19 Gjennomføring av utbyggingsvedtaket for baneutbyggingen

19.1 Oversikt over utbyggingen av Gardermobanen - hovedpremisser og milepæler

19.1.1 Retningslinjer fra Storting og regjering

I St.prp. nr. 90 (1991-92) av 8. mai 1992 og Innst.S. nr. 1 (1992-93) av 1. oktober 1992 fastla henholdsvis regjering og Storting retningslinjene for utbyggingen av Gardermobanen. I perioden frem til flyplassen ble åpnet 8. oktober 1998 ble ytterligere retningslinjer gitt. Disse var både av generell overordnet karakter, gjaldt kostnadsmessige forhold og var rettet mot særskilte tekniske anlegg, slik det er redegjort for i følgende avsnitt.

19.1.1.1 Overordnete og generelle retningslinjer

• Ny jernbane (Gardermobanen) bygges ut på strekningen Oslo S – Lillestrøm – Jessheim – Gardermoen – Eidsvoll. Strekningen Oslo – Gardermoen skal stå ferdig til flyplassen settes i drift. Strekningen Gardermoen – Eidsvoll utbygges i samsvar med det opplegg som fremgår av proposisjonen. (Innst.S. nr. 1 (1992-93) av 1. oktober 1992).

• Boenheter som blir fysisk berørt som følge av utbyggingen erstattes etter gjeldende regler (Innst.S. nr. 1 (1992-93) av 1. oktober 1992).

• Utbyggingen skal foregå på en måte som skaper aksept hos befolkningen, hos lokale myndigheter og i nærings- og arbeidsliv. Informasjon til allmennheten og den lokale befolkningen om framdrift og tiltak under byggingen skal gis høy prioritet. Samarbeid og kontakt med lokale myndigheter og organisasjoner skal formaliseres i kontaktutvalg (Innst.S. nr. 1 (1992-93) av 1. oktober 1992).

• Utbygging av Gardermobanen er en bedriftsøkonomisk lønnsom investering med en beregnet kapitalavkastning av investeringene på 8%. (Innst.S. nr. 1 (1992-93) av 1. oktober 1992).

• Det skal være minst 50% kollektivandel for flypassasjerer og størst mulig kollektivandel for arbeidsreisende til og fra flyplassen (St.prp. nr. 1 (1993-94) av 24. september 1993).

• Gardermobanens strekning fra Flyplassen til Eidsvoll foreslås forsert slik at også den kan ferdigstilles før flyplassen åpner. (St.prp. nr. 1 (1994-95) av 16. september 1994).

• NSB Gardermobanen gis ansvar for drift av banen. Samferdselsdepartementet foreslår at alle investeringer og kostnader ved innkjøp av rullende materiell og tilrettelegging av driften dekkes ved lån fra staten på samme vilkår som utbyggingskostnadene for Gardermobanen. Lånerammen foreslås derfor utvidet med 145 mill. kr. (St.prp. nr. 42 (1994-95) av 7. april 1995).

19.1.1.2 Økonomiske forhold

• Kostnadsrammen for utbyggingen av Gardermobanen 4 600 mill. 1992 kr. med en usikkerhet på ± 20% (St.prp. nr. 90 (1991-92) av 8.mai 1992 og Innst. S. nr. 1 (1992-93) av 1. oktober 1992).

• Markedsandelen for flypassasjerer med tog ble i de bedriftsøkonomiske beregningene satt til 53% (St.prp. nr. 90 (1991-92) av 8.mai 1992).

• Det ble lagt til grunn en kollektivandel for de arbeidsreisende til flyplassen på ca 50% (St.prp. nr. 90 (1991-92) av 8.mai 1992).

• Finansiering av Gardermobanen skal skje gjennom lån som tilbakebetales gjennom avgifter og billettinntekter. Finansieringen vil derfor ikke belaste statsbudsjettet. (Innst. S. nr. 1 (1992-93) av 1. oktober 1992).

• Det foreslås at NSB dekker utgiftene til erverv av grunn for Gardermobanen (St.prp. nr. 94 (1992-93) av 4. juni 1993).

• I 1993 er det bevilget et lån på 104,5 mill. kr. til NSB Gardermobanen. For 1994 foreslås det en låneramme på 350 mill. kr. For 1995 foreslås det en låneramme på 650 mill. kr. Lånetilsagnet for 1994 i 1993 var på 250 mill. kr. (1993 kr.) Økningen skyldes planlagt tidligere oppstart på Romeriksporten og forsering på andre områder. (St.prp. nr. 1 (1993-94) av 24. september 1993).

• Selskapet trakk i løpet av året 1993 i alt 65 mill. kr. av den bevilgede rammen på 104,5 mill.kr. For 1994 ble det bevilget en låneramme på 350 mill. kr. I utgangen av juli har selskapet trukket 106 mill. kr. av denne rammen og forventer å bruke resten av lånerammen. Lånebehovet for 1995 er 830 mill. kr. Dette var i statsbudsjettet i 1994 angitt til 650 mill. kr. For 1996 er det behov for et tilsagn om lån på inntil 1000 mill. kr. Det bevilges også mindre beløp til grunninvesteringer. (St.prp. nr. 1 (1994-95) av 16. september 1994).

• Investeringsrammen for Gardermobanen er justert til 4 760 mill. kr. (eksklusive grunnerverv som finansieres over statsbudsjettet) Lånerammen for 1994 er 350 mill. kr. Ved uforandret fremdrift vil det være behov for en låneramme på 830 mill. kr. for 1995 og inntil 1000 mill. kr. for 1996. (St.prp. nr. 1 (1994-95) av 16. september 1994).

• Lånerammen for 1995 økes med 145 mill. kr. for investeringer i rullende materiell (St.prp. nr. 42 (1994-95) av 7. april 1995).

• Samlede investeringsrammer for NSB Gardermobanen AS (utbygging, investering i materiell etc.) er beregnet til 6 220 mill. 1996 kr. Samlet låneopptak i 1994 var 348,1 mill. kr. eksklusive renter. Samlet lånebehov for 1995 anslås til 1 550 mill. kr. og refusjon av merverdiavgift til 170 mill. kr. For 1996 foreslås en låneramme på 2 040 mill. kr. og for 1997 1 290 mill. kr. (St.prp. nr. 1 (1995-96) av 15. september 1995).

• Utbyggingskostnadene for Gardermobanen justeres opp til 6 950 mill. kr. fordelt på 5 585 mill. kr. til utbygging (tidligere 4 935 mill. 1996 kroner) og 1 270 til forberedelser trafikkdrift og 95 mill. kr. til forberedelser banedrift. Lånerammen før 1996 økes med 475 mill. kr. fra 2 040 mill. kr. til 2 515 mill. kr. Refusjon av økt merverdiavgift for 1996 økes med 45 mill. kr. fra 260 mill. kr. til 305. mill. kr. (St.prp. nr. 44 (1995-96) av 29. mars 1996).

• Samlede anslåtte kostnader for Gardermobanen inklusive investeringer og driftsforberedelser er 7 035 mill. kr. For 1996 er det bevilget 2 515 mill. kr. i lån. For 1997 foreslås en låneramme på 1 530 mill. kr. For 1998 foreslås en ramme på 1 180 mill. kr. (St.prp. nr. 1 (1996-97) av 13. september 1996).

• For Gardermobanen anslås det en samlet kostnad på 7 410 mill. kr. For 1997 er det innvilget 1 830 mill. kr. i lån. For 1998 foreslås et en låneramme på 1 092 mill. kr. (St.prp. nr. 1 (1997-98) av 26. september 1997).

• I statsbudsjettet for 1998 var det vedtatt en samlet bevilgning (Refusjon av merverdiavgift, lån og ansvarlig lån) på 1 122 mill. kr. I revidert budsjett foreslås en økning til tilsammen 2 455 mill. kr. Gjennom overføring av banestrekningen Gardermoen - Eidsvoll fra NSB Gardermobanen AS til Jernbaneverket tilføres NSB Gardermobanen 1 680 mill. kr. (St.prp. nr. 39 (1997-98) av 26. februar 1998).

19.1.1.3 Tekniske anlegg

De viktigste premisser fra regjering og Storting kan med henvisning til St.prp. nr. 90 (1991-92), oppsummeres som følger:

• Bygging av ny høyhastighetsbane (200 km/t) til Gardermoen, som innebar nytt dobbeltspor Oslo – Gardermoen – Eidsvoll i tillegg til Hovedbanen.

• Ny jernbane skulle bygges ut på strekningen Oslo S – Lillestrøm – Jessheim – Gardermoen – Eidsvoll. Strekningen Oslo – Gardermoen skulle stå ferdig til flyplassen ble satt i drift. Strekningen Gardermoen – Eidsvoll skulle bygges ut som en kontinuerlig videreføring av banen fra Oslo til Gardermoen.

• Vel 200 boliger ville bli belastet med utendørs støy over 55 dBA etter at støyskjermingstiltak var gjennomført.

• Det var forutsatt bygget en stasjon på Bryn i Oslo som en fellesterminal for jernbane, T-bane og buss.

• Bygging av en ny lokalstasjon i Ullensaker kommune (Jessheim Syd).

Senere ble det fra Stortingets side besluttet følgende:

• Sammenkobling av Gardermobanen og Hovedbanen. Denne sammenkoblingen fikk konsekvenser på en rekke punkter som Etterstad, Stalsberg, Lillestrøm stasjon, Kløfta/Trøgstad og Eidsvoll. (St.prp. nr. 1 (1994-95)).

• Utbyggingen av strekningen Gardermoen – Eidsvoll blir fremskyndet, slik at denne strekningen også ferdigstilles til åpningen av flyplassen. ( Budsjett-innst. S. Nr. 14 (1993-94) og St.prp. nr. 1 (1994-95)).

19.1.2 NSB-GMBs egne suksesskriterier

NSB-GMB stilte innledningsvis selv opp noen suksesskriterier som grunnlag for planlegging og prioriteringer. Disse skulle tjene som vurderingskriterier for prosjektet både under utbyggingen og når banen var i drift. Det ble definert suksesskriterier for 11 ulike hovedtemaer som skulle gi sjekkpunkter underveis i utbyggingsfasen og i ettertid, både internt og eksternt, for i hvilken grad prosjektet er blitt en suksess.

De 11 suksesskriteriene var av ulik karakter. Noen var knyttet til mål for Gardermobanen, mens andre var rettet mot rammebetingelser og virkemidler for å nå målene. Kriteriene for suksess var i tilfeldig rekkefølge:

• Tilgjengelighet: Lett å komme til terminalene, lettvint å kjøpe billett, lett å ha med bagasje, sitteplass til alle, mulighet for innsjekking på stasjonen osv.

• Reisetid: Oslo S – Gardermoen 19 minutter.

• Pålitelighet: Punktlighet og robust driftsopplegg.

• Markedsandel: Minst halvparten av flypassasjerene skal velge toget.

• Informasjon: Alle skal kjenne Gardermobanens tilbud.

• Miljøvennlighet: Miljøvennlig i alle ledd gjennom egne miljøstandarder.

• Sikkerhet: Sikker anleggsfase og sikreste transportmiddel.

• Framdrift: Banen skulle stå helt ferdig og klart til bruk dagen før flyplassen åpnet.

• Lønnsomhet: Kostnadsrammene skulle overholdes og ressursbruken skulle dimensjoneres til inntjeningskravene.

• Samarbeid: Målrettet samarbeid mellom alle involverte parter.

• Utvikling: Bidra aktivt til kompetanseheving både gjennom utbyggingsfasen og i driftsfasen, samt til utvikling av lokalmiljø.

19.1.3 Tidsplaner - etapper og milepæler i utbyggingen av banen

Tidsplanen for arbeidene på Gardermobanen var helt styrt av ambisjonene om ferdigstillelse til åpningen av den nye hovedflyplassen, som i St.prp. nr. 90 (1991-92) var forutsatt å skulle være årsskiftet 1998/99. Det fremgår klart av teksten side 38 at :

«... strekningen Oslo S - Gardermoen skal være ferdig til åpningen av flyplassen, med en kontinuerlig videreføring til Eidsvoll.»

NSB-GMB definerte allerede fra starten at fremdrift og rettidig ferdigstillelse var et viktig suksesskriterium for banen og at dette ville innfris dersom banen åpnet som forutsatt. OSL valgte på et senere tidspunkt å endre ferdigstillelsen til åpning den 8.oktober 1998 p.g.a. driftstekniske årsaker. NSB-GMB hadde offisielt ingen innvendinger til denne endringen og mente selv at de hadde tilstrekkelig tid til utbygging av banen. Det ble satt som en forutsetning fra NSB-GMBs side at banen skulle være klar for prøvedrift den 1.april 1998.

Det ble senere, høsten 1994, vedtatt av Stortinget at videreføringen fra flyplassen til Eidsvoll også skulle stå ferdig til flyplassens åpning.

Av Budsjett rev. 1 (august 1993) fra NSB-GMB, fremgår et hierarki for tidsplaner som skulle legges til grunn i prosjektets fremdriftsplanlegging. På dette tidspunkt fantes kun en grov overordnet tidsplan som var basert på Stortingets vedtak av 8. oktober 1992. Den forutsatte at banen frem til flyplassen skulle være ferdig til flyplassen åpnet og at banen frem til Eidsvoll skulle bygges som en kontinuerlig videreføring. Forutsetningen om åpning frem til flyplassen var i denne planen satt til 1. oktober 1998, noe som var en fremskynding på ca. 3 måneder i forhold til Stortingets vedtak. Videre forutsatte planen at banestrekningen mellom Gardermoen og Eidsvoll, skulle stå ferdig til år 2001. Planen inneholdt en grov oversikt over viktige milepæler for planleggingen og utbyggingen. Detaljering av disse grove planene var under utarbeidelse.

Andre viktige milepæler var bl.a. at:

• reguleringsplanen for hele banestrekningen fra Oslo og frem til flyplassen skulle være ferdig utarbeidet (men ikke vedtatt) fra selskapets side innen 15. november 1993,

• reguleringsplanen for Oslo til Åråsen (Romeriksporten) skulle være ferdig fra selskapet senest 1. august 1993,

• det skulle tegnes kontrakt om bygging av grunn- og sporarbeider på strekningen Oslo - Åråsen innen den 1. mai 1994,

• denne strekningen skulle være ferdig til testing fra 1. april 1998.

Ved en tilsvarende revisjon av budsjettet i juni i 1994 fremgår at detaljerte tidsplaner var utarbeidet men ble kontinuerlig bearbeidet. Det var på dette tidspunkt blitt utført en nettverksanalyse for hele prosjektet der avhengigheter og kritisk vei i prosjektet fremgikk. Fortsatt var den planlagte ferdigstillelsen frem til Gardermoen forutsatt å være 1. oktober 1998.

Det ble gjennomført tilsvarende revisjoner av budsjettet hvert år.

Senere (september 1994) ble det vedtatt av Stortinget at utbyggingen av strekningen fra Gardermoen til Eidsvoll også skulle være ferdig til åpningen av flyplassen. Gardermobanen ga i februar 1995 ut sine suksesskriterier for banen. Disse kriteriene var utarbeidet og vedtatt av NSB-GMB selv. Et av disse kriteriene var at kjøretiden fra Oslo S til Gardermoen skulle være på 19 minutter. Et annet av kriteriene var fremdriften; at banen skulle stå ferdig og klar til bruk dagen før flyplassen åpnet.

Evalueringsgruppen sitter igjen med det inntrykk at fremdriften representerte prosjektets viktigste suksesskriterium for NSB-GMB.

19.2 NSB - Gardermobanen AS’ organisering for baneutbyggingen

19.2.1 NSB - Gardermobanen AS egen organisering

Da NSB-GMB ble etablert, var formålet for selskapet kun å bygge ut banen. 8. mars 1995 vedtok styret å foreslå at ansvaret ble utvidet til også å omfatte planlegging og tilrettelegging av driften. Dette ble fulgt opp av Stortinget, som i juni 1995 vedtok at ansvaret og finansieringen av forberedelse av trafikkdrift og banedrift skulle tillegges NSB-GMB. Dette innebar at den organisasjon som innledningsvis ble etablert for NSB-GMB, og som er vist i figur 19.1. kun gjaldt for NSB-GMB for den perioden da dette var et rent utbyggingsselskap.

Når det gjelder figur 19.1, er følgende forhold viktige å merke seg:

• For det første ble organisasjonen innledningsvis bygget opp med 5 linje-enheter, som omtales nærmere, og en stabsenhet, som også er omtalt nærmere.

• For det annet, viser figuren det nære forhold til morselskapet NSB.

Når det gjelder linjeenhetene, hadde man altså 5 enheter på samme nivå:

• økonomi- og administrasjon,

• informasjon,

• utbygging,

• kontrakt- og prosjektkontroll,

• personal- og organisasjon.

Når det gjelder stabsfunksjonene, var disse samlet i en controller-enhet med tre controller-områder (miljø / HMS, økonomi og kvalitetssikring).

Det som særlig karakteriserer organisasjonen er det meget omfattende ansvarsområde som lå under utbyggingsdirektøren, som altså hadde det totale ansvar for

• tilrettelegging under en egen plansjef. Dette omfatter reguleringsplanleggingen for alle 8 parsellene fra Oslo S til Eidsvoll, hver med en egen prosjektleder, samt kontakten til grunnerverv, som ble gjort av NSB,

• baneutbygging under en egen utbyggingssjef,

• elektro under en egen prosjektsjef,

• terminalutbygging under en egen utbyggingssjef,

• utprøving/igangkjøring.

Da reguleringsplanprosessen var ferdig (i løpet av 1995), ble enheten for tilrettelegging nedlagt. På dette tidspunkt var det også avklart at NSB-GMB skulle ha ansvaret for driften av banen. Man fikk derfor en noe endret organisasjonsstruktur, som gjaldt for resten av utbyggingsperioden frem til sommeren 1998, og som er vist i figur 19.2.

Når det gjelder NSB-GMBs organisering, er det grunn til å henlede oppmerksomheten på følgende forhold:

a) Rekruttering og personalkultur

NSB-GMB har hatt 2 administrerende direktører. Den første ble ansatt i januar 1993, men tiltrådte først i mars 1994. I denne perioden, da en av direktørene i NSB fungerte som daglig leder for NSB-GMB, hadde den tilsatte administrerende direktør kun én arbeidsdag i uken ved NSB-GMB. Det ble da laget retningslinjer og instruks for en ledergruppe.

Administrerende direktør hadde fullt ansvar for ansettelsene av ledere i det nye selskapet. Det var åpen utlysning for alle stillinger. Tidligere involverte fra NSB måtte søke på lik linje med øvrige.

Det ble benyttet et profesjonelt firma til å assistere under prosessen. Styret ble i ettertid orientert om ansettelsene. I utgangspunktet ønsket man seg flere ledere fra NSB-systemet for å sikre overføring av kompetanse og kjennskap til bedriftskulturen. Den kompetanse som ble søkt bygget opp med folk utenfra, var rettet mot prosjektstyring og kontraktstyring, en kultur som var lite utviklet det øvrige NSB-system.

Man fikk et sammensatt miljø med ulik kompetanse:

• jernbanekompetanse,

• strømforsyning,

• offshore.

