med) er lik 7.0%,

• horisonten går frem til 2018, det er inkludert restverdier fra og med 2018 i kalkylen,

• den årlige veksten i prisen på togbilletten (fra og med 2001) er på 3%,

• den årlige veksten i andre inntekter (fra og med 2000) er på 3%,

• den årlig veksten i prisene på kostnadskomponenter (fra og med 2000) er på 3%,

• årlige nyinvesteringer er på 10% av trafikkinntekter,

• uforutsette utgifter er satt lik 10 mill. (1999) kr. i hvert år,

• arbeidsreisende og øvrige kunder utgjør til enhver tid 8% av antall passasjerer i flytoget.

Som utgangsverdier på andre størrelser og som vi skal variere over alternativene, har vi satt

• antall flypassasjerer i år 2000 lik 12.2 mill.,

• flytogets markedsandel blant flypassasjerer lik 42%,

• årlig trafikkvekst er lik 3%,

• årlig vekst i trafikkeringsavgiften, oppkrevd fra NSBs bruk av Romeriksporten til Inter-City togene, er lik 0,

• årlig volumvekst i kostnadene følger trafikkveksten og er lik 3%.

Resultatene for graden av gjeldsbetjening er gitt i tabell 10.6. Den totale gjelden, knyttet til Gardermobanen, eksklusive forlengelsen til Eidsvoll, er som vist i tabell 10.4 på 8343 mill. kr.

Tabell 10.6 viser at lønnsomheten i Gardermobanen er svært følsom overfor utviklingen i flytrafikken og billettprisene. Med et prisenivå på 80 kr. og en markedsandel på 42% kan Gardermobanen betjene under 10% av gjelda, gitt at prosjektet skal gi den lovede avkastningen på 7%. En har da holdt utenfor investeringskostnaden knyttet til forlengelsen til Eidsvoll, samt utelatte investeringskostnader på rundt 800 mill. kr. i følge Riksrevisjonens rapport fra 1998.

Siden reisetiden går ned fra om lag 30 før den 22.8. 1999 til 19 min. (fra Oslo S), må antallet som benytter toget forventes å øke, gitt et prisnivå på 80 kr. pr. reise. En kan heller ikke se helt bort fra at med kortere reisetid kan andelen som vil ta flytoget, holde seg på 42%, selv om prisene økes noe. Vi viser til Vedlegg 2 hvor det er foretatt en markedsøkonomisk analyse av tilbringertjenesten til Gardermoen basert på en revidert versjon av transportmodellen. Basert på en skjønnsmessig revisjon av transportmodellen – i lys av de observasjoner en hittil har gjort av priser og markedsandeler – antydes det en gjennomsnittlig billettpris på flytoget på 108 kr. og en markedsandel på rundt 43%.

Linje 2 i tabell 10.6 viser likevel at ved å øke prisen på togbilletten fra i gjennomsnitt 80 kr. til 107 kr. (en prisøkning på 33%) blir gjeldsbetjeningsgraden bare på 36.3%. Resultatet kan forbedres ytterligere ved overlate kjøreveien til Jernbaneverket (linje 3 i tabellen), gitt selvsagt at dette verket vil drifte og vedlikeholde banen like bra som NSB-GMB. Ved å overlate kjøreveien til JBV går NSB-GMB glipp av trafikkeringsavgifter oppkrevd fra NSBs bruk av Romeriksporten. På årsbasis er de nå på 80 mill. kr. Banedriftskostnaden er på 61 mill. kr. i dag, men i tabell 10.6 er det forutsatt at denne kostnaden øker med 3% pr. år både i volum og pris, noe som innebærer at banedriftskostnaden vil overstige trafikkeringsavgiften fra og med 2004.

Linjene 4 og 5 i tabellen viser at lønnsomheten faller dramatisk dersom flytrafikken skulle gå ned med 15-35%. Ved tolkningen av disse tallene må en huske på at det er forutsatt en trafikkvekst på 3% pr. år. Med 12.2 mill. passasjerer i 2000, innebærer denne veksten at antall flypassasjerer er på 22 mill. i 2020, noe som selvsagt ikke kan utelukkes og som er i samsvar med prognosen fra TØI fra 1991, se avsnitt 6.1. Et nivå på 10 mill. passasjerer og en årlig vekst på 3% gir et passasjerantall i 2020 på 18 mill. Et slikt fremtidig passasjerantall er innenfor rammen av de statistiske feilmarginene i prognosene som forelå også i 1992, spesielt kan en slik lavere trafikkutvikling fremstå som sannsynlig dersom oljeinntektene og oljevirksomheten skulle avta etter hvert. En endring i reisemønstre med mer vekt på innenlands bruk av tog og endret kommunikasjonsform med mer bruk av multimediakommunikasjon, kan også bidra til redusert flytrafikk. Bortfallet av flytrafikk gjennom disse mekanismene kan også ramme flytoget mer enn andre tilbringertjenester i og med at høye billettpriser på flytoget, rettferdiggjort av kort reisetid, lettest kan oppnås fra forretningsreisende enn fra andre reisende.

