25 Sammenfattet vurdering av Gardermoprosjektet for perioden 1990-1999

25.1 Innledning

I mandatet for evalueringen av Gardermoprosjektet bes det om en bred gjennomgang av hele prosjektet, av hovedflyplass og tilbringertjeneste, av planlegging og utbygging. Temaene i evalueringen spenner derfor vidt, fra forholdet mellom entreprenør og byggherre til forholdet mellom myndigheter, og omfatter tekniske, juridiske, økonomiske, miljømessige og institusjonelle forhold. Miljø og Romeriksporten nevnes spesielt i mandatet.

De sentrale spørsmål i evalueringen er hvordan kunnskapsgrunnlaget for Gardermoprosjektets målsetninger er blitt utarbeidet og hvor tilstrekkelig det var, og hvordan målene for utbyggingen er blitt realisert. De viktigste evalueringskriterier er hvorvidt planleggingen og utbyggingen av prosjektet er forenlig med faglige normer: rasjonelle og institusjonelle. Fordi store offentlige prosjekter er en møteplass for politikk og fag, vil en streng faglig vurdering av politiske beslutninger ha sine begrensinger. Evalueringen forsøker å ta hensyn til dette. I hovedsak er evalueringen rettet mot faglige og forvaltningsmessige prosesser.

I dette kapitlet sammenfattes Evalueringsgruppens vurderinger av Gardermoprosjektet med forslag til forbedringer av prosjektet der det står i dag. De læringserfaringer som kan trekkes ut av prosjektet generelt og på lengre sikt for tilsvarende store prosjekter, blir omtalt i neste og siste kapitel.

25.2 Hovedmål og hovedresultater

25.2.1 Rammebetingelsenes betydning for hensiktsmessige og rasjonelle prosesser

25.2.1.1 Innledning

Det er Stortinget og regjeringen som har gitt de viktigste rammebetingelsene for Gardermoprosjektet, om både mål og prosesser for planlegging og utbygging. Disse skal være direkte premissgivende for prosjektets aktiviteter. I tillegg kan også institusjonelle og politiske faktorer som ikke gikk direkte frem av stortingsvedtaket, regnes som rammebetingelser fordi de i praksis både setter grenser og gir retning for prosjektet. Når prosessene i prosjektet er hensiktsmessige og rasjonelle, betyr det at de er i overensstemmelse med gjeldende og vedtatte mål og intensjoner.

De viktigste vedtak om målsetninger i Gardermoprosjektet var, i kronologisk rekkefølge:

• Stortingets planvedtak i juni 1990,

• vedtaket om planprogrammet i desember 1990,

• vedtaket om alternativer i desember 1990,

• vedtak om Hobøl som alternativ i desember 1991,

• utbyggingsvedtaket i oktober 1992.

Målsetningsvedtakene gjaldt for planlegging og utbygging av flyplass, tilbringertjeneste og regional utvikling. Senere vedtak i Stortinget etter utbyggingsvedtaket gjaldt justeringer av investeringsrammer, lånevedtak og vedtak om organisasjonsform for Gardermobanens drift.

Det ble også fattet andre vedtak som kombinerte både målsetninger og prosesser. De viktigste var vedtakene om Rikspolitiske retningslinjer, om Konsekvensutredningsprogrammet og det økonomiske analyseskjemaet. Disse vedtakene innførte miljømålsetninger formelt i Gardermoprosjektet og beskrev hvordan disse skulle oppfylles. Disse programmene ble utformet på departementsnivå.

Historiske og institusjonelle rammebetingelser for Gardermoutbyggingen har påvirket prosjektets forløp i hele perioden. Faktorer av denne typen kan ha spilt en rolle for både vedtak, planlegging og utbygging.

25.2.1.2 Målvedtak

Av de vedtak som ble fattet, var Stortingets vedtak om utbygging av Gardermoen som hovedflyplass i oktober 1992 det viktigste både formelt og reellt. Tidligere vedtak og prosesser ledet fram til dette, og senere vedtak og prosesser var avledet av dette, og hadde det som referanse.

For hovedplanfasen spesielt har Konsekvensutredningsprogrammet hatt stor betydning. I tillegg ga dette programmet et grunnlag for den senere reguleringsplanleggingen. Mindre betydning har Det regionale planprosjektet hatt.

Videre er det tydelig at den sentrale plass flytoget har hatt i Gardermoprosjektet, delvis kan føres tilbake til det første politiske planvedtak, i juni 1990 i Stortinget. Tilsvarende kan den begrensede rolle alternativvurderinger ble gitt i hovedplanleggingen, føres tilbake til vedtak i Stortinget, høsten 1990 og 1991. Med unntak av disse vedtakene kan man si at Stortinget i hovedsak ønsket ett alternativ utredet: Gardermoen. På disse punkter har det vært overensstemmelse mellom rammebetingelser og gjennomføringen av planleggingen.

Tidsrammene for Gardermoprosjektet og dermed fremdriften, har vært rangert meget høyt av utbyggerne, kanskje høyest. Dette har til dels styrt løsningene av andre forhold. For Gardermobanen har dette hatt konsekvenser for både regionale løsninger og for kvalitet. Det gjelder særlig problemene omkring vannlekkasjene i Romeriksporten, hvor hensynet til fremdrift nok har medvirket til at man valgte løsninger som senere viste seg utilstrekkelige og kostbare. Dernest har budsjettrammene hatt en sterk innflytelse på prosjektstyringen, mer i flyplassutbyggingen enn i utbyggingen av banen.

25.2.1.3 Andre rammebetingelser

Av institusjonelle rammebetingelser har den overordnede struktur ved den samlede organisering av hele utbyggingen ført til et helhetlig grep og samordning under Samferdselsdepartementets ledelse.

Av spesielle forhold kan det pekes på at Luftfartsverkets erfaringer fra Hurum kom planleggingen av flyplassen på Gardermoen til gode. OSLs sterke orientering mot utbygging ga et godt grunnlag for fremdrift og budsjettdisiplin, men skapte på den annen side ikke noen optimal tilpasning til driftsfasen. For satsing på høyhastighetsbane i tilbringertjenesten hadde NSBs moderniseringsbehov klar betydning.

Mens både flyplass-, bane- og veiutbygging hadde effektive institusjonelle strukturer i Gardermoprosjektet, var tilsvarende institusjonelle strukturer for gjennomføringen av det regionale planprosjektet manglende eller svake.

Det var OSL som skjøv ferdigstillelsesdatoen fram fra januar 1999 til oktober 1998. Dette ble også bestemmende for Gardermobanens fremdrift.

Den politiske opiniontil fordel for miljø og kollektivtrafikk i tiden rundt oppstarten av Gardermoprosjektet kan sees som viktig for satsing på bane i tilbringertjenesten. På Stortinget var det også viktig støtte til jernbane.

På begynnelsen av 1990-tallet var det en viss tretthet i det politiske miljøet når det gjaldt spørsmålet om hovedflyplass. Det hadde vært en lang forhistorie med flyplassutredninger og manglende avgjørelser. Da Hurum ble forlatt som alternativ, var det en utbredt holdning blant politikerne at videre utredninger omkring flere hovedalternativer neppe ville føre til noen beslutning med det første. Det ville gå utover troverdigheten til politikerne og deres evne til å fatte beslutninger. Det skapte en utålmodighet for å få til en løsning og et alternativ til en gradvis og midlertidig utbygging av Fornebu. Det resulterte i at det hastet for politikerne med å bestemme seg for ett alternativ og ikke ta seg tid til en ny fullverdig utredning av flere og likeverdige alternativer, som man følte man hadde tilstrekkelig kjennskap til. Det alternativ som med stor sannsynlighet kunne samle et flertall på Stortinget var Gardermoen, som ble nr. to i voteringen i 1988. På denne bakgrunn var Stortingets vedtak i juni om å planlegge for Gardermoen også et lokaliseringsvedtak.

Den lokale politisk-sosiale kontekst for Romeriksporten ble avgjørende for den store oppmerksomhet lekkasjene i tunnelen fikk. Det var tidligere laget mange tunneler i Norge som også har lekket. De har som oftest ligget i tynt befolkede områder. Det nye med Romeriksporten var at den gikk nær et tett befolket område. De lekkasjer som tidligere har vært vanlige i tilsvarende prosjekter, ble nå et stort politisk problem fordi den lokale befolkning og dens talerør hadde evne og vilje til å ytre seg gjennom media og i det politiske miljøet. Skadene på det fysiske miljøet slik de fremkom omkring Romeriksporten kan nøkternt sett i ettertid og i en nasjonal og historisk sammenheng, neppe sies å være særlig store, men grunnvannsproblemet var alvorlig nok.

En arbeidsdeling mellom politikk og faggår på generelle rammer og detaljer. Politikerne vedtar de prinsipielle rammer og fagforvaltningen gjennomfører detaljene. Stortinget utøver imidlertid gjennom sin bevilgningsmyndighet sterk politisk styring gjennom sine detaljerte bevilgningsvedtak. Det betyr at den generelle arbeidsdelingen mellom politikk og fag ikke gjelder fullt ut og kan fortone seg som et paradoks. For store prosjekter som varer over flere år kan det bli et problem hvordan man samtidig ivaretar behovet for en prinsipiell politisk styring på den ene siden og en tilpasning til forventet usikkerhet og risiko på et mer detaljert nivå på den andre siden. Svært detaljerte og bindende beslutninger på et tidlig tidspunkt kan virke hemmende for tilpasning til usikkerhet og nye situasjoner. Generelle vedtak for lange tidsrom kan på den annen side redusere muligheten for reell politisk styring, fordi mange detaljavgjørelser kan bli fattet på endret grunnlag.

Stortingsvedtaket i 1992 på grunnlag av St.prp. nr. 90 (1991-92) var et vedtak med langvarig gyldighet. Det inneholdt både prinsipielle og detaljerte elementer. Detaljbestemmelser om for eksempel grunnvannssikring under flyplassen og økonomiske forutsetninger for banedriften ble senere endret. Det reiser et spørsmål om man kunne ha hatt en bedre fasing mellom generelle og detaljerte beslutninger og hvilken rolle politiske og faglige myndigheter skal spille i den sammenheng. Det kan være en bedre sikring for både politisk styring og hensyn til usikkerhet om styrbare rammebetingelser ikke ble konsentrert til bare ett vedtakstidspunkt, men ble noe faset ut. For eksempel kunne Stortingets utbyggingsvedtak vært etterfulgt av et tilsvarende, men mindre omfattende vedtak, når forslagene til reguleringsplanene forelå, for dermed å legge inn nye og endrede forutsetninger som lå i disse planene. Dette er en ideell norm. I realiteten er ikke dette så lett å gjennomføre. Når utbyggingsvedtaket om Gardermoen ble så detaljert som det ble, skyldtes det blant annet at for å få et flertall måtte man vedta en rekke detaljer som det var sterk politisk interesse for, som for eksempel grunnvannet. Selve detaljeringsgraden i utbyggingsvedtaket var en politisk forutsetning og ble dermed en rammebetingelse for prosjektet.

Noen politisk gitte rammebetingelser kan være problematiske for det rent faglige arbeid. Eksemplet er Stortingets vedtak om begrensede alternativvurderinger. Som metode for å beregne samfunnsøkonomisk verdi er det fra et faglig rasjonelt synspunkt ingen tvil om at en fullverdig alternativvurdering er nødvendig. På den annen side står det de politiske myndigheter fritt til prioritere, hvilket var det de faktisk gjorde. Her er det en ulikhet mellom en politisk og en faglig logikk. I den faglige logikken er alternativvurdering en metode for å kunne fastsette en relativ verdi. Derfor er det nødvendig med en alternativanalyse på likeverdig nivå. I den politiske logikken var lokaliseringsvalget langt på vei foretatt i juni 1990, og man ønsket ikke nye runder med full utredning av flere alternativer. Derfor ba politikerne om begrenset alternativvurdering. En faglig rasjonell modell med valg mellom likeverdig utredede alternativer kan likevel sees som et bidrag til større kunnskap om konsekvenser av vedtakene.

Et så stort prosjekt som Gardermoprosjektet vil være særlig avhengig av den kunnskap og ekspertisesom er tilgjengelig både nasjonalt og internasjonalt for å kunne gjennomføres på en ønsket måte. I Gardermoprosjektet ble både nasjonal og internasjonal ekspertise trukket inn. Det kan være vanskelig å peke på noen kunnskapsgrupper/ekspertise som ikke ble trukket inn i både planlegging og utbygging, men som burde ha vært det. Den kunnskap som ble anvendt reflekterer stort sett den samtidige og tilgjengelige verden av ekspertise.

25.2.1.4 Sammenfatning

Rammebetingelser skal normalt ha en generell karakter og gi rom for utøvelse av skjønn innenfor rammene. Rammebetingelser vil ut fra dette ha en generell styringsverdi. De vil heller ikke være tilstrekkelige alene som styringsmidler, men vil måtte suppleres med mer spesifikke styringer. Det viktigste rammevedtaket for Gardermoprosjektet var utbyggingsvedtaket i 1992. Det var et vedtak om både generelle rammer og spesifikke forhold. Et spørsmål som kan reises er hvor detaljerte politiske målsetningsvedtak skal og bør være, og hvordan de skal fases ut i myndighetsfordelingen mellom politiske og faglige organer.

Det er også et spørsmål om viktige forhold som har en effekt på et prosjekt i seg selv, lar seg styre godt nok, selv om det kunne vært ønskelig. Det er et spørsmål om handlefrihet. Gardermoprosjektet har som andre tilsvarende prosjekter hatt betinget handlefrihet. En rekke politiske og faglige beslutninger er resultat av vurderinger og beslutningsvalg. Andre rammebetingelser var mer gitt i utgangspunktet eller kom inn underveis utenfra.