Da NSB-GMBs første administrerende direktør i mai 1995 ble administrerende direktør i NSB og samtidig styreformann i NSB-GMB, ansatte styret selskapets controllerdirektør som ny administrerende direktør i juni 1995. Stillingen ble ikke utlyst eksternt. Dette var en beslutning som ble gjort av NSB-GMBs eget styre. Det er blitt pekt på at en slik intern rekruttering var uheldig, fordi det ble et for tett forhold mellom den nye adm. dir. og ny styreformann, som altså var tidligere adm.dir. og som i tillegg var adm.dir. for morselskapet.

b) Nivåene i organisasjonen

NSB-GMB hadde en tydelig hierarkisk organisasjon med klare fullmaktsregler, se også figur 19.1. Organisasjonen var relativt spiss, og det var mange ledd fra den øverste leder og ned til de operative byggelederne. Etter at Stortinget bestemte at selskapet også skulle ha ansvaret for driften etter at banen var ferdig utbygget, ble organisasjonen justert, se figur 19.2. Spesielt i den organisasjonsmodellen som gjaldt før 1995, var utbyggingsdirektøren svært sentral og hadde det desidert mest omfattende ansvarsområdet. Hans rolle var i realiteten tilsvarende en assisterende direktør. Denne rollen er tonet en del ned fra og med 1995 da spesielt drift og salg/marked ble likestilt med utbygging organisatorisk.

Hovedargumentene for den interne organisasjonsform man valgte fra 1995, var:

• Den lange geografiske strekningen for prosjektets utbygging fra Etterstad til Eidsvoll,

• siktemålet med å bygge opp en driftsorganisasjon.

I forhold til den tidligere organisasjon før 1995, ble det etablert nye enheter for trafikkdrift, banedrift, marked og sikkerhet.

For organisasjonen var det et stort problem at det først var i 1995 at det ble klart at NSB-GMB også skulle ha ansvaret for driften av banen og derfor måtte bygge opp en organisasjon med kapasitet for dette.

Det som særkjenner den nye organisasjonsstrukturen er det høye antall enheter i linjen:

• Trafikkdrift, under ledelse av trafikkdirektør, med ansvar for togdrift, togvedlikehold og toganskaffelse.

• Salg og marked, under ledelse av markedsdirektør, med ansvar for terminalutvikling, markedsanalyse, salg og distribusjon og markedskommunikasjon.

• Utbygging, som er nærmere omtalt under.

• Banedrift, under ledelse av prosjektsjef, med ansvar for bane, terminal, signal, strømforsyning og telematikk.

• Informasjon, under ledelse av en informasjonssjef.

• Personal- og organisasjon, under ledelse av en personal- og organisasjonssjef.

• Kontrakt- og prosjektkontroll, under ledelse av en kontrakt- og prosjektkontrollsjef.

• Økonomi og administrasjon, under ledelse av en økonomi og administrasjonssjef.

• Sikkerhet, under ledelse av en sikkerhetssjef.

I tillegg hadde man en controller-enhet, under ledelse av en controllerdirektør, med controller-områdene miljø/HMS, kvalitetssikring, økonomi og miljø.

Også i denne nye organisasjonsstruktur var den tyngste enheten Utbygging, med fem enheter:

1. Baneutbygging under en egen utbyggingssjef. Dette omfatter utbyggingen av hele banen, fordelt på 4 banestrekninger, hver med en egen prosjektleder.

2. Elektro under en egen prosjektsjef. Dette omfatter de tre tunge kontraktene for hele baneanlegget (teleanlegg, strømforsyning og signalanlegg), under hver sin prosjektleder.

3. Terminalutbygging under en egen utbyggingssjef. Dette omfatter tre enheter (utforming/funksjonskrav, prosjektering og bygging Gardermoen).

4. Bomiljøtiltak, under en egen prosjektsjef.

5. Utprøving / igangkjøring.

Når det gjelder enheten for baneutbygging, ble denne ledet av en utbyggingssjef. Prinsippet for organiseringen under utbyggingssjefen var med en egen prosjektleder for hver av de fem banestrekningene. På nivået under prosjektleder, som var det enkelte anlegg, var prinsippene for organisering, som vist i figur 19.3.

Byggherrens stedlige representant på anleggene var byggelederen, som skulle være bindeleddet mellom byggherre og entreprenør. Hver byggeleder hadde som hovedregel oppfølgingsansvar for 1 - 2 større byggekontrakter.

Byggeleder hadde ansvaret for oppfølging og kontroll av alle forhold, herunder økonomi, fremdrift, teknikk, sikkerhet og kvalitet. For hovedentreprise skulle byggeleder også ivareta oppfølgingen mot prosjekterende ingeniør i byggeperioden, slik at byggetegninger etc. ble formidlet direkte gjennom byggeleder.

Hver byggeleder disponerte et visst antall byggelederassistenter, avhengig av anleggenes størrelse.

c) «Management» - prinsipper og systemer

Fra starten ble det lagt stor vekt på å få en god controller-enhet, som var noe nytt i NSB-systemet. I denne inngikk

• Miljø,

• Økonomi,

• kvalitetssikring.

Ledergruppen i NSB-GMB var stor, og det ble oppfattet som fordelaktig. Den inkluderte også personer som satt under utbyggingsdirektøren, hvilket bidro til å sikre at ledelsen fikk et nært forhold til den utøvende virksomhet.

d) Organisering av miljøarbeidet

Det var to miljøforhold som NSB-GMB la vekt på:

• det visuelle miljø, hvor «rettleder for det visuelle miljø» var styringsdokumentet,

• det fysiske miljø, hvor Miljøoppfølgingsprogrammet (MOP) var det sentrale.

Organiseringen av miljøforholdene bygget på to prinsipper:

• miljø skulle være et strategisk satsingsområde for hele NSB-GMB og ansvaret for dette skulle ligge i stab under controller. Det var her miljøoppfølgingsprogrammet (MOP) ble utarbeidet,

• ansvaret for gjennomføring av MOP skulle ligge i linjen som en integrert del av alle enheters ansvar. Hensikten var at miljø skulle gjennomsyre alle sider ved NSB-GMB virksomhet.

Organisatorisk var miljøarbeidet plassert to steder:

• i stab i en egen enhet under controller,

• i linjen hos de enkelte med utbyggingsansvar og hvor det var en egen miljørådgiver under utbyggingsdirektør.

e) NSB-GMBs ansvar i forhold til utbygging og drift

Da selskapet ble etablert i 1992, var oppgaven utbygging av kjøreveidelen. Det var først 8. mars 1995 at det ble avklart at NSB-GMB også skulle få ansvaret for fremtidig drift av banen og derfor måtte endre sin organisasjon for å forberede dette.

f) Forholdet til NSB-GMBs styre

Styret i NSB-GMB besto av mellom 6 og 7 medlemmer, hvorav 2 var fra NSB. Direktøren i NSB har hele tiden hatt styreformannsvervet i NSB-GMB. Styret og dets sammensetning har vært mer morselskap-dominert enn i OSL. I 1998 ble styret utvidet fra 6 til 8 medlemmer. De ansatte i NSB-GMB fikk da to styrerepresentanter og morselskapet NSB har 3 representanter i styret.

NSB-GMB har hatt to styreledere, som begge var adm.dir. for morselskapet NSB. Både administrerende direktør og styre i NSB har ment og mener fortsatt at dette valg av styreformann var viktig på grunn av den nære integrering mellom morselskap og datterselskap.

På den annen side er det flere som har pekt på at dette var i seg selv uheldig fordi det innebar en for sterk kobling mellom NSB konsern og NSB-GMB. Denne uheldige koblingen ble ytterligere forsterket p.g.a. nærheten som fulgte gjennom grensesnittsavtalen (se avsnitt 19.7).

Det er således flere som har pekt på at det ville ha vært en fordel med ekstern styreformann. Her er også pekt på at en ekstern styreformann kunne ha medvirket til at man lettere hadde taklet habilitetsproblemer i visse situasjoner og sikret et mer uavhengig NSB-GMB.

Spørsmålet om ekstern styreformann og mulige habilitetsproblemer ble aldri diskutert.

Det er videre pekt på at i forbindelse med den meget vanskelige situasjon som oppsto med Romeriksporten og konfliktene med entreprenøren for denne parsellen, ville det ha vært en fordel om man ikke hadde hatt de nære relasjoner mellom adm.dir og styreformann, og mellom NSB-GMB og morselskapet.

19.2.2 NSB-Gardermobanens samarbeid med andre

19.2.2.1 Kontaktutvalg for tilbringertjenesten - KUT

KUT hadde medlemmer fra NSB - Gardermobanen AS, som også ledet det, samt fra berørte kommuner, Fylkesmannen og Akershus fylkeskommune.

KUT var viktig i starten, men fungerte etter hvert ikke så godt, bl.a. fordi de mange kommuner som var berørte, i liten grad hadde felles interesser. KUT ble derfor etter hvert et forum for informasjonsutveksling og ble nedlagt da det ikke lenger fylte noen funksjon.

19.2.2.2 Miljøfaglig råd

NSB-GMB opprettet et eget Miljøfaglig Råd, som fungerte som en ressursgruppe for MOP. Dette var sammensatt av

• Alle miljøvernlederne i de 8 kommunene.

• Fylkesmannens miljøvernavdeling.

• Naturvernforbundet.

• Fylkeskommunen.

• SFT.

19.2.2.3 Prosjektgrupper

I forbindelse med reguleringsplanleggingen for de enkelte parseller ble det ofte etablert prosjektgrupper mellom NSB-GMB og vertskommunen.

19.2.2.4 Samarbeid med andre

I forbindelse med de problemer man fikk med Romeriksporten, utviklet NSB-GMB et omfattende samarbeid med en rekke instanser, slik det er redegjort for i kapittel 20.

19.3 NSB-GMBs planlegging for utbyggingsfasen

Denne planleggingen omfattet utarbeidelse, behandling og godkjenning av reguleringsplaner, samt detaljert planlegging, prosjektering og utarbeidelse av anbudsdokumenter.

19.3.1 Arealplanlegging etter Plan- og bygningsloven

Etter at Stortingsvedtaket om utbygging var fattet, ble reguleringsplanprosessen formelt igangsatt. NSB-GMB hadde før dette etablert kontakt med kommunene og gjort forberedelser for reguleringsplanleggingen. Reguleringsplanene ble utarbeidet direkte på grunnlag av den hovedplan som lå til grunn for Stortingets behandling av St.prp. nr. 90 (1991-92), betegnet «Samlet fremstilling». Unntak var parsellen Åråsen – Leirsund. Der valgte man å følge planhierarkiet slik det er beskrevet i Plan- og bygningsloven (PBL), ved at det først ble utarbeidet en kommunedelplan for å avklare den endelig trasé for banen. Totalt ble det av NSB-GMB utarbeidet 14 reguleringsplaner for banen i kommunene Eidsvoll, Sørum, Rælingen, Lørenskog, Skedsmo, Nannestad og Ullensaker. Av disse ble 5 under behandlingen anket inn for Miljøverndepartementet og stadfestet med statlig vedtak. Disse planene var :

1. Parsell Stalsberg – Nitelva i Rælingen kommune

2. Parsell Nitelva – Åråsen i Skedsmo kommune

3. Parsell Leirsund – Kløfta i Sørum kommune

4. Parsell Kløfta – Langeland i Ullensaker kommune

5. Parsell Bekkedalshøgda – Råholt i Eidsvoll kommune.

De øvrige planene ble behandlet og endelig vedtatt av kommunene.

I tillegg utarbeidet Samferdselsdepartementet en statlig plan for banens strekning i flyplassområdet i Ullensaker kommune. Denne planen ble senere delt i to. Denne statlige reguleringen ble gjort i henhold til kgl. res. av 23.oktober 1992 der Samferdselsdepartementet fikk myndighet til å gjennomføre slik statlig regulering.

I Oslo ble det utarbeidet flere planer som ble behandlet og endelig vedtatt av kommunen.

Planprosessen etter Stortingets utbyggingsvedtak er også behandlet i en egen rapport fra ECON datert 3.desember 1997, utarbeidet for Miljøverndepartementet.

19.3.1.1 Organisering

Arbeidet med reguleringsplaner ble forestått av en egen tilretteleggingsenhet og besto av funksjonene grunnerverv og reguleringsplanlegging. Det er blitt fremhevet at integrering av disse funksjonene var viktige for prosessen rundt reguleringsplanene. Dette bidro til at partene i prosessen hadde bedre oversikt over alle sider ved prosjektet. Det var også mulig å få avklart spørsmål og uklarheter der og da, noe som lettet prosessen. Traséen ble delt opp i parseller med planleggingsteam for de respektive parsellene. Oppdelingen var basert på kommunegrensene, med unntak av Skedsmo kommune som ble delt i tre.

Planarbeidet ble organisert som delprosjekter, med en egen prosjektorganisasjon for hver enkelt parsell. Det ble videre dannet kontaktgrupper for hver parsell hvor NSB-GMB (grunnerverv/planlegging) var representert i tillegg til de respektive kommunene, representanter for fylkeskommune og fylkesmann, samt Statens vegvesen. Det ble også dannet «utvidete kontaktgrupper» hvor de forannevnte samt interesse-/miljøorganisasjoner deltok. I enkelte av reguleringsplanprosessene foregikk alt arbeidet i den utvidete kontaktgruppen, mens det i andre prosesser i hovedsak var den «normale» kontaktgruppen som fungerte. Ifølge NSB-GMB var det enkelte kommuner som var skeptiske til å la interesse-/miljøorganisasjoner delta i planprosessen.

19.3.1.2 Reguleringsplanleggingen foregikk under tidspress

Siden åpningsdatoen var fastlagt da reguleringsplanarbeidet startet, la dette klare føringer for fremdriften på prosessen. Det var mye materiale som skulle frambringes. NSB-GMB som tiltakshaver mener at kommunene virkelig prøvde å følge opp dette selv om det var klart at de ikke kunne forplikte seg i forhold til politisk behandling. I forhold til de mer faglige prosessene ble det gjort en stor innsats. NSB-GMB oppfatter at det var tidspress som var den utløsende faktor for at statlig reguleringsvedtak ble benyttet i fem tilfeller.

19.3.1.3 Prosesser i reguleringsplanleggingen

Forberedelser til gjennomføring av reguleringsplanleggingen begynte før vedtaket om utbygging ble fattet. NSB-GMB opprettet de nødvendige kontakter med kommunene og forberedte disse på den forestående prosessen. Planprosessens forløp var ikke konfliktfri. En endte opp med statlig reguleringsvedtak på flere parseller. NSB-GMB oppfattet likevel arbeidet som konstruktivt, selv om det åpenbart var til dels grunnleggende forskjellige interesser mellom partene, noe som er svært vanskelig å løse med utgangspunkt i en planleggingsmodell basert på forhandlinger. NSB-GMB oppfattet seg som åpne og villige til å gjøre justeringer, men flere av kommunene presenterte krav som innebar at hele konseptet for banen måtte endres.

Et eksempel er Ullensaker og Sørum kommuner som krevde at den gamle Hovedbanen skulle flyttes og samlokaliseres med flytogtraséen. Stortingets vedtak omhandler ikke Hovedbanen, og NSB-GMB mente at det ikke var grunnlag for å gå inn på endringer som det ikke var dekning for i Stortingsvedtaket. Det var også grunnleggende planfaglig uenighet mellom NSB-GMB og kommunene knyttet til effekten av forskjellige tiltak i forhold til utbyggingsmønster og arealbruk. Igjen er Sørum et eksempel hvor kommunen ønsket en relokalisering av banen for å understøtte en påtenkt knutepunktsutvikling i vestre del av kommunen. Dette var en tenkning som NSB-GMB var uenig i.

I Skedsmo var det stor uenighet mellom kommunen, som gjorde kommunestyrevedtak om å legge banen i tunnel for den bebyggede delen av traséen, og NSB-GMB som gikk inn for en åpen trasé (en såkalt daglinje) med støyisolerende tiltak som skulle tilfredsstille de gitte krav. NSB-GMB kunne ikke godta kommunens krav til løsning. Det ble et statlig reguleringsvedtak med daglinje som løsning. Beboerne langs traséen godtok ikke dette og gikk til rettssak mot staten. Saken ble avgjort i lagmannsretten vinteren 1995 med at staten fikk medhold. Til tross for konflikten, fungerte forholdet mellom NSB-GMB og kommunens administrasjon bra. Resultatet ble en betydelig miljøforbedring ved at Hovedbanen, som tidligere ikke hadde vært støyisolert, fikk felles støyisolering med NSB-GMB gjennom den bebyggede del av Lillestrøm. Dette ble en noe dyrere løsning enn nødvendig

Ullensaker kommune følte seg lurt av NSB-GMB fordi det i St.prp. nr. 90 (1991-92) var omtalt en ny stasjon i kommunen (Jessheim Syd) i tilknytning til Gardermobanen. Denne stasjonen er ikke bygget fordi NSB-GMB ikke planla og ikke ønsket å bygge en slik stasjon. Kommunen følte seg overkjørt av NSB-GMB og det tidspresset som drev deres planlegging.

Et annet moment var at enkelte kommuner kom svært sent på «banen» med sine krav. Jo senere problemer dukket opp, desto vanskeligere var det å finne tilfredsstillende løsninger.

Når det gjelder grunnerverv, hevder NSB-GMB at dette forløp relativt greit. Det eksisterende lovverket ble lagt til grunn og dette ga en passende balanse på prisnivået. Grunnervervet er særskilt behandlet i avsnitt 19.5 nedenfor.

Etter hvert som reguleringsplanleggingen skred fram, ble folk fra utbyggingssiden trukket inn i arbeidet så de kunne gjøre seg kjent med materien, f.eks. i arbeidet med høringsuttalelsene til reguleringsplanene. Overlappingen sikret at planintensjoner og forståelsen for hva en var kommet til enighet om i de enkelt parsellene, ble overført til dem som skulle forestå utbyggingen.

Selv om reguleringsplanprosessen i utgangspunktet er en forhandlingsprosess, var det i dette tilfelle et svært ulikt maktforhold i forhandlingene. NSB-GMB hadde et Stortingsvedtak i ryggen og en klar kostnadsramme å forholde seg til. I tillegg hadde NSB-GMB selv vedtatt en rekke suksesskriterier, og disse var også med på å legge sterke føringer for prosjektet (bl.a. 19 minutters reisetid til og fra Oslo sentrum). Det var derfor i praksis lite å forhandle om. I tillegg hadde kommunene hele tiden trusselen om statlig regulering hengende over seg. Kommunene hadde derfor svært begrenset mulighet til å påvirke utfallet, utenom via media-oppmerksomhet.

19.3.1.4 Avbøtende tiltak

Avbøtende tiltak beskrives i reguleringsplanene og i de underliggende dokumenter (bl.a. MOP). For å sikre oppfølgingen av avbøtende tiltak, for eksempel med hensyn til støy, inngikk NSB-GMB juridisk forpliktende avtaler om å gjennomføre tiltak også i områder utenfor reguleringsplanenes grenser. Det ble erkjent at områder som var tilstøtende til reguleringsplanområdene, også ville være utsatt for støy. NSB-GMB gikk derfor inn på disse avtalene for å sikre interessene til beboere og andre berørte på disse tilstøtende arealene. På denne tiden var det ikke endelig fastlagt hvem som skulle ha driftsansvaret for banen og det var derfor naturlig at NSB påtok seg dette ansvaret.

