24 Evalueringsgruppens vurdering av utbyggingsfasen

24.1 Hovedmål, resultater og tidsramme

Med Stortingets utbyggingsvedtak i 1992 som startskudd fikk tiltakshaverne 6 år på seg til alt arbeid som skulle gjøres for å få etablert den nye hovedflyplassen med tilbringertjeneste, det vil si å få på plass nødvendige reguleringsvedtak og detaljplanlegging, inngå kontrakter med entreprenører og leverandører og få ferdigstilt flyplass, bane og vei. Ingen av tiltakshaverne så på tiden som noe uoverkommelig problem innledningsvis.

De viktigste målene ble i all hovedsak oppnådd, og noen med god margin. Ferdigstillelsen av anleggene ble fremskyndet, i god tid før den opprinnelige fristen. Man fikk bygget det man skulle, og innen vedtatte budsjettrammer for flyplassens del, men ikke for Gardermobanen og veiene. Gardermobanens budsjett ble vesentlig større enn opprinnelig vedtatt. Med unntak av Romeriksporten klarte man for resten av banestrekningen å holde tidsfristen. I tillegg ble ferdigstillelsen av banestrekningen Gardermoen - Eidsvoll fremskyndet på linje med de andre anleggene. Forsinkelsen knyttet seg til Romeriksporten, som utgjør ca. 14 km av hele banens strekning på 66 km. Budsjettoverskridelsene skyldtes fellesarbeidene med Hovedbanen, tettingen av Romeriksporten, andre forsinkelser og kjøp av rullende materiell.

Utbyggingsfasen startet med reguleringsplanlegging. OSL fikk, takket være statlige reguleringsplaner, et avklart grunnlag for å igangsette utbyggingen på et tidligere tidspunkt enn NSB-GMB. Fordi grunnentreprisen på terminalbygget ble forsinket og viste seg å være mangelfull, fikk OSL allikevel svært dårlig tid i sluttfasen. Dette medførte at mye arbeid i ekspedisjonsbygget måtte utføres på regning fordi det ikke var tid til tilbuds- og anbudsrunder. Dette resulterte i vesentlige fordyrelser på bygget. Hvordan fordyrelsene ble dekket inn, kommer vi tilbake til under avsnitt 24.5.5.

NSB-GMB fikk dårligere tid, spesielt fordi prosessen med kommunale reguleringsplaner ble vanskelig og tidkrevende, det manglet et normalverk for høyhastighetsbaner, og sammenkoblingen mellom Hovedbanen og Gardermobanen kom i tillegg Dette siste arbeidet ble svært komplisert. De hadde også et dårligere grunnlag å bygge på enn OSL, hvor en del av materialet fra Hurum kunne videreføres. Selve utbyggingsperioden ble derfor trangere for NSB-GMB, og det kom til å prege arbeidet, spesielt da det oppsto problemer med entreprenøren når det gjaldt kontraktsforståelsen og lekkasjer i Romeriksporten. Ønsket om å overholde tidsplanen ble her bestemmende for hvor meget tid man ville sette av til forinjisering for å få tunnelen tilstrekkelig tett. Her har fremdriften tydelig gått på bekostning av den tidkrevende prosess det er å forinjisere tilstrekkelig. Mer forinjisering og eventuelt full utstøping av spesielt vanskelige partier kunne ha redusert lekkasjeproblemene og de derpå følgende problemer med grunnvannstanden og skadevirkninger på bebyggelsen på Hellerud, samt i Puttjern/Lutvanns-området i Østmarka.

Det er på det rene at etterinjisering gir dårligere effekt enn forinjisering. Full utstøping i ettertid blir svært tidkrevende og kan være prohibitivt dyrt. Fordi man var ekstremt opptatt av fremdrift, valgte man allikevel å skyve lekkasjeproblemene foran seg, og satse på at etterfølgende tettearbeider ville fungere. Ettertiden har vist at det var en gal prioritering som har kostet samfunnet store beløp. NSB-GMB kan ikke alene lastes for denne prioriteringen. Også Samferdselsdepartementet gjennom GARPRO var en pådriver når det gjaldt fremdriften. Entreprenøren var også mer interessert i fremdrift enn injisering, fordi kontraktens prisstruktur ga bedre uttelling for høy produksjon på tunnelsprengning enn for injiseringsarbeider.

Kontraktens prissammensetning førte også til at entreprenøren hadde økonomisk interesse i å anvende kjemiske injeksjonsmidler fremfor sement. Det var stadige diskusjoner mellom byggherre og entreprenør om bruk av sement versus kjemiske tettingsstoffer, og NSB-GMB følte seg presset til å gi etter for entreprenørens ønsker for å komme videre i arbeidet i stedet for å bli opphengt i langvarige diskusjoner.

NSB-GMB må allikevel bære hovedansvaret her, fordi det var byggherren som hadde ansvaret for, og styrte omfanget av tettingsarbeidene.