Ut fra en vurdering av rammebetingelsers betydning for å gjennomføre et prosjekt vil en kritikk være urimelig, hvis det har skjedd en best mulig tilpasning til rådende betingelser i situasjonen og alternative handlemåter ikke var mulig. Mange sider ved Gardermoprosjektet kan gis denne karakteristikken. Innenfor en læringshorisont derimot kan en kritisk vurdering av rammebetingelsene og handlingsmønstret være nyttig, uavhengig av den handlingsfrihet man faktisk hadde. Handlingsfriheten for senere prosjekter er større.

25.2.2 Økonomiske mål og resultater

25.2.2.1 Gardermoen som et samfunnsøkonomisk prosjekt

I analysen av Gardermoen som et samfunnsøkonomisk prosjekt, ble Gardermoen sammenliknet med en Delt løsning. Den delte løsningen besto i at all utenlandsk trafikk skulle foregå fra Fornebu og all innenlandsk trafikk, samt chartertrafikk, fra Gardermoen. Konklusjonen i St.prp. nr. 90 (1991-92) var at Gardermoen var et samfunnsøkonomisk lønnsomt prosjekt.

Etter Evalueringsgruppens syn er det langt fra klart at Gardermoen var et samfunnsøkonomisk lønnsomt prosjekt sammenliknet med en Delt løsning. Årsakene er:

• Den anslåtte kostnadsfordelen i favør av Gardermoen var på 800 mill. 1992-kr. i nåverdi. Usikkerheten i anslagene, spesielt knyttet til anslagene på tidskostnadene i tilbringertjenesten og tidsbruken på flyplassene, var såpass stor at det er tvilsomt om det i hele tatt var en positiv nåverdi i favør av Gardermoen.

• Delt løsning var ikke utredet til samme nivå som Gardermoen.

• Delingen med all utenlands trafikk på Fornebu og all innenlands- samt chartertrafikk på Gardermoen fra dag 1 av, var neppe optimal.

• En gradvis og trinnvis utbygging av Gardermoen, som en optimal vente-og-se respons på den usikkerheten som lå i prognosene for flytrafikken, ble ikke drøftet.

25.2.2.2 Oslo lufthavn Gardermoen som et bedriftsøkonomisk prosjekt

Det er Evalueringsgruppens syn at Oslo lufthavn, Gardermoen (OSL) kan oppnå en bedriftsøkonomisk avkastning på de foretatte investeringene på om lag 7%, slik som lovet i St.prp. nr. 90 (1991-92). Gitt dagens luftfartsavgifter kan lønnsomheten bli lavere dersom flytrafikken blir vesentlig lavere enn dagens flytrafikk. En reduksjon i flytrafikken kan for eksempel komme i form av færre forretningsreisende som følge av en omstrukturering av olje- og gassnæringen og/eller en reduksjon i omfanget av denne næringen i Norge.

En kan spørre hvor interessant det er at investeringen i en hovedflyplass er bedriftsøkonomisk lønnsom. Inntektsiden til lufthavnen er dels bestemt av politisk bestemte avgifter og dels av en monopolprising på utleie av forretningsareal og av parkeringsplasser.

Til tross for at inntektene er bestemt som angitt ovenfor, er det viktig fra et samfunnsøkonomisk synspunkt at driften av flyplassen skjer på den mest kostnadseffektive måten. For å sørge for dette bør det etter Evalueringsgruppens syn tas i bruk en målestokk-konkurranse, overvåket av Konkurransetilsynet, hvor OSL sammenlikner sin drift og kostnader med flyplasser i andre land.

25.2.2.3 Gardermobanen som et bedriftsøkonomisk lønnsomt prosjekt

Etter Evalueringsgruppens syn kan det helt utelukkes at Gardermobanen kan bli et bedriftsøkonomisk lønnsomt prosjekt og med en avkastning på 8% som lovet i St.prp. nr. 90 (1991-1992).

Den samlete investeringskostnaden relatert til 1998, inklusive forlengelsen til Eidsvoll og manglende kostnader påpekt av Riksrevisjonen, samt finanskostnader, er på 10-11 mrd. 1998-kr. Ser en utelukkende på investeringer i kjørevei, terminaler og flytog knyttet til strekningen mellom Oslo og Gardermoen er den gjeld som Gardermobanen AS eventuelt skal forrente på 8343 mill. 1998- kr.

I St.prp. nr. 90 (1991-92) ble det lovet at investeringene i Gardermobanen, inklusive forlengelsen til Eidsvoll og innkjøp av flytog, kunne bli finansiert av billettinntekter og i tillegg gi en realavkastning på 8%. I St.prp. nr. 90 (1991-92) ble det derfor uttalt at investeringene i Gardermoprosjektet ikke skulle belaste fremtidige statsbudsjett. De reisende skulle gjennom sine billettkjøp finansiere innkjøp av flytog og investeringer i infrastruktur fra Oslo til Eidsvoll. Skattebetalerne skulle ikke betale noe. Dette løftet vil Gardermobanen AS ikke makte å innfri. Spørsmålet vil heller bli hvor stor del av de samlete investeringer som må dekkes av skattebetalerne. Disse samlete investeringene er som nevnt på 10-11 mrd. 1998-kr., og inkluderer investeringskostnadene frem til Eidsvoll.

Dersom Gardermobanen drives på rent kommersielle vilkår under den konkurransesituasjonen som er tilstede i tilbringertjenesten til Gardermoen, og gitt at Gardermobanen AS utnytter maksimalt sin strategiske posisjon i form av å være eneste tilbyder av beste togtjenester i dette transportmarkedet, kan Gardermobanen AS klare å betjene en gjeld på rundt 3 mrd. 1998-kr., samt gi investeringen knyttet til denne gjelden en realavkastning på 7%. Den resterende gjelden på vel 7 mrd.1998-kr. må da betjenes av skattebetalerne. I dette tilfellet kan billettprisen på flytoget bli på rundt 120 kr. fra Oslo S, og markedsandelen kan bli på rundt 43%. Anslagene på billettprisen, markedsandelen og graden av gjeldsbetjening er usikker, og det er bare nye undersøkelser av transportvalg og en markedsøkonomisk analyse på grunnlag av disse transportvalgene som kan gi mer sikker kunnskap.

Investeringene i Gardermobanen er gjort slik at «gjort er gjort og spist er spist». En kan derfor hevde at billettprisen ikke bør settes høyere enn at driftskostnadene til Gardermobanen blir dekket. I så fall kan billettprisen bli vesentlig lavere enn 120 kr. pr. reise fra Oslo S, kanskje så lav som ned mot 60 kr. pr. reise fra Oslo S. Markedsandelen vil da selvsagt kunne bli høyere enn rundt 43%; en markedsandel opp mot 70% kan ikke utelukkes. Spørsmålet bli da selvsagt om en slik høy markedsandel er teknisk mulig. Dersom den ikke er det, må billettprisen settes høyere og så mye høyere at en holder seg innenfor kapasiteten til flytoget. En lav billettpris og lik driftskostnadene pr. reise er godt nytt for de reisende, men selvsagt dårlig nytt for skattebetalerne som da må betale hele investeringskostnaden på 10-11 mrd. 1998-kr.

Om en bør velge en profittmaksimerende pris på for eksempel 120 kr. pr. reise eller en billettpris lik driftskostnadene pr. reise på for eksempel 60 kr., avhenger av hvor mye det koster å finansiere utgifter over statsbudsjettet. Dersom disse skattefinansieringskostnadene er svært høye, vil det være samfunnsøkonomisk lønnsomt å la de reisende betale en billettpris som gjør overskuddet til Gardermobanen størst mulig. Anslaget nevnt ovenfor er da en billettpris på rundt 120 kr. pr. reise fra Oslo S. Til tross for at en lar de reisende betale mest mulig av investeringskostnadene gjennom sine billettkjøp, må likevel skattebetalerne belastes med vel 7 mrd. 1998-kr. Dersom skattefinansieringskostnadene er lik null, vil det være samfunnsøkonomisk lønnsomt å la skattebetalerne betale hele investeringskostnaden på 10-11 mrd. 1998-kr. Billettprisen kan da som nevnt bli på rundt 60 kr. pr. reise.

I henhold til sluttrapporten i et interdepartementalt utvalg om styring av offentlige prosjekter (se «Styring av statlige investeringer», sluttrapport fra styringsgruppen 10. februar 1999) er skattefinansieringskostnaden anslått til 0,2, dvs at en krone finansiert over offentlige budsjetter ikke koster 1 kr., men kr. 1,20. Hvis en slik skattefinansieringskostnad benyttes i forbindelse med prissettingen på en reise med flytoget, kan dette gi en samfunnsøkonomisk optimal pris som er noe høyere enn driftskostnaden pr. reise, for eksempel rundt 75 kr. De reisende vil da kunne bidra noe til gjeldsbetjeningen knyttet til de investeringer som er foretatt i Gardermobanen, anslagsvis rundt 1,5 mrd. 1998-kr. Skattebetalerne må da dekke resten av den totale investeringskostnaden på vel 9 mrd. 1998-kr.

På bakgrunn av det som her er beskrevet, bør en etter Evalueringsgruppens mening snarest ta stilling til hvor stor del av investeringskostnadene som skal dekkes av flytogets billettinntekter og hvor stor del som skal dekkes av skattebetalerne. Hva en kommer frem til, vil få konsekvenser for hvordan Gardermobanen skal drives og organiseres. Dersom de politiske myndigheter ønsker en billettpris som er lavere enn markedsprisen, må Gardermobanen AS instrueres om dette og prisovervåkes.

Evalueringsgruppen vil peke på at ved å avgiftsbelegge all tilbringertransport som konkurrerer med toget til Gardermoen, for eksempel i form av en bomavgift, kan en oppnå høyere priser på bruk av flytoget. Høyere driftsoverskudd i flytoget sammen med bomavgifter gjør at mer av gjelden knyttet til investeringene i Gardermobanen kan betales av de reisende og mindre av skattebetalerne.

Årsakene til at den bedriftsøkonomiske lønnsomheten blir klart mye lavere enn forespeilet i St.prp. nr. 90 (1991-92) er:

• høyere driftskostnader,

• lavere driftsinntekter grunnet en lavere markedsandel for flytoget. Den lavere markedsandelen er dels et resultat av konkurranse fra buss på parallelle strekninger som ble sett bort fra i St.prp. nr. 90 (1991-92), og dels et resultat av en svakere betalingsvilje for bruk av flytoget spesielt blant de private reisende enn antatt i St.prp. nr. 90 (1991-92),

• overskridelser av investeringsbudsjettet på 1743 mill. 1998-kr. som fordeler seg med 1300 mill. kr. på ekstra tettingsarbeider i Romeriksporten, hvorav noe under 500 mill. kr. ble brukt uten at det hadde særlig virkning på vannforholdene i Østmarka, og med 443 mill. kr. på sammenknytningen av Gardermobanen og NSBs hovedbane,

• økt investeringsramme med 1000 mill. 1998-kr., bevilget med henvisning til usikkerheten i anslaget på investeringskostnadene.

Dersom den bedriftsøkonomiske lønnsomheten hadde blitt som lovet i St.prp. nr. 90 (1991-92) ville dette vært et av de ganske få jernbaneprosjekt i historien som hadde kunnet forrente både investeringer i rullende materiell og investeringer i kjørevei gjennom billettinntekter. Det burde ha ringt noen varselklokker hos utrederne av prosjektet i NSB, blant kvalitetssikrerne oppnevnt av Samferdselsdepartementet, ØKAN, og i Samferdselsdepartementet i forbindelse med at en slik konklusjon ble trukket.

I St.prp. nr. 90 (1991-92) burde en ha sett på den muligheten at togalternativet ikke ville blitt bedriftsøkonomisk lønnsomt, og en burde derfor også ha drøftet hvor stor del av investeringskostnaden som skulle dekkes gjennom billettinntekter og hvor mye som skulle dekkes over statsbudsjettet. Ekspertgruppen oppnevnt av Samferdselsdepartementet som skulle kvalitetssikre de økonomiske kalkylene, ØKAN, anbefalte at en skulle trekke inn skattefinansieringskostnader i analysen av prosjektet. Det ble aldri gjort, men det var på dette punktet det burde vært gjort.

Det faktum at Gardermobanen ikke er bedriftsøkonomisk lønnsom er ikke til hinder for at den kan være samfunnsøkonomisk lønnsom. En måte å sjekke dette på er å undersøke om en kan få dekket den totale investeringskostnaden gjennom en perfekt prisdiskriminering i markedet. En slik diskriminering betyr at en tar en forskjellig pris fra hver eneste reisende, høyest fra den med høyest betalingsvilje. En slik diskriminering kan en selvsagt ikke foreta overfor de reisende, men den estimerte transportmodellen, gitt den antatte konkurransen til flytoget, gjorde det mulig å foreta en slik beregning. Det ble ikke gjort.

Evalueringsgruppen vil foreslå at det foretas nye analyser av tilbringertjenesten til og fra Gardermoen:

1. Det bør foretas en ny transportanalyse basert på observasjoner av valg de reisende gjør med hensyn til transport til og fra Gardermoen. Basert på den reviderte transportanalysen bør det foretas en markedsanalyse av tilbringertjenesten. En bør drøfte den optimale delingen av investeringskostnader mellom de reisende og skattebetalere under gitte forutsetninger om skattefinansieringskostnadene og avgifter på bruk av vei til Gardermoen.

2. På bakgrunn av en slik analyse kan en skaffe seg et grunnlag for å drøfte en forretningsmessig instruks til og oppdeling av Gardermobanen i en del knyttet til kjøreveien og en del knyttet til driften og vedlikeholdet av flytogene og av terminalene på Oslo S og på Gardermoen. En slik eventuell oppdeling kan enten bety at Jernbaneverket overtar mer eller mindre gratis all kjørevei, inklusive Romeriksporten, mens Gardermobanen AS blir et selskap med ansvar for drift og vedlikehold av flytog og to terminaler, ellerat Gardermobanen AS overtar kjøreveien mer eller mindre gratis. Hvem som bør stå som eier av kjøreveien, avhenger av hvem som best er i stand til å drifte og vedlikeholde kjøreveien.