19.3.1.5 Oppsummering

En vurdering av reguleringsplanprosessen for Gardermobanen viser at statlig regulering i utgangspunktet ville gitt en ryddigere prosess. Det ville ikke bremset kommunenes muligheter til å fremme sitt syn i saken, men ville gjort deres rolle enklere. NSB-GMB oppfattet det slik at statlig regulering er et redskap som skal kunne brukes i situasjoner der det foreligger nasjonale målsettinger som må oppfattes som viktigere enn kommunens. Hvis en kommune vurderer det slik at den ikke får noen nytte av et prosjekt, vil statlig regulering innebære en rolleavklaring der staten representerer storsamfunnet, mens kommunen kan konsentrere seg om å representere de lokale interesser. NSB-GMB ønsket seg statlige reguleringsplaner da dette ville gjort det lettere å forholde seg til de rammeforutsetninger som var gitt i Stortingets vedtak særlig med hensyn på kostnadsanslag og økonomi. Det var også flere kommuner som ville ha statlig regulering i utgangspunktet, men staten ved Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet ønsket ikke dette.

Det henvises også til vurderingen av Gardermoprosjektets planprosesser, den såkalte ECON-rapporten side 8, der det fremgår at:

«I ettertid viste det seg at handlingsrommet for den kommunale planmyndigheten var klart begrenset, særlig i forhold til Gardermobanen. Kommunene la ned betydelige ressurser i planer, som det viste seg at det ikke var handlefrihet til å gjennomføre. En tydeligere avklaring av handlefriheten og event. gjennomføring av statlige planer kunne gitt en mer effektiv planprosess.»

Videre er det i denne rapporten side 6 påpekt at:

«Til tross for en grovmasket hovedplan og konsekvensutredning, ble reguleringsplannivået som regel valgt som neste plannivå etter Stortingets utbyggingsvedtak. De fleste aktørene har vist til fremdriften som årsak til at kommuneplannivået ikke ble brukt i større grad. Samtidig påpeker flere at dette plannivået med fordel kunne vært brukt i større grad. Særlig gjelder det i tilfeller hvor det måtte foretas overordnede valg. Dette ville være i tråd med regjeringens anbefalinger om avklaringer i forhold til Stortingets valg av hovedkorridor i St.prp. nr. 90 (1991-92). Det var også gode erfaringer med kommuneplannivået i de to tilfellene det ble valgt. I ettertid er det ikke sikkert at fremdriften ville blitt vesentlig hindret, samtidig som en kunne oppnådd kvalitativt bedre løsninger.»

I forhold til det på forhånd oppsatte tidsskjema ble reguleringsplanprosessen forsinket med 8 – 10 måneder. Reguleringsplanene ble vedtatt i de respektive kommunestyrer i perioden fra 3. mai 1994 til 3. april 1995. For de planer som ble påklaget til Miljøverndepartementet oppsto det ytterligere forsinkelse.

19.3.2 Generell kontraktsstrategi

19.3.2.1 NSB-GMBs arbeid med kontraktsstrategi

Styret i NSB-GMB fastsatte gjennom drøftelser i styremøter i 1993 selskapets kontraktstrategi. OSLs og NSB-GMBs kontraktsavdelinger samarbeidet ganske tett om kontraktsopplegg. Et overordnet mål for kontraktstrategien var selvfølgelig en optimalisert gjennomføring av utbyggingen mht. kostnader, fremdrift og kvalitet. Om valg av entrepriseform uttaler administrasjonen bl. a. følgende i et notat til styret:

«Det vil være sammenheng mellom entreprisenes omfang/kompleksitet og fordeling av risiko mellom byggherre og entreprenør. Desto flere kontrakter byggherren velger å dele de totale arbeidene opp i, desto større andel av risikoen for gjennomføring mht. fremdrift og kostnader overtar han selv. En slik overføring av risiko til byggherren vil normalt resultere i lavere kontraktspriser, samtidig som byggherren får høyere administrasjonskostnader som følge av et større koordineringsbehov.

Det er derfor ønskelig med en kontraktsoppdeling som optimaliserer forholdet mellom koordineringsbehov og risikofordeling. Entreprisene bør ut fra dette deles opp slik at de blir oversiktlige å administrere, samtidig som man bør tilstrebe å minimalisere risikoforhold som vil føre til store påslag i entreprenørenes anbudspriser. Dette vil få innvirkning på antall og plassering av grensesnitt i trasèen ut ifra bl.a. interne avhengigheter mellom entreprisene.»

Samferdselsdepartementet bestemte at «Regelverk for Statens Anskaffelsesvirksomhet m.v.» (REFSA), modifisert i henhold til regelverket og GATT-reglene, skulle legges til grunn ved kjøp av varer og tjenester og kontrahering av entrepriser. Dette ble oppfattet slik at hovedentreprise skulle være den prefererte entrepriseform. NSB-GMBs virksomhet falt innunder de ekskluderte sektorer i oppstartsfasen av EØS-regimet, og var derfor ikke før 1. januar 1995 underlagt EØS’ regelverk med hensyn til anskaffelser og kontraheringer. Administrasjonen i selskapet valgte allikevel å benytte seg av den kunngjøringsprosess EØS-regelverket gir anvisning på også før 1. januar 1995, bl. a. i forbindelse med prekvalifisering til 8 grunnarbeidsentrepriser hvor invitasjon til deltakelse ble kunngjort i september 1994.

I utbyggingsfasen skulle arbeidet deles opp i 3 hovedområder: Baneutbygging, terminalutbygging og igangkjøring/utprøving.

Baneutbyggingen besto av grunn-, spor- og elektroarbeider. Grunn- og sporarbeidene hørte naturlig sammen og det skulle derfor i utgangspunktet tilrettelegges for «stordrift» hvor grunnarbeidene skulle utføres i hovedentreprise og sporarbeidene i tilknyttet underentreprise.

Begrunnelse for valg av hovedentreprisemodellen for disse arbeider var i hovedtrekk følgende:

• NSB-GMB mente å ha best forutsetninger for å definere det endelig produkt og dermed også grunnlaget for prosjektering og utarbeidelse av tilbudsgrunnlag,

• et gjennomarbeidet og godt tilbudsgrunnlag ble antatt å gi det beste utgangspunkt for å oppnå den laveste kostnaden og raskeste fremdriften for arbeidene,

• denne modell oppfattes å gi en fornuftig deling av risiko mellom entreprenør og byggherre. Byggherren betaler for det han får, hverken mer eller mindre (her ble spesielt uthevet tunnelkontraktene),

• byggherren mente å ha tid til å gjennomføre prosjekteringsarbeidene i forkant av byggearbeidene.

Også NSB-GMB baserte sine kontrakter på kjente og aksepterte standarder med enkelte avvik, NS 3403 for rådgivere, NS 3430 for hovedentrepriser og NS 3431/NF 92 (modifisert) for totalentrepriser. I tillegg til de kontraktsbestemmelser som standardene beskriver, ble tatt inn avvik/tillegg som vedrørte:

• krav til norsk som kontraktsspråk (med mulighet for unntak der hvor det ikke fantes norske/nordiske leverandører),

• antikontraktørklausul,

• lærlingeklausul,

• krav til sikkerhet og miljø,

• krav til kvalitetssikring i henhold til NS-ISO-9000-serien,

• krav til seriøsitet hos leverandører/entreprenører og deres underleverandører/-entreprenører i relasjon til lover, forskrifter og bransjemessige normer.

Kontraktsutformingen ble gjennomgått og diskutert med de forskjellige bransjeorganisasjonene på forhånd, gjennom løpende dialog med LBA (Landsforeningen for bygg og anlegg), TBL (Teknologibedriftenes Landsforening) og BL (Byggeindustriens Landsforening). I tillegg ble kontraktsutkastene diskutert med LO og Arbeidstilsynet. Tiltakshaverne deltok sammen med de nevnte organisasjoner i Samordningsorganet for Gardermoprosjektet, SOG, hvor også Samferdsels-, Nærings-/Energi- og Finansdepartementet deltok. Organet ble etablert tidlig i 1993 og hadde sin viktigste periode nettopp under fastlegging av tiltakshavernes kontraktsstrategi og senere kontraktstildeling.

NSB-GMB deltok sammen med OSL i arbeidet med informasjon til entreprenør-/leverandørmarkedet, med deltagelse på orienteringsmøtene rundt om i landet om de forestående arbeider og kontrakter som skulle inngås. I bladet «Nytt fra Gardermobanen» ble bl. a. oppstart av de forskjellige faser i kontraheringsprosessen kunngjort. NSB-GMB hadde også kontakt med Norsk Næringsinformasjon AS (NNI) som er et selskap opprettet av Norsk Informasjonsteknologi AS og Næringslivets Hovedorganisasjon, hvis formål er å etablere regionale og/eller bransjevise næringslivsregistre.

NSB-GMBs miljøstrategi ble nedfelt i program for miljøoppfølgning (MOP) som det ble nedlagt mye arbeid i og som ble endelig vedtatt på styremøte 5. april 1994. Dette programmet omhandlet en rekke forhold og var inndelt i følgende hovedkapitler:

• samfunnsmessige forhold,

• forurensningsmessige forhold,

• naturressurser og naturmiljø,

• kulturminner og kulturmiljøer.

MOP inngikk som et kontraktsdokument i alle større kontrakter. Leverandørene skulle dermed gjennom sine kontrakter være forpliktet til å følge opp de målsettinger som var beskrevet i MOP.

Kontraktsutformingen ble kvalitetssikret av ekstern advokat.

Kompetanse til å inngå kontrakter fremgikk av den økonomiske ansvars-/myndighetsmatrise som ble utarbeidet for selskapet. I henhold til denne hadde utbyggingssjefene innenfor sine områder fullmakt til å inngå avtaler for opptil 1 mill. kr. i verdi, og hadde anledning til å delegere sin myndighet videre til prosjektleder og byggeleder, hvilket i stor utstrekning ble gjort. Avtaler på mellom 1 mill. kr. og 5 mill. kr. måtte godkjennes av utbyggingsdirektøren, og var kontraktssummen over 5 mill. kr. måtte administrerende direktørs godkjennelse innhentes.

I tillegg til dette kom styreinstruksen om at endelig godkjennelse av kontrakt etter gjennomgåelse av 11-punktslisten skulle skje i styret, der det dreide seg om

• avtaler som medførte budsjettoverskridelser og trekk på prosjektreserven,

• avtaler som fravek godkjent anbuds-/tilbudsstrategi,

• avtaler av prinsipiell eller ømfintlig politisk karakter, herunder forholdet til EØS-avtalen.

Det var ikke satt av midler (kronebeløp) til dekning av usikkerhet og prosjektreserve på samme måte som for flyplassutbyggingen. For kostnadsoverslaget var det angitt en usikkerhet på ±20%. Dette var midler som eventuelt måtte bevilges av Stortinget etter hvert som det viste seg nødvendig. Derimot hadde administrerende direktør trukket ut et beløp av budsjettet for de enkelte avsnitt (10%), slik at disse beløp tilsammen ble en reservepott som administrerende direktør alene kunne disponere over. Hvis det derimot dreide seg om budsjettoverskridelser som gjorde det nødvendig å trekke på den varslede usikkerhetsmargin på ±20% av budsjettet, måtte saken behandles av styret.

I selskapets instruks for styresaker var bestemt at i den grad innkomne anbud/tilbud hadde budsjettavvik, og disse måtte finansieres gjennom omdisponeringer og/eller ved å trekke på prosjektreserven, så skulle dette godkjennes i styret før kontrakt ble inngått. Administrasjonen var pålagt å foreta alternative kostnadsvurderinger og vurdere andre finansieringsordninger før forslag om å belaste usikkerhetsmarginen ble fremmet for styret. Dette kunne være forenklinger innenfor det berørte kontraktsområdet, forenklinger innenfor andre kontraktsområder/aktiviteter med omfordeling av midler, eller omdisponeringer innenfor de enkelte delprosjekt.

NSB-GMB opererte med incentivordninger ved at entreprenørene ble oppfordret til å foreslå nye tekniske løsninger, gjerne ved hjelp av forskningsmidler og OFU-kontrakter. Hvis dette førte til innsparinger, skulle gevinsten deles 50/50 mellom entreprenør og byggherre.

NSB-GMB benyttet seg av samme forsikringsopplegg som OSL, dvs. at hver enkelt entreprenør hadde et objektivt ansvar for sine kontraktsarbeider frem til overlevering til byggherren - begrenset til kr. 2 mill. Skader over kr. 2 mill. ble dekket av byggherren når byggherrens forsikring omfattet skaden, eller den skyldtes byggherren eller forhold han var ansvarlig for. Denne forsikringsform var lettere å håndtere i baneutbyggingen, fordi entreprenørene her i større utstrekning enn ved hovedflyplassen arbeidet alene på sine geografiske områder.

NSB-GMB har dokumentert sitt system i en Organisasjonshåndbok. Denne håndboken beskriver styringsprinsipper, viser organisasjonens oppbygging, ansvarsområder og gir oversikt og henvisning til gjeldende retningslinjer, prosedyrer og øvrige styrende dokumenter.

NSB-GMBs generelle kontraktsstrategi ble utformet i to dokumenter, med hovedprinsippene i et offisielt dokument som ble trykket opp som en brosjyre spesielt med tanke på næringslivet, og begrunnelse og detaljbeskrivelser i et internt dokument. Brosjyren ble brukt på næringslivsseminarer rundt om i landet og utlevert til interesserte.

19.3.2.2 Prekvalifisering

NSB-GMB opererte på samme måte som OSL med prekvalifisering for alle kontrakter av betydning. Det skjedde også en viss samordning med OSL når det gjaldt opplegg og prosedyrer. Prosessen starter med en åpen annonsering. Forespørselsdokumenter ble sendt alle interesserte. Disse dokumentene inneholdt en generell beskrivelse av oppdraget, krav til besvarelsens oppbygging og hvilke vurderingskriterier som ville bli lagt til grunn av oppdragsgiver. Forespørselsdokumentene besto av følgende hoveddeler:

• innbydelse med informasjon og rettledning i forbindelse med innlevering av prekvalifiseringsdokumentene. Her ble gitt opplysninger om leveringsfrist, bestemmelsene («spillereglene») som skulle gjøres gjeldende og kort beskrivelse av prosjektets overordnede kontraktstrategi,

• orientering om prosjektet med opplysninger og beskrivelse av oppdraget,

• vurderingskriterier som viste hvordan informasjonen skulle vurderes og vektlegges i prekvalifiseringen,

• krav til besvarelse med oppdragsgivers spesifiserte krav til entreprenøren, hva det skulle gis svar på og hvilken form besvarelsen skulle ha. Det ble stilt krav til at besvarelsen skulle inneholde et oversendelsesbrev med bilag vedrørende entreprenørens kompetanse, kapasitet, prosjektgjennomføring og organisering og firmapresentasjon.

Det skulle prekvalifiseres et begrenset antall anbydere som ville bli invitert til å gi anbud i lukket konkurranse. Selv om en entreprenør ble ansett som kvalifisert, ville han ikke dermed automatisk ha krav på å få delta i den lukkede anbudskonkurransen. Prekvalifiseringsrunden kunne dermed få tre utfall for entreprenørene: de ble enten ansett for prekvalifisert, kvalifisert eller ikke kvalifisert. Entreprenører som ikke ble ansett kvalifisert, fikk på forespørsel en muntlig begrunnelse for avgjørelsen. NSB-GMB valgte i større utstrekning enn OSL å foreta prekvalifisering for flere utbyggingskontrakter av gangen. Således ble det avholdt en felles prekvalifiseringsrunde for de fleste av grunnarbeidskontraktene på banestrekningen. For enkelte grunnarbeidskontrakter valgte man å gjennomføre separate prekvalifiseringsprosesser pga. arbeidenes art.

I hver runde ble det opprettet flere evalueringsgrupper som skulle vurdere disse områder:

• kompetanse,

• kapasitet,

• prosjektgjennomføring og organisasjon,

• firmapresentasjon.

Vurderingen av kompetanse ble igjen delt opp i forskjellige fagområder. Disse fagområder ble tillagt ulik vekt, avhengig av innslaget av vedkommende fagområde på den enkelte entreprise. Hver av evalueringsgruppens medlemmer foretok en evaluering innen sitt ansvarsområde med en karakterfordeling fra 0-6. På den måte fremkom en gjennomsnittskarakter for hvert av hovedkriteriene. Hvert av hovedkriteriene var igjen oppdelt i flere elementer, f. eks. hadde «prosjektgjennomføring og organisasjon» følgende elementer:

• organisasjonsplan,

• tidligere samarbeid,

• prosjektstyring,

• dokumentstyring,

• kvalitetssystem,

• helse, miljø og sikkerhet,

• EDB,

• annet.

For firmapresentasjonen ble lagt vekt på følgende elementer:

• eierforhold,

• økonomi,

• lærlingprogram,

• erstatningssaker/tvisteforhold med tidligere oppdragsgivere,

• garantier,

• autorisasjon.

De entreprenører som ble prekvalifisert, eller ansett kvalifisert, ble ikke orientert om hverandre.

NSB-GMB anså prekvalifiseringsrunden som nyttig for ikke å forlede noen som ikke var kvalifisert til å påta seg det store arbeidet med å inngi anbud. Prekvalifiseringsrunden var også en måte å få reservert kompetanse og kapasitet på. Det ble allikevel mer arbeid enn man på forhånd hadde trodd, bl.a. fordi man måtte gi begrunnelse til de firmaer som var blitt forkastet.

Entreprenørene har ikke hatt bemerkninger til prekvalifiseringsarbeidet i forbindelse med NSB-GMBs kontrakter.

Etter prekvalifisering ble den generelle anbudsstrategi lagt til grunn og anvendt for de enkelte kontrakter som skulle inngås, med et styrefremlegg for valg av kontrakatsstrategi for det aktuelle oppdrag før selve anbudsrunden ble iverksatt.

19.3.2.3 Kontrakter med rådgiverne

For rådgiverne var kontrakten basert på Norsk Standard; NS 3403. I tillegg til denne standarden, besto kontraktsdokumentene av;

• avtaledokument,

• vedlegg A – arbeidsbeskrivelse,

• vedlegg B – honorar,

• vedlegg C – fremdriftsplan,

• vedlegg D – kontraktsoppfølgingsrutiner,

• vedlegg E – oppdragsgivers plangrunnlag.

Erfaringen med systemet for prekvalifisering av rådgivere var generelt god men det var et tidkrevende og omstendelig system der hovedvekten ble lagt på pris. Kompetanse og kapasitet burde i følge rådgiverene, hatt en noe større plass i vurderingen fordi prosjekteringsgrunnlaget var for lite avklart og det var meget sterk fokus på fremdrift. Prekvalifiseringssystemet ga sikkerhet for NSB-GMB at det var kvalifiserte rådgivere som var med og ga pris, og det ga selskapet en grundig gjennomgang av innkomne tilbud slik at det kunne tegnes kontrakt med den for NSB-GMB beste rådgiver.

19.3.3 Det tekniske prosjekteringsarbeidet

19.3.3.1 Tidsplan

Fremdriften representerte prosjektets viktigste suksesskriterium og det ble oppfattet at det ville ha betydelige trafikk- og miljømessige konsekvenser dersom dette målet ikke ble nådd. I tillegg var det frykt for at det ville bli etablert et reisevanemønster som ville være negativt for banen og som det ville ta lang tid å få endret dersom banen ikke ble ferdig i tide. Dette ville kunne få betydelige negative konsekvenser for banens inntjening.

At fremdriften var stram kom tidlig frem. Det fremgår bl.a. av St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 3 (1992-93) av 6.november 1992 følgende hva angår Gardermoprosjektet:

«Etter Stortingets utbyggingsvedtak 8.oktober 1992 vil det videre arbeid bestå av følgende hovedaktiviteter som delvis vil overlappe hverandre i tid:

• Reguleringsplanarbeid

• Grunnerverv

• Prosjektering

• Utbygging

...

Forberedelse av grunnervervsprosessen og detaljprosjekteringen av anleggene vil kunne starte opp og gå parallelt med reguleringsplanarbeidet.»