Det viste seg under utbyggingen at det ble for knapp tid til prosjekteringen – både for OSLs og NSB-GMBs anlegg. Dette til tross for OSLs klare forutsetninger innledningsvis om at nøkkelen til en god prosjektøkonomi var å sette av tilstrekkelig tid til grundig arbeid med prosjektering. Her ble det mange endringer og tillegg underveis under byggingen, og dermed fordyrelser.

Man kan spørre om det burde vært satt av lengre tid til hele prosjektet. Det er flere av aktørene som etterlyser bedre tid både til prosjektering, til grunnervervsprosessen og til utbyggingen. Samtidig er det klart at et stramt tidsskjema ansporer til effektivitet og disiplin. Erfaring viser at man gjerne benytter den tiden man har til rådighet, og det er ikke gitt at bedre tid ville ført til bedre resultater. For Gardermobanen ville det nok allikevel ha gitt bedre resultater å slakke på fremdriftsplanen.

24.2 Organisering og ansvarsforhold

24.2.1 AS-formen

Evalueringsgruppen mener at det var riktig å organisere tiltakshaverne som aksjeselskaper. Det var viktig i forhold til muligheten for lånefinansiering og det var viktig i forhold til fremdriftsmessig og kostnadsmessig styring. Prosjektet ble presentert i Stortinget som bedriftsøkonomisk lønnsomt og selvfinansierende slik at det ikke skulle belaste statsbudsjettet. Saken gikk derfor antakelig lettere igjennom i Stortinget. Man kom på den måten raskere i gang og kunne sørge for sammenhengende utbygging av banen. Utbygging av infrastruktur, som ellers er avhengig av årlige bevilgninger, vil ofte måtte skje som parsellvis utbygging, hvilket er både uheldig og gir dårlig økonomisk uttelling. Vi har sett både vei- og jernbaneutbygging her i landet lide under slik oppstykking. AS-formen var også effektiv som utbyggingsorganisasjon, fordi den stimulerte til målrettethet og disiplin.

Veiutbyggingen i forbindelse med flyplassen på Gardermoen ble organisert på tradisjonell måte, med Statens vegvesen som ansvarlig utbygger og med midler tatt fra de årlige bevilgninger. Dette fikk da også den konsekvens at bare de viktigste veistrekningene fra Oslo, E6 og Rv 174 frem til flyplassen, sto ferdige til åpningen. De øvrige veiprosjektene som var forutsatt under Stortingets behandling av St.prp. nr. 90 i 1992, ble derimot ikke ferdigstilt på grunn av manglende bevilgninger.

AS-formen ga også frihet med hensyn til ansettelser, stillingshjemler og lønnsregulativ. Dette gjorde at man klarte å ansette meget kompetent personell til de to selskaper som skulle ha ansvaret for utbyggingen av flyplass og bane.

Som aksjeselskaper fungerte tiltakshaverne effektivt og mindre byråkratisk enn en statlig organisasjon nok ville ha gjort. Betegnende i så måte er uttalelsen fra Ullensaker kommune, som oppfattet AS-formen som positiv for prosjektets fremdrift og økonomi, og at det var lett å få OSL i tale når det var behov for det.

Sett utenfra kunne det av og til fortone seg som om AS-formen ga utbyggerne det «beste av to verdener». OSL kunne f. eks. i noen tilfeller opptre som Luftfartsverkets forlengede arm, og i andre tilfeller som en privat utbygger med forretningsdrift som det primære mål. Dette var to roller som ikke burde blandes, og som nabokommunene opplevde som et problem, særlig i en periode da OSL forsøkte å holde unna for næringsvirksomhet som kunne konkurrere med OSLs egen virksomhet i umiddelbar nærhet av flyplassen. Dette ble det etter hvert ryddet opp i slik at man nå har en felles prosess for næringsutvikling for OSL og kommunene. Aksjeselskapene ble av andre offentlige etater til tider oppfattet som mer firkantet og vanskeligere å ha med å gjøre enn en statlig etat. Det kan allikevel ikke være særlig tvil om at etableringen av aksjeselskaper som skulle forestå utviklingen, alt i alt var meget vellykket. AS-formen gjør ikke minst at ansvaretfor resultatene blir mer synliggjort.

En kan spørre om det ville vært bedre å organisere hele utbyggingen både av flyplass og bane i ett aksjeselskap, som også kunne stått for forsvarets utbyggingsdel. Dette kunne ha gitt enkelte stordriftsfordeler, med en volumeffekt som kunne vært rasjonell, men på den annen side en større og mer tungrodd organisasjon. Det var også særlige samordningshensyn å ta til NSBs øvrige hovedbanenett, som gjorde det mer hensiktmessig å etablere Gardermobanen som datterselskap i NSB. Evalueringsgruppen kan derfor ikke se at det totalt sett ville vært bedre med ett utbyggingsselskap.

OSL og NSB-GMB samarbeidet der det var nødvendig og der de hadde nytte av det, f. eks. med hensyn til kontraktsstrategi. Det er ingen direkte sammenheng mellom utbygging av flyplass og bane. Det som var av konkrete grensesnitt, ble løst gjennom avtaler mellom de to selskaper og ser ikke ut til å ha budt på særskilte problemer. I denne sammenheng må også nevnes den viktige rolle GARPRO spilte som koordinator for tiltakshaverne.