3. En bør utrede et eventuelt endret eierskap til Gardermobanen AS hvor dette selskapet løsrives helt fra NSB BA. Nå er Gardermobanen AS eid av et selskap NSB BA som det i prinsippet skal konkurrere med i transporten av personer til og fra Gardermoen. Et endret eierskap kan gjøre denne konkurransen mer reell.

25.2.3 Tekniske mål og resultater

Vi har fått en ny hovedflyplass for Oslo-området som både med hensyn til terminal- og asfaltarealer er ca. 4 ganger større enn Fornebu, med to parallelle rullebaner og kapasitet som oppfyller de målsettinger man hadde. Det har i oppstartfasen vært en god del tekniske problemer av forskjellig art. Målsettingen om 99,9% værtilgjengelighet er ikke oppnådd, da man ennå ikke har lykkes i å få på plass et sikkert system for kategori III Aflyginger. Dette er et alvorlig problem fordi det ennå ikke er funnet noen sikker forklaring på, langt mindre noen løsning på, forstyrrelsene som hindrer kategori III Aflyginger. Det er derfor foreløpig usikkert når man får oppfylt denne målsettingen. Manglende kategori III A instrumentering medfører at flyavganger og -ankomster må innstilles i dårlig vær, og dette har vinterstid ført til store forsinkelser. Tåke er av denne grunn et større problem ved Gardermoen enn hva som ble lagt til grunn i lokaliseringsdebatten.

Ved værforhold som gir ising, for eksempel underkjølt regn, har hovedflyplassen også vist seg sårbar for driftsforstyrrelser. Avisingssystemet og håndtering av kjemikalier i den forbindelse har budt på store problemer i første driftsår. Det har oppstått forsinkelser på grunn av kapasiteten for avising av fly og rullebaner, og det har vist seg at jordrenseanlegget ikke fungerte tilfredsstillende med de mengder avisingsvæske som ble brukt. Det kan synes som om behovet for avisingskjemikalier er undervurdert. Det ble målt konsentrasjoner av kjemiske stoffer i grunnvannsbassenget som var alarmerende. Det er nå iverksatt diverse tiltak for å rette opp dette og redusere risikoen for forurensning før neste vintersesong.

Det oppsto en god del andre tekniske problemer i innkjøringsfasen, særlig med bagasjehåndteringssystemet som er noe av det mest avanserte som finnes, men også på andre tekniske områder slik som trafikkinformasjonssystemet og i telefonsentraler. Det har dessuten vært klaget over for få toaletter og dårlig skilting i terminalbygget. Dette er rettet/vil bli rettet opp.

Bortsett fra disse avvik fra forutsetningene vil Evalueringsgruppen konkludere med at Oslo-området har fått en hovedflyplass på Gardermoen som er teknisk avansert og på vei til å bli funksjonell og effektiv sett i verdensmålestokk. Det hører med at det ved utbygging av hovedflyplasser ellers i verden i 90-årene har oppstått langt større igangkjøringsproblemer enn de man har opplevet på Oslo Lufthavn Gardermoen. Den nye flyplassen i München skulle åpnet i 1991, men åpningen ble utsatt til mai 1992, og man hadde driftsproblemer det første året. Budsjettet var på 5 mrd. DM, og sluttresultatet ble 5,386 mrd. DM. Flyplassen i Denver ble åpnet i 1995, ca. 1,5 år etter planlagt åpning. Det var store problemer med bagasjeanlegget og IT-systemene ved oppstart. Også på flyplassen i Hong Kong har det vært alvorlige igangkjøringsproblemer.

Stortingets målsetting om god norsk byggeskikk er oppfylt. I den mest publikumsbenyttede del av flyplassen – terminalbygget – er det brukt mye naturmaterialer, og de nyutviklede limtrekonstruksjoner i den store takhvelvingen er imponerende. Det estetiske er godt tatt vare på. Det er brukt ca 15 mill. kr. til en integrert kunstnerisk utsmykning som er blitt meget vellykket.

Det er tilrettelagt for byggingen av Pir B ved at den underjordiske forbindelse er laget, men selve piren er utsatt til senere, i påvente av utviklingen av trafikkgrunnlaget. Dette var en økonomisk fornuftig beslutning gjort av OSL.

Når det gjelder flystøy og trasébruk viser den periodiske rapportering fra støy- og traséovervåkingsanlegget en noe større andel trafikk mot syd og landing fra nord enn forutsatt. Dette gir høyere flystøynivå i områdene sør for Gardermoen hvor avgangsstøy dominerer. Det er også målt tilfeller av høyere maksimalt flystøynivå om natten enn hva tidligere beregninger forutsatte. Avbøtende tiltak for dette vurderes, bl. a. skal fasadeisoleringen undergis en evaluering høsten 1999. Støy oppfattes av de berørte som et stort problem etter at flyplassen er tatt i bruk fordi den reelle og målte støyen er vesentlig høyere og mer belastende enn det som var beregnet og forutsatt i planfasen.

Gardermobanen er ferdig utbygget - med store problemer underveis og med forsinket åpning av tunnelstrekningen som bringer reisetiden fra Oslo S ned i de forutsatte 19 minutter – men alle tekniske målsetninger er nådd når banen nå i sin helhet står ferdig. Også strekningen Gardermoen Eidsvoll ble ferdigstilt til åpningen av flyplassen. Dette var på et tidligere tidspunkt enn forutsatt i stortingsvedtaket fra 1992. Men denne delen av banen er bygget ut i noe redusert standard ved at det på enkelte deler av strekningen kun er bygget ett spor.

Det er bygget en høyhastighetsbane for første gang i Norge. Gardermobanen er blitt et pilotprosjekt av stor betydning for hele NSB og sannsynligvis for jernbanens utvikling i Norge. Det er lagt stor vekt på design og miljø ved utforming av togmateriellet og stasjonene. Likeså har selve banen med tilhørende strukturer som master og støyskjermer, fått en egen moderne design. På tross av at leveransen av det administrative og økonomiske IT-systemet ble vesentlig forsinket, ser driften ut til å gå greit. Med hyppigere avganger etter åpningen av Romeriksporten, og stor regularitet, kan dette bli en god tilbringerservice for det flyreisende publikum.

Det burde ligge til rette for, og ble derfor også lagt vekt på, offentlige forsknings- og utviklingskontrakter i et stort prosjekt som Gardermoutbyggingen var. Særlig i forbindelse med baneutbyggingen ga dette resultater, mens flyplassutbyggingen i noe mer begrenset grad frembragte anvendbare resultater.

Utbyggingen har bidratt til utvikling og kompetanseheving i det norske leverandørmarkedet, både på grunn av de tekniske utfordringer og fordi både OSL og NSB- GMB opptrådte som svært krevende byggherrer ved inngåelse av kontrakter og under oppfølgningen av kontraktsarbeidene.

Evalueringsgruppen vil karakterisere utbyggingen av Gardermoen som alt i alt svært vellykket på det tekniske plan. De alvorligste svikt så langt må sies å være manglende kategori III A flyginger og avisingsproblemene, samt håndteringen av tettingsarbeidene under drivingen av Romeriksporten.

25.3 Kunnskapsgrunnlag

Kunnskapsgrunnlaget for arbeidene i hovedplanfasen var i hovedsak tilgjengelig gjennom lovverk med tilhørende retningslinjer, forskrifter, normaler og bestemmelser. I tillegg til denne formelle og beskrevne kunnskapen, fantes betydelig kompetanse hos enkeltpersoner og i organisasjoner/bedrifter som ble involvert i både planleggingen og utbyggingen. I byggefasen er kunnskapsgrunnlaget innebygget i de anbud med tekniske beskrivelser og spesifikasjoner som lå til grunn for inngåtte kontrakter og bundet til de personer som deltok både på byggherresiden og på utbyggersiden (entreprenørene). I prosjekteringsfasen ble det i stor grad benyttet innleide konsulenter som sammen med fagfolkene hos de utbyggingsansvarlige (Luftfartsverket og NSB) utførte prosjekteringsarbeidene både på flyplassen og på banen. Det var mange av de største og mest velrenommerte konsulentfirma med den beste kompetansen innen sitt fagfelt, som deltok i dette arbeidet.

25.3.1 Tekniske forhold

Kunnskapsgrunnlaget på den flyplasstekniske delen var tilfredsstillende. Luftfartsverket har et standardisert regelverk for planlegging og bygging av flyplasser. Det var derimot en del diskusjoner omkring støy og støygrenser. For planlegging av banen, som var den første høyhastighetsbanen i Norge, er det et faktum at NSB ikke hadde noen slike bestemmelser å forholde seg til under hovedplanarbeidet og at det nødvendige tekniske normalgrunnlaget ble utviklet parallelt med plan- og prosjekteringsarbeidet i utbyggingsfasen. På veisiden var kunnskapsgrunnlaget godt. Statens vegvesen har et vel utviklet normalverk som omfatter både planlegging og bygging og som kommer i tillegg til gjeldende lover og forskrifter. Dette skyldes først og fremst at moderne veibygging har pågått kontinuerlig i Norge i hele etterkrigstiden noe som har gitt veisiden det høye kompetansenivået. Kompetansen utviklet på veisiden ble benyttet spesielt av NSB-GMB under både planleggingen og utbyggingen.

I tilknytning til selve byggefasen er det relevant å stille spørsmål ved om kunnskapen vedrørende forhold knyttet til geoteknikk, geologi og det ytre miljø var tilstrekkelig og tilfredsstillende. For den delen av prosjektet som omfattet veibygging er det ikke registrert spesielle problemer i denne sammenheng. For flyplassen var det spesielt forholdet til grunnvannet som ble viet stor oppmerksomhet. Den løsning som var foreslått for å sikre grunnvannet mot forurensing i St.prp. nr. 90 (1991-92), ble ikke gjennomført, men ble erstattet av en metode som ble utviklet under plan- og byggeprosessen. I dette tilfellet har prosjektet balansert på grensen av det som må sies å være forsvarlig da det ifølge faglige kilder ikke finnes tilstrekkelig erfaring med bruk av den metode med jordrensing som ble valgt, til å kunne forutsi effekten og virkningen på lengre sikt.

For baneutbyggingen ble det en stor overgang fra hovedplanfasen med det som ble kalt Samlet fremstilling med tilhørende konsekvensutredning som grunnlag, og til reguleringsplanfasen. Dette spranget var så pass stort at kunnskapsgrunnlaget på flere områder ble oppfattet av de berørte kommuner som mangelfullt (for eksempel trasétilpassing og håndtering av støy). Dette problemet kunne vært ivaretatt ved å benytte kommunedelplaner som et mellomliggende detaljeringsnivå (se også avsnitt 25.5.1).

Kunnskapen om geotekniske og geologiske forhold var ikke spesielt god, men var tilfredsstillende og på et detaljeringsnivå som må oppfattes som normalt i forhold til den kontraktsform som ble benyttet. Dette gjelder også for arbeidene med Romeriksporten.

25.3.2 Flytrafikkgrunnlaget

Prognosene for flytrafikken var basert på økonometriske modeller som dekket trafikken mellom stamruteflyplasser i Norge, utenlandstrafikken og chartertrafikken. Modellen for trafikken mellom stamruteflyplasser var detaljert og ga et godt utgangspunkt for å estimere forhold som kunne påvirke flytrafikken. Utenlandstrafikken og chartertrafikken ble behandlet på en mer summarisk måte. Modellene ble estimert på et noe gammelt datagrunnlag og slik at data fanget opp reisemønstre på 1970 tallet og begynnelsen av 1980 tallet. Hovedsvakheter ved modellene og datagrunnlaget var:

• det ble ikke skilt mellom private reisende og forretningsreisende,

• det ble ikke skilt mellom ulike typer forretningsreisende.

Gardermoen og tilbringertjenesten til Gardermoen er nå bygget ut. Etter Evalueringsgruppens syn er det likevel viktig å lage anslag på hvordan flytrafikken kan komme til å utvikle seg fremover. Slike anslag vil være av betydning for beslutninger om eventuell utvidelse/reduksjon av OSL, av andre flyplasser i Norge, og av den videre utbygging og drift av tilbringertjenesten til Gardermoen. Det bør legges vekt på å dekke ulike trafikksegmenter, som ulike typer forretningsreisende, med spesiell vekt på oljesektorens og oljeinntektenes rolle for flytrafikken generelt og ikke bare til og fra Nordsjøen. Videre bør det legges vekt på å drøfte hvordan endringer i transportilbudet innenlands i form av krengetog i Sør-Norge og økt bruk av multimediakommunikasjon kan slå ut i flytrafikken. Fremfor alt bør en få samlet inn og holdt oppdatert et datagrunnlag som gjør det mulig å estimere parametre av betydning for flytrafikken og dermed for prognosene av flytrafikken.

25.3.3 Det økonomiske analyseskjemaet

Det økonomiske analyseskjemaet sørget for en konsistent og lik behandling av kalkyle-forutsetninger på alle nivåer i prosjektet. Kritikk som kan reises mot arbeidet i gruppen som sto for arbeidet med dette skjemaet, ØKAN, er:

• for lite veiledning til tiltakshaverne om behandling av usikkerhet,

• manglende deltakelse i å kvalitetssikre de kvantitative anslagene på flytrafikk, tilbringertrafikk, inntekter og kostnader,

• det burde vært foretatt en tolkning av transportmodellens resultater blant annet i form av implikasjoner for den strategiske tilpasningen til aktørene i transportmarkedet i Oslo-området.

25.4 Håndtering av usikkerhet og risiko

25.4.1 Oslo Lufthavn

Luftfartsverket håndterte usikkerheten i henhold til gjeldende retningslinjer. I budsjettet for utbyggingen av flyplassen ble det avsatt både en usikkerhetspost og en prosjektreserve. Disse to postene utgjorde 22,5% av investeringskostnaden (eksklusive disse to postene). Begge budsjettpostene ble brukt opp, noe som er vanlig i prosjekter av denne størrelse. Vi viser til neste kapittel 26 for en prinsipiell drøfting av denne noe uheldige budsjetteringspraksis.