Den overordnede fremdrift og tidsplan var lite gjennomarbeidet på det tidspunkt da Stortinget vedtok utbyggingen i oktober 1992. Ved den første budsjettrevisjon i august 1993 fremgår det at detaljeringen av tidsplanen ikke er ferdig, men under utarbeidelse. Arbeidene var på dette tidspunkt nettopp startet. Det ble signalisert at det ville bli gjennomført risikoanalyser for tidsplanene basert på at det var usikkerhet knyttet til:

• tilgang på ressurser generelt,

• konsekvenser av det videre reguleringsarbeidet,

• kapasitetsutviklingen i bransjene,

• endring av foreliggende premisser og teknisk utvikling i prosjektperioden,

• grunnforhold,

• omfanget av fornminner.

Det ble ved denne første budsjettrevisjonen presentert et oversiktlig system for tidsplaner på forskjellig detaljeringsnivå som var under utarbeidelse.

Fremdriften var styrende for alle plan- og prosjekteringsarbeidene noe som også bekreftes fra de konsulenter og rådgivere som var engasjert i denne fasen.

Internt vurderte NSB-GMB allerede fra starten av at tiden var knapp. Det var problematisk å gjennomføre en fullverdig reguleringsplanprosess p.g.a. tidspresset. Arbeidet med reguleringsplanene ble spesielt krevende fordi hovedplanen ble oppfattet å være mangelfull. Følgelig var det en rekke uklarheter som måtte håndteres i detalj- og reguleringsplanfasen. Eksempel på dette er avklaring av standardnivå og trasé. Reguleringsplanarbeidet ble for eksempel forsinket med ca. 6 uker p.g.a. behovet for å vurdere alternative traséer på enkelte parseller.

Utarbeidelsen av detaljplaner og byggeplaner gikk til dels parallelt med reguleringsplanarbeidet. Det samme var tilfellet for de anbudsdokumentene som ble utarbeidet.

Sammenkoblingen av Gardermobanen og Hovedbanen ble gjort i regulerings- og detaljplanfasen. Dette var et arbeid som ikke var forutsatt i Stortingets vedtak den 8.oktober 1992 og som etter hvert viste seg å bli av et betydelig omfang. Dette medførte et stort merarbeid med plan- og prosjekteringsarbeidet.

Det er åpenbart at de fremdriftsplaner som forelå i tilknytning til St.prp. nr. 90 (1991-92), var lite gjennomarbeidet. Det fremkom tidlig internt i NSB-GMB at tidsplanen var stram og at parsellen fra Oslo til Åråsen (Romeriksporten) lå på tidskritisk linje. Resultatet har da også vist at plan- og prosjekteringsarbeidet ble mer omfattende og tok mer tid enn det som var forutsatt i de opprinnelige tidsplanene. De forskjellige planene ble i stor grad utarbeidet parallelt og i flere tilfeller var det slik at prosjekteringen var ferdig før det forelå godkjente reguleringsplaner. Årsaken til forsinkelsene viste seg i hovedsak å være et for dårlig grunnlag for planleggingen og det faktum at reguleringsprosessen ble mer omfattende og komplisert enn forutsatt. Internt i NSB-GMB blir det hevdet at det burde vært foretatt statlig regulering for hele strekningen. Dette ville gått raskere og gitt mer forutsigbare betingelser for utbygger. Det hevdes også at dette ville ha vært mer fair overfor de involverte kommunene som etter hovedplanfasen oppfattet at det var et større forhandlingsrom i tilknytning til reguleringsplanene enn det faktisk var.

19.3.3.2 Oppfølging

NSB-GMB var organisert som et selvstendig aksjeselskap, med oppgave å planlegge, prosjektere og bygge ny høyhastighetsbane mellom Oslo og den nye hovedflyplassen. NSB-GMB var altså i oppstarten i hovedsak en utbyggingsorganisasjon organisert som et prosjekt. NSB-GMB hadde en organisasjon med hele utbyggingsansvaret lagt til en utbyggingsdirektør. Under utbyggingsdirektøren var det 5 enheter;

• tilrettelegging,

• baneutbygging,

• elektro (skilt ut fra baneutbygging i 1994),

• terminalutbygging,

• utprøving og igangkjøring. med fokus på selvstendige utbyggingsområder.

Se forøvrig også avsnitt 19.2.1 og 17.1.4.

Hver av disse 5 enhetene hadde et selvstendig ansvar. Utbyggingsdirektøren rapporterte direkte til selskapets administrerende direktør.

Intensjonen med denne organiseringen var å ha klare ansvarsforhold og grensesnitt som samsvarte med prosjektstrukturen, herunder parsellansvar og ansvar for stab/støttefunksjoner.

I oppfølgingsarbeidet var det sterk fokus på fremdrift. Det overordnede styringsparameter var klart tidsfaktoren. Det var et absolutt grunnlag for alt planleggings- og prosjekteringsarbeid at fremdriften skulle holdes, spesielt på de delene av banen som ble ansett som tidskritiske. De prosjekterende ble således i hovedsak fulgt opp på produksjon og fremdrift og i mindre grad på kostnader og kvalitet. Det ble forutsatt at de bestemmelser og føringer om kvalitetssikring som lå inne i kontraktene fungerte etter hensikten. Det ble for flere av parsellene for lite tid til prosjekteringsarbeider før anbudsgrunnlaget skulle være ferdig, og dette gikk ut over kvaliteten.

Styringen og oppfølgingen av plan- og prosjekteringsarbeidet ble unødvendig komplisert på grunn av en rekke uklare grensesnitt hva gjaldt ansvar mellom NSB-GMB og øvrige deler av NSB-systemet, bl.a.;

• NSB Bane la premissene for teknisk standard, kvalitet, sikkerhetsbestemmelser og funksjonalitet samtidig som de hadde ansvaret for kontroll og godkjenningsansvar for planer og anlegg utført av NSB-GMB.

• NSB Eiendom foresto det nødvendige grunnerverv. NSB skulle stå som eier av grunnen og feste denne bort til NSB-GMB.

• NSB Bane og NSB Eiendom skulle være fremtidige eiere av hhv. kjørevei og stasjoner/terminaler.

• Prosjektet PGT (NSB Gardermotrafikk) skulle være ansvarlig for å planlegge og utvikle fremtidig trafikk og togdrift på banen, gi premisser m.v. for terminalløsninger, togutforming og togmateriell.

• PGT skulle gi premisser til NSB-GMB vedrørende driftsforhold som påvirker utbyggingsformen. Planlegging av togdriften skulle legges opp slik at det i byggeperioden kunne avtales om driften skulle ivaretaes av et eget selskap.

• Alle Gardermorelaterte prosjekter som skulle gjennomføres av NSB (inklusive PGT) skulle finansieres av NSB, herunder diverse sammenkoblinger mellom Hovedbanen og Gardermobanen, nødvendige tilleggsarbeider på Lillestrøm stasjon og nødvendig standardheving forøvrig.

Forøvrig hadde NSB-GMB et utstrakt samarbeid med både OSL og Statens vegvesen Akershus (SVA) som ble regulert gjennom kontrakter og samarbeidsavtaler.

19.3.3.3 Kontroll av rådgiverarbeidet

På grunn av den stramme fremdriften, var det et betydelig press på rådgiverne. Av denne grunn ble det i mange tilfeller lite tid til å drive normale, forsvarlige planprosesser og til å avklare premisser for prosjekteringen før arbeidet startet. Utbyggingen gikk i stor grad parallelt med prosjekteringen, og dette la et meget sterkt press på prosjekteringen.

Det ble ikke gjennomført noen eksplisitt kontroll av de arbeider som ble utført av rådgiverne, men det ble forutsatt at deres arbeider fulgte fastsatte normer, regler og retningslinjer. Det ble utført enkelte kvalitetssikringsrevisjoner hos engasjerte rådgivere. Alle de rådgiverne som ble engasjert var på forhånd prekvalifisert gjennom en grundig prosess - se også avsnitt 19.3.2.2.

NSB-GMB baserte seg på å sette ut prosjekteringsoppdrag i størst mulig grad fremfor å ha en egen prosjekteringsenhet. I tillegg benyttet NSB-GMB i stor utstrekning fagmiljøet i NSB som innehar spesialkompetanse.

Alt prosjekteringsarbeid lå ansvarsmessig i linjen, hos de enkelte parsellansvarlige. Dette viste seg å medføre et koordinerings-/samordningsproblem fordi det ble anvendt ulike metoder av de forskjellige rådgiverfirmaene på de ulike parsellene. Dette ble et problem for de etterfølgende kontrakter som gjaldt for hele banen og ikke bare en enkelt parsell (elektro, signal, telematikk). Denne samordningsproblematikken påførte hele baneprosjektet både merarbeid og ekstra kostnader.

Utbyggingssiden i NSB-GMB uttrykker i ettertid at det hadde vært mer rasjonelt om det hadde vært en egen felles prosjekteringsenhet direkte underlagt utbyggingsdirektøren og på samme nivå i organisasjonen som de utførende enhetene. En slik løsning ville ha ivaretatt samordningsbehovet av prosjekteringsarbeidene på de forskjellige parsellene.

19.3.3.4 Samarbeidsforhold

Se også avsnitt 17.2 og 19.2.2.

NSB-GMB hadde en organisasjon med en kultur som var preget av morselskapet NSB. Dette hadde sin årsak i at sentrale personer i organisasjonen var rekruttert herfra. Men det blir pekt på at organisasjonen manglet erfaring fra utbyggingsoppgaver av denne størrelse som er blitt gjennomført etter prosjektmodellen Den kompetanse og erfaring som satt i NSB var basert på tradisjonell baneutbygging. Det er ikke tidligere bygget høyhastighetsbane i Norge og NSB var ikke forberedt på denne type prosjekt. NSB Bane utarbeidet de tekniske retningslinjene og disse var i begynnelsen mangelfulle, noe alle i både NSB og NSB-GMB var klar over.

19.3.3.5 Kvalitetssikringsrutiner for planleggingsarbeidet

NSB-GMB hadde som målsetting at baneutbyggingen skulle bidra til utvikling hos de konsulenter som ble involvert i prosjektet. Utvikling ble sett på som ett av suksesskriteriene for prosjektet. Kontraktene ble basert på NS 3403 om «Alminnelige kontraktsbestemmelser om arkitekters og ingeniørers utførelse av prosjektering og rådgivning» med enkelte avvik og tillegg.

Gjennom systemet for prekvalifisering av konsulentarbeidene, foretok NSB-GMB en grundig gjennomgang av de forskjellige konsulentenes kompetanse, kapasitet, opplegg for prosjektgjennomføring og deres organisasjon samt firmapresentasjon. Under vurderingen av prosjektgjennomføring, ble det bl.a. lagt til grunn konsulentens kvalitetssystemer.

Kvalitet i prosjektet ble ivaretatt ved størst mulig delegering og egenkontroll på utførende ledd. Alle aktørene i et prosjekt måtte kunne dokumentere kunnskap om og praksis i bruk av moderne kvalitetssikringsprinsipper, og måtte som et minimum tilfredsstille relevante krav i NS-ISO 9001 og 9003 (der NS står for norsk standard og ISO/EN-ISO er den internasjonale betegnelsen på samme standard).

Den praktiske håndteringen av kvalitetssikringsrutinene fulgte ikke opp intensjonene i det grunnlaget som var lagt. Ved kontraktsinngåelse var det viktig at konsulenten kunne dokumentere sitt kvalitetssikringssystem. Deretter var det lite fokus på dette fra oppdragsgivers side. Oppfølgingen bar preg av at det var tidspresset som styrte produksjonen. Dette er ikke ensbetydende med at det var dårlig kvalitet på planleggingsarbeidene. Systemene var etablert, og dette var med på å legge tilrette for at plan- og prosjekteringsarbeidene fikk en tilfredsstillende kvalitet. Praktiseringen viser imidlertid at kvaliteten på planleggingsarbeidene kunne ha vært bedre.

19.3.3.6 Kvalitetsrutiner når det gjelder miljøforhold

I NSB-GMB ble hovedansvaret for miljø lagt i linjen men ikke i en egen avdeling (se figur 19.2). Ansvaret for utvikling av miljøoppfølgingsprogrammet (MOP) var lagt til Controller-funksjonen sammen med en kontaktgruppe som hadde ansvar for forholdet til miljømyndigheter og andre. Controller-funksjonens miljøfolk hadde også ansvar for forhold som var parsellovergripende og ansvaret for opplæring på miljøområdet. Det konkrete ansvaret for gjennomføring, kontroll og oppfølging av miljøkrav lå i linjeorganisasjonen. Det praktiske arbeidet med dette ble i hovedsak ivaretatt av utbyggingssjef og byggelederne på de enkelt parseller/prosjekter.

Miljøfolkene i Controller-funksjonen hadde ingen spesiell rolle i forhold til omgivelsene. Utbyggingsdirektøren og informasjonssjefen i NSB-GMB tok et hovedansvar for miljø i forhold til omgivelsene. Linjeorganisasjonen hadde ansvar for å sikre at entreprenører og leverandører fulgte opp de miljøkrav som var satt i kontraktene. Linjeorganisasjonens oppgaver på dette området var spesifisert i NSB-GMBs egen organisasjonshåndbok.

NSB-GMB er i ettertid rimelig fornøyd med den organisering de valgte og ville ikke ha gjort det annerledes. De mener at den modellen de valgte sikret at miljø ble integrert på en god måte i prosjektene.

Den viktigste fordelen med NSB-GMBs organisering, var ifølge dem selv at miljø ble sidestillet med andre linjeansvarsforhold. Ansvaret for de forskjellige aspektene ved prosjektet ble ikke fragmentert, og hadde en klar forankring helt opp til selskapets administrerende direktør.

Problemet med denne modellen var at en ble avhengig av de enkelte leddenes entusiasme i forhold til miljø. Selv om miljøansvaret var definert i de respektive linjeleddenes stillingsinstrukser, kunne ikke en slik instruks dekke opp alt. En skikkelig oppfølging forutsatte interesse og entusiasme, spesielt hos de enkelte byggelederne. Den stabsbaserte miljø- og controllerfunksjonen hadde ikke kapasitet til å følge opp hva de enkelte byggelederne gjorde i detalj. De som arbeidet i denne funksjonen mente likevel at miljø stort sett ble tatt på alvor i linjen.

NSB-GMB organiserte seg med utgangspunktet i at byggelederne hadde et helhetlig ansvar for alle aspekter ved sine prosjekter.

Norges Naturvernforbunds (NVF) «miljøvaktbikkje» i prosjektet har i sin kommentar til organiseringen av miljøansvaret i NSB-GMB, bl. a. gitt utrykk for at NSB-GMB la miljøansvaret i linjen uten en egen avdeling med et overordnet ansvar og at inntrykket er at miljøhensyn er blitt bra integrert i beslutningsprosessene som følge av dette. NSB-GMB har også vært åpen og villig til å ta en debatt og aksepterte at det kunne være uenigheter mellom NSB-GMB og miljøinteressene. NSB-GMB har over en lengre periode samarbeid godt med NVF.

19.4 De ytre miljøforhold

19.4.1 Miljøoppfølgningsprogram

Konsekvensutredningen som ble gjort i forbindelse med hovedplanarbeidet, beskriver et utredningsprogram som ble gjort gjeldende for alle prosjekter i forbindelse med Gardermoutbyggingen. De hovedtemaer som skulle behandles, var:

• Forurensningsmessige forhold.

• Naturressurser.

• Kulturminner.

• Samfunnsmessige forhold.

I denne sammenheng er det i tilknytning til miljø og naturressurser gjort vurderinger av støy, jord- og skogressurser, løsmasser, vannressurser, landskap, naturvern, vilt og friluftsliv.

Disse vurderingene er lagt inn i de etterfølgende reguleringsplanene med anvisning av nødvendige tiltak.

NSB-GMB besluttet selv å utarbeide et miljøoppfølgingsprogram (MOP), tilsvarende det som var blitt bestemt at OSL skulle utarbeide. Se for øvrig avsnitt 19.2.1 der det fremgår hvorledes ansvaret for miljø og utvikling av MOP var organisert i selskapet. Utformingen av MOP tok utgangspunkt i KU og RPR i tillegg til de tiltak som var nedfelt i de vedtatte reguleringsplanene. Et sentralt poeng var å operasjonalisere disse forutsetningene i forhold til en konkret utbyggingsfase. Som redegjort for foran, ble MOP gjort til en integrert del av alle kontrakter med konsulenter, entreprenører og leverandører.

Naturvernforbundet i Oslo og Akershus, i et samarbeid med Miljøverndepartementet, ble tilført ressurser for å kunne opprette et eget prosjekt «Samferdselsprosjekt Gardermoen» for å overvåke og være bidragsyter under utbyggingen.

Avbøtende tiltak er beskrevet i avsnitt 19.3.1.4. NSB-GMB ble pålagt ganske store uttellinger til støyskjermende tiltak. Dette var krav som kom inn i reguleringsplanfasen.

Mange av OFU-kontraktene ble spesielt rettet mot miljøhensynet, f. eks. støydemping av strukturstøy, skinnemateriell og sporvekslere, dessuten redusert bruk av smøreolje ved utvikling av smørefrie sporvekslere. Det er tatt i bruk energisparende sporvekslere langs linjen.

De berørte vassdrag har vært undergitt nøye overvåking og sluttrapportene viser at anleggsvirksomheten hadde liten innvirkning på vannkvalitet, begroings- og bunndyrsamfunn i Leira, Nitelva og Jeksla. For Andelva ga virksomheten sannsynligvis noen effekter, men i 1997 var de negative virkninger for bunndyr og vannkjemi i Andelva borte, og i 1998 var også effekten på begroingssamfunnet borte.

Miljøvennlig riving av boliger ble gjennomført for 50 – 60 boliger.

Visuelt miljø er også en del av det ytre miljø, og det la man stor vekt på, ikke minst når det gjaldt utformingen av de nye flytogene, som dessuten har fått en aerodynamisk riktig utforming, lav vekt og andre energisparende egenskaper. Togene er utført i rustfritt stål uten bruk av miljøbelastende maling og lakk. Flytogene er også støysvake.

19.4.2 Konsesjonsspørsmål

Fylkesmannen i Oslo og Akerhus tok i begynnelsen av januar 1994 opp spørsmålet om det ikke var slik at hele anlegget var av den art at det krevet konsesjon etter Forurensningslovens § 11 pga. omfang og varighet. For NSB-GMB kom dette som en overraskelse, fordi man hadde forutsatt at hoveddelen av anleggsvirksomheten dreide seg om midlertidig anleggsvirksomhet som reguleres av Forurensingslovens § 8. Etter denne bestemmelse er vanlige forurensende utslipp i forbindelse med midlertidig anleggsvirksomhet tillatt og kan finne sted uten særskilt tillatelse etter § 11.

Midlertidig anleggsvirksomhet er av Statens forurensingstilsyn, SFT, regnet til 2-3 år. For hele Gardermobanens strekning sett under ett ville virksomheten strekke seg utover 2-3 år, men fordi arbeidene skulle starte opp på forskjellige steder til forskjellige tidspunkter, ville anleggsvirksomheten de fleste steder være begrenset til 2-3 år. Det utspant seg på begynnelsen av 1994 en korrespondanse mellom NSB-GMB, SFT og Fylkesmannen hvor NSB-GMB argumenterte med at anlegget i forhold til forurensningslovens intensjonene ikke kunne vurderes som ett anlegg, men at hver enkelt del av anlegget måtte vurderes for seg.