Linjene 6 og 7 i tabellen viser at full gjeldsbetjening krever billettpriser som åpenbart ikke kan være forenlig med en markedsandel på 42%.

De tre nederste linjene i tabellen viser at lønnsomheten også kan økes ved å øke trafikkeringsavgiften oppkrevd fra NSB, eventuelt ved å stenge Romeriksporten for NSBs Inter-City tog og øke markedsandelen fra eventuelt 42% til 50%. Hvilke kombinasjoner av atferd fra NSB-GMB og priser på bruk av Inter-City tog som kan rettferdiggjøre en markedsandel på 8% for Inter-City togene, er et åpent spørsmål.

I tabell 10.6 har vi tatt utgangspunkt i at flytoget kan oppnå en markedsandel på 42%. I tabell 10.7 viser vi kombinasjoner av pris og markedsandeler som gjør at en kan betjene en gjeld på 3030 mill. kr. (dvs 36.3% av den totale gjelden, forlengelsen til Eidsvoll sett bort fra) og samtidig oppnå en avkastning på investeringen knyttet til denne gjelden på 7%. Det betyr at vi ser på variasjoner i markedsandel og pris ut fra forutsetningene benyttet i linje 2 i tabell 10.6.

Tabell 10.7 viser at for å kunne betjene en gjeld på vel 1/3 av den totale investeringen og derunder oppnå en avkastning på 7% på investeringen knyttet til en slik gjeld, må prisene økes betydelig. Markedsandelen våren 1999 er i området 35-39% og vi ser av tabell 10.7 at gitt slike markedsandeler, må billettprisen opp på 140-150 kr. fra Oslo S., avhengig av den fremtidige trafikkveksten, for å kunne betjene en gjeld på vel 1/3 av den totale gjelda og likevel oppnå 7% avkastning på investeringen knyttet til denne gjelden.

Gjelden knyttet til investeringene i det rullende materiellet er på om lag 1600 mill. kr., inklusive finanskostnader påløpt hittil. En forrenting av denne gjelden og derunder en avkastning på 7% på investeringen knyttet til denne gjelden, kan tolkes som at Gardermobanen og finansieringen av den deles i to:

1. Investeringene i det rullende materiellet finansieres gjennom billettinntekter og slik at denne investeringen oppnår en avkastning på 7%.

2. Resten av gjelden, dvs om lag 9.4 mrd. kr. (inklusive Eidsvoll-forlengelsen og kostnadene påpekt av Riksrevisjonen), dekkes over Statsbudsjettet. Kjøreveien overføres gratis enten til JBV eller til GMB AS.

Tabell 10.8 viser kombinasjoner av priser og markedsandeler i et slikt tilfelle.

Ut fra dagens priser og markedsandel for flytoget virker prisene og markedsandelen i tabell 10.8 mulig å oppnå. Det er likevel bare en detaljert markedsøkonomisk analyse som kan gi svar på om disse markedsandelene og prisene er mulige å oppnå. En viktig utredningsoppgave vil være å finne ut av sammenhengen mellom markedsandel og pris, gitt hva andre aktører i markedet for tilbringertjenester gjør. Transportanalysen drøftet i avsnitt 6.2 gir et mulig utgangspunkt for en slik analyse, men det hadde klart vært å foretrekke om en kunne analysere data basert på den reiseatferd som inntil nå har funnet sted i forhold til Gardermoen.

Basert på transportmodellens anslag fra 1992, kalibrert slik at prisfølsomheten mer passer med dagens markedsandeler, har vi i Vedlegg 2 regnet ut hvilke priser og markedsandeler som kan tenkes oppstå i markedet for tilbringertjenesten til Gardermoen. Vi har også regnet ut hvilke priser og markedsandeler som kan oppstå under ulike forutsetninger om hva det koster å finansiere utgifter gjennom skatter og avgifter. I «Styring av statlige prosjekter», sluttrapport fra en departemental styringsgruppe nedsatt av Finansdepartementet, 1. desember 1997, avgitt 10. februar 1999, anbefales det at det marginale påslaget ved å finansiere utgifter gjennom beskatningen settes til 0,2. Det betyr at 1 krone finansiert gjennom beskatningen kan koste samfunnet kr. 1,20. Årsaken er at skatter kan vri tilpasningen til husholdninger og bedrifter. Mindre kan bli produsert enn hva som ellers ville ha blitt gjort.