Det er dessuten et spørsmål om aksjeselskapene like gjerne kunne vært direkte eiet av Samferdselsdepartementet istedenfor at de ble eiet gjennom mellomleddene Luftfartsverket og NSB. Det utviklet seg en sterk direkte linje mellom tiltakshaverne og Samferdselsdepartementet v/departementets prosjektstab GARPRO gjennom samarbeidsorganet SPG (Samferdselsdepartementets Prosjektforum for Gardermoen). I denne sammenheng ble eierne mer perifere. Det er også påpekt at samferdselsministeren, som hadde det politiske ansvar, kanskje burde hatt virkemidler til å gripe direkte inn overfor utbyggerne. Slik det nå var, måtte Samferdselsdepartementet f eks. gå gjennom to styrer for å nå frem til ledelsen i NSB-GMB hvis det skulle gis formelle instrukser.

Evalueringsgruppen mener at eierformen var riktig. Noen direkte politisk styring av selskapene kunne det allikevel ikke bli snakk om, så lenge man valgte AS-formen for utbyggerne. Dessuten var selskapenes tilknytning til fagmiljøene i henholdsvis Luftfartsverket og NSB av betydning. Utviklingen av Gardermobanen som et pilotprosjekt på høyhastighetsbaner i Norge, har gitt hele NSBs organisasjon et viktig løft som kanskje ikke hadde vært like virkningsfullt hvis avstanden til NSB var blitt større. De to eierorganisasjonene kom også til å spille en rolle i selskapenes styrer, sterkere i NSB-GMB enn i OSL som holdt en viss avstand til Luftfartsverket.

Begge utbyggingsselskaper så det som en fordel å ha avstand til den politiske styring gjennom den eierform som ble valgt.

24.2.2 Prosjektstaben i Samferdselsdepartementet

Den prosjektstab som ble etablert i Samferdselsdepartementet for utbyggingsfasen under ledelse av en prosjektdirektør, GARPRO, skulle først og fremst ivareta statsrådens konstitusjonelle ansvar og behovet for løpende informasjon i den forbindelse, men skulle også informere den andre veien fra det politiske miljø til tiltakshaverne. Samferdselsdepartementets prosjektstab fikk oppgaven som koordinator mellom tiltakshaverne og ble en pådriver når det gjaldt gjennomføringen av prosjektet.

Forholdet mellom departementet og tiltakshaverne ble utpenslet i brev fra Samferdselsdepartementet til tiltakshaverne av 12. januar 1993, senere erstattet av brev datert 18. januar 1995. Her ble kontaktformer og rapporteringsrutiner for utbyggingen fastlagt. Det presiseres i brevet at selskapene bare skulle kunne instrueres gjennom instrukser og retningslinjer gitt av selskapenes generalforsamlinger, ikke i forbindelse med kontaktopplegget med departementet, som var månedlige møter i SPG, de halvårlige møtene med statsråden og møtene i det interdepartementale kontaktutvalg (IKU). I dette ligger et slags paradoks, fordi statsrådens konstitusjonelle ansvar jo i prinsippet bør henge sammen med instruksjonsmyndighet.

Samferdselsdepartementets ansvar var i samme brev beskrevet som overordnet koordinering og premissgivning.

Samarbeidet med GARPRO synes å ha fungert bra. GARPRO ble en viktig døråpner, «smørekanne» og drahjelp for tiltakshaverne i forhold til andre statlige myndigheter, og har øyensynlig hatt en viktig funksjon. Også som koordinator mellom tiltakshaverne var GARPRO viktig.

GARPRO fikk en litt uklar rolle gjennom å skulle være premissleverandør og koordinator, men ikke styrende i forhold til selskapene. Det kan ikke være særlig tvil om at GARPRO allikevel i stor utstrekning var styrende, ikke formelt og skriftlig, men gjennom den løpende muntlige kontakt i SPG og ellers. Departementets prosjektstab kunne dermed virke passiviserende på morselskapene. Utenverdenen oppfattet GARPRO mer som tiltakshavernes forlengede arm enn som statlig myndighet, svært utbyggingsorientert og opptatt av fremdrift. For andre offentlige etater var det vanskelig å plassere GARPRO. De gir uttrykk for at de følte seg ubekvemme med at GARPRO opptrådte mer som utbyggerrepresentant, når de forventet opptreden som statlig myndighet.

Et eksempel på at GARPRO overstyrte tiltakshaverne, var at de fikk igjennom at det skulle etableres et postkontor på Gardermoen. Dette ønsket OSL opprinnelig ikke.

Også i forbindelse med konflikten mellom NSB-GMB og entreprenøren i Romeriksporten, ble GARPRO en aktør med noe uklar rolle, fordi stridens parter appellerte til GARPRO som involverte seg med særmøter med partene og med representanter fra LO. Under «påskeopprøret» i 1997 hadde GARPRO en annen oppfatning enn ledelsen i NSB-GMB om hvordan konflikten burde håndteres, men her fikk GARPROs syn ikke gjennomslag.