Dette ble begrunnet med følgende:

• anlegget strakk seg over et stort geografisk område på 70 km, dvs med stor spredning,

• de aller fleste miljøproblemer ville knytte seg til anleggets nærområde. Miljøproblemer ved utbyggingen i Oslo ville ikke påvirke forhold i f. eks. Skedsmo eller Eidsvoll,

• NSB-GMB hadde et omfattende apparat til å ivareta hensynet til miljøet. At det var én utbygger som sto for utbyggingen, ville sikre at miljøproblemene ble ivaretatt på en helhetlig måte og skulle derfor redusere behovet for at anlegget ble behandlet etter § 11.

Når det gjaldt forhold utover vanlige forurensende utslipp, påpekte NSB-GMB at de selvsagt ville følge bestemmelsene i Forurensningslovens kapittel 4 til 6, f. eks. når det gjaldt håndtering av forurensende masser, som behandles i § 31. Med hensyn til utslipp til luft og støy, ville forholdene bli avklart med de berørte kommuner i henhold til Kommunehelsetjenesteloven.

NSB-GMB var opptatt av at det ikke ble krevet konsesjonsbehandling etter § 11, fordi forskriften av 11. juli 1983 om saksbehandlingsreglene for konsesjonsbehandling gir anvisning på en meget tidkrevende prosess som ville forsinket oppstarten betydelig.

SFT var i utgangspunktet enig med Fylkesmannen i at anlegget var konsesjonspliktig etter § 11, men mente at bestemmelsene i Plan- og bygningsloven i kombinasjon med forskrifter etter forurensningsloven ville være et bedre virkemiddel enn konsesjon etter forurensningslovens § 11 for anleggsvirksomhet som strekker seg over større arealer. Det ble vist til NSB-GMBs eget miljøoppfølgningsprogram og reglene i internkontrollforskriften av 22. mars 1991 om virksomhetens egen kontroll av miljøvirkningene. Med god nok konkretisering i MOP og Fylkesmannens mulighet til å gripe inn dersom det ble oppdaget større avvik fra utbyggers miljøplan, skulle det etter SFTs mening være unødvendig med konsesjonsbehandling.

Etter et samarbeid mellom NSB-GMB og forurensningsmyndighetene om utformingen av MOP, ble ordningen med egenkontroll fremfor konsesjon akseptert. Dette var vel også en av årsakene til at NSB-GMB har hatt stort fokus på miljøspørsmål under planlegging og utbygging av banen. Hele organisasjonen har tatt disse spørsmålene på alvor. Entreprenørene ble pålagt særskilte krav med hensyn til støv, støy, avfallsminimering og -håndtering, miljøstandard på utstyr m.v. Det ble gjennomført kontrollrunder på anlegget med påfølgende oppfølgning med forebyggende eller avbøtende tiltak.

19.5 Grunnerverv

19.5.1 Silkoset-rapporten

Grunnervervet for banen og flyplassen ble særskilt behandlet av i Silkoset-utvalget i 1996, hvis mandat var å foreta en kvalitetsrevisjon av grunnervervsprosessen. Om denne vises til avsnitt 18.5 ovenfor. Silkoset-utvalget konkluderte med at grunnervervet hadde funnet sted i overensstemmelse med de forutsetninger og rammebetingelser som Stortinget ga i sitt vedtak av 8. oktober 1992, Samferdselsdepartementets retningslinjer for utbyggingen, og innenfor de lovbestemmelser og forskrifter som har betydning for grunnervervet

For Gardermobanens vedkommende var det avsatt 120 mill. kr. til grunnerverv. Grunnervervet til jernbanen hadde et samlet omfang på ca. 2.000 dekar. I tillegg kom ca. 2.600 dekar som måtte midlertidig beslaglegges i forbindelse med anlegget. 75 boliger ble innløst.

19.5.2 Grunnervervsprosessen

NSB skulle stå som eier av grunnen, og Eiendomsdivisjonen innen NSB sto for selve grunnervervet (infrastrukturbevilgning over NSB Banedivisjonens – senere Jernbaneverkets – investeringsbudsjett). Jernbanetraséen går over en lang strekning som berører i alt 8 kommuner. Dette nødvendiggjorde en rekke reguleringsplaner som følge av at parsellene krysser kommunegrensene, og ytterligere et betydelig antall endringsplaner under arbeidets gang. Fordi reguleringsplanprosessen tok lengre tid en forutsatt, jfr. avsnitt 19.3 foran, ble det minimal tid til grunnervervsprosessen, og man var avhengig av forhåndstiltredelser innenfor rammen av gjeldene rett for å kunne starte anleggsarbeidene.

NSB kunne ikke begynne forhandlingene med grunneierne før planavklaringen hadde funnet sted, og det ble et press på boligeierne om utflytting. Særlig et par av boligeierne ble sterkt utsatt for tidspress. Statlig reguleringsplan ville ha ført til en raskere planprosess og bedre tid til grunnerverv, men man ville uansett ikke fått avholdt skjønn før tiltredelse var nødvendig. Tidspresset førte til at NSB innen rammene av gjeldende rettspraksis strakk seg langt i forhold til grunneierne for å få til avtaler og rask utflytting.

Det har ikke vært samme omfattende misnøye fra grunneiersiden ovenfor NSB som ovenfor OSL når det gjelder grunnervervene. Dette skyldes nok at de berørte grunneiere befinner seg over en lang strekning og ikke har samme forbindelse med hverandre som i lokalsamfunnet ved flyplassen. Dessuten var omfanget av boliginnløsning for NSBs vedkommende mindre.

Grunnervervsgruppen måtte til å begynne med prioritere eierne av de boligeiendommer som måtte fraflyttes, og flere grunneiere med landbrukseiendommer, særlig i Ullensaker kommune, mente at det ikke ble gjort tilstrekkelige anstrengelser fra et tidlig tidspunkt for å fremskaffe tilleggsjord som kunne imøtekomme deres behov.

NSB gjennomførte de aller fleste av sine forhandlinger hjemme hos de berørte, hvilket ble ansett som en fordel. Grunneierne følte ikke samme «samlebåndsbehandling» som flere av grunneierne i OSLs behandlingsopplegg gjorde. For de eiendommer som lå i området rundt flyplassen måtte NSB følge samme opplegg som OSL/Luftfartsverket, med 2 takster, en fra hver part. På resten av strekningen, der de kunne følge sitt eget forhandlingsopplegg, baserte man seg på en felles takst, noe som etter NSBs mening fungerte bedre. Hvis uenigheten om verdsettelsen var stor, kunne man innhente flere takster i fellesskap.

Det var en forhandlingssituasjon med advokater på begge sider, og det første tilbudet som ble fremsatt overfor grunneieren kunne da ikke ligge på det maksimale av hva man kunne tenke seg å betale; man måtte ha noe å gå på. NSB mener at de allikevel var edruelige i sine første utspill når det gjaldt erstatningsnivå, og at det ikke kan være noe å kritisere dem for på dette punkt.

NSB hadde en mer fleksibel praksis enn Luftfartsverket/OSL når det gjaldt den enkeltes adgang til å bruke boligen etter innløsning. Anmodninger fra grunneiere om å få ta med seg innredning, hageplanting med videre ved fraflytting, ble også håndtert relativt liberalt og individuelt fra NSBs side. I prinsippet skulle intet fjernes idet hele eiendommen inngikk i salget, men det ble gjerne avtalt på forhånd om gjenstander av spesiell personlig verdi som selger kunne beholde. Dette skjedde i samråd med NSB-GMB som hadde avtale med rivingsfirmaer om overtakelse av boligene for riving. Riveavtalene forutsatte at rivefirmaene skulle stå for salg av bygningselementene for gjenbruk. Avtale om å ta med seg innredning etter inngåelse av avtale, foregikk derfor oftest direkte mellom tidligere beboere og NSB-GMB.

NSB-GMB regulerte ca. 2.600 dekar til midlertidig bruk, herav ca. 2.100 dekar landbruksarealer som måtte omformes før tilbakeføring til grunneier. Det ble underveis fra grunneierhold reist tildels krass kritikk mot håndteringen av skjæringsarealer, og NSB-GMB satte inn betydelige ressurser for å bringe de vanskeligste arealene tilbake i god jordbruksmessig stand. Resultatet er at de tilbakeførte arealer til dels er større enn før, men jordbrukskvaliteten kan være noe dårligere fordi laget med tørrskorpeleire bare delvis ble tatt vare på, slik at det ble tynnere på de tilbakeførte arealer enn det var tidligere. Dette er imidlertid erstatningsmessig behandlet.

Fra NSBs side ble prosessen med innkjøp av tilleggsjord startet ganske tidlig. Den første eiendom ble forsøkt ervervet allerede i 1993 og den neste i 1994, før reguleringsplaner var vedtatt. Det første kjøpet glapp etter klagebehandling i konsesjonssaken, men en eiendom ble altså ervervet i 1994.

Det første halvannet år jobbet bare en person alene med grunnervervsprosessen for NSB-GMB; oppbemanningen skjedde etterhvert som behovet meldte seg. På det meste var åtte personer pluss to kontormedarbeidere engasjert i prosessen fra NSBs side. Enheten hadde tilhold i NSB-GMBs lokaler. Lederen for enheten uttaler i etterhånd at det nok hadde vært en fordel om grunnervervet var håndtert av utbygger, fordi det kunne oppstå situasjoner med interessemotsetninger mellom NSB som grunnerverver og NSB-GMB som utbygger og ansvarlig for anleggsdriften. Innenfor samme etat ville det vært bedre muligheter til å ivareta helheten mht. behovet i anleggsfasen. Det ble også behov for grensedragning i forbindelse med anleggsskader, som NSB ikke hadde budsjettert med. Særlig i sluttfasen, da kassen begynte å bli tom, kom slike interessekonflikter mer til overflaten. I reguleringsplanfasen derimot fungerte den valgte organisering bra.

Det ble mye mediaoppslag rundt grunnervervet fordi folk som ble berørt og var misfornøyd, ofte gikk til avisene. Media ble en slags vaktbikkje som gjorde at de som hadde ansvaret måtte skjerpe seg, men disse er av den oppfatning at de lærte mye av denne prosessen. Mer enn før er man blitt oppmerksom på viktigheten av etikken i en slik prosess og hvordan man håndterer partene. Informasjon synes å være uhyre viktig, sammen med det å vie tilstrekkelig oppmerksomhet til den menneskelige og psykologiske side.

Mediaoppmerksomheten førte antakelig også til at det ble flere rettslige prosesser enn man på forhånd hadde regnet med. Det var dessuten flere som krevet sine eiendommer innløst enn forutsatt. Den lærdom man kan trekke av dette er at en utbygger av hensyn til naboer nok bør ta høyde for å kjøpe opp flere eiendommer enn strengt nødvendig, for så senere å selge disse når anlegget er ferdigstilt. Her kjøpte man bare etter sterkt press eiendommer som ikke var forutsatt innløst, av hensyn til evt. presedensvirkninger og det budsjettet man hadde. Det ble mye diskusjoner om dette underveis.

Budsjettet på 120 mill.(1992) kr. viste seg på langt nær å holde. For det første ble prosjektet etter reguleringsplanfasen et helt annet, og budsjettet var satt opp i henhold til det dokument som forelå for Stortinget i 1992, St.prp. nr. 90 (1991-92). Dernest lå prisene på fast eiendom på et bunnivå i 1991-92 da budsjettet ble laget, men økte etterhvert, særlig på boligeiendommer nærmere Oslo. Det ble også langt flere dyre prosesser enn det som er vanlig og var forutsatt. Det ble i alt inngått minnelige avtaler om grunnerverv med 237 parter, mens 123 parter har fått/får sine grunnavståelser behandlet i rettssystemet. 2 saker er anket helt til Høyesterett. Pr. i dag gjenstår å få rettskraftig avgjørelse for 8 parter. I alt er det brukt ca kr.180 mill. kr. til grunnervervet og prosessen rundt det for Gardermobanens vedkommende.

19.5.3 Oppsummering

Grunnervervsprosessen for Gardermobanen synes å ha forløpt mer problemfritt enn for flyplassen.

Den ansvarlige fra NSBs side når det gjelder grunnervervet har gjort den observasjon at grunnervervet bør være en mer integrert del av utbyggingsorganisasjonen. Det er viktig at den som skal stå for grunnervervet blir trukket tidlig inn i planleggingsfasen. Konsulentene vil ikke alltid så lett kunne se de praktiske konsekvenser av sine forslag for grunnervervssiden, og de som skal stå for grunnervervet vil kunne ha synspunkter å bidra med når det gjelder forholdet til omverdenen. De møter naboer og fungerer som et bindeledd mellom tiltakshaver og dem som blir berørt i realiseringsfasen.

Vedkommende mener dessuten at det burde vært satt av mer tid for grunnervervet. Denne delen av prosessen har en tendens til å bli undervurdert og svært ofte blir det for knapt med tid, på tross av at denne delen er den vanskeligste for dem som blir berørt. Det bør også overveies å bevilge noe av grunnervervsbudsjettet på et tidligere tidspunkt slik at det er mulig å innløse eiendommer tidligere. Bevilgningene kommer først når utbyggingen skal finne sted, og ofte har den planlagte utbygging i mellomtiden skapt problemer for dem som av andre grunner allikevel hadde tenkt/er nødt til å selge - pga. alder, flytting fra distriktet o.l. Disse vil ikke få solgt sine boliger i markedet lenger, og når de heller ikke kan kreve innløsning straks, blir forholdet låst på en måte som kan virke urimelig. Det hadde også vært en fordel om det var blitt stilt midler til disposisjon for midlertidige grunnerverv på et tidlig tidspunkt i plan- og utbyggingsprosessen.

19.6 Forholdet mellom byggherre, byggherrens representanter og entreprenører

19.6.1 Kontraktstrategi

Baneutbyggingen, som i plan- og reguleringsfasen var delt opp i 8 parseller og i planleggings/prosjekteringsfasen i 10 parseller, ble for grunnarbeidenes vedkommende delt opp i 12 forskjellige utførelsesdeler som hver utgjorde en entreprisekontrakt. Oppdelingen skjedde under hensyn til kommunegrensene, topografi og økonomisk størrelse. Det ble lagt opp til færrest mulig kompliserte grensesnitt mellom de forskjellige entreprisene. Denne oppdelingen gjorde det også mulig å starte arbeidene flere steder samtidig.

Samtlige av disse kontraktener ble inngått som hovedentreprisekontrakter bortsett fra strekningen Ålborgveien - Eidsvoll syd, som inneholdt en ca. 500 meter lang løsmassetunnel. Denne ble utført som totalentreprise. Når totalentrepriseformen her ble funnet mest hensiktsmessig, var det fordi det å etablere løsmassetunnel på denne måten var nybrottsarbeid i Norge, og at den rimeligste løsning måtte baseres på en optimal kombinasjon av drivemetode og tilgjengelig utstyr/teknologi. Man ønsket å redusere risikoen for NSB-GMB ved å samle prosjektering, utvikling og utførelse på én kontrakt med alle de fordeler det medførte for dette meget spesielle arbeidet. Totalentrepriseformen ble da antatt å være den sannsynligvis mest økonomisk gunstige.

For sporarbeidene ble det også etablert hovedentreprisekontrakter, mens elektroarbeidene, som omfattet strømforsyning, signalanlegg og teleinstallasjoner, ble gitt ut i totalentrepriser tilpasset elektrodisiplinenes egenart, dvs. én kontrakt pr. fagdisiplin. Bakgrunnen for valg av totalentrepriseformen her var knapphet på faglige ressurser innenfor disse områder, og fordelen ved at de aktuelle leverandører/entreprenører kunne ivareta premissene for sine egne systemer. Dette gjøres best når prosjekteringen kan foretas ut fra den valgte leverandørs systemer og ikke ut fra et mer generelt grunnlag.

Terminalutbyggingen, som på utbyggingsstadiet utgjorde mer tradisjonelt grunn- bygge- og elektroarbeid, ble satt ut i hovedentrepriser. Store deler av terminalen på Gardermoen (inkl. lossestasjon for drivstoff) ble tatt hånd om av OSL på oppdrag fra NSB-GMB. Forholdet mellom NSB-GMB og OSL ble regulert i egen avtale.

For større kontrakter skulle styret ha seg forelagt en redegjørelse for hvordan selskapets generelle kontraktsstrategi var blitt anvendt på det konkrete kontraktsforhold, (se også avsnitt 19.3.2.1).

19.6.2 Prekvalifisering

Den første prekvalifisering gjaldt kontrakten på den 14 km lange tunnelen fra Etterstad til Stalsberg, som var den største enkeltkontrakt NSB-GMB skulle tildele. Den lå dessuten på tidskritisk linje slik at det var viktig å komme i gang raskest mulig. Prekvalifiseringsprosessen for denne kontrakten foregikk allerede høsten 1993, og 4 entreprenørkonstellasjoner ble prekvalifisert. De deltok samtlige i anbudsrunden som foregikk våren 1994.

For 8 av de øvrige baneutbyggingskontraktene valgte man å kjøre felles prekvalifiseringsrunde som ble kunngjort i september 1994. Det kom inn 19 forespørsler på å få tilsendt dokumenter. Noe under halvparten av disse svarte innen fristen. Fem av entreprenørene ble ansett for å være prekvalifiserte for samtlige kontrakter. En ble ansett prekvalifisert bare for to av kontraktene og kvalifisert for den tredje, mens en entreprenør ble ansett for ikke kvalifisert.

Prekvalifiseringsprosessen fungerte som forutsatt, men det ble noe mer arbeid for utbygger enn de på forhånd hadde trodd., bl.a. fordi de på bakgrunn av uttrykte ønsker om det, måtte gi en nærmere begrunnelse til de firmaer som ble forkastet, (se også avsnitt 19.3.2.2).

19.6.3 Valg av entreprenør

De innkomne anbud ble undergitt evaluering fra administrasjonens side, og det ble innstilt på valg av en anbyder. Det viste seg ganske fort etterhvert som entreprenørenes anbud på banearbeidene kom inn i 1994-95, at det ville bli vesentlige overskridelser i forhold til budsjett på mange av disse. Budsjettoverskridelsene hadde hovedsakelig sammenheng med økte mengder, dårligere masser og større vanskelighetsgrad enn forutsatt. De forhold som bidro til å øke kostnadene kom frem gjennom byggeplan- og reguleringsplanprosessen, og følgende forhold er påpekt av NSB-GMB som årsak til fordyrelsen:

• avdekking av vanskeligere grunnforhold (ustabile masser) enn det som var forutsatt i enkelte områder,

• generelt liten erfaringsbakgrunn fra jernbanebygging i så vanskelig grunnforhold som disse entreprisene representerte, noe som bl. a. førte til mer omfattende drenering og fundamentering av konstruksjoner enn tidligere forutsatt,

• større kompleksitet i nærføringen til Hovedbanen enn tidligere forutsatt,

• skjerpede krav i reguleringsbestemmelsene.

Allerede pga. budsjettoverskridelsene måtte derfor de fleste av grunnentreprisene styrebehandles, fordi styret som nevnt måtte inn hvis det var nødvendig å trekke på prosjektreserven. Før endelig valg av kontraktspartner skulle det foretrukne anbud også gjennom en 11-punkts sjekkliste. Hvis det dreide seg om kontrakter av betydning skulle evalueringen etter denne 11-punkts listen forelegges styret før underskrift av kontrakt. Denne sjekklisten inneholdt følgende punkter:

1. Pris. Kontraktspris sammenlignet med vedtatt budsjett med forklaring av eventuelle avvik.

2. Valg av avtalepartner. Redegjørelse, eventuelt evalueringsskjema som viste hvilke kriterier avtalepartner var valgt ut fra.