Et positivt eksempel var hvorledes utbyggingen av Pir B ble behandlet på. I lys av ny informasjon om trafikkgrunnlaget og flyplassens kapasitet til å håndtere forventet antall flypassasjerer og flybevegelser, valgte en å utsette byggingen av Pir B til 2002. En kan ikke utelukke at trafikkutviklingen kan føre til ytterligere utsettelser, ja, en kan ikke utelukke at den aldri vil bli bygget.

25.4.2 Gardermobanen

Analysene av usikkerheten i inntekter og kostnader var ikke like grundige for Gardermobanen som for flyplassen. Det ble gjort for lite med hensyn til å undersøke de markedsøkonomiske implikasjonene av den estimerte transportmodellen for tilbringertjenesten. En fikk således ikke undersøkt utslagene i priser og markedsandeler av alternative verdier på de mange usikre parametrene som inngikk i transportmodellen.

I St.prp. nr. 90 (1991-92) ble det angitt at usikkerheten i kostnadsanslagene var på ± 20%. Dette ble gjort på et noe bortgjemt sted i proposisjonen. Denne usikkerheten burde også vært nevnt i det hovedkapittel som handlet om tilbringertjenesten. Det ble ikke avsatt noe beløp til dekning av usikre poster i budsjettet. Det burde vært gjort. Usikkerheten burde vært behandlet på samme måte for flyplass og bane, når det var to deler av Gardermoprosjektet som inngikk i samme dokument til Stortinget. Evalueringsgruppen mener likevel at Stortinget ble varslet om at investeringskostnaden kunne bli 20% høyere enn den rammen på 4.6 mrd. (nåverdi, 1992 kr.) som ble angitt i kapittelet om Gardermobanen. Denne usikkerposten på 20%, som ble dekket gjennom bevilgninger av Stortinget i prosjektperioden, bør følgelig ikke regnes som en del av overskridelsene i Gardermobanen. Overskridelsen i Gardermobanen er på 1743 mill. 1998-kr., hvorav overskridelsene i tettingen av vannlekkasjer i forbindelse med Romeriksporten står for 1300 mill. kr. Av investeringsrammen knyttet til kjørevei og terminaler på 6 000 mill. 1998-kr., som inkluderer usikkerhetsposten på 20%, utgjør denne overskridelsen 29%.

25.5 Planlegging, gjennomføring og resultat

25.5.1 Plansystemet

Stortinget gjorde et politisk vedtak om utbygging av Gardermoen gjennom behandlingen av St.prp. nr. 90 (1991-92). Beslutningen var basert på det kunnskapsgrunnlaget og de kostnadsanslagene som ble presentert i stortingsmeldingen og de underliggende dokumenter som det var henvist til. Denne underliggende dokumentasjon ble presentert i det som er betegnet som Samlet fremstilling og som er en samlet fremstilling av de forskjellige tiltakshavernes hovedplaner. Samlet fremstilling er også blitt omtalt som prosjektets hovedplan. Hovedplanfasen ble altså avsluttet med et politisk vedtak som baserte seg på et omfattende grunnlagsmateriale. Hovedplanen har ingen formell status etter Plan- og bygningsloven (PBL) og er heller ikke juridisk bindende. Det aktuelle departement er derimot ansvarlig overfor den politiske ledelse for oppfølging av Stortingets vedtak.

Samlet fremstilling ble ikke oppfattet av alle de involverte kommuner som sterkt førende for den etterfølgende planleggingen som måtte foregå etter PBL og der kommunene selv er vedtaksmyndighet. Dersom et organ som har innsigelsesmyndighet er uenig i et kommunalt reguleringsvedtak, kan vedtaket ankes inn for fylkesmannen for megling. I siste instans er det staten ved Miljøverndepartementet som fatter endelig vedtak. Staten har rett til selv å regulere.

I Gardermoprosjektet hadde staten ved Samferdselsdepartementet en spesielt sterk posisjon i forhold til de involverte kommunene. Dette bar reguleringsprosessene klart preg av. Til tross for dette var det positivt at det ble startet og gjennomført tilnærmet normale reguleringsprosesser. På denne måten ble kommunene trukket aktivt med i prosjektet om enn noe motvillig.

Utbygging skal etter PBL kun gjennomføres etter vedtatte reguleringsplaner. Reguleringsplaner med tilhørende bestemmelser er juridisk forpliktende for utbyggeren og kan ikke fravikes uten at regulerende myndighet gjør vedtak om dette. Regulering fastlegger hva som kan bygges men ikke når det skal bygges. Reguleringsplaner gir følgelig ingen byggeplikt med mindre dette fremgår av de tilhørende bestemmelser.

Det var stort spillerom for den enkelte tiltakshaver i å tolke innholdet i Stortingets vedtak og det ble av de fleste kommunene oppfattet slik at kunnskapsgrunnlaget i hovedplanfasen var for lite detaljert til å kunne gå direkte på reguleringsplanene. Dette problemet burde vært ivaretatt ved å benytte kommunedelplaner som et mellomliggende detaljeringsnivå. Dette ville ha forenklet arbeidet med reguleringsplanene. Kommuneplaner er definert i PBL og har samme vedtaksstruktur som reguleringsplaner. Erfaringen med én slik plan i tilknytning til banen tyder på at dette ikke ville hatt betydelige tidsmessige konsekvenser. Det ble ved oppstarten av planarbeidet, for å spare tid, besluttet å gå direkte på reguleringsplaner og ikke gå veien via kommuneplannivået.

Dersom det var blitt benyttet kommunedelplaner som et mellomliggende detaljeringsnivå, ville de kostnadsanslagene som Stortinget var blitt presentert i St.prp. nr. 90 (1991-92), vært revidert på bakgrunn av mer konkrete planer og ville slik sett vært beheftet med vesentlig mindre usikkerhet. Slike reviderte overslag burde vært meldt tilbake til Stortinget slik at Stortinget selv kunne få et sikrere grunnlag for de økonomiske konsekvenser av sitt opprinnelige utbyggingsvedtak.

Behovet for og effekten av en større detaljeringsgrad på planene før endelig vedtak i Stortinget er spesielt aktualisert for Gardermobanen der hovedplangrunnlaget var minst avklart og detaljert.

25.5.2 Kontroll, avvik, styring og fleksibilitet

Planer som legges frem for Stortinget til vedtak bør i størst mulig grad angi funksjoner og det ferdige produkt eller byggverk. Konkrete og detaljerte løsninger bør unngås og overlates til den ansvarlige utbygger da det normalt er slik at nye eller forbedrede løsninger vil kunne utvikles underveis. Samtidig vil dette gi utbyggeren den nødvendige fleksibilitet til å finne de rette løsningene. Dette er spesielt viktig når et prosjekt blir så stort og omfattende og tar så pass lang tid å realisere som Gardermoprosjektet. Det er derimot viktig at Stortinget får et så godt grunnlag som mulig før det fattes en beslutning som binder økonomien i et prosjekt.

En fremgangsmåte for Stortinget kan være som ved behandling av veiprosjekter (og slik Gardermobanen i hovedsak ble behandlet). Stortinget gjør et utbyggingsvedtak basert på et plangrunnlag med kostnadsoverslag med spesifisert usikkerhetsmargin. Dersom kostnadsoverslaget overskrides, må utbygger tilbake til Stortinget med prosjektet. Alternativt kan usikkerhetsmarginen legges inn som en del av det kostnadsoverslaget som bevilges (slik det ble gjort for flyplassen). Den første varianten gir utbygger lite handlingsrom og vil gi Stortinget en viss påvirkning på prosjektet ved at kostnadsøkninger vil kreve fornyet behandling. Den siste varianten vil gi utbygger større handlingsrom. Forutsatt at Stortinget gjør en reell vurdering av den usikkerhet som legges inn i overslaget, vil en behandling i Stortinget av store prosjekter fortrinnsvis gjøres som for flyplassen der usikkerheten var inkludert i kostnadsoverslaget. En slik behandlingsmåte har den ulempen at den kan ha en viss kostnadsdrivende effekt.

Store prosjekter bør planlegges grundig før selve byggingen starter og selve byggingen bør gjennomføres så hurtig som mulig når den først starter. Dette vil sikre den beste styringen på prosjektet, ikke minst hva angår økonomi, og vil gi færrest avvik i forhold til de vedtatte planene. Det vil også redusere kapitalkostnadene i prosjektet betydelig. Sett ut fra dette perspektivet har Gardermoprosjektet vært gjennomført på en god måte og er et godt eksempel på at det er mulig å realisere et så stort prosjekt på et minimum av tid. Det er videre utvist gode eksempler på fleksibilitet under byggingen som har vært med på spare kostnader (for eksempel utsettelsen av byggingen av Pir B på flyplassen).

Som nevnt over, var det stort spillerom for den enkelte tiltakshaver til å tolke innholdet i Stortingets vedtak. Det bør imidlertid være slik at endringer i realiseringsfasen som går direkte på Stortingets vedtak om funksjoner og det ferdige byggverk, blir behandlet som avvik. Dette bør innebære at Stortinget får tilbakemelding på slike avvik og får en reell mulighet til å forholde seg til avviket. Mindre avvik som er bundet til løsninger i prosjektet bør være en sak for tiltakshaver.

Eksempel på avvik som Stortinget burde fått forholde seg til, er utelatelsen av stasjonene Bryn og Jessheim Syd på Gardermobanen og økningen av tverrprofilen på Romeriksporten.

For Gardermoprosjektet er det spesielt hva angår Gardermobanen, åpenbart at planleggingspremissene ikke var tilstrekkelig avklart da prosjekteringsarbeidet startet. Dette medførte både tidstap og merkostnader. Ett eksempel på slik manglende avklaring var sammenkoblingen mellom Gardermobanen og Hovedbanen. Det omfanget den etter hvert fikk var ikke med i beslutningsgrunnlaget til Stortinget i 1992, men ble tatt med som en del av prosjektet underveis.

25.5.3 Fremdrift

Allerede ved behandlingen i Stortinget i 1992, ble det lagt vekt på at utbyggingen skulle skje så raskt som mulig. Det fremgikk av St.prp. nr. 90 (1991-92), at byggetiden for hele Gardermoprosjektet skulle være ca. 5 år med ferdigstillelse ved årsskiftet 1998/99. Ferdigstillelsen ble senere satt til 8.oktober 1998 av OSL. NSB-GMB forholdt seg til denne fristen og satte som et av sine suksesskriterier at banen skulle være ferdig samtidig med åpningen av flyplassen. Det var klart for alle involverte at denne tidsfristen var stram men slett ikke umulig.

Tidsfristen var en av begrunnelsene for at begge utbyggerne valgte å starte direkte med reguleringsplanleggingen etter at St.prp. nr. 90 (1991-92) var behandlet i oktober 1992. Det naturlige ville vært først å gjennomføre en kommunedelplanlegging etter bestemmelsene i Plan- og bygningsloven. Slik planlegging ville ha gjort reguleringsplanprosessene vesentlig enklere, men ville naturligvis tatt noe tid. Om tidsbruken til kommunedelplaner ville overskredet mindreforbruk av tid i reguleringsplanprosessene er vanskelig å si. I det tilfelle der det ble utarbeidet kommunedelplan, viste det seg at det ikke gikk med vesentlig mer tid til planlegging totalt sett.

I utbyggingsfasen ga kravet til fremdrift seg det utslag at prosjektering og bygging gikk parallelt og at dette medførte en del ekstra arbeid og tilhørende merkostnader.

De mest synlige konsekvensene av fremdriftskravet kom i tilknytning til arbeidene med Romeriksporten. Problemene med vannlekkasjene sett sammen med entreprenørens prising av anbudet, gjorde at det ble stort trykk på fremdriften allerede tidlig i byggefasen. Det må ansees som sannsynlig at valg av tettemetode og tettingsmateriale er blitt påvirket av kravet til fremdrift. Byggeledelsen har valgt i utstrakt grad å benytte etterinjisering som tettingsmetode ut fra en fremdriftsvurdering mer enn en ren teknisk/økonomisk, faglig vurdering. Det virker også sannsynlig at byggeledelsen i for stor grad har akseptert å benytte kjemiske tettingsmateriale i stedet for sementbaserte på bakgrunn av kravet til fremdrift.

Kravet til fremdrift har gjennomsyret begge utbyggingsorganisasjonene og har vært på dagsorden fra første stund både fra GARPRO og fra ledelsen i utbyggingsselskapene. Den stramme fremdriften ga et høyt trykk i begge utbyggingsorganisasjonene og var med på å sikre at den overordnede målsettingen om at både flyplassen og banen skulle stå ferdig den 8.oktober 1998, faktisk ble en realitet (bortsett fra Romeriksporten). På den annen side er det et spørsmål om ikke Romeriksporten ville ha blitt ferdig i tide dersom NSB-GMB hadde hatt noe mer «is i magen» og håndtert lekkasjene på en mer faglig korrekt måte.

25.5.4 Beslutningsprosesser og informasjonsflyt

Gardermoprosjektet kan regnes fra våren 1990, da Hurum ble skrinlagt, til ferdigstillelsen av flyplassen 8. oktober 1999 og endelig ferdigstilling av banen 1. august 1999. Denne perioden rommer forskjellige prosesser og beslutninger. En hovedinndeling av prosjektets tid i faser: Hovedplanlegging, utbygging og drift, er retningsgivende for hvilke beslutningsprosesser som rommes.