På tross av GARPROs noe uklare rolle, som det på en måte ble lagt opp til i Samferdselsdepartementets nevnte brever, finner Evalueringsgruppen det utvilsomt at departementets prosjektstab var en viktig del av en vellykket struktur, og ble en positiv medspiller når det gjaldt å få gjennomført utbyggingen. GARPROs største betydning lå kanskje i den aktive støtte og hjelp prosjektstaben ytte utbyggerne når det gjaldt den byråkratiske saksbehandling, slik at tiltakshaverne fullt og helt kunne konsentrere seg om selve utbyggingsoppgaven. Men GARPRO hadde også stor betydning gjennom den samordning og koordinering som ble utøvet.

24.2.3 Organisering hos utbyggerne

Her var det som tidligere påpekt en forskjell mellom OSL og NSB-GMB, med en noe lengre linje fra øverste leder til dem som hadde ansvaret for den enkelte kontrakt i NSB-GMBs organisasjon, enn i OSL.

Ordningen i OSL var at den månedlige økonomirapporteringen gikk fra økonomienheten i stab til daglig leder og styre, samt til GARPRO. Sammenstillingen og vurderingen av det innsamlede tallmateriale ble dermed foretatt av personer som sto på siden av den daglige kontraktsoppfølging og entreprisearbeidet. Det ga en objektiv rapportering, og må sies å ha vært vellykket.

Når det gjelder prosjekteringsarbeidet, ser begge tiltakshavere i ettertid det som en mangel at de ikke satte større ressurser på prosjekteringskompetanse i egen organisasjon. De burde hatt en felles prosjekteringsenhet – en «sjefsplanlegger» - som også kunne ta seg av grensesnittsproblematikk og følge opp utbyggingskontraktene. Styring av de prosjekterende viste seg vanskelig, også fordi rådgivningsfirmaene selv ofte manglet lederkompetanse. Konsulenter er gjerne likestilte og lite villige til å ta lederansvar for andre konsulenter.

Særlig for OSL er det påpekt at man i organisasjonen manglet noen som hadde ansvar på tvers av de tre utbyggingsavdelinger, slik at spørsmål som reiste seg i grensesnittet mellom disse tre områder, hadde en tendens til å bli hengende i luften og ble vanskelig å få løst. Dette må sies å ha vært et negativt trekk ved organiseringen.

På tross av at det i OSL var klart fra starten av at selskapet skulle ha ansvaret både for utbygging og drift av flyplassen, og at det for NSB-GMBs vedkommende ikke før i 1995 ble avklart at de også skulle ta seg av driften, synes NSB-GMB å ha planlagt bedre for driftsperioden enn OSL. Dette skyldtes nok det tettere samarbeide mellom NSB-GMB og NSB. OSL var organisert med en bemanning som var svært utbyggingsorientert, og det ble ikke lagt nok vekt på den etterfølgende drift i utbyggingsfasen. Brukerne - flyselskapene og leietakerne - ble i for liten grad trukket inn på forpliktende måte tilstrekkelig tidlig, og dette medførte problemer og fordyrelser i sluttfasen, og for knapp tid til uttesting av systemene før åpning. Driften av flyplassen led under dette de første månedene etter åpningen.

For NSB-GMB finner Evalueringsgruppen det uheldig at det ikke ble hentet inn en ny administrerende direktør utenfra da daværende direktør sluttet for å bli direktør i NSB i 1995. Han inntok dermed automatisk også rollen som styreformann i NSB-GMB og skulle forholde seg som styreformann til en administrasjon som bare besto av personer han tidligere selv hadde ledet. Særlig i håndteringen av alt konfliktstoffet som hadde bygget seg opp mellom entreprenøren i Romeriksporten og ledelsen i NSB-GMB, ville det ha vært hensiktsmessig om man hadde fått inn nytt blod i selskapets ledelse, som kunne sett med friske øyne på muligheten for å finne løsninger.

24.3 Reguleringsplanarbeidet

Erfaringene fra planprosessen viser at det ved store utbyggingstiltak av nasjonal interesse, er en fordel å ha hjemmel for å benytte statlige reguleringsplaner. På flyplassen, hvor denne hjemmelen i Plan og bygningslovens § 18 ble benyttet, gikk reguleringsplanprosessen langt raskere og mer smertefritt enn for NSB-GMB langs banen. Flyplassen hadde de statlige reguleringsplaner klare allerede 3. juni 1993, mens NSB-GMBs planprosess gikk helt frem til april 1995. Kommunene mener at statlig regulering ville ha fungert bedre også for dem. De fremholder at det ville vært riktigere for dem å opptre som høringsinstans i en prosess med statlig reguleringsplan enn som ansvarlige for reguleringsplanene og dermed som «gissel» i forhold til beboerne i kommunen.