3. Anbuds-/tilbudsstrategi. Dokumentasjon på at avtalen var i samsvar med vedtatt strategi. Eventuelle avvik fra strategien skulle beskrives.

4. Premisser. Dokumentasjon av samsvar med gjeldende tekniske premisser.

5. Avtalepartners finansielle styrke.

6. Underentreprenører/-leverandører.

7. Kvalitetssikring. Opplysning om det kvalitetssikringssystem som var lagt til grunn og oppfølgingsrutiner i henhold til avtalen.

8. Juridisk. Standard kontrakt eller avvikende kontrakt. Eventuelt hvem som hadde vært juridisk rådgiver for NSB-GMB.

9. Fremdriftsplan. Klargjøring av at denne var i overensstemmelse med overordnet fremdriftsplan samt beskrivelse av eventuelle risikomomenter i fremdriftsplanen.

10. Likviditetsplan.

11. Risikovurdering, herunder valutarisiko.

Organisasjonsskisse fra entreprenøren skulle ligge ved anbudsdokumentene. NSB-GMB ville ha navn på prosjektlederen fra entreprenørens side, og i de fleste tilfeller var prosjektlederen med når kontrakt skulle underskrives. I dette møtet ble kontrakten gjennomgått og vektleggingen av de forskjellige kontraktsdeler ble klargjort.

Det viste seg at så godt som alle kontrakter ble tildelt den anbyder som lå lavest i pris, selv om det etter anbudsreglene var beste anbud totalt sett som skulle velges. Dette kan ha sammenheng med at samtlige anbydere på forhånd var prekvalifisert. Alle de store grunnentreprisene havnet hos de største norske entreprenørbedrifter, Selmer, Veidekke, Eeg-Henriksen, AF og det nyetablerte Scandinavian Rock Group (PEAB, Fagbygg, Nor Entreprenør og Målselv Anlegg) som fikk Romeriksporten. De tre store elektroentreprisene gikk til henholdsvis ABB (strømforsyningsanlegg), Alcatel (telematikk) og Siemens (signalanlegg).

Andelen norske leveranser ble totalt sett liggende på godt over 90%, bortsett fra for elektrodelen og togleveransen, hvor norskandelen som et gjennomsnitt ble liggende under 50%.

Det har så vidt Evalueringsgruppen kjenner til ikke oppstått konflikter vedrørende byggherrens tildeling av kontrakter.

19.6.4 Oppfølgning av kontraktsbestemmelser og tidsplaner, kostnadsstyring

NSB-GMB hadde en egen utbyggingsdirektør med 3 utbyggingssjefer under seg. Disse hadde ansvaret for henholdsvis baneutbyggingen, terminalutbyggingen og elektro. For hver kontrakt var det satt på en byggeleder som igjen sorterte under en prosjektleder. Det var altså her et ledd mellom administrerende direktør og de forskjellige utbyggingsavdelingene, se også avsnitt 19.2.1. Alle månedsrapporter ble signert og utkvittert av administrerende direktør før de ble sendt til styret og Samferdselsdepartementet v/GARPRO.

Entreprenørene skulle senest seks uker etter kontraktsinngåelse utarbeide et periodisert kostnadsbudsjett og en betalingsplan for egne arbeider. De ble også pålagt å følge fastlagte metoder for beregning av planlagt drift og rapportering av virkelig fremdrift. Månedsrapportene skulle inneholde en kortfattet redegjørelse for arbeidet basert på innsamling av data pr. siste søndag i måneden. Rapporten skulle overleveres NSB-GMB påfølgende tirsdag. Følgende punkter skulle inngå i den månedlige rapporten:

• Kort beskrivelse av arbeid og status.

• Status for kritiske aktiviteter.

• Tiltak som krevde spesiell oppmerksomhet og forhold som kunne medføre at utførelsen av arbeidet ble vanskeliggjort, hindret eller måtte utsettes.

• Kontraktstidsplan med planlagt og virkelig fremdrift og frontlinje.

• Bemanningsplan med planlagt og virkelig bemanning.

• Påløpte kostnader med avvik mot budsjett.

• Prognose (forventet sluttkostnad).

• Fakturerte kostnader.

• Godkjente og varslede endringer med tids-/kostnadskonsekvenser.

• Avbøtende tiltak for forsinkelser eller mislighold.

• Forhold som krevde avklaring av byggherre.

• Presisering av eventuelle andre problemer.

• Organisasjonsendringer.

• Viktige aktiviteter neste periode.

• HMS.

Fremdrifts-, bemannings- og kostnadsoversikter skulle angis for hver aktivitet. Kontrakten anga metode for rapportering av virkelig fremdrift. Spesielle forhold som kunne få konsekvenser for fremdrift eller kostnader pliktet entreprenørene å varsle om umiddelbart utenom de avtalte rapporteringsrutiner.

Månedsrapporteringen ble gjennomgått av administrerende direktør og sto alltid som første punkt på dagsorden i styremøtene. Hvert år ved budsjettrevisjonen var det en gjennomgang av hver kontrakt, med påpeking av hvilke endringer som hadde skjedd, hva eventuelle problemer besto i og hvilken oppfatning administrasjonen hadde. Styret var alltid opptatt av administrasjonens løpende gjennomgang.

Utviklingen ble overvåket av Samferdselsdepartementet. Departementets hadde også i utbyggingsperioden koordineringsoppgaver og et overordnet ansvar for en effektiv gjennomføring av prosjektet knyttet til følgende oppgaver:

• oppfølgning av Stortingets vedtak og forutsetninger. Premissgivning overfor tiltakshaverne,

• faglig koordinering, oppfølgning og kontroll,

• konfliktløsning,

• informasjon.

Disse oppgavene ble først og fremst ivaretatt gjennom de månedlige møtene mellom Samferdselsdepartementet v/GARPRO og tiltakshaverne i SPG. Månedsrapportene fra tiltakshaverne ble gjennomgått og utdypet i disse møtene, og det ble gitt tilbakemeldinger til departementet fra tiltakshaverne og informasjon fra departementet.

Systemet med formelle endringsordrer for endringer og tillegg fungerte stort sett bra, selv om det her som ellers i utbyggingssaker oppsto en del diskusjoner. Særlig på kontrakten vedrørende Lillestrøm stasjon ble det mange konflikter om tilleggskrav fra entreprenøren. Her skulle bygges på gamle konstruksjoner, noe som ofte fører til uventede problemer underveis.

Byggelederne hadde fullmakt til å signere endringsordre opp til 200.000,- kr. og prosjektleder opp til kr.1 mill. kr., deretter utbyggingssjef sammen med utbyggingsdirektøren opp til 5 mill. kr. Hvis det dreide seg om endringsordre over 5 mill. kr., måtte administrerende direktør signere.

Den valgte kontraktstrategi, med å inngå totalentreprisekontrakt på løsmassetunnelen, viste seg å være svært heldig for byggherren. Under arbeidet raste tunnelen sammen, et uhell som avstedkom store ekstraarbeider. Dette var etter kontraktsformen entreprenørens (AF i samarbeid med en tysk entreprenør) risiko, og meromkostningene ble i stor utstrekning veltet over på entreprenørens forsikringsselskap. Med et positivt samarbeide mellom byggherre og entreprenør - blant annet ved at byggherren var behjelpelig i forhold til forsikringsselskapet og med å skaffe til veie områder for massedeponi under oppryddingsarbeidene - klarte partene å bringe saken i havn uten tidsforsinkelser og uten særlig mediastøy.

Incitamentsklausulene i kontraktene, som gikk ut på en deling av gevinsten 50/50 mellom byggherre og entreprenør ved kostnadsreduserende tiltak foreslått av entreprenøren, viste seg ikke å gi noen særlig uttelling, bortsett fra i kontrakten om løsmassetunnelen. Ellers var erfaringen at entreprenørene valgte å introdusere sine forslag til alternative, rimeligere løsninger som en konkurransefaktor allerede i anbudsrunden. Det som kom av forslag underveis, var stort sett bagatellmessig.

NSB-GMB mener at byggherreoppfølgingen fungerte bra. Men det var en ting de ville ha gjort annerledes sett i ettertid: De burde hatt egen prosjekteringsavdeling i linjen, både for å få utspill til entreprenørene likeartet/harmonisert, og fordi bygglederne da ville hatt noen å rådføre seg med, noe det viste seg å være behov for. Entreprenører og rådgivere mener også at systemet fungerte stort sett bra. Noen av entreprenørene klager over at NSB-GMB hadde for lite mannskap og at det derfor kunne ta tid å få nødvendige avklaringer fra byggherresiden. Det gjennomgående inntrykket entreprenørene sitter igjen med, er at NSB-GMB var mindre villige enn OSL til å utstyre sine folk nedover i organisasjonen med tilstrekkelig myndighet til å ta avgjørelse. Oppfølgingen av hver enkelt kontrakt var dessuten noe mer farget av den person som var satt til å styre arbeidet fra NSB-GMBs side.

De særskilte forhold vedrørende Romeriksporten er behandlet i neste kapittel 20.

19.6.5 Oppfølgning av helse, miljø og sikkerhet

I motsetning til OSL valgte NSB-GMB ikke å stå som hovedbedrift i relasjon til arbeidsmiljølovens § 15 fra starten av. Bakgrunnen for dette var anleggets geografiske utstrekning, og at hver av grunnentreprenørene langs banen var enerådene på sin strekning under utførelsen av hovedtyngden av arbeidet. Hovedentreprenørene ble altså bedt om å ta ansvaret etter internkontrollforskriften og byggherreforskriften. Dette fungerte etter entreprenørenes mening dårlig, fordi som hovedbedrift i relasjon til HMS ble entreprenøren sittende i en posisjon hvor de kunne gi pålegg til byggherren og kreve rapporter og samordning også fra byggherrens side. Denne instruksjonsrett fra oppdragstaker til oppdragsgiver snudde «pyramiden» rundt på en uheldig måte, ved at entreprenøren fikk ansvar for byggherren.

Entreprenørenes oppfatning er at NSB-GMB burde ha tatt ansvaret som hovedbedrift fra starten av. Det skjedde først fra 1. januar 1997 da elektroentreprenørene hadde påbegynt sine arbeider og det dermed ble flere entreprenører som arbeidet på samme strekning. I den forbindelse ble følgende dokumenter utarbeidet:

• program for helse, miljø og sikkerhet,

• HMS-håndbok,

• beredskapsplan,

• rutiner for ferdsel og arbeid langs anleggsspor.

Alle som arbeidet på anlegget fikk opplæring i NSB-GMBs HMS-system. Etter at NSB-GMB overtok hovedbedriftsansvaret ble det langt mer fokus på HMS. Skadefrekvensen viste en nedadgående kurve og arbeidsmiljøet bedret seg. I kontraktene med NSB-GMB var det ikke fastsatt krav til innrapportering av timeforbruk. NSB-GMB har derfor ikke på samme måte som OSL kunnet rapportere H-verdi (skadefrekvens med fravær pr. 1 mill. arbeidstime). I stedet ble fokusert på registrering av antall uønskede hendelser, tilløp til uønskede hendelse, personskader uten fravær, personskader med fravær, dødsfall, skade på miljø og skade på materiell.

Entreprenørenes oppfatning er at det i forhold til NSB-GMB som byggherre også var et stykke igjen før de er på det nivå Stortinget og regjeringen har sagt at man skal være når det gjelder HMS. Organisasjonen må bygges opp og gjennomsyres av holdning til sikkerhet, og her er den landbaserte byggevirksomhet enda ikke kommet på linje med offshore-bransjen.

NSB-GMBs miljøoppfølgningsprogram (MOP) var inntatt i kontraktene som vedlegg og del av kontraktene og ble dermed en forpliktende ramme på relativt detaljert nivå for alle de involverte aktører i baneutbyggingen. Erfaring fra OL-utbyggingen på Lillehammer hadde vist at det kunne være vanskelig å få gjennomslag for miljøhensyn. Det ble derfor ansett som viktig å ha ansvarlige personer på dette felt ikke bare i stab, men også i linjen. Dette førte til at de klarte å innarbeide miljøbevissthet både i egen organisasjon (hos byggeledere) og i forhold til entreprenørene. Entreprenørene ble pålagt selv å utarbeide en plan der de redegjorde for hvordan de hadde tenkt å imøtekomme målene og kravene i MOP.

19.6.6 Håndhevelse av antikontraktørbestemmelser

Dette området ble lagt opp etter intensjonen. Kontraktene inneholdt en klausul om at alle avtaler om underentrepriser med enmannsforetak eller anvendelse av innleid arbeidskraft måtte oppgis og begrunnes i anbudet og godkjennes skriftlig av byggherren, uten at slik godkjenning endret entreprenørens forpliktelser overfor byggherren. Slik innleid arbeidskraft måtte selvsagt være lovlig, hvilket måtte kunne dokumenteres av entreprenøren til enhver tid.

Antikontraktørklausulen var sanksjonsbelagt med dagmulkt og rett til å heve kontrakten.

Ingen av de involverte har hatt noe spesielt å bemerke til NSB-GMBs oppfølgning her.

19.6.7 Bruk av OFU kontrakter

NSB-GMB hadde fra starten av et bevisst forhold til at det var ønskelig å sette ut OFU-kontrakter ( Offentlige forsknings- og utviklingskontrakter) i dette utbyggingsprosjektet og tok tak i det på et tidlig tidspunkt. Gardermobanen er den første høyhastighetsjernbanen i Norge og representerte på mange områder et teknologisk sprang for NSB. Det kunne derfor bli behov for nyutviklede løsninger. NSB-GMB definerte «utvikling» som et av utbyggingsprosjektets sentrale suksesskriterier, og OFU ordningen ble sett på som en god mulighet til å utvikle og implementere ny teknologi i samarbeid med den profesjonelle bransje på områder hvor dette kunne bidra til å løfte kvaliteten på totalløsningene.

Selskapets mål for gjennomføring av OFU-kontrakter var:

• oppnå finansiering av produkter som måtte anskaffes for å løse utbyggingsoppgaven,

• samarbeide med norsk næringsliv og styrke næringslivets leveringsmuligheter til det offentlige, samt bidra til å øke konkurranseevnen hjemme og ute,

• oppnå mobiliseringseffekter hos næringslivet,

• kvalitetsforbedring i løsninger.

Det ble etablert godt samarbeid med Norsk Forskningsråd og SND om bruk av Offentlige forsknings- og utviklingskontrakter, og aktuelle områder for slike kontrakter ble ansett å være f. eks.:

• løsmassetunnel (utstyr, metode),

• lang tunnel (sikkerhet, utstyr, utforming m.m.),

• designprogram/arkitekttur,

• støy (støyskjerming),

• vibrasjoner (tiltak),

• viltpassasjer (elg),

• elektrotekniske anlegg.

Det ble satt som målsetning å gjennomføre 10 OFU kontrakter i forbindelse med utbyggingen av Gardermobanen. Arbeidet med OFU ble definert som et linjeansvar i utbyggingsorganisasjonen, hvor ansvaret lå på den enkelte prosjektleder. På den måte ønsket man at OFU arbeidet inngikk som en naturlig del av planlegging, prosjektering og bygging. Rapporten «OFU i NSB Gardermobanen AS» ble utarbeidet månedlig i den hensikt å gi SND en løpende oversikt over OFU arbeidet i selskapet.

De enkelte prosjektledere tok dette alvorlig. Noen var ivrigere enn andre til å drive igjennom denne intensjonen. Entreprenører som i sine første anbud til NSB-GMB ikke hadde foreslått OFU, fikk negative tilbakemeldinger, og var påpasselige med å innlemme også dette aspekt ved senere anbudsinngivelser.

Det ble inngått i alt 20 kontrakter på dette området til en verdi av ca 70 mill. kr. totalt.

Disse OFU kontraktene omfattet følgende forhold:

• «Jetpeler» (Jetgrunn Entreprenør AS) avsluttet høsten 1994.

• «Miljøventil» (Miljøvent AS) hvor sluttrapport forelå medio september 1995.

• «Fast spor» (SRG) hvor sluttrapport også forelå høsten 1995.

• «Anodisk stavforankring» med sluttrapport pr. 15.11.1996.

• «Metode for undersøkelse av løsmasse samt drenering av vannførende lag foran tunnelstuss» med sluttrapport 30.11.1996.

• «Måling av deformasjoner og spenninger i jord og i sprøytebetongskall og av horisontale og vertikale deformasjoner utenfor tunnel» med sluttrapport januar 1997.

• «Trekonstruksjoner for stasjoner på Gardermobanen» (Moelven Industrier AS) med sluttrapport juni 1996.

• Utvikling av metode for reduksjon av vibrasjoner fra jernbane (A/S Rockwool) med foreløpig rapport juni 1996.

• Utvikling av metode for å fjerne gamle sviller med sluttrapport juli 1996.

• Utvikling av smørefrie sporvekslere med sluttrapport april 1997.

• Vann- og frostsikring med PE-skum og sprøytebetong i høyhastighetsjernbanetunneler med sluttrapport april 1997.

• Metode for festing av «Pandrol Fast Clip» skinnesystem med sluttrapport juni 1997.

• Utvikling av front og førermiljø til flytoget med sluttrapport juni 1997.

• Støydemping av skinnemateriell med sluttrapport juli 1997.

• Bagasjetraller for rulletrapper med sluttrapport august 1997 (fellesprosjekt med OSL).

• «Miniterminal» (RTU 210) med sluttrapport oktober 1997.

• Nettkontrollsystem (NMS) med sluttrapport januar 1998.

• Støyskjermer i aluminium med sluttrapport april 1998.

To prosjekter er ikke helt ferdigstilte: togledersystem for tele (TLT) (Alcatel Telecom Norway AS) med kostnadsramme 14 mill. kr. og støydemping av sporveksler (Rodeløkken Industrier AS) med total kostnadsramme 2,75 mill. kr.

Alle prosjektene blir av NSB-GMB karakterisert som vellykkede selv om enkelte av dem ikke ble benyttet i forbindelse med utbyggingen av Gardermobanen.

19.6.8 Kvalitetssikringsrutiner

NSB-GMB selv utviklet en organisasjonshåndbok som skulle være et hjelpemiddel for alle ansatte. Den beskrev styringsprinsipper, viste organisasjonens oppbygning, ansvarsområder og ga oversikt over henvisning til gjeldende retningslinjer, prosedyrer og øvrig styrende dokumentasjon.

Alle entreprenører ble pålagt å ha et etablert og dokumentert kvalitetssikringssystem som tilfredsstilte relevante krav fra NS-ISO-9000-serien. De ble pålagt å utføre revisjoner for å verifisere kvaliteten på eget arbeid og selv gå til inspeksjonsaktiviteter. Entreprenørene måtte sørge for at byggherren hadde ett eksemplar av entreprenørenes

• kvalitetshåndbøker,

• relevante arbeidsrutiner,

• plan for kvalitetsrevisjoner.

Disse dokumentene skulle oversendes byggherren i henhold til fremdriftsplanen og ajourføres gjennom hele kontraktsperioden. To uker etter inngått kontrakt skulle avholdes KS-seminar hvor konsulent, entreprenør og byggherre deltok. I kvalitetsplanene skulle prosedyre for alle sentrale arbeidsoperasjoner dokumenteres før oppstart på et tilstrekkelig detaljeringsnivå og med planer for uforutsette kritiske situasjoner. Sjekklister etter utført egenkontroll skulle leveres byggherren fortløpende. Alle avvik/endringer skulle straks meddeles byggherren. Entreprenørene kunne bli pålagt å utarbeide spesielle prosedyrer som ikke var dekket i entreprenørenes KS-systemer og som fantes nødvendig for å sikre at krav til kvalitet ble overholdt.