Kronologisk starter prosessen med et lokaliseringsvedtak. Hurum blir skrinlagt og Gardermoen utpekt. Lokaliseringsvedtaket må sees på bakgrunn av forhistorien. Gardermoen ble nr. 2 i 1988 da Stortinget bestemte seg for Hurum. Delt løsning hadde ikke flertall, og Hobøl samlet kun et mindretall. Stortingets vedtak i juni 1990 må derfor sees som et reelt men foreløpig lokaliseringsvedtak. Utredning av Delt løsning og Hobøl må forstås som ikke fullverdige. Utbyggingsvedtaket i 1992 skjedde også i en lokaliseringskontekst, da Delt løsning var et potensielt alternativ. Satsingen på Gardermoen som eneste alternativ fra juni 1990 må sees på bakgrunn av et sterkt ønske blant politikerne om at man kom seg ut av en årelang utredningsprosess og viste evne til å kunne bestemme seg.

Vedtaket i juni 1990 er også et vedtak om planlegging og utredning; og retningslinjer for dette arbeidet. Senere vedtak skjedde i desember samme år (planleggingsprogrammet) i Stortinget og i departementet (Konsekvensutredningsprogrammet, Rikspolitiske retninger, det økonomiske analyseskjemaet).

En milepæl i prosessen er Stortingets utbyggingsvedtak 8.oktober 1992. Her ble både rammer og detaljer fastlagt for utbyggingen. Senere beslutninger er oppfølgende beslutningerinnenfor rammene: Tekniske, økonomiske og organisatoriske vedtak som angår reguleringsarbeid, prosjektering, bygging, kontroll og informasjon. Men parallelt med slike oppfølgende beslutninger rommer også utbyggingsfasen endringsvedtak, som bør vurderes opp mot rammebetingelsene.

En prinsipiell arbeidsdeling mellom politikk og fag er at politikerne har ansvaret for de prinsipiellevedtak og fagforvaltningen for detaljeneog virkemidlene. I Gardermoprosjektet er prinsipielle vedtak i det minste vedtak om lokalisering, type tilbringertjeneste og økonomiske forutsetninger og rammer. Dette ble vedtatt av Stortinget. Stortinget vedtok også et planprogram og organisasjonsform for utbyggerne (aksjeselskapsformen). Prinsipielle vedtak ble også fattet på departementsnivå som Konsekvensutredningsprogrammet og Rikspolitiske retningslinjer av Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet. Øvrige oppfølgende vedtak ble foretatt av aksjeselskapene/utbyggerne, sektoretater og departement. Det er imidlertid en glidende skala hvor det er skjønnsmessig hva man vil vurdere som prinsipper eller detaljer. Dette gir et grovt bilde av fordelingen av beslutninger på organ og nivå, og er i overensstemmelse med de ideelle normer

Utover dette kan en knytte noen kommentarer til enkeltvedtak og vedtak som ligger i en «gråsone» mellom prinsipper og detaljer. Utbyggingsvedtaketi Stortinget 8. oktober 1992 kan sies å være et vedtak av denne type. I tillegg til at det rommet en endelig lokaliseringsavgjørelse og bestemmelser om prinsipielle løsninger og rammer, var det også et vedtak om konkrete til dels tekniske løsninger. Hvis vi ser bort fra at flere detaljer i det konkrete vedtaket var politisk nødvendige, kan vi reise spørsmålet mer generelt; når og av hvilke organ skal prinsipielle og detaljerte beslutninger fattes? Burde en del detaljer som lå inne i vedtaket vært skjøvet ut i tid til et senere tidspunkt da relevante forhold var mer avklart, eventuelt ned til lavere nivå? De stadige endringer av rammene for Gardermobanen kan ha sammenheng med at de bygget på forutsetninger om detaljer som endret seg etter hvert. Her foreligger det et paradoks og en avveining; hvordan man skal ta hensyn til den usikkerhet som følger gjennomføringen av et så stort prosjekt på den ene siden, og behov for styring og kontroll på den andre siden. Det første tilsier tilbakeholdenhet med å binde seg for tidlig opp, det siste at man nettopp binder detaljene.

En annen side ved detaljeringen av utbyggingsvedtaket i 1992 var at man før reguleringsplanarbeidet ble satt i gang, låste fast noen forhold som kunne vært overlatt til reguleringsplanfasen. Hvis man tillegger de regionale målsetninger i Gardermoprosjektet stor vekt, burde man ha overlatt lokale tilpasninger til reguleringsplanfasen.

I gråsonen mellom prinsipper og detaljer ligger det man kan kalle vedtak om avvikfra planer og rammer. Utbyggingsfasen rommet en rekke slike. Noen var klart vesentlige avvik og ble behandlet i Stortinget. Andre ble besluttet på forvaltnings- og utbyggernivå. Det er en skjønnsmessig vurdering om noen av disse burde vært behandlet på andre nivå enn det de faktisk ble, blant annet avhengig av hvilken vekt man tillegger myndighetsfordelingen mellom politikk og fagforvaltning. Siden Stortingets utbyggingsvedtak la opp til en forholdsvis detaljert styring av Gardermoprosjektet, burde flere vedtak som innebar vesentlige avvik fra rammebetingelsene i større grad vært løftet opp til en prinsipiell diskusjon på høyt nivå, som for eksempel grensesnittsavtalen mellom NSB og NSB-GMB.

Når det gjelder fordelingen av vedtak mellom sentrale og lokale nivåer, er det mye som gir seg selv. Utbyggernes aksjeselskapsstatus tilsier forholdsvis stor selvstendighet innenfor de gitte rammer. Dette var nok tydeligere for utbyggerne av flyplassen enn for banen. De tilfeller hvor høyere nivåer styrte eller forsøkte å styre utbyggerne, var når sentrale mål for hele prosjektet var truet (som fremdrift), og for å ivareta viktige samfunnsmessige målsetninger, som miljø. Dette gjaldt i forbindelse med Gardermobanen. I Plan- og bygningslovssystemet er kommunene tillagt en sentral rolle. Kommunenes rolle i Gardermoprosjektet var med et slikt utgangspunkt mindre sentral. Det var fordi mange av reguleringsplanene var statlige og at flere av de kommunale reguleringer endte med statlige vedtak når det ble konflikt. I forbindelse med Konsekvensutredningsprogrammet før utbyggingsvedtaket hadde kommunene også en mulighet til innspill. Det var flere kommuner som ikke var klar over at dette var en gylden anledning til påvirkning. Konsekvensutredning var tidlig på 1990-tallet et nytt instrument, og mange kommuner hadde nok en mangelfull oppfatning av hva dette innebar, og de kunne vært bedre informert. Forholdet mellom sentrale og lokale nivåer rolle må sees i lys av at det her dreide seg om et meget stort nasjonalt prosjekt hvor de statlige interessene var sterke. På den annen side står det litt i motsetning til premisser som var gitt tidlig i prosjektet at planlegging og gjennomføringen av utbyggingen skulle skje i nært samråd med kommunale og regionale myndigheter.

I Gardermoprosjektet var det i hovedsak tre konfliktflater:

• mellom utbyggere og entreprenører,

• mellom utbyggere og kommuner,

• mellom utbyggere og grunneiere/beboere.

Disse konfliktene kan sees som reelle interessekonflikter, hvor den enkelte part søkte å ivareta sine egne behov og interesser så godt som mulig. I noen tilfeller var rammene og til dels noen detaljer gitt gjennom Stortingets utbyggingsvedtak, som naturlig nok var gjenstand for ulik fortolkning, der det var rom for det. Der hvor det var rom for skjønn, ble konflikt løst gjennom forhandlinger og bruk av rettsapparatet. Det var i forhold til grunneiere/beboere og til entreprenører. I forhold til kommunene avgjorde staten løsningene gjennom statlig regulering.

Når det gjelder samordning og styring er det vesentlig for helhet og sammenheng at ledelsen lå under ett departement og at det var organisert et mer eller mindre uformelt samordningssystem med GAROL/GARPRO i spissen. Dette var et system som var permanent og i funksjon i hele prosjekttiden, selv om det skjedde navneendringer og justering av oppgaver. Hovedoppgaven var samordning gjennom rapporterings- og informasjonsprosesser, kontroll og initiativ ved hjelp av etablerte nettverk. Fordi det var samme prosjektledelse i departementet som var i funksjon i alle faser, sørget den for at prosjektet hadde en aktiv hukommelse, som bidro til kontinuitet. Også på utbyggernivå, i flyplass- og baneorganisasjonen var det bevisst personellmessig og organisatorisk overlapping særlig mellom utbyggings- og driftsfase. Dette var mest vellykket for baneprosjektet.

25.5.5 Kvalitetssikring

Det ble fokusert mye på kvalitetssikring fra tiltakshavernes side, hvilket også er nødvendig når et prosjekt som dette skal bringes i havn. Det ble lagt opp til krav overfor leverandørene som nærmest tilsvarer de meget strenge krav man av sikkerhetsmessige grunner tradisjonelt har operert med i offshore-sektoren.

Når det gjelder helse, miljø og sikkerhet (HMS), ser rutinene ut til å ha fungert ganske bra. OSL nådde en H-verdi (antall fravær på 1 dag eller mer pr. million utførte arbeidstimer) på 8,9, mens gjennomsnittet i byggebransjen er på 34. I NSB-GMB, som ikke målte H-verdi på samme måte som OSL, ble forholdene også bedre etter at NSB-GMB overtok hovedbedriftsansvaret fra januar 1997. Dette viser at tiltakshaver bør ta på seg hovedbedriftsansvaret fra starten av.

Med hensyn til kvalitetssikring på arbeidsutførelsen var oppfølgningen ikke like tett og god fra tiltakshaverne her som det man er vant til fra offshorebransjen. Alle systemer var på plass, men det skortet noe på viljen til å bruke penger på dette fra byggherresiden.

Både HMS og kvalitetssikring er områder hvor det lett kan bli store ord og lite handling dersom det ikke fra ledelsens side sørges for at alle medarbeidere i bedriften gjennomsyres av den holdning at dette er viktig og skal følges opp. For å få til en slik innstilling gjennom hele bedriften er det nødvendig å vise at man er villig til å bruke penger fra byggherresiden for å følge opp med kontroller og tiltak. Offshore-bransjen er et godt eksempel på dette. De bevilgende myndigheter må også være villige til å ta konsekvensen av at HMS og kvalitetssikring kan koste penger ved offentlige utbyggingsprosjekter. Det er ressurskrevende underveis, men vil gi mindre skader og et godt sluttprodukt, og i helhetsregnskapet vil det være regningssvarende å bruke penger på dette.

25.5.6 Ansvarsforhold og organisering

25.5.6.1 Innledning

En vurdering av organisering og ansvarsforhold kan hensiktsmessig gjøres i forhold til hvordan spesifikke mål blir oppfylt. Organiseringsformer kan sees som instrumenter for å oppnå bestemte mål. Selv om utbyggingsoppgavene var det som Gardermoprosjektet dreide seg om, og fremdriftsmålene for utbyggingen var svært viktige, skulle prosjektet også oppfylle en rekke andre mål og oppgaver, både sideordnede og underordnede, som var ulikt viktige i de forskjellige faser: Planlegging, økonomisk ansvar, rettssikkerhet og rett lovanvendelse, politisk ansvar, regionale mål, miljømål, sosiale hensyn og andre sektormål. I praksis vil en organisasjon ofte måtte oppfylle flere mål, som kan være motstridende. Det var tilfelle med Gardermoprosjektet, som ved siden av utbyggingsmålene også skulle oppfylle målsetninger om blant annet regional utvikling og miljø. Organisering er en ordning av ansvar og arbeidsdeling i forhold til de ulike mål. Gardermoprosjektet var et sammensatt og komplisert prosjekt og besto av fire selvstendige prosjekter, når man regner med Forsvarets prosjekt. Det hadde derfor også en relativt sammensatt organisasjon.

Gardermoprosjektet har totalt sett tre faser: en planleggings-, en utbyggings- og en driftsfase, hvor oppgavene var grunnleggende forskjellige. Dette gjenspeiler seg også i organisasjonsformen, som det ble gjort endringer i når man beveget seg fra en fase til en annen. I planfasen lå prosjektet helt og holdent i den offentlige forvaltning, i fagetater (Luftfartsverket, NSB, Staten vegvesen og Forsvaret). I utbyggingsfasen lå prosjektet delvis i nyopprettede statlige aksjeselskap (OSL, NSB-GMB) og delvis i forvaltningen (Statens vegvesen og Forsvaret). I driftsfasen er det aksjeselskapene som nå er de sentrale organer. I tillegg til dette skjedde det også interne endringer innenfor OSL og NSB-GMB i utbyggingsfasen og i overgangen til driftsfasen. Utover disse endringene var organiseringen av Gardermoprosjektet relativt stabil på tvers av hovedplanfasen og utbyggingsfasen. Vi skal utdype noen sider ved Gardermoprosjektets organisering.

25.5.6.2 En samlet organisering

Gardermoprosjektet hadde en samlet organisering og dermed et samlet ansvar for ulike og sammensatte oppgaver. Det var oppgaver som lå under flere sektormyndigheter, også utenfor samferdselssektoren som kan være forskjelligartet nok. Dette ansvaret lå i Samferdselsdepartementet på høyt politisk nivå. I forhold til planleggingen av Hurum var ledelsen flyttet fra en fagetat (Luftfartsverket) til et politisk organ med konstitusjonell ansvarlig ledelse. En begrunnelse for dette var at Gardermoprosjektet i større grad enn Hurum- prosjektet innebar store og brede samfunnsmessige inngrep, som fordret et klarere politisk samfunnsansvar. I tillegg var det også en større politisk vilje til fastere styring av hovedflyplassaken etter Hurum. Den samlede organisering var utvilsomt en viktig betingelse for å skape et helhetlig prosjekt, hvor både flyplass, vei, bane, forsvar, miljø og regionale hensyn skulle integreres. I så måte var organiseringen funksjonell. Denne organiseringen var også tjenlig for aktiv politisk styring gjennom det spesielle samordningsorganet som var knyttet direkte til statsråden; GAROL i hovedplanfasen og GARPRO i utbyggingsfasen.

25.5.6.3 Dobbel struktur

Gardermoprosjektet hadde i hovedplan- og utbyggingsfasen en dobbel struktur, både en formell og en uformell.