På den annen side legger vårt plansystem opp til at planprosessen skal være et kommunalt ansvar. Hvis inngrepet er av en slik karakter at det må gjøres på en helt spesiell måte, kan det være riktig å ta i bruk statlig regulering. Flyplassen har en slik spesiell karakter. For Gardermobanens vedkommende kan ikke det sies å være tilfellet. Miljøverndepartementets holdning var derfor at man burde gå frem etter det vanlige plansystem når det gjaldt banefremføringen. Statlig reguleringsplan for denne del av utbyggingen ville antakelig vært i strid med Stortingets intensjoner. Både St.prp. 90 (1991-92) og RPR forutsetter at regionale planmyndigheter skal inn i saken.

NSB-GMB kom inn som en «privat» utbygger, med et fastsatt budsjett, og ble i reguleringsplanfasen konfrontert med krav om utbedringer og tiltak som ikke var hjemlet i stortingsvedtaket. NSB-GMB måtte imøtekomme en del av de kommunale krav i større utstrekning enn hva som kanskje hadde vært nødvendig på grunn av det tidspress de hadde. Dette medførte fordyrelser som kunne vært unngått ved statlig regulering. Med statlig reguleringsplan ville man neppe fått så gode løsninger som man fikk, f. eks. på Lillestrøm når det gjaldt støyskjerming. En statlig plan ville vært mer på den statlige utbyggers premisser. Slik som det ble, med en god lokal planprosess, ble det bedre spillerom for lokale hensyn og vurderinger knyttet til bivirkninger av prosjektet, selv om flere av reguleringsplanprosessene endte med statlig vedtak.

Selv om f. eks. reguleringsproblemene på Lillestrøm ble kostbare både i tid og penger, har den kommunale reguleringsprosess kostet lite i den store sammenheng, og man har samtidig ivaretatt lokale hensyn og ønsker når det gjelder støy, trasévalg m.m. Det var ikke reguleringsplanprosessen som gjorde at åpningen av Gardermobanen ble forsinket.

På grunn av dårlig tid startet planleggingen etter hovedplanfasen med reguleringsplan. Dette viste seg å være problematisk på grunn av manglende avklaringer (blant annet endelig fastlegging av trasé for banen). Kunnskapsgrunnlaget etter hovedplanleggingen og den tilhørende konsekvensutredningen var på flere områder mangelfullt i forhold til de konkrete beslutninger som måtte tas i reguleringsplanene. Slike avklaringer ville normalt ha blitt håndtert i en mellomliggende kommunedelplanprosess. For Gardermobanen ble det for én parsell gjort unntak fra dette mønsteret; man utarbeidet en kommunedelplan før reguleringsplan. Dette viste seg ikke å være mer tidkrevende totalt sett.

På grunn av tidspresset og den stramme fremdriften ble det tekniske prosjekteringsarbeidet gjort mer eller mindre samtidig med reguleringsplanarbeidet i NSB-GMB. Konsekvensen av dette var at det ble mye ekstra arbeid, spesielt med den etterfølgende prosjekteringen. Kommunene følte seg dessuten provosert av at NSB-GMB igangsatte prosjekteringsarbeidene før reguleringsplanene var endelig vedtatt, fordi dette kunne legge føringer på den videre saksbehandling av reguleringsplanene.

24.4 Grunnerverv

Stortingets forutsetning var at vanlig praksis og regelverk skulle følges når det gjaldt ekspropriasjon av nødvendige arealer for utbyggingen. Dette har vært lagt til grunn av utbyggerne, og det må konstateres at både OSL og NSB-GMB har fulgt dette pålegg.

Dette var imidlertid et følsomt område som det nok burde vært satt større ressurser inn på fra et tidlig tidspunkt. Resultatet på flyplassen viser at det skulle vært lagt mer arbeid i tilnærmingen til de berørte grunneiere. Det er et grunnleggende velferdsmessig spørsmål for den enkelte som er berørt, å måtte forlate sine bolig. Når det på forhånd er gitt at dette blir resultatet for svært mange, er det av avgjørende betydning at personer med solid kompetanse settes til å ta seg av kontakten med grunneierne. Deres personlige egenskaper, at de har skolering og erfaring i hvordan folk reagerer i en slik vanskelig situasjonen, er avgjørende. Det er viktig at de opptrer korrekt og er klar over hva som kan virke sårende på de berørte.

Det er også viktig at det blir satt av nok tid til forhandlingene med dem som må forlate sine eiendommer. Man må ha respekt for at avgjørelser fra grunneierne kan ta tid i en slik situasjon. Berørte grunneiere mener at mange konflikter kunne vært unngått dersom de hadde fått bedre tid på seg i forhandlingene og hatt tid til mer omfattende samtaler med tiltakshavernes representanter.

Det kan også synes som om samarbeidet med kommunene fungerte dårlig når det gjaldt grunnervervsprosessen. Tiltakshaverne forventet at kommunene stilte opp med sitt sosiale hjelpeapparat der hvor det måtte trenges, mens kommunene forventet at tiltakshaverne ordnet det nødvendige i forbindelse med grunnervervet. Det burde vært etablert et bedre organisert samarbeid mellom tiltakshaverne og det kommunale hjelpeapparat.