Etter entreprenørenes oppfatning var NSB-GMB flinkere til å følge opp med kvalitetsrevisjoner enn OSL. Entreprenørene er fornøyde med strenge krav til kvalitetssikring. Det medfører bedre kvalitet på utførte arbeider, og i de omfattende dokumentasjonskrav ligger også den fordel at man ved senere uenighet er i stand til å dokumentere hva som har skjedd.

NSB-GMB var stort sett tilfreds med entreprenørenes oppfølgning av kvalitetssikring. De mener at det har skjedd et generelt løft i bransjen takket være Gardermoutbyggingen. Dette bekreftes i leverandørrapportene. Også NSB-GMB klager over at utenlandske leverandører er dårligere enn norske på området.

19.6.9 Oppsummering

Når det ses bort fra Romeriksporten – som er viet et eget kapittel - synes selve byggeperioden og håndteringen av utbyggingen å ha forløpt relativt greit. De kostnadsøkninger som kom på de øvrige deler av Gardermobanen under utbyggingen har sammenheng med at budsjettet på forhånd var svært stramt - av hensyn til konkurransen med alternative tilbringertjenester - og at banen hele veien beveget seg i et naboskap som satte krav under det kommunale reguleringsarbeidet, krav som det ikke var tatt høyde for i budsjettet.

Det er grunn til å merke seg for senere utbyggingsprosjekter at NSB-GMB selv, hvis de skulle startet på nytt i dag, ville ha valgt å styrke prosjekteringskompetansen i linjene.

De aller fleste kontrakter synes å ha vært brakt i havn på en tilfredsstillende måte, når man ser bort fra konflikten mellom NSB-GMB og SRG vedrørende Romeriksporten. Samtlige øvrige kontrakter er avsluttet uten rettslig etterspill. Grunnentreprisen på Stalsberg hadde riktignok et mellomspill i forliksrådet, men ble allikevel til slutt løst i minnelighet. Det tok også tid å få brakt i havn sluttoppgjøret med grunnentreprenørene på Bekkedalshøgda og Lillestrøm stasjon, hvor det begge steder var konflikter om tilleggskrav, men disse har også nå funnet sin løsning etter langvarige diskusjoner.

De største problemer - utenom Romeriksporten - var kontraktene på administrativ IT og på signalanlegget. Signalanlegget er brakt i havn. På IT kontrakten, som bl. a. omfatter billettsystemet, gjenstår fremdeles komplettering og feiloppretting, og det er satt en sluttfrist for dette til 1.oktober1999, ett år senere enn opprinnelig avtalt leveringstidspunkt.

Bakgrunnen for vanskelighetene med IT-kontrakten synes å ha vært tidsnød. Først ved stortingsvedtaket sommeren 1995 ble det bestemt at NSB-GMB også skulle ha ansvaret for anskaffelse og drift av togene. Det lå et prosjekt i NSB som skulle resultere i IT-systemet og som da ble overtatt av NSB-GMB, men man var allerede for sent ute til å lage detaljerte spesifikasjonskrav for leveransen. Resultatet ble at man utarbeidet et sett funksjonelle spesifikasjoner - som var det nærmeste de kunne komme på den tid de hadde til rådighet - og innhentet tilbud på totalleveranse ut fra disse funksjonskrav. Det oppsto forsinkelser og diskusjoner om kontraktsforståelsen med leverandøren, som var et norsk datterselskap av et engelsk selskap. Utfordringen i kontrakten har vært den fullstendige integrasjon av dette IT-systemet, hvor alle transaksjoner fra f. eks, reisebyråene skal gå direkte inn i NSB-GMBs salgs-, administrasjons- og økonomisystem. Systemet ble levert 25. mars 1999, men det gjenstår altså feilretting og komplettering.

19.7 Tilleggsavtalen - grensesnitt Gardermobanen og NSB

19.7.1 Bakgrunn - Historie

I St.prp. nr. 90 (1991-92) anbefalte Samferdselsdepartementet trasé for Gardermobanen og at banen ble bygget ferdig mellom Oslo S og Gardermoen til åpning av flyplassen. Det ble videre anbefalt at videreføring til Eidsvoll skjedde kontinuerlig etter dette. Det er oppgitt at kostnadene for banen mellom Oslo S og Gardermoen vil bli på 3300 mill.kr. 1992 kr. (nåverdi i 1992) og for Gardermoen til Eidsvoll 1300 mill. kr., total kostnad for baneprosjektet 4600 mill. kr. (nåverdi i 1992 i 1992 kr.). Overslaget på 1300 mill. kr. for strekningen fra Gardermoen til Eidsvoll er ikke detaljert, men det må forutsettes at dette overslaget inkluderer sammenkobling med Hovedbanen på Eidsvoll.

I St.meld. nr. 35 (1992-93) Norsk jernbaneplan 1994-97, er Gardermobanen bare så vidt nevnt og da med et investeringsnivå som tilsvarer det som ble vist i St.prp. nr. 90 (1991-92).

Spørsmålet om tilknytning til Hovedbanen ble første gang reist overfor Stortinget i forbindelse med budsjettbehandlingen for 1995. I St.prp. nr. 1 (1994-95) fra Samferdselsdepartementet heter det:

«Gardermobanen gir også fordeler for utviklingen av det ordinære jernbanetilbudet i området, herunder Intercity-tilbudet og det lokale og regionale togtilbudet.

En ytterligere forbedring av de muligheter til tilbudsendring og effektivisering for ordinære tog som Gardermobanen åpner for, krever investeringer i diverse trafikkanlegg.

Investeringer i fobindelsesspor m.v. mellom Hovedbanen og Gardermobanen vil gi økt totalkapasitet og større fleksibilitet i sporbruken og gi ytterligere muligheter for utvikling av NSBs ordinære tilbud i området.

Realiseringen av en slik kapasitetsøkning krever investeringer i NSBs kjørevei til bl.a. sammenkobling og overkjøringsmuligheter.

Prosjektene er ikke regnet med i NJP 1994-97. Nødvendige investeringstiltak vil imidlertid være uforholdsmessig kostbare å gjennomføre senere, og det er mest rasjonelt å samordne tiltakene med bygging av Gardermobanen. NSB Gardermobanen AS forutsettes derfor å administrere byggingen, etter kontrakt med NSB. Prosjektet forutsettes prioritert innenfor investeringsplanrammen i NJP 1994-97.»

Det er listet opp en rekke delprosjekter til en total kostnad på 420 mill. kr. som bl.a. inkluderte

«... Nødvendig utbedring og standardheving i tilknytning til sammenkobling mellom Hovedbanen og Gardermobanen ved Eidsvoll.»

I stedet for at Jernbaneverket selv var byggherre for disse anleggene, ble NSB Gardermobanen AS bedt om å påta seg byggherreansvaret. Bakgrunnen var at NSB Gardermobanen AS utførte arbeid på sitt eget anlegg på de samme områdene som Jernbaneverket skulle legge forbindelsessporene. Etter forhandlinger inngikk partene en rammeavtale for disse arbeidene den 22. november1994. Denne avtalen beløp seg til en fast pris på 420 mill. kr.

I St.prp. nr. 44/Innst. S. nr. 223 (1995-96) ble rammen for Gardermobane-prosjektet økt med 650 mill. kr. Her fremgår det at oppjusteringen skyldtes bl.a. økte kostnader som følge av vanskeligere grunnforhold enn forutsatt i de opprinnelige kalkylene, samt at kompleksiteten og derved kostnadene ved å bygge nye anlegg inntil eksisterende bane hadde vært undervurdert. I St.prp. nr. 1 (1996-97) er prosjektet også kort omtalt og kostnadsoverskridelsen er angitt til 436 mill. 1996-kr.

Gjennom St.prp. nr. 64 (1996-97) ble Stortinget i mai 1997 orientert om kostnadsøkningen for prosjektet «Hovedbanen - forbindelsesspor mellom Hovedbanen og Gardermobanen». Her fremgår at:

«Samferdselsdepartementet blei i desember 1996 varsla av Jernbaneverket om at det i oktober 1996 var inngått ei tilleggsavtale mellom NSB Bane og NSB Gardermobanen AS som innebar ein kostnadsauke for NSB Bane på prosjektet med 205 mill. kr. Som ledd i handsaminga av denne saka har styret i Jernbaneverket fått gjennomført ei juridisk utgreiing av avtaleverket mellom NSB Bane og NSB Gardermobanen AS og som no er sendt Samferdselsdepartementet. NSB Bane har teke atterhald om at avtala krev godkjenning frå departementet og Stortinget ....»

Den juridiske utredningen ble utført av ekstern advokat, og hele saken er grundig behandlet i et notat datert den 18. februar 1997 til Jernbaneverkets styre. I dette notatet oppsummeres synspunktene slik:

1. Når ulike avtaler i ettertid sees i sammenheng, fremgår det at disse gir uttrykk for motstridende prinsipper med hensyn til kostnad/risikofordeling mellom NSB og NSB-GMB AS. Kontraktsteknisk er flere av avtaledokumentene i seg selv lite presise.

2. Manglende kontraktsoppfølging og en egen prosjektrapportering har svekket styrings- og oppfølgingsmulighetene av grensesnittsinvesteringene som eget prosjekt.

3. Partenes etterfølgende opptreden bærer preg av at man ikke alltid har hatt full forståelse for at de berørte organisasjoner/selskaper skal ivareta selvstendige og egne interesser. Dette har bidratt til ytterligere uklarhet når partenes gjensidige rettigheter og forpliktelser skal fastlegges.

4. Gjennom Rammeavtalen svekket partene i utgangspunktet Stortingets mulighet for å styre kostnadsfordelingen mellom NSB og NSB-GMB AS. Betydningen av dette reduseres ved Tilleggsavtalen av 01.10.1996. Vi har imidlertid lagt til grunn at det er tatt et gyldig forbehold i forbindelse med Tilleggsavtalen, slik at departementet eller Stortinget avgjør om denne skal opprettholdes. Dersom Tilleggsavtalen ikke blir opprettholdt, reguleres rettsstillingen mellom partene av de øvrige inngåtte avtaler. Sentralt vil da Rammeavtalen av 22.11.1994 stå, eventuelt komplettert med et krav fra NSB-GMB AS på tilleggsbetaling basert på økningen av kostnadene ved NSBs egne arbeider.

5. I og med at en betydelig del av overskridelsene i forhold til den avtalte kostnad på 420 mill. kr. skriver seg fra NSBs egne arbeider, fremtrer løsningen om en tilleggsbetaling til NSB-GMB AS som rimelig.«

Videre inneholder oppsummeringen følgende punkter:

• Hovedårsaken til overskridelsene av de avtalte 420 mill. kr. er undervurderingen av virkningen av risikofaktorer som i og for seg var kjente (spesifikasjoner på et tidlig stadium, grunnforhold og arbeid ved bane i drift). I tillegg førte uklar kontraktsoppfølging og prosjektrapportering til at overskridelsene ble identifisert på et svært sent tidspunkt.

• Det ble ved Rammeavtalen av 22.11.1994 inngått bindene avtale om fast pris for grensesnittsarbeidene mellom NSB-GMB AS og NSB Bane.

• NSBs egen medvirkning til overskridelsene gjennom sine «underentrepriser» medførte et rimelighetskrav om tilleggsbetaling. Det er en mulighet for at dette kravet kunne nå frem ved en eventuell rettssak, basert på avtaleloven §§ 36.

• Det er tatt gyldig forbehold om departementets og Stortingets godkjennelse av Tilleggsavtalen av 01.10.1996 slik at Jernbaneverket foreløpig ikke er bundet av denne.

• Det er neppe grunnlag for å kreve erstatning fra konsulenter og andre. NSB-GMB AS har i stor utstrekning selv foretatt kostnadsoverslagene.

• Overskridelsenes omfang er ikke endelig avklart og det er grunn til å få en oppdatering av overslagene og en risikoanalyse i forhold til gjenstående arbeider og mulige konflikter med entreprenørene.»

I notatet fremkommer også synspunkter på de roller som skulle ivaretaes av sentrale organer i NSB-systemet:

«I og med at NSB-GMB AS eies av NSB BA, styret i NSB BA er generalforsamling i Gardermobanen AS og adm. direktør i NSB BA er styreformann i Gardermobanen AS, er det forståelig at partene ikke alltid har oppfattet seg som uavhengige selskaper med klart adskilte interesser. Dette synes imidlertid ikke å være i samsvar med Stortingets intensjoner ved organiseringen av NSB i to separate enheter og opprettelsen av NSB-GMB AS.»

I St.prp. nr. 1 (1997-98) ble rammen for hele baneutbyggingen utvidet til 6000 mill.kr. Hvem som skal dekke kostnadssprekken som er omtalt i St.prp. nr. 64 (1996-97), skal av departementet vurderes ut fra de inngåtte avtaler.

Saken om Jernbaneverkets forbindelsesspor mellom Hovedbanen og Gardermobanen er så igjen tatt opp i St.prp. nr. 39 (1997-98) «Om NSB Gardermobanen AS’ økonomi». Her er hele saken oppsummert og det fremkommer at overskridelsen i forhold til opprinnelig kostnadsanslag utgjorde 443 mill. kr. (1998 kr.) som var omtrent en fordobling av det opprinnelige kostnadsoverslaget. Samferdselsdepartementet hadde vurdert saken på rettslig grunnlag og konkluderte med at kostnadsoverskridelsen i sin helhet skulle belastes selskapet NSB Gardermobanen A/S.

19.7.2 Forholdet til planleggingen, prosjekteringen og utbyggingen av NSB-GMB

Arbeidet med sammenkoblingen av Gardermobanen og Hovedbanen ble i hovedsak gjort i regulerings- og detaljplanfasen og medførte betydelige ekstra planleggingsarbeider.

Arbeidene med forbindelsesspor var svært omfattende og omfattet 5 store anlegg:

• På Etterstad er det bygget planskilt kryss mellom Gardermobanen og Hovedbanen og kryss i plan mellom Gardermobanen og Gjøvikbanen.

• På Stalsberg er det bygget et komplett planskilt kryss (såkalt motorvei-kryss for tog) mellom Gardermobanen og Kongsvingerbanen.

• Lillestrøm stasjon har gjennomgått full modernisering av både stasjonen og sporplanen.

• Det er bygget nytt forbindelsesspor fra Hovedbanen til Gardermobanens nordgående spor ved Trøgstad og nytt overkjøringsspor mellom Gardermobanen og Hovedbanen umiddelbart nord og syd for Kløfta stasjon.

• På Eidsvoll er stasjonen flyttet og ombygget for å få til en felles stasjon for alle tog, både på Hovedbanen og Gardermobanen.

NSB-GMB som etter avtalen med Jernbaneverket den 22. november 1994 hadde påtatt seg byggherreansvaret, engasjerte i sin tur Jernbaneverket som utførende entreprenør for deler av investeringene. Jernbaneverket ble på denne måten underentreprenør på sitt eget prosjekt. Arbeidene ble ikke lyst ut på vanlig anbudskonkurranse, men Jernbaneverket fikk utføre arbeidene på løpende regning, hvilket må sies å være spesielt.

19.7.3 Oppsummering

NSB-GMB ble gitt ansvaret for å forestå arbeidene med sammenkoblingen mellom Hovedbanen og Gardermobanen. Arbeidene med sammenkoblingen var spesielle og det var vanskelig for NSB-GMB å utføre disse uten assistanse fra NSB Bane (senere Jernbaneverket) og den spesialkompetansen de hadde.

Grensesnittet mellom NSB og NSB-GMB har ikke vært ryddig og klart hva angår forpliktelser i forbindelse med sammenkoblingene mellom Hovedbanen og Gardermobanen. Under prosjekterings- og utbyggingsfasen har det åpenbart vært uklarheter hva gjelder rettigheter og forpliktelser mellom de to selskapene og det ble ikke tegnet entydige avtaler som synliggjorde at selskapene var selvstendige og skulle ivareta egne interesser. Sammenkoblingen mellom Gardermobanen og Hovedbanen var i utgangspunktet ikke forutsatt å skulle bli spesielt omfattende og kostbar og er ikke engang spesielt omtalt i St.prp. nr. 90 (1991-92). Sammenkoblingen har vist seg uheldig for NSB-GMB fordi arbeidene har blitt vesentlig mer kompliserte, tidkrevende og kostbare enn forutsatt. Dette har belastet Gardermobanens utbyggingsorganisasjon og budsjetter.

19.8 Erfaringer fra organisering og samarbeid

Det vises her også til kapittel 17 som omhandler organisering og ansvarsfordeling.

NSB-GMB hadde en organisasjon som var spiss, det vil si mange ledd med liten ansvars- og risikospredning. Dette la et spesielt stort ansvar på utbyggingsdirektøren og gjorde avstanden fra administrerende direktør og ut til den operative byggeledelsen lang. En slik organisering vil gi toppledelsen en noe mer distansert posisjon i forhold til den daglige driften, men vil samtidig medføre at mange personer med lederansvar blir involvert i spesielle problemstillinger, som for eksempel når det kommer opp spørsmål som blir fokusert i presse og media for øvrig.

Det faktum at det var en rekke sammenfallende interesser hos NSB-GMB og morselskapet NSB og at topplederen i morselskapet var styreformann i datterselskapet, har skapt uklarhet om rollene i de to selskapene. Denne problemstillingen ble tydelig forsterket etter skifte av ledelse i 1995, og kommer klarest frem ved håndteringen av den såkalte Tilleggsavtalen som omhandler sammenkoblingen mellom Gardermobanen og Hovedbanen. Denne mangelen på rolleavklaring var tilstede i alle plan i begge organisasjonene. Man tilhørte alle «den samme familie». Det sterke innslag av personer fra NSB i NSB-GMBs styre skapte habilitetsspørsmål.

Det er videre åpenbart at styreformannen etter 1995, som da også var administrerende direktør i morselskapet og tidligere administrerende direktør i datterselskapet, har hatt en spesielt sterk posisjon i forhold til administrasjonen i NSB-GMB. Ved ansettelse av ny administrerende direktør i selskapet i 1995, burde styret ha foretatt en normal utlysning i stedet for å foreta et internt opprykk. Dette ville gitt den nye lederen større integritet og en sterkere og mer uavhengig posisjon.

Den uklare rollefordelingen mellom ledelsen i mor- og datterselskaper kan også ha vært en medvirkende årsak til at ansvarsdelingen mellom NSB-GMB og GARPRO fremstår som mer uklar enn mellom OSL og GARPRO. Det kan virke som om GARPRO var mer detaljert styrende overfor NSB-GMB enn overfor OSL. Dette bekreftes ved at sentrale personer i NSB-GMB faktisk oppfattet GARPRO som et styrende organ.

Da selskapet ble etablert og bygget opp, var det naturlig at en vesentlig del av rekrutteringen skjedde fra morselskapet fordi det var her den jernbane- og trafikktekniske kompetansen i hovedsak satt. Dette medførte imidlertid at det ble bygget opp en organisasjon som spesielt i den første fasen ikke internt hadde en utpreget prosjektkultur som innebærer maksimalt fokus på kostnader og fremdrift.

Det var en rekke tekniske utfordringer for selskapet i oppstarten. Det skulle prosjekteres og bygges en høyhastighetsbane som det ikke fantes normaler og retningslinjer for. Dette satte store krav til selskapet under utarbeidelsen av planene og under prosjekteringsarbeidet. Dette ble kombinert med en meget stram tidsplan som medførte at byggingen skjedde nesten samtidig med prosjekteringen.