Den formelle var en del av det statlige forvaltningshierarkiet. Tiltakshaverne var organisert som statlige aksjeselskap (OSL og NSB-GMB). Disse var underlagt hver sine morselskap, de statlige sektoretatene; Luftfartsverket for OSL og NSB for NSB-GMB. Morselskapene var igjen underlagt Samferdselsdepartementet, som gjennom statsråden var ansvarlig overfor Stortinget.

I denne strukturen lå det formelle ansvaret og beslutningsmyndigheten. Ved siden av dette opprettet departementet en uformell struktur, en egen avdeling (GAROL/GARPRO). Avdelingen hadde et samordnings- og rapporteringsansvar rett under statsråden. Tilknyttet dette ble det opprettet et organ (IKU) som ivaretok kontakten til de ulike departementer, og ett (SPT/SPG), som knyttet en direkte forbindelseslinje mellom Samferdselsdepartementet og tiltakshaverne. Det ble også opprettet et organ (SOG) mellom tiltakshaverne. Disse uformelle organene utgjorde et system hvor prosjektavdelingen i departementet (GAROL/GARPRO) hadde en sentral ledelse. Selv om dette systemet var formelt opprettet, hadde det ingen formell beslutningsmyndighet, men skulle utøve uformell samordning, informasjon og pådrivervirksomhet. I realiteten ble det utøvet reell styring fra dette hold.

I et så stort og komplisert prosjektet som Gardermoprosjektet må en vurdere eksistensen av den uformelle organiseringen med GAROL/GARPRO i toppen som en funksjonell og nødvendig ordning for å få det hele til å gli og til å komme i mål. Særlig var dette systemet viktig i forhold til de spesifikke utbyggingsmålsetningene, hvor budsjettrammer og fremdrift var helt sentrale. Dette var også en utbredt holdning hos de deltakende instanser. GARPROs rolle (i utbyggingsfasen) kunne for flere fortone seg som uklar, men nettopp en viss uklarhet i profil kunne være en styrke i utøvelsen av uformell samordning.

Som en utradisjonell arbeidsmåte kunne det uformelle systemet skape uklarheter m.h.t. hvilket formelt ansvar og status det faktisk hadde i forhold til visse partnere. Fordi det ble etablert en faktisk styringsrelasjon mellom aksjeselskapene og GARPRO, kunne det også skape en uklarhet om morselskapenes rolle som mellomledd mellom tiltakshaverne (OSL,NSB-GMB) og departementet. Det er Evalueringsgruppens syn at den doble struktur var en nødvendig og nyttig organisasjonsform for å nå utbyggingsmålene, men at det krever en varsom balansegang mellom opptrukne myndighetsområder.

25.5.6.4 Aksjeselskapsformen

Aksjeselskapsformen var nyttig for i det minste to formål. Det første var at den gjorde det lettere å få til en finansiering av utbyggingen. Det andre var at formen var nyttig som en effektiv utbyggingsorganisasjon.

Aksjeselskapsformen var tjenlig for å skaffe sikker og forutsigbar finansiering til prosjektet. Til forskjell fra flyplass og bane, som var organisert som aksjeselskap, skjedde veiutbyggingen i regi av det tradisjonelle forvaltningsapparatet. Det gjorde denne mer utsatt for den usikkerhet som ligger i de årlige forhandlinger om statsbudsjettet. Når aksjeselskapsformen ble ansett som nyttig i utbyggingsfasen, var det fordi den skapte disiplin m.h.t. budsjettrammer og fremdrift. Hvorvidt denne formen også er like tjenlig for driftsoppgavene, kan det være for tidlig å vurdere, men begrunnelsen er at en slik form fremmer bedre tjenester og resultatorientering.

Hvorvidt aksjeselskapsformen er tjenlig for politisk styring, er mer usikkert. Det ligger i denne organisasjonsformen at den ikke skal styres direkte fra politisk ledelse. Styringen skal være mer indirekte gjennom morselskapene som er generalforsamling. Dette prinsippet gjaldt også i utbyggingsfasen, selv om det uformelle styringssystemet gjennom GARPRO og SPG avvek fra dette, fordi det ble utøvet reell styring herfra. Dette gjaldt mer i forhold til NSB-GMB enn i forhold til OSL.

Det er hevet over tvil at Gardermoprosjektet ved siden av de rene utbyggingsoppgaver også hadde et stort samfunnsansvar p.g.a. prosjektets karakter. Samfunnsansvaret lå på høyere nivå, men skulle praktiseres gjennom utbyggingsselskapene. Etableringen av aksjeselskapsformen på utbyggernivået førte til at praktiseringen av et slikt samfunnsansvar på dette nivået kunne bli varierende og uklart. Tiltakshaverne «fikk det beste av to verdener», som det ofte het, ved at de kunne opptre med ulike hatter avhengig av situasjonen. Samfunnsansvaret ble i realiteten skjøvet tilbake oppover i systemet, til departement og Storting. Det gjaldt særskilt i krise- og endringssaker, men også i regulære saker. Tiltakshaverne kunne som aksjeselskap forholde seg strengt til sine rammer og interne suksesskriterier, hvor økonomi, effektivitet og fremdrift var sentrale verdier, og samfunnsmessige hensyn som kunne gå utover dette, var uvedkommende. Dette ble av mange lokale aktører opplevd som typisk for utbyggingsfasen, og forskjellig fra hovedplanfasen, hvor det var de statlige sektoretatene (Luftfartsverket, NSB) som var de relevante og handlende myndigheter. De var mer imøtekommende. Det er derfor viktig å være klar over at aksjeselskapsformen i gjennomføringen av offentlige tiltak må vurderes i forhold til hva en vil oppnå.

Som konklusjon mener Evalueringsgruppen at aksjeselskapsformen har vært svært tjenlig som organisasjonsform for utbyggingen og kan anbefales for liknende prosjekter. For Gardermoprosjektet kunne et alternativ til plasseringen under morselskapene vært en innplassering direkte under Samferdselsdepartementet, slik at forbindelseslinjene fra departement og overordnet prosjektledelse her og til tiltakshaverne hadde blitt kortere og mer direkte. Det er imidlertid avhengig av hvor sterkt behovet for politisk styring og overordnet samordning er. I så fall måtte morselskapene trekkes aktivt inn, slik at deres kompetanse og oppgaver for øvrig kunne samordnes med tiltakshavernes. Tanken om å erstatte OSL og NSB-GMB med ett aksjeselskap synes vanskeligere. Til det er flyplassutbygging og baneutbygging for forskjellige.

25.5.6.5 Styringskjeder og organisasjonsstruktur

Den formelle og den uformelle strukturen representerte henholdsvis en lang og en kort vei for styring fra sentralt hold. Den uformelle strukturen var effektiv m.h.t. rask informasjon og kontakter i spørsmål som gjaldt sentrale mål som økonomi og fremdrift. Den formelle strukturen ble benyttet for viktige og prinsipielle beslutninger, for konfliktløsning av en viss størrelse og for behandling av vesentlige avvik og endringer i forhold til sentrale målsetninger for Gardermoprosjektet. Som regel var den formelle strukturen et «ris bak speilet» som kunne mobiliseres når det ble nødvendig, hvilket nok var en av forutsetningene for at det uformelle systemet kunne opptre med autoritet.

Styringskjedene i Gardermoprosjektet rommet flere organisasjonsnivåer, den formelle flere enn det uformelle. For begge kjeder var det slik at høyere nivåer måtte stole på lavere nivåer, som er et allment fenomen. En ledelse er dermed bundet av den informasjon som kommer nedenfra. Det gjelder ikke minst hvis det er en formell arbeids- og myndighetsfordeling mellom nivåene. Da vil beslutninger på høyere nivåer måtte bygge på informasjon fra lavere nivåer.

I formelle systemer med flere nivåer kan informasjon nedenfra lett bli endret og filtrert, fordi informasjon alltid bearbeides og fortolkes. I situasjoner med kriser og avvik vil organisasjoner med flere nivåer kunne risikere dette. I forbindelse med Romeriksporten ble det flere ganger demonstrert hvordan høyere nivåer var bundet av den informasjon som kom nedenfra. En formell ledelse må alltid forholde seg til formelle strukturer. Det uformelle systemet med GARPRO hadde muligheter til å kompensere noe for det de formelle systemer ikke oppnådde. Det skjedde i forbindelse med lekkasjesaken og arbeidskonfliktene, da ledelsen i Samferdselsdepartementet initierte egne undersøkelser og hadde direkte kontakt med partene utenom tjenestevei. Det uformelle systemet hadde også begrensede handlingsmuligheter i situasjoner med krise og avvik. I slike saker kunne samfunnsansvaret bli akutt på politisk nivå, og utløste et behov for effektiv handling. Beslutninger om vesentlige endringer i forhold til prosjektets målsetninger og krisehåndtering måtte som regel gå den formelle vei, og den veien kunne være for lang. Dessuten kunne ikke det uformelle systemet gå på tvers av den formelle struktur, men supplere denne.

Hvor adekvat eller raskt styringskjeder reagerer på avvik og kriser, kan sees som et spørsmål om organisasjonsstruktur. I forbindelse med problemene med Romeriksporten var lavere nivåer hos tiltakshaver presset av målsetninger om fremdrift og effektivitet, avstemt mot en gradvis erkjennelse av et voksende problem som hadde overraskelsesmomenter i seg. Impulsen til å definere situasjonen som krise og foreslå handlingsalternativer av noe format ble ikke generert innenfra i organisasjonen, men skjedde gjennom intervensjon utenfra. Det ligger innebygget i enhver organisasjon at den helst rapporterer suksess fremfor fiasko. Typisk nok kom også kriseoppfatningene utenfra og ikke innenfra i forbindelse med Romeriksporten. Det er i lys av dette en må se Samferdselsdepartementets håndtering av disse problemene. Det reiser også et spørsmål om det hadde vært hensiktsmessig å plassere tiltakshaver direkte under Samferdselsdepartementet for å lette departementets styringsmuligheter. Det som videre var en svakhet ved beslutningssystemet i dette tilfelle, var at det ikke skjedde en tilstrekkelig kobling mellom vurdering av kostnader og vurdering av miljø på rett tidspunkt. Det var parallelle styringskjeder med avgrenset ansvar. En tilstrekkelig kobling skjedde først i lekkasjesaken senere på regjeringsnivå.

25.5.7 Økonomi og kostnadsstyring

Flyplassens budsjettramme for investeringene ble ikke overskredet. Denne rammen inkluderte to poster til dekning av usikre kostnader, kalt usikkerhetspost og prosjektreserve. Slik avsetninger til prosjektreserver er definert var det ingen grunn til at denne prosjektreserven skulle benyttes fullt ut. Når den likevel ble det, skyldtes det behovet for å dekke utgiftene til overskridelser i noen av byggeprosjektene, blant annet i terminalbygget.

Gardermobanens budsjettramme ble ikke holdt. For det første ble det tidlig klart at det var nødvendig å be om ekstrabevilgninger utover den rammen som var kronemessig beskrevet i St.prp. nr. 90 (1991-92). Grunnlaget for disse ekstrabevilgningene var en usikkerhet på 20% av investeringskostnadene nevnt i St.prp. nr. 90 (1991-92), riktignok på et noe bortgjemt sted i Stortingsproposisjonen. Denne usikkerhetspost ble det behov for å utnytte fullt ut. For det andre oppsto det store overskridelser i forbindelse med tettingen av Romeriksporten og i arbeidet med å knytte sammen Hovedbanen og Gardermobanen.

25.6 Miljø

25.6.1 Målsettinger og forutsetninger

I utgangspunktet var hovedhensikten med å bygge en ny flyplass i Oslo-regionen å sikre mulighetene for en videre ekspansjon og utvikling av flytrafikken. Samtidig var det et ønske å redusere ulempene ved en storflyplass mest mulig. Hovedgrepet var å flytte flyplassen ut av Oslo-gryta, der et stort antall mennesker var utsatt for støy og utslipp, ut til et område der det allerede fantes en flyplass og der vesentlig færre mennesker ville bli utsatt. Parallelt med dette ble det fokusert på effektene av en ny storflyplass og til grunn for lokaliseringsvalget lå også et ønske om å skape grunnlag for ny vekst og næringsutvikling i det indre Østlandet, nord for Oslo.

Ved bygging av flyplassen ble det satset sterkt på at flyplassen skulle betjenes fra Oslo med en bane da dette ble definert å være mer miljøvennlig enn vei-transport. Dette var en svært viktig politisk begrunnelse for å vedta å bygge banen ved behandlingen av flyplassutbyggingen i 1992. Det må imidlertid presiseres at det ikke er et miljøtiltak å bygge en flyplass men at det dreier seg om å minimalisere ulempene innenfor gjeldende lovverk og innenfor økonomisk forsvarlige rammer.

Utbyggingen av flyplassen med tilhørende tilbringersystem, tilfredstiller i hovedsak denne målsetting.

25.6.2 Østmarka

Tunnelen Romeriksporten ble forutsatt drevet som alle andre tidligere tunneler under «skog og mark», hvilket vil si at det ikke ble tatt spesielle forhåndsregler i forbindelse med sprengningsarbeidene i forhold til områdene i dagen over tunnelen. Dette innebærer i realiteten at NSB-GMB regnet med at det overliggende terreng ikke ville få vesentlige skader og at eventuelle skader ikke ville tiltrekke seg spesiell oppmerksomhet. Sett i ettertid var dette en åpenbar feilvurdering.

Det var også en feil å avslutte forinjiseringen og satse på ettertetting da det viste seg at fortsatt forinjisering hemmet fremdriften vesentlig. Det er forståelig at NSB-GMB tok denne sjansen, tatt i betraktning det sterke presset på fremdrift som de opplevet fra alle kanter. Men vurderingen viste seg altså å være svært uheldig.