Det er reist kritikk over at tiltakshaverne som statlig utbyggere ikke tilbød «riktig pris» fra starten av i forhandlingene. Evalueringsgruppen har forståelse for at når enighet skal forsøkes oppnådd gjennom forhandlinger, kan det vanskelig kreves at den ene part skal starte med et tilbud som tilsvarer hva man maksimalt kan tenke seg å betale. Vanlig forhandlingspsykologi tilsier at det alltid er et poeng å la partene får en følelse av å oppnå noe gjennom forhandlingene; at disse ikke har vært forgjeves. Når det er sagt, er Evalueringsgruppen av den oppfatning at det allikevel bør tilstrebes et tilbudsnivå som ikke ligger alt for langt unna det som forventes å bli det endelige resultat. I noen tilfeller synes det som forhandlerne fra OSL har startet på et unødvendig lavt nivå.

Det opplegg som OSL/Luftfartsverket valgte som utgangspunkt for forhandlingene, med en verditakst for hver av partene med beløp som den annen part ikke ble gjort kjent med, fungerte ikke særlig bra. I hvert fall synes partene på begge sider å ha vært mer fornøyd med NSB-GMBs forhandlingsopplegg, hvor utgangspunkt ble tatt i en felles takst, som eventuelt kunne suppleres med ny takst.

En splittet organisering av grunnervervet er også blitt opplevet som uheldig. Den som sitter med ansvaret, bør ha ledelse og instruksjonsmyndighet og være tettere til forhandlerne. De ansvarlige i Luftfartsverkets eiendomsavdeling satt på sine egne kontorer i Oslo og dermed fysisk atskilt fra forhandlingsteamene i OSL, som satt på Gardermoen. NSBs grunnervervsteam satt riktignok fysisk sammen med NSB-GMBs administrasjon, men klager allikevel over at de ikke var noen integrert del av denne. Det var formelle hensyn som gjorde at man valgte å organisere grunnervervet slik, med Luftfartsverket og NSB som ansvarlige. De har som en del av staten, direkte ekspropriasjonsrett. Denne løsningen hadde tydeligvis sine ulemper som burde vært vurdert nærmere.

Evalueringsgruppen har også merket seg utsagnene om at det burde vært gitt bevilgninger og større mulighet for midlertidig erverv av boligeiendommer som lå i spesielt utsatte områder under anleggsperioden. En slik bevegelsesfrihet for grunnerververne kunne ha dempet noe av misnøyen.

Når det gjelder informasjon fra tiltakshaverne til grunneierne, ble det lagt mye ressurser i denne. Allikevel ble den opplevet som mangelfull fra en del grunneiere. Forklaringen på dette kan være at tiltakshaverne på mange områder førte dialogen med grunneiernes advokater, ikke med grunneiernes selv, og at det var informasjonen videre fra advokat til klient som sviktet. Det må være tillatt å anta at det som tilflyter grunneiernes representanter, går videre til deres klientene.

Man skal heller ikke se bort fra at det som er blitt opplevet som dårlig informasjon, ikke egentlig betyr at informasjonen objektivt sett var for dårlig, men at realiteten var så problematisk å forholde seg til at det uansett mengde og kvalitet på informasjonen ikke ville blitt opplevet som særlig mye bedre. Det kan også være at den store mediastøy som det ble om grunnervervet rundt flyplassen, har forsterket problemene for enkelte og ført til misnøye hos flere enn det i utgangspunktet lå an til eller var grunnlag for.

Mediadekningen, som for store deler foregikk i lokalpressen, ble svært fokusert på grunneiere som mente de kom dårlig ut, og ble slik sett ensidig. Dette kan ikke ha kommet uventet på tiltakshaverne, som nok burde ha vært bedre forberedt på å håndtere denne siden av saken. En mer balansert fremstilling i media kunne ha vært til hjelp både for mange grunneiere og for tiltakshavernes ansvarlige. Med en bedre strategi overfor media kunne man kanskje ha unngått at misnøyen spredte seg til de grader, og også redusert det psykiske press og den slitasje den stadige negative mediaomtale nødvendigvis må ha påført dem som deltok i grunnervervet på tiltakshaversiden.

24.5 Kontraktsforhold med leverandørene

24.5.1 Kontraktsstrategi

Strategien ble samkjørt og synes å ha vært håndtert svært profesjonelt fra begge selskaper. Samarbeidet med næringslivsorganisasjonene om kontraktsopplegget var klokt.

Evalueringsgruppen mener at det er en fordel å holde seg mest mulig til kjente kontraktsstandarder uten for mange avvik. Under Gardermoutbyggingen ble kontraktsdokumentene svært omfattende, uoversiktlige og dermed vanskelige å håndtere. Når det dessuten ble satt krav til gjennomføring av samme kontrakt i hele pyramiden, nedover til den minste underentreprenør/-leverandør, ble forholdet unødvendig tungvint. Det er vanskelig å få en som skal komme med en beskjeden leveranse til å sette seg inn i og akseptere en kontraktsbok av den størrelse det her var snakk om.

Kontraktene var dessuten vanskelig tilgjengelige på enkelte felter. Forsikringsopplegget var for eksempel ukjent og burde vært langt bedre kommunisert til leverandørene og deres forsikringsselskaper.