Baneutbyggingen var delt opp i en rekke selvstendige parseller med hver sin byggeleder som rapporterte til sine prosjektledere. Hver parsell ble prosjekteringsmessig behandlet selvstendig og det oppsto i en rekke tilfeller forskjellige grensesnittsproblemer. Forskjellige tekniske løsninger foreslått av forskjellige rådgivere på de forskjellige parsellene var et vanlig problem. Dette synliggjorde behovet for en sterkere grensesnittskoordinering. Erfaringen har vært at det ville ha vært en fordel med en overordnet planfunksjon som ivaretok den koordinerende rollen og som hadde myndighet til å skjære gjennom når det var behov for det.

Gjennom hele utbyggingen har NSB-GMB vært preget av en sterk og gjennomgående positiv «stå-på» kultur. Dette har gjennomsyret hele organisasjonen som har følt at det var spennende å være med på «det nye» som skjedde innen baneutbygging.

Samarbeidet med kommunene fungerte stort sett godt, men det faktum at det skulle gjennomføres normale kommunale reguleringsprosesser på grunnlag av en overordnet plan med tilhørende kostnadsoverslag som var vedtatt av staten, førte til en god del frustrasjon. Kommunene ønsket å oppnå de best mulige løsninger mens NSB-GMB forsøkte å holde igjen fordi alle endringer ville være kostnadsdrivende. Resultatet ble at 5 reguleringsplaner endte med statlige vedtak i tillegg til en statlig plan. De øvrige planene (ca. 11 stk) ble behandlet og godkjent av kommunene.

Forholdet til grunneierne langs banen synes gjennomgående å ha vært håndtert bra.

Samarbeidet med entreprenørene har også fungert normalt, når bortses fra samarbeidsklimaet med entreprenøren på Romeriksporten, som fra et tidlig tidspunkt ble meget anstrengt. Dette er behandlet nærmere i kapittel 20.

19.9 Planer, gjennomføring, resultater

19.9.1 Planene

Det var stor avstand i detaljeringsgrad mellom hovedplanen og reguleringsplanene. Konsekvensutredningen var også utført på et overordnet nivå. Kunnskapsgrunnlaget i reguleringsfasen var på flere områder mangelfullt, og kommunene følte at det burde ha vært gjennomført enten egne kommunedelplaner i forkant av reguleringsplanene eller egne konsekvensutredninger i reguleringsfasen.

19.9.2 Anlegget

I Stortingets utbyggingsvedtak i 1992 var det forutsatt at det skulle bygges ny dobbeltsporet bane fra Oslo til Gardermoen og videre til Eidsvoll i tillegg til Hovedbanen. Strekningen fra Oslo til Gardermoen skulle stå ferdig samtidig med at flyplassen ble åpnet for trafikk. Den videre strekning til Eidsvoll skulle bygges ut som en kontinuerlig videreføring.

Det er bygget ny dobbeltsporet bane fra Oslo til Gardermoen som, med unntak av Romeriksporten (se kapittel 20), var ferdig da flyplassen ble åpnet for trafikk den 8.oktober 1998. I tillegg ble også strekningen fra Gardermoen til Eidsvoll ferdigstillet til flyplassåpningen, slik det fremgår av St.prp. nr. 1 (1994-95). Denne strekningen er imidlertid kun ferdigstillet som enkeltsporet bane over en ca. 3 km strekning ved Eidsvoll. Denne endringen ble gjort for å spare penger. Videre ble det også foretatt en meget omfattende og kostbar sammenkobling mellom Gardermobanen og Hovedbanen som opprinnelig ikke var forutsatt, men som ble vedtatt av Stortinget slik det fremgår av St.prp. nr. 1 (1994-95).

Stortinget forutsatte i sitt vedtak i 1992 at det skulle bygges en ny stasjon på Bryn som skulle betjene både tog, T-bane og buss. Denne stasjonen er ikke bygget. Beløpet som var avsatt til denne stasjonen ble overført til flytogterminalen på Oslo S. I hovedplanen var det også foreslått en ny lokalstasjon i Ullensaker kommune, Jessheim Syd. Denne stasjonen er heller ikke bygget. I begge tilfeller er det NSB-GMB som ikke har ønsket å bygge ut og har fått støtte til dette fra både morselskapet og Samferdselsdepartementet.

Det var fra Stortingets side gjort en forutsetning om at det skulle gjennomføres støyskjermingstiltak slik at bare ca. 200 boliger langs hele traséen skulle bli eksponert for mer utestøy enn 55dBA.

NSB-GMB la vekt på et helhetlig preg og kvalitet i formgiving både i tog og terminaler, og har høstet anerkjennelse for det.

19.9.3 Fremdriftsplanen

Tidsplanen var klar; Gardermobanen frem til flyplassen skulle stå ferdig til åpningen av flyplassen den 8. oktober 1998. Senere ble dette altså endret til at hele banen skulle bygges ferdig til samme tidspunkt. Dette fremgår av St.prp. nr. 1 (1994-95), side 35:

«Samferdselsdepartementet vil med bakgrunn i ovenstående foreslå å fremskynde utbyggingen av strekningen Gardermoen – Eidsvoll, slik at denne strekningen også ferdigstilles til åpning av flyplassen.»

Tidsaspektet var meget fremtredende hos NSB-GMB under hele utbyggingsperioden. Det var knyttet stor prestisje til dette for selskapet og for morselskapet NSB. Utbyggingen av en ny høyhastighetsbane i Norge ble sett på som et «kvantesprang» i utviklingen av jernbanen som kollektivt transportmiddel i Norge. I tillegg var det knyttet store økonomiske interesser til åpningen av denne banen samtidig med flyplassen. Det var gjort ambisiøse forutsetninger om hvor stor andel av trafikken på flyplassen som skulle fraktes til og fra med tog. Følgelig var NSB-GMB svært opptatt av at banen skulle kunne tas i bruk samtidig med at flyplassen åpnet for på den måten å kunne fange opp flest mulig av de reisende med et attraktivt togtilbud.

Gardermobanen ble åpnet som forutsatt, men togene måtte kjøre rundt Romeriksporten på den gamle Hovedbanen slik at det ikke ble oppnådd full effekt av utbyggingen, og tilbudet ble i denne perioden ikke så attraktivt som forutsatt hva angår reisetid.

I forhold til det opprinnelige tidsskjema, hvor man hadde lagt opp til kontraktsinngåelser fra medio 1993 og utover, ble det forsinkelser, noe som først og fremst henger sammen med de problemer NSB-GMB støtte på i reguleringsplanprosessen. Den første utbyggingskontrakt som ble inngått gjaldt Romeriksporten, og den ble undertegnet 1. juni 1994. Samtlige grunnarbeidskontrakter ble deretter inngått i løpet av en periode på ca ett år. Bortsett fra Romeriksporten var det ikke problemer med ferdigstillelsen. Den kontrakten man slet mest med, var Siemens kontrakt på signalanlegget, men heller ikke denne skapte problemer for åpningen. NSB-GMB ferdigstilte dessuten jernbanen nord for Gardermoen til Eidsvoll slik at den sto klar til flyplassåpningen . I henhold til den opprinnelige tidsplan skulle denne strekningen først være ferdig i år 2000. IT kontrakten for det gjennomgående administrasjons-, økonomi-, bestillings- og billettsystem har vært problematisk pga. for knapp tid til forarbeider og dårlig oppfølgning fra leverandøren, og er enda ikke ferdigstilt. Sluttfrist er satt til 1. oktober 1999.

19.9.4 Kostnader

NSB måtte vise stor forsiktighet i budsjetteringen til fremlegget i Stortinget i 1992 fordi togalternativet skulle konkurrere med andre tilbringeralternativer, f. eks. buss. Det å lage et kostnadsoverslag før reguleringsplanene var vedtatt, viste seg også å være uheldig. Det ble først vedtatt et fast beløp i Stortinget for utbyggingen; deretter kom kommunene med sine krav i reguleringsplanfasen, og disse krav, som delvis måtte følges pga. tidsnød, endret de økonomiske forutsetningene betydelig. NSB-GMB ville gjerne hatt statlig regulering som kunne satt en endelig strek for fordyrende tiltak. Dette hadde nok vært en fordel for NSB-GMB både med hensyn til tidsforbruk og økonomi. Selv om kommunene og de forskjellige interessegrupper også hadde kommet inn med sine synspunkter ved statlig regulering, ville det kanskje vært lettere å skjære gjennom. På den annen side oppnådde lokalsamfunnet bedre løsninger.

Det er ikke helt lett å beskrive investeringsrammen for Gardermobanen i hovedplanen og dermed er det heller ikke helt lett å beskrive i hvilken grad rammen ble holdt. Viktige årsaker til denne vanskeligheten er at investeringsrammen omfattet investeringer som NSB ville ha gjort, uansett anlegg av ny hovedflyplass. Den inneholdt videre en forlengelse av Gardermobanen til Eidsvoll, og i tillegg ble Stortinget opplyst om en usikkerhet i kalkylen på +/- 20%. Dette siste svarer til beløp avsatt i en investeringskalkyle til dekning av usikre størrelser, og dette ble i kalkylen for hovedflyplassen beløpsfestet og delt i to poster: usikkerhetspost og prosjektreserve, se avsnittene 10.3 og 12.6.

For å ha beløp som lett lar seg sammenlikne vil vi her operere med beløp i 1998 kr.

Etter alt å dømme var investeringsrammen i hovedplanen på 5 mrd. (1998) kr. (se avsnitt 10.4 for flere detaljer). Legger en til 20% for dekning av usikkerhet kommer en opp i 6 mrd. (1998) kr. Beløpet for dekning av usikkerhet ble tilført prosjektet gjennom to bevilgninger i Stortinget i 1996 og i 1997. Sett på bakgrunn av at investeringsprosjekter normalt opererer med usikkerhetsposter, jfr. for eksempel avsnitt 10.3 som omhandler investeringen på hovedflyplassen, kan det være akseptabelt at investeringsrammen var på 6 mrd. (1998) kr. og altså inklusive 1 mrd. (1998) kr. avsatt til dekning av usikre poster. Det som er kritikkverdig er at denne usikkerhetsposten var nevnt på et bortgjemt sted i St.prp. nr. 90 (1991-92) og ikke gitt en kronemessig spesifikasjon i den rammen som Stortinget ble presentert for i 1992, da det tok stilling til prosjektet.

Rammen på 6 mrd. (1998) kr. omfattet investeringer i kjørevei, tunneler og terminaler, derunder forlengelsen av Gardermobanen til Eidsvoll (se også tabell 10.5).

I tillegg til denne utbyggingskostnaden kom to poster som kan kalles rene overskridelser i prosjektet:

• ekstrakostnader ved tetting og forsinket åpning av Romeriksporten på 1,3 mrd. (1998) kr.,

• ekstrakostnader, utover fastprisavtalen mellom GMB AS og NSB BA, knyttet til sammenbinding av Gardermobanen og Hovedbanen på 443 mill. (1998) kr.

Den totale utbyggingskostnaden knyttet til kjørevei, terminaler og tunneler, eksklusive renter i byggeperioden, er dermed på 7743 mill. (1998) kr. Dette beløpet inkluderer også investeringen knyttet til forlengelsen fra Gardermoen til Eidsvoll.

I tillegg kommer kjøp av 16 flytog og forberedelsen av banedrift på totalt 1410 mill. (1998) kr.

Den samlete investeringen knyttet til kjørevei og flytog, inklusive rene overskridelser, blir dermed på 9153 mill. (1998) kr. Av dette vil om lag 19% utgjøre rene overskridelser i prosjektet. Dersom en legger til de beløp som Stortinget etter hvert bevilget til dekning av usikkerhet, utgjør disse beløpene (1000 mill. kr.) og de rene overskridelsene(1743 mill. kr.) om lag 30% av den totale investeringsrammen på 9153 mill. kr. Da Stortinget sa ja til prosjektet i 1992, sa det dermed ja til et prosjektbeløp som utgjorde 70% av den totale investeringskostnaden.

Trekker en fra det totale investeringsbeløpet på 9153 mill. (1998) kr. hva det har kostet å forlenge banen fra Gardermoen til Eidsvoll (1.5 mrd. (1998) kr., samt legger til netto finanskostnader påløpt i byggeperioden, netto regnet med fratrekk for finanskostnader knyttet til Gardermoen-Eidsvoll, på 690 mill. (1998) kr., sitter en igjen med 8343 mill. (1998) kr. Pr 1.1 1999 er dette den gjelden som er knyttet til investeringene i den flyplassrettede tilbringertjenesten og som NSB-GMB eventuelt skal forrente gjennom sin drift av Gardermobanen.

I tillegg til beløpene nevnt hittil kommer 90 mill. (1999) kr. som ble tilkjent SRG i en voldgiftssak våren 1999 mellom NSB-GMB og entreprenøren for Romeriksporten, SRG. Dessuten har Riksrevisjonen pekt på at det var to kostnader som ikke var med i kalkylen lagt frem i St.prp. nr. 90 i 1992:

• en merverdiavgiftsbelastning på 742 mill. (1997) kr.,

• grunnervervskostnad på 165 mill. (1997) kr.

Når det gjelder bruk av prosjektreserven på de enkelte kontrakter, utover Romeriksporten, kan det generelt sies at allerede anbudsrunden viste at budsjettet lå vesentlig for lavt, særlig pga. endringer i reguleringsplanfasen og vanskeligere grunnforhold enn antatt. Underveis i byggingen oppsto dessuten forhold som medførte rett til tillegg for entreprenørene, slik at også kontraktssummene ble betydelig overskredet.

Det kom særlig store tillegg på de 3 grunnarbeidskontraktene fra Åråsen til Kverndalen, noe som dels skyldes grunnforholdene med mye leire, men også at det å bygge ny jernbane inntil det gamle sporet mens dette var i full drift, viste seg langt mer problematisk enn noen hadde trodd. Det er første gang dette skjer i Norge, slik at man manglet erfaring fra tidligere utbygginger. Dette skapte komplikasjoner og atskillig plunder og heft som entreprenørene kunne kreve tillegg for.

På parsellen Stalsberg – Nitelva, som bare er 1 km lang og hvor kontraktssummen var kr. 135,8 mill., ble det en overskridelse på over 50%. Dette skyldtes et meget komplisert veikryss, med trafikk under utbyggingen, og hus på begge sider.

Strekningen Bekkedalshøgda – Ålborgveien var en lang parsell med kompliserte konstruksjoner, mye broer og en fjelltunnel i et svært kupert terreng. Avtalt kontraktssum var kr. 274,7 mill. og sluttprisen ble kr. 331,7 mill., altså en overskridelse på kr. 57 mill. Det vesentlige av overskridelsen kan tilbakeføres til økte mengder.

Hvis man ser bort fra meromkostningene knyttet til Romeriksporten, viste det seg å bli kostnadsøkninger på til sammen ca kr. 600 mill. på grunnentreprisene.

Også elektroentreprisene ble langt dyrere enn forutsatt. Av opprinnelig kontraktssummer på i alt kr. 935 mill. på tele-, signal- og strømforsyning ble det en overskridelse på ca kr. 300 mill., når ekstraomkostningene for elektrodelen vedr. Romeriksporten igjen holdes utenfor. Av overskridelsen må trekkes ut kr. 57 mill. som er Jernbaneverkets andel av kontrakten.

Disse overskridelser ble inndekket av Stortinget under henvisning til den adviserte usikkerhetspost på 20%.

På tross av forsinkelsen i Romeriksporten lyktes det å åpne Gardermobanen samtidig med flyplassen, ved at toget inntil 1. august 1999 gikk utenom tunnelen og dermed brukte lengre tid enn de 19 minutter fra Oslo S til Gardermoen som var ett av NSB-GMBs suksesskriterier. Banen har fungert tilfredsstillende og må sies å være vellykket som fremkomstmiddel, men markedsandelen våren 1999 ligger i området 34 – 37% som er adskillig lavere enn forutsatt. Dette kan ha sammenheng med at Romeriksporten ikke har vært i bruk i denne perioden som forutsatt ved beregning av markedsandelene. Netto driftsinntekter er også langt under det nivå som ble forespeilet Stortinget i St.prp. nr. 90 (1991-92).

19.10 Evalueringsgruppens vurdering av NSB-GMBs organisering og effektivitet

Organisering i eget AS gjorde det lettere raskt å få lånefinanisering, noe som var en forutsetning for å få prosjektet raskt på bena. Dette innebærer også den fordel at man har fått atskilt og stilt til skue hva baneutbyggingen faktisk har kostet.

Et statlige aksjeselskap samt en prosjektstab i Samferdselsdepartementet skapte en viss uklarhet i rollefordelingen mellom tiltakshaver og sentrale myndigheter. Bl. a. Fylkesmannen i Oslo og Akershus påpeker at de opplevde GARPRO som mer innrettet på å få drevet gjennom utbyggingen innenfor avsatt tid, og dermed mer som tiltakshavernes forlengede arm, enn som representant for statlig myndighet.

Selv om baneutbyggingen og senere driften av Gardermobanen ble organisert som eget rettssubjekt, er det allikevel Evalueringsutvalgets inntrykk at forbindelseslinjene til eierorganisasjonen NSB har vært lang tettere enn tilsvarende forhold mellom OSL og Luftfartsverket. Dette har til tider skapt uklare og noe uryddige forhold, jfr. f. eks. konflikten om Tilleggsavtalen og hvem som skulle dekke de store kostnadsoverskridelser som tilknytningen til Hovedbanen medførte. På den annen side er det en betydelig integrering mellom NSB og NSB-GMB når det gjelder drift av banen, slik at samarbeidet nødvendigvis måtte bli tettere.

Når det gjelder organiseringen i byggefasen, synes oppdelingen i 3 avsnitt, ett for baneutbygging, ett for elektro og ett for terminalutbygging å ha fungert bra. Den organisasjonsplan som NSB-GMB valgte, med en utbyggingsdirektør under administrerende direktør, skapte et mellomledd mellom de forskjellige utbyggingsavdelinger og administrerende direktør. Dette ga et koordinerende ledd som entreprenørene på flyplassutbyggingen savnet i OSL når det oppsto spørsmål i grensen mellom ulike utbyggingsavdelinger.

På den annen side ble det lengre linjer mellom byggeledelsen for den enkelte kontrakt og toppledelsen. Entreprenørene sitter igjen med et inntrykk av at toppledelsen i NSB-GMB ikke på samme måte som i OSL klarte å få organisasjonen gjennomsyret av enhetlige holdninger og opptreden. OSLs organisasjon ble, av de leverandører som jobbet for begge tiltakshavere, opplevet som noe mer konsistent og enhetlig i sin håndtering overfor leverandørene. I NSB-GMB var holdningene mer farget av hvilke personer man hadde med å gjøre i den enkelte sak. Avstanden mellom byggeledelse og toppledelse kan også ha virket uheldig inn ved rapporteringen og håndteringen av lekkasjeproblemene i Romeriksporten.

NSB-GMB som tiltakshaver er av den oppfatning at hvis de skulle starte på nytt i dag, ville de ha sørget for sterkere prosjekteringskompetanse i linjene, for tettere oppfølgning av rådgiverne, og som støtte for utbyggingsorganisasjonen i byggeperioden.

Det er ikke tvil om at gjennomføringen av Gardermoutbyggingen har gitt NSB et betydelig kompetanseløft og tilført NSB erfaring og læring og bidratt til modernisering av drift/organisering fra forvaltning til forretning.