De skadene som oppsto ved Nordre Puttjern var ikke dramatiske i omfang i forhold til hva som har vært erfart ved tidligere tunnelarbeider i Norge. Forskjellen var at Romeriksporten ble drevet under et sentralt turområde beliggende nær til flere av Oslos drabantbyer, og at skadene tiltrakk seg en enorm mediainteresse. Det var ikke bare snakk om de synlige skadene på Puttjern, men om nivået på grunnvannet i hele området. Dette ville ikke minst kunne få betydning for vannstanden i Lutvann, som er del av et meget populært bade- og friluftsområde. Vannet var tidligere en del av vannforsyningen i Oslo.

Den store oppmerksomheten rundt spørsmålet om grunnvannet medførte at spørsmålet om skadene ved Puttjern ble satt på den politiske dagsorden ikke minst takket være de involverte interessegruppene.

De mer absolutte uttalelser om at tunnelen måtte gjøres 100% tett som ble avgitt sommeren 1998, var basert på det faktum at de av NVE gitte krav til innlekkasje ikke var nådd og i tillegg på politiske holdninger og vurderinger. Det ville være særdeles uheldig for NSB-GMBs og hele NSBs troverdighet dersom det på dette tidspunkt var blitt bestemt å avslutte tettearbeidene.

Det at det ble store vannlekkasjer inn i Romeriksporten, var ikke et problem for selve tunnelen. Vannet kunne uten problemer dreneres ut av tunnelen. Derimot førte innlekkasjen i tunnelen til at grunnvannstanden i området over tunnelen sank. Dette påvirket naturlig overflatevannet og det er denne grunnvannsendringens virkning på overflatevannet som ga NVE anledning til å kreve konsesjon etter Vassdragsloven. Hensikten med konsesjonsvilkårene var å oppnå en tilnærmet gjenoppretting av vannbalansen i området.

Det var faglig uenighet mellom NSB-GMB og NVE i vurderingen av de hydrologiske beregninger som ble gjort, som lå til grunn for at NVE i juni 1998 ikke ønsket å redusere kravene til innlekkasje. NVE var spesielt bekymret for både Lutvannsonen og Puttjernsonen og ville heller ikke akseptere bruk av vanninfiltrasjon da de mente at effekten ikke var godt nok dokumentert. Fristen til å oppnå konsesjonskravene ble satt til 31. desember 1999.

Da konsesjonen var oppe til fornyet behandling i Statsråd den 18.desember 1998, var det bare lekkasjekravet for Puttjernsonen som ikke var nådd. Dette kravet ble endret til 220 l/min noe som innebar at konsesjonskravene var innfridd. En viktig del av begrunnelsen for denne endringen var de betydelige kostnadene som var påført prosjektet, og hvilke ytterligere kostnader det ville innebære å opprettholde det opprinnelige kravet.

Håndteringen av mulige skader på grunn av tunnelarbeidene i bebygde områder, var forberedt og tilrettelagt av NSB-GMB på en måte som må betraktes som normal og forsvarlig. Med unntak av det som skjedde på Hellerud, har dette opplegget stort sett fungert tilfredsstillende.

Håndteringen av mulige skader på områder som Østmarka, var tilrettelagt i tråd med det som var vanlig på begynnelsen av 90-årene. Sett i ettertid er det åpenbart at utbyggeren undervurderte konsekvensene av de store lekkasjene som oppsto i tunnelen. Sett i lys av at Østmarka er et mye brukt område med beliggenhet nær store befolkningskonsentrasjoner, er det likevel gruppens vurdering at det burde vært gjennomført en vurdering av konsekvensene av eventuelle store vannlekkasjer og grunnvannssenking også under dette «skog og mark»-området.

Den sterke mediafokuseringen som skadene i Puttjernområdet fikk, har bidratt til at områder som betegnes som «skog og mark» heretter vil få mye større oppmerksomhet både i plan- og gjennomføringsfasen ved fremtidige tunnelarbeider, spesielt der områdene er mye benyttet til friluftsliv og rekreasjon.

25.6.3 Rhoca-Gil

Rhoca-Gil som tettingsmateriale i tunneler har vært benyttet i Norge i en årrekke, og var tidligere kjent under navnet Siprogel. Stoffet var beskrevet i anbudsdokumentene og var slik sett klarert av byggherren i forholdet til entreprenøren. Det var ikke kjent for byggherren NSB-GMB at bruken av stoffet kunne føre til giftige utslipp av uakseptabelt omfang. Det var først da det ble kjent at det samme stoffet var blitt benyttet i en tunnel under Hallandsåsen i Syd-Sverige og at dette hadde medført betydelige giftutslipp, at alarmen gikk for arbeidene i Romeriksporten.

Arbeidene ble umiddelbart stanset da giftproblemet ble kjent og NSB-GMB tok fullt ansvar for saken.

I ettertid har det vist seg at giftproblemet hadde et begrenset omfang og at giftige utslipp fra bruken av Rhoca-Gil i hovedsak var forbundet med feil bruk av stoffet. Rhoca-Gil er ikke benyttet i Romeriksporten etter at giftproblemet ble oppdaget.

Det er Evalueringsgruppens vurdering at problemet med Rhoca-Gil ble håndtert på en forsvarlig og ansvarlig måte av NSB-GMB.

25.6.4 Grunnvannet på Gardermoen

Grunnvannsreservoaret på Gardermoen var sterkt fokusert allerede i hovedplanfasen. Det ble i utgangspunktet forutsatt at dette skulle sikres som et fremtidig drikkevannsreservoar. Under byggearbeidene viste det seg at grunnvannet har vært betydelig mer utsatt for forurensing fra den tidligere virksomheten på den gamle flyplassen med tilhørende anlegg, enn det som var kjent i planfasen. Det har skjedd en betydelig opprydding i slike forhold i løpet av byggepeioden.

Den løsning med bruk av en tett membran som ble foreslått i hovedplanfasen for å sikre grunnvannet mot forurensing, ble ikke realisert. Det ble i stedet utviklet en metode som baserte seg på et helt annet prinsipp; et jordrenseanlegg. Begrunnelsen for denne endringen var både faglig og økonomisk. Jordrensing var en vesentlig billigere løsning og man unngikk mulige problemer med senking av grunnvannsnivået som kunne bli konsekvensen ved å benytte membranløsningen.

Valget av jordrensing som metode var basert på teknologi som ikke tidligere var prøvet ut og det var derfor vanskelig å forutsi virkningene av en slik metode på lang sikt. Det er bygget et omfattende system for å kontrollere og følge opp jordrenseanlegget. Erfaringen så langt har vist at det å benytte ny og ikke utprøvet teknologi, medfører en del problemer og behov for endringer under veis. Det er imidlertid viktig at nye metoder tas i bruk og at utbyggere leter etter billigere løsninger. OSL har i denne sammenheng valgt å prøve nye løsninger som har vist seg ikke å fungere helt etter forventningene og det vil være behov for å justere metoden. Det er ikke så langt påvist at det har skjedd noen varig økt forurensing av grunnvannet.

25.6.5 Støy

Problemet med støy er knyttet både til flystøy, støy fra banen og veitrafikkstøy. Støyproblemet er blitt ivaretatt som et midlertidig problem i anleggsperioden og som et permanent problem. I anleggsperioden har støyproblemet i hovedsak vært knyttet til støy fra anleggsmaskiner, sprengning og kjøretøyer. Dette har vært håndtert i henhold til gjeldende regler og har ikke vært oppfattet som et spesielt problem for Gardermoprosjektet.

Diskusjonen rundt den permanente støyen har vært knyttet til flystøyen rundt selve flyplassen og til støyen fra togene på Gardermobanen. Det er støyforskrifter som regulerer hvilke tiltak som må gjennomføres for å sikre omgivelsene mot uønsket støy.

For flyplassen er støyen direkte avhengig av inn- og utflyvingstraséer og beregninger av støy har skjedd ut fra de fastlagte traséene. OSL har gjennomført forskjellige støydempende tiltak; bl.a. er en rekke av de mest utsatte eiendommene innløst. OSL har forholdt seg til og oppfylt de krav som er satt til støy fra flyplassen.

Støy fra Gardermobanen har vært en problematisk utfordring . Dette fordi togene delvis benytter samme banetrasé som Hovedbanen, delvis har ny trasé som ligger parallelt med Hovedbanen og delvis har en egen ny trasé. Detaljene rundt støy var ikke avklart i hovedplanfasen og dette ble derfor et vanskelig tema i reguleringsplanfasen. NSB-GMB har forholdt seg til og oppfylt de krav til støydemping som er fastsatt i de vedtatte reguleringsplanene.

Spesielt rundt flyplassen har det vært diskutert om det ikke hadde vært riktig å benytte summen av all støy fra de forskjellige transportmidlene som grunnlag for støyberegningene. Gjeldende forskrifter opererer kun med støy fra en enkelt kilde. Denne problemstillingen har nå fått gjennomslag på den måten at Samferdselsdepartementet har pålagt OSL å utrede dette.

Det er ingen tvil om at beboerene og kommunene som er berørt av denne utbyggingen, hadde ønsket seg strengere støygrenser enn det som er fastsatt av Miljøverndepartementet og som er gjeldende i dag. Det faktum at WHO opererer med lavere grenser enn det som gjelder i Norge, er en klar indikasjon på at det bør skje en samordning av slike krav.

25.7 Media

Det var åpenbart at Gardermoutbyggingen ville komme til å bli mye omtalt i media. Med den trange start fra lokaliserings- og utbyggingsvedtaket, som ble reddet gjennom voteringsordningen i et politisk sterkt splittet Storting, var det klart at mange ville følge utbyggingen med ørneblikk. Det var mye som kunne gå galt - og noe som gikk galt. Dette er naturligvis godt mediastoff.

Tiltakshaverne var forberedt på medias interesse og det generelle behovet for informasjon. Både OSL og NSB-BMG sørget fra starten av for å bemanne opp en informasjonsavdeling. Tiltakshaverne var nok allikevel ikke helt forberedt på all den omtale som ville komme, og at enkelte grupperinger skulle vise seg svært dyktige til å bruke mediene i sin kamp for de interesser gruppene forfektet.

Medias oppgave er å være samfunnets «vaktbikkje». Det er derfor både riktig og ønskelig at media tar opp kontroversielle saker. I og med at utbyggingen først og fremst berørte lokalbefolkningen, kom lokalpressen til å spille en stor rolle i mediabildet. Der lokalbefolkningens interesser sto mot utbyggernes interesser, fikk lokalpressens oppslag naturlig nok gjerne en negativ vinkling mot utbyggerne, noe utbyggerne måtte lære seg å leve med. For tiltakshaverne var dette smertefullt, men oppdragende og lærerikt i den forstand at de måtte skjerpe seg. At offentlighetsloven ble gjort gjeldende for utbyggingsselskapene bidro også til årvåkenhet.

Enkelte saker fikk bred landsomfattende dekning. Dette gjelder ikke minst de store problemer rundt Romeriksporten: lekkasjene som resulterte i senkning av grunnvannstanden med derpå følgende tømming av Puttjern, skader i Østmarka og på bebyggelsen i Hellerud-området samt Rhoca-Gil affæren. Også den bitre striden mellom NSB-GMB og entreprenøren på Romeriksporten utspant seg delvis i media.

På mange måter har den oppsøkende journalistikken utvilsomt bidratt til å avdekke problemer. Men den kan også ha overspilt sin rolle med skandale-/katastrofe-overskrifter og krisemaksimering. Et eksempel gjelder bruken av tettingsmiddelet Rhoca-Gil. Med de alvorlige forurensningsproblemer i Hallandsåsen i Sverige som bakteppe er det forståelig at media gikk kraftig ut, men journalistene var lite villige til å høre på at det var brukt langt mindre konsentrasjoner av stoffet i Romeriksporten, og til å endre sin vinkling lenge etter at det var fastslått at bruken av Rhoca-Gil i Romeriksporten faktisk ikke hadde forårsaket problemer av særlig betydning. NSB-GMB håndterte saken på en meget grundig og seriøs måte, men slapp lite til i media med sine synspunkter. I stedet burde, etter noen presseorganers mening, toppledelsen i NSB-GMB «settes bak lås og slå». Eksempelet viser hvordan media er i stand til å sette en dagsorden og holde seg til den, når det passer dem best.

Flere sider ved Gardermoutbyggingen viser hvordan politikere blir påvirket av media, ved at saker settes på den politiske agenda som følge av presseoppslag. Media er mange politikeres eneste kilde når en sak tas opp. En gjennomgåelse av spørsmål om Gardermoutbygging reist i Stortingets spørretimer i perioden 1990 – 1999 bekrefter at svært mange av de saker representantene tok opp, var direkte initiert av mediaoppslag.

Et godt eksempel på hvilket mediastyrt samfunn vi lever i, er knyttet til lekkasjeproblematikken i Romeriksporten. Det kan ikke være tvil om at de store mediaoppslag om saken høsten 1997, som først og fremst skyldtes Rhoca-Gil og de store innlekkasjene av vann og de miljøkonsekvensene disse hadde, var grunnen til at det ble skapt et politisk klima som førte tettingen av Romeriksporten opp som første prioriteterte oppgave for den politisk ansvarlige. NSB-GMB var opptatt av å kunne avslutte tettearbeidene i tide for å kunne åpne Romeriksporten som planlagt den 8.oktober 1998, selv om de gjennom tettearbeidene ikke hadde nådd konsesjonskravene som var satt av NVE. De hadde på det tidspunkt erfart at effekten av tettearbeidene avtok betraktelig. Kostnadene til tettearbeidene var media mindre opptatt av. Det var derimot NSB-GMB som i tillegg var bekymret for de økonomiske konsekvensene det ville ha for selskapet dersom åpningen av tunnelen ble utsatt.

De politiske implikasjoner bidro utvilsomt til at man ikke fikk en nøktern avveining mellom kostnader og miljøeffekt i forbindelse med å fortsette tettingsarbeidene etter juni 1998, og at det måtte brukes noen hundre millioner kroner på tetting uten særlig effekt, før det politiske klima var slik at tettingsarbeidene kunne avsluttes.