Evalueringsgruppen ser at det kan være behov for tilpasninger i standardene når byggherren vil ha lagt opp til ordninger som passer byggherren bedre enn standardens bestemmelser. Dette er et hensyn som må avveies mot viktigheten av at begge kontraktsparter er velkjent med kontraktens innhold, og at denne er enkel å anvende underveis i byggeprosessen når det kommer opp spørsmål. Det er i denne relasjon grunn til å merke seg at den daværende leder for OSL i ettertid mener at det ville vært en fordel med enklere kontrakter som stort sett følger norske standarder, uten særlig mange avvik.

Evalueringsgruppen ser også poenget med å operere med samme kontrakter i størst mulig utstrekning når det er snakk om å holde styr på et så stort antall kontraktsforhold som det var her. Men den kontraktsstandard som ble utarbeidet og benyttet, passet bedre for et omfattende entrepriseoppdrag enn for en mindre leveranse. Det burde derfor ha vært utarbeidet noe enklere kontrakter til bruk for rene vareleverandører og de aller minste entrepriser.

24.5.2 Prekvalifisering

Ordningen med prekvalifisering ble med hell benyttet i Gardermoutbyggingen. Gjennom dette fikk man ryddet unna useriøse/åpenbart ikke-kvalifiserte anbydere. Dermed sparte tiltakshaverne både seg selv og potensielle anbydere for mye arbeid.

Systemet ble noe stivbent praktisert fra OSLs side. Det burde ikke vært behov for ny evaluering av samme entreprenør for hver eneste kontrakt, når vedkommende en gang tidligere var blitt vurdert og funnet kompetent, med mindre særskilte forhold ved den nye kontrakten gjorde det påkrevet. Kravet om full presentasjon og dokumentasjon for alle nye kontrakter medførte unødig arbeid, mye papir og ekstra omkostninger som kunne vært spart. En prekvalifiseringsrunde er kostbar og tar tid både for byggherren og for entreprenøren.

Systemet med prekvalifisering førte også til at tiltakshaverne - kanskje av tidshensyn - la noe ensidig vekt på prisen i den endelige anbudsrunde. Selv med prekvalifiserte anbydere er det forventet en grundig vurdering av også andre aspekter ved de innkomne anbud. Det stramme tidsskjema skulle tilsi at kvalitet burde vektlegges sterkt. På den annen side skulle budsjettene holdes, så det er forståelig at tiltakshaverne var mest opptatt av pris. Dette måtte de betale for der det viste seg at leveransen ikke holdt mål kvalitetsmessig, og det skjedde noen ganger.

Det arbeidet som ble gjort i fellesskap mellom utbyggerne og organisasjonene for å forberede markedet på hvilke kontrakter som ville bli utlyst, synes å ha fungert utmerket. Særlig vil Evalueringsgruppen her trekke frem rekken av orienteringsmøter og de kataloger som ble utarbeidet med sikte på å orientere markedet om kommende kontraktstildelinger, som svært positivt.

24.5.3 Rådgiverne

De fleste av landets største og beste rådgiverfirmaer var involvert i prosjekteringen av Gardermoutbyggingen.

Erfaringen fra prosjekteringsarbeidet og med de engasjerte rådgivningsfirmaene, var at det var viktig for tiltakshaverne på et tidlig stadium å avsette tilstrekkelig med ressurser med sterk faglig kompetanse for tett oppfølging av rådgiverene, både med tanke på granskning av løsninger, koordinering og oppfølging av fremdrift. Mangel på slikt personell førte til forsinkelser og tilleggskostnader. Det var en del problemer og endringer i løpet av utbyggingsperioden, noe som åpenbart skyldtes svikt i prosjekteringsdelen. Mange steder stemte ikke prosjekteringsbeskrivelsen med virkeligheten, noe som førte til at arbeidet tok lengre tid enn planlagt og at kostnadene økte. Mange feil, dårlige løsninger og forsinkelser fra rådgiverenes side kunne vært unngått ved en tyngre bemanning og bedre ledelse på dette området på oppdragsgiversiden.

Det var også for dårlig grensesnittskoordinering, herunder bruk av forskjellige DAK-systemer hos rådgiverene. Opplegget for tverrfaglig koordinering og håndtering av grensesnitt mellom de prosjekterende var mangelfullt. Alt ansvar for planlegging og prosjektering var lagt til de enkelte prosjektansvarlige, altså ut i linjen. Det var ikke noe felles overordnet og koordinerende organ for plan- og prosjekteringsoppgavene hverken hos OSL eller hos NSB-GMB. Dette var en klar ulempe fordi ulike metoder ble anvendt av de forskjellige konsulenter for de ulike deler av prosjektene. Det er Evalueringsgruppens mening at det ville ha vært ønskelig med en sentral, koordinerende prosjekteringsenhet hos begge tiltakshaverne.