Beregningen i Vedlegg 2 er kun en illustrasjon på hva som kunne ha vært gjort i 1991-92 og hva som kan gjøres i fremtiden, når en har formulert og estimert en bedre transportmodell enn den som ble estimert i 1991-92. Utvalget har ikke hatt ressurser eller tid til å gjennomføre en ny og omfattende empirisk transportanalyse og markedsanalyse basert på en re-estimert transportmodell.

I Vedlegg 2 vises det at dersom skattefinansieringskostnaden er svært høy bør de reisende betale mest mulig av investeringen. Med mest mulig menes den maksimale inntekt en kan få inn i dette transportmarkedet, gitt den konkurransen og etterspørsel som flytoget står overfor. De billettpriser og markedsandeler for flytoget som er forenlig med en slik situasjon, kan kalles rene markedsløsninger. Det var slike rene markedsløsninger som St.prp. nr. 90 (1991-92) inviterte Stortinget til å slutte seg til. Disse rene markedsløsningene er altså forenlig med en svært høy skattefinansieringskostnad.

I Vedlegg 2 er det som nevnt antydet at den rene markedsløsningen kan gi en gjennomsnittlig billettpris (etter rabatter og lignende) på flytoget på 108 (1998) kr. og en markedsandel for flytoget på rundt 43%. En gjennomsnittlig pris på 108 kr. svarer til 120 kr. pr. reise fra Oslo S. Av tabell 10.7 ser vi at et slikt utfall kan være forenlig med en betjening av en gjeld som kan være om lag 3 mrd. kr. Det betyr at i den rene markedsløsningen kan det være rom for finansiering av noe av investeringen i kjørevei. Likevel må også i denne situasjonen- med maksimal belastning på de reisende med hensyn til billettpriser – vel 5 mrd. kr. av Gardermobanen AS sin gjeld betales av skattebetalerne. I tillegg kommer ytterligere 2 mrd. kr. knyttet til forlengelsen av banen til Eidsvoll (med mer) som skattebetalerne også må betale

Dersom skattefinansieringskostnaden er lik det anbefalte nivået på 0,2, koster det mindre å la skattebetalerne betale investeringsgildet. Prisene kan settes lavere enn 120 kr. pr. reise og markedsandelen kan bli høyere enn 43%. Dersom det ikke koster noe å la skattebetalerne betale gjelden knyttet til investeringene i Gardermobanen, kan prisen settes tilnærmet lik de marginale driftskostnadene ved bruk av banen. Dersom en i en slik situasjon krever at billettinntektene skal dekke driftskostnaden, inklusive avskrivninger knyttet til det rullende materiellet, kan prisen bli lav, for eksempel rundt 60-65 kr. i gjennomsnitt. Markedsandelen med en åpnet Romeriksport kan da bli vesentlig høyere enn i dagens situasjon. I dette tilfellet må skattebetalerne betale hele investeringskostnaden ( inklusive forlengelsen til Eidsvoll) på 10-11 mrd. (1998) kr.

Som drøftet i Vedlegg 2 kan en også tenke seg et tilfelle hvor all tilbringertransport til Gardermoen blir pålagt en avgift. Det vil bety for eksempel en bomavgift som busser, drosjer og privatbiler må betale. I en slik situasjon kan det bli mulig å ta en pris på bruk av flytoget som er vesentlig høyere enn den rene markedsløsningen og likevel kan en oppnå en høy markedsandel. Årsaken er at bomavgiften vil forverre konkurranseevnen til flytogets konkurrenter. Gjennom de høye billettprisene og bomavgiftene kan en større del av gjelden knyttet til investeringen på 10-11 mrd. kr. betjenes.

Resultatene vist i Vedlegg 2 er rene illustrasjoner, men de angir en metode for en økonomisk bruk og tolkning av den transportmodellen som ble estimert i hovedplanfasen. Anslag som er mer enn rene illustrasjoner, kan en først få ved å reformulere transportmodellen, tilpasse den et mer realistisk transportmarked enn hva som ble forutsatt i 1991-92 og re-estimere modellen på data knyttet til de reisevalg som de reisende nå faktisk gjør.