25.8 Regionale virkninger

Regional utvikling var et viktig sidemål for bygging av ny hovedflyplass på Gardermoen da Stortinget fattet sitt vedtak i 1992. Det ble konkretisert i Rikspolitiske retningslinjer og ble et eget delprosjekt i hovedplanleggingen.

Regional utvikling er knyttet til Gardermoutbyggingen på flere nivåer. For det første har regionale hensyn vært viktige som en del av motivasjon til beslutningen om å legge den nye hovedflyplassen til Gardermoen. I denne forbindelse er det uttrykt ønske om at flyplassutbyggingen kan stimulere til utvikling på det indre Østlandet.

For det andre har regional utvikling som målsetning vært knyttet til utbyggingen av transportnettet. Her var selve lokaliseringen av høyhastighetsbanen det viktigste. Den såkalte «Lillestrømlinja om Jessheim», som ble den endelige, representerte det beste alternativet ut fra regionale utviklingshensyn.

Innenfor dette alternativet skjedde det en tilpasning mer i detalj som i ulik grad tok regionale hensyn. Opprustingen av stasjoner som Lillestrøm, Kløfta, Råholt og Eidsvold, og ferdigstillingen av linjestrekningen Gardermoen – Eidsvold til åpningstidspunktet for flyplassen er eksempler på en regional tilpasning. En tilsvarende vurdering kan det også være mulig å ha av koblingen mellom hovedbanen og Gardermobanen, i den utstrekning Gardermobanen bidro til et bedre regionalt banetilbud på Østlandet. En mer restriktiv holdning til en regional tilpasning av baneutbyggingen viste seg i utbyggernes holdninger til Jessheim Syd stasjonen. Utbyggingen av denne lå inne i St.prp. nr. 90 (1991-90). Den var også med i reguleringsplanen, men ble ikke realisert til tross for at den var sterkt ønsket og forutsatt av Ullensaker kommune som ledd i kommunens tettstedsutvikling. En flytting av hovedbanelinjen til en trase parallellt med Gardermobanen for en strekning i Sørum og Ullensaker var også et regionalt begrunnet ønske som ikke ble hørt. Hvis det ikke hadde medførte økte kostnader, kunne dette også vært en regional tilpasning. Det samme kan gjelde mindre saker som parkeringsplasser (ved flyplassen) for pendlere, som ble avvist.

For utbyggerne var avgjørende hensyn de som lå i rammer og mandat fra utbyggingsvedtaket i 1992, samt deres egne vurderinger og behov i utbyggingen hvor tidsnød nok var en viktig faktor. Det gjaldt spesielt flyplass og bane. For veiutbyggingen kan det også anføres at noen veistrekninger ikke ble realisert innenfor utbyggingsfasens tidsrom, men forklaringene er her å finne annet steds. Veiutbygging er avhengig av de årlige forhandlinger om statsbudsjettet i Stortinget og derfor regulert av slike forhold.

For det tredje er regional utvikling knyttet til næringsutvikling og arbeidsplasser. Selv om det er for tidlig å kunne vurdere hvilke virkninger Gardermoutbyggingen har hatt på den regionale næringsutviklingen, kan en registrere at det er 10 000 arbeidsplasser som er direkte knyttet til flyplassen, og at Ullensaker har fått 200 nye bedrifter, hvorav halvparten ligger innenfor flyplassen.

Alt i alt var regional utvikling mer synlig som tema i hovedplanfasen enn i utbyggingsfasen. Erfaringsmessig har regionale og lokale utviklingshensyn vært svært sentrale i de fleste lokaliseringssaker i Norge, av og til de mest sentrale. Gardermoprosjektet, ikke minst på grunn av sin størrelse, er selvsagt ikke noe unntak. Regional- og distriktspolitikk har en tradisjonelt sterk plass i norsk politikk, og de geografiske lokaliseringene av store samfunnsmessige ressurser blir tilsvarende viktig. Dette avspeiler seg både i lokaliseringsvurderingene av Gardermoprosjektet og i tematiseringen av hovedplanleggingen. I hovedplanfasen av prosjektet var det også organiserte system for å utvikle regionale planer. Når vi imidlertid kommer til utbyggingsfasen, er de regionale temaene mindre synlig på overflaten men mer i detaljene, hvor de får betinget gjennomslag. Man burde ha kunnet fått en bedre regional tilpasning ved å gå inn på Jessheim Syd, flytting av Hovedbanen til Gardermobanen og lette pendlernes adkomst til banen på Gardermoen. Når dette ikke ble gjort tilstrekkelig skyldtes det hovedsakelig tidspress.

25.9 Relevante lover

Gjennom planleggingen og utbyggingen av flyplass og bane har aktørene måttet forholde seg til forskjellige lover og regler. Nedenfor gis en kort kommentar til hvordan de mest relevante lover fungerte i dette prosjektet.

25.9.1 Plan- og bygningsloven

Dette har vært den mest sentrale lov for hele utbyggingsprosjektet. Lovgrunnlaget i Plan- og bygningsloven viste seg å ha den svakhet at det ikke alltid er tilpasset prosjekter med slike dimensjoner, fremdrift og kompleksitet ( f. eks. sumstøy) som Gardermoutbyggingen var. Utbyggingen av rullebanene var ikke godt nok dekket i noe lovverk; f. eks. fikk Ullensaker kommune aldri rusegropen på flyplassen til behandling. Heller ikke støyisoleringsprogrammet er dekket av loven. De nye retningslinjene til PBL fungerte bra, og Ullensaker kommune, som etter eget initiativ og avtale med Miljøverndepartementet ble prøvekommune for den nye Plan- og bygningsloven, ble styrket kompetansemessig gjennom dette arbeidet. Loven fungerte ellers bra og etter sine intensjoner.

25.9.2 Forurensingsloven

Fylkesmannen ønsket å knytte mest mulig opp mot Plan- og bygningsloven og mindre mot Forurensingsloven fordi PBL gir større mulighet for å sikre kommunenes deltakelse enn Forurensingsloven. Kommunene gir da også uttrykk for at de, på tross av sin lokalkunnskap, i for liten grad har kommet til orde som lokal myndighet i relasjon til spørsmål som skulle løses etter denne loven. Forurensingsloven må brukes i forbindelse med konkrete spørsmål, som f. eks. grunnvann m.m.

SFT, Fylkesmannen og kommunene er hver på sitt område ansvarlig for forvaltningen av Forurensingsloven. Aktørene i Gardermoutbyggingen klager over at utforming av tillatelsene etter loven praktiseres noe forskjellig, avhengig av hvilket nivå i forvaltningen som har myndighet.

I det sammensatte problemkomplekset ved Gardermoutbyggingen (grunnvann, vernet vassdrag, landskapsvernområder, diffus avrenning m.v.) er det spesielt viktig at myndighetene koordinerer dette arbeidet. Dette skjedde i alt for liten grad, samtidig som kommunene opplevde at henvendelser og forespørsler til overordnede myndigheter ikke ble besvart. Manglende koordinering mellom de ulike myndighetsnivåer for Forurensingsloven (stat, fylke og kommune) fører til uforutsigbare forhold og vanskeligheter for kommunene med å foreta en helhetlig planlegging i forhold til vassdragene.

25.9.3 Kommunehelsetjenesteloven

Kommuner og kommuneleger, støttet av fylkeslegen forsøkte å bruke Kommunehelsetjenesteloven til å gi tiltakshaverne pålegg. Bl.a. ønsket Ullensaker kommune under henvisning til lovens § 4a-5 å pålegge OSL en særskilt konsekvensutredning vedrørende støy. Lovbestemmelsen gir kommunene hjemmel til å gi slike pålegg for mulige helsemessige konsekvenser. OSL vegret seg mot dette og henviste til den konsekvensutredning som var foretatt etter Plan- og bygningsloven. Fylkesmannen støttet ikke kommunelegenes krav om KU’er etter helsetjenesteloven, men brukte kommunelegenes press til selv å påvirke utbyggerne til mer utredninger med «trussel» om eventuelt å støtte bruken av Kommunehelsetjenesteloven.

Kommunelegen i Hellerud bydel påla i medhold av lovens § 4a-8 NSB-GMB å foreta full tetting av Romeriksporten i stedet for å etablere løsningen med vanninfiltrasjonsanlegg, som kommunelegen mente skapte helsefarlig usikkerhet og frykt for beboerne i området. Fylkesmannen kom etter klage til at de lovfestede vilkår i § 4a-8 for å gi pålegg om tetting ikke forelå, og opphevet Bydelsutvalgets vedtak.

Det hersket ganske stor forvirring blant aktørene om Kommunehelsestjenestelovens forhold til det øvrige lovverk, f. eks. om særskilte konsekvensutredninger kan pålegges etter § 4a-5 i tillegg til pålegg om konsekvensutredning etter PBL. Slike uklarheter bør lovgivende myndighet søke å rydde av veien for senere utbyggingsprosjekter da det skapte mye arbeid for de involverte parter.

25.9.4 Offentlighetsloven

Erfaringen med bruk av offentlighetsloven i dette prosjektet er udelt positiv. Selv om offentlig utbygging skjer i regi av organisasjoner som i utgangspunktet ikke er underlagt offentlighet, bør mønsteret fra Gardermoutbyggingen på dette punkt også følges for fremtiden. Kommunene har klaget over at tiltakshaverne unntok flere dokumenter enn nødvendig og ikke var flinke til å angi lovparagrafer som hjemmel for unntaket på dokumentene, med den følge at offentlige mottakere måtte journalføre dokumentene på vanlig måte.

25.9.5 Luftfartsloven

De støyrestriksjoner som ble lagt rundt flyplassen ble utarbeidet med hjemmel i Luftfartsloven. I dette arbeidet deltok vertskommunene i en styrings- og arbeidsgruppe. For øvrig ble spørsmål sendt på høring. Det kan ikke sees å ha vært spesielle problemer knyttet til denne loven i forbindelse med utbyggingen.

Derimot er det et problem ved oppfølgningen av støy- og traséovervåkingen ved flyplassen at Luftfartsverket er myndighetsorgan i forhold til forskriften som er gitt og den rapportering som OSL er pålagt i den forbindelse. Luftfartsverket legger premissene og har hånd om hvilke tiltak og justeringer som skal gjøres ved eventuell overtredelse. Når OSL er Luftfartsverkets heleide datterselskap, blir legitimiteten utad vanskelig.

25.10 Avslutning

Det tok åtte år å planlegge og bygge ny hovedflyplass med tilbringertjeneste som nytt høyhastighetstog og nye veier, hvorav to år gikk med til planlegging. Sammenliknet med andre flyplassutbygginger internasjonalt tok det f.eks. syv år å planlegge og fullføre flyplassen ved Denver. Byggetiden var planlagt til 4 år, men tok 5,5 år. For flyplassen ved München startet både planlegging og utbygging i 1985, etter at arkitektkonkurranse var blitt avholdt ni år tidligere. Flyplassen sto ferdig i mai 1992, ca ett år forsinket.

Ferdigstillelsen av terminalbygget på Gardermoen var også tidskritisk, men førte ikke til forsinkelser. Tvert imot ble utbyggingstiden kortet ned med tre måneder i forhold til den opprinnelige fristen. Den eneste forsinkelsen på flyplassen var installeringen av nytt innflyvningsutstyr. For banen ble åpningen av togtunnelen forsinket med nesten ett år, med tilsvarende konsekvenser for full togdrift.

Grunnlaget for utbyggingen ble lagt i den forutgående hovedplanfasen. Denne ble stort sett gjennomført tilfredsstillende med unntak av svakheter knyttet til utredningen av bane og trafikk. Hele utbyggingen har kostet rundt 24 mrd. 1998-kr., hvorav 11 mrd. kr. gikk til bane, 12-13 mrd. til flyplass og 1 mrd. til veier. Til sammenlikning kostet for eksempel flyplassen ved Denver ca. 24 mrd. kr. og München 16 mrd. kr., uten flytog. Denver betjente 31 mill. passasjerer og München 15 mill. i 1998. Gardermoen var dimensjonert for 12 mill.

Vi har fått en ny hovedflyplass som er rustet til å møte den fremtidige trafikkutvikling på en helt annen måte enn en fortsatt utbygging av Fornebu ville vært i stand til å ta, og som bedre vil kunne håndtere en effektiv trafikkavvikling enn en Delt løsning. Samtidig er hovedflyplassen flyttet bort fra landets tettest befolkede område i Oslo-gryta. Det er fremdeles svært delte meninger om lokaliseringsvalget, men dette ligger utenfor Evalueringsgruppens mandat å mene noe om.

Anlegget på Gardermoen høster stor internasjonal anerkjennelse, og det kan ikke være tvil om flyplassens tekniske og estetiske kvaliteter. Vi har også gjennom Gardermobanen fått en god og effektiv tilbringertjeneste til flyplassen, med tekniske løsninger som har vært et løft inn i fremtiden for norsk jernbanedrift.

Flyplassen er ferdigstilt innenfor det budsjett, tillagt usikkerhetsmarginen på + 22,5%, som ble presentert for Stortinget før det fattet sitt utbyggingsvedtak. Anlegget av Gardermobanen derimot ble langt dyrere og langt mindre lønnsomt enn det Stortinget var stilt i utsikt. Dette er tilfellet også om man ser bort fra de ekstrakostnadene som påløp i forbindelse med lekkasjene i Romeriksporten.

Det er derfor grunn til å stille spørsmål ved om stortingspolitikerne hadde vært villige til å bruke om lag 9 mrd. 1998-kr. ( når ekstrakostnadene på Romeriksporten er fratrukket) på en miljøvennlig tilbringerløsning, og et løft for jernbanen generelt, hvis de på vedtakstidspunktet hadde visst at store deler av investeringskostnadene vil måtte belastes statsbudsjettet og ikke kan finansieres gjennom billettinntekter som forutsatt i 1992.