På grunn av den stramme fremdriften, var det et betydelig tidspress på rådgiverne. Det ble i mange tilfeller lite tid til å drive normale, forsvarlige planprosesser og å avklare premisser for prosjekteringen før arbeidet startet. Utbyggingen gikk ofte parallelt med prosjekteringen og dette la et meget sterkt press på prosjekteringen.

De prosjekterende burde vært med som rådgivere gjennom hele byggeprosessen. NSB-GMB la opp til dette, men OSL tok seg i liten grad råd til å engasjere de prosjekterende videre. Det er Evalueringsgruppens oppfatning at ved å trekke de prosjekterende mer med i byggeperioden, ville mange av de problemene som oppsto, blitt løst raskere, enklere og kanskje rimeligere.

Det var ute i organisasjonen mye suboptimalisering i forhold til overordnet helhet og styring etter felles systemer, retningslinjer og prosedyrer. Manglende lojalitet i forhold til helhet, førte til for dårlig utnyttelse av fagpersonell både med tanke på kvalitetssikring, dokumentasjon og planlegging/prosjektering. Dette var særlig tilfelle hos OSL.

24.5.4 Oppfølgning av entreprenørene

Både OSL og NSB-GMB var krevende byggherrer. Det ble satt svært strenge krav til rapportering, kvalitetssikringsrutiner og HMS, krav som nok var uvant for en del av kontraktspartnerne. Selv om mange av entreprenørene mener at det ble vel mye papirarbeid, var månedsrapporteringen og oppfølgningen av denne god og disiplinerende både for byggherre og entreprenører. Det er mulig at det til tider ble underrapportert, jfr. f. eks. forsinkelsene på terminalbygget og fremdriften og lekkasjeproblemene i Romeriksporten, men stort sett synes opplegget å ha gitt tiltakshaverne god oversikt. OSLs ordning med å legge økonomirapporteringen av den enkelte kontrakt til økonomiavdelingen i stab, altså til andre enn dem som hadde kontrakts- og oppfølgingsansvaret i linjen, var nok en god ordning. Man sikret seg dermed en mer uhildet vurdering og kontroll med utviklingen.

Entreprenørene gir uttrykk for at det ofte tok for lang tid i byggherrens beslutningsprosess. Dette førte til heft og forsinkelser og dermed økt tidspress for entreprenørene, og fordyrelse både på byggherre- og entreprenørsiden. Her hadde det hjulpet med sterkere prosjekteringskompetanse hos tiltakshaverne også inn i byggeprosessen.

Oppfølgningen når det gjelder helse, miljø og sikkerhet var god. Det var åpenbart riktig å legge hovedbedriftsansvaret etter arbeidsmiljølovens § 15 hos tiltakshaverne, slik det ble gjort fra starten av for OSLs vedkommende. HMS fungerte merkbart bedre i baneutbyggingen etter at NSB-GMB overtok ansvaret fra 1997. Skadefrekvensen var lav for prosjektet som helhet, og det økte trivselen for de involverte.

Når det gjaldt kvalitetssikring var det formelle på plass. Kravene var strenge, og det ble gjennomført en del revisjoner, men nivået på de utførte kontroller kunne vært bedre. NSB-GMB ser ut til å ha håndtert dette bedre enn OSL. Evalueringsgruppen vil peke på at dette er et område det bør fokuseres på også i utførelsesfasen, og at entreprenørene gjerne ser at det gjøres, og gjøres skikkelig.

Oppdelingen i mindre kontraktsenheter var positiv hva gjaldt å engasjere det norske lokale entreprenør- og leverandørmarkedet. Oppdelingen hadde derimot også en uheldig side, som kanskje særlig for OSL ble merkbar, i den forstand at det oppsto vanskelig grensesnittsproblematikk mellom entreprenørene. Dette førte til tidsspille og fordyrelser.

Kontraktsforståelse hos begge parter i et utbyggingsprosjekt er viktig for den senere utvikling. En innledende og grundig gjennomgang av de forskjellige aspekter ved en byggekontrakt kan bidra til å skape en felles plattform for løsning av senere konflikter. Både OSL og NSB-GMB la etter hvert stor vekt på oppstartsmøtene i denne forbindelse. Kontraktsforhandlingsmøter før underskrift av kontrakt skal også tjene til avklaring, men dette er tradisjonelt en langt mer summarisk gjennomgang, hvor det fokuseres på typiske uklarheter og spørsmål fra partene.

Poenget med oppstartsmøtene var at de utøvende fra begge sider gjennomgikk kontraktens hovedpunkter, ikke minst alle administrative rutiner som kontrakten la opp til, slik at man fikk etablert en felles forståelse av hva disse innebar. Dette kunne med fordel vært gjort enda mer grundig, for å få frem forventninger og eventuell uenighet. Blant annet viste det seg hva angikk dokumentasjon vedrørende FDV (forvaltning, drift og vedlikehold), at de omfattende krav OSL stilte med hjemmel i lite spesifikke kontraktsbestemmelser, kom uventet på entreprenørene. Det hadde vært lettere å forholde seg til dette hvis entreprenørene fra starten av var blitt orientert om OSLs forventninger på dette punkt, slik at de kunne innrettet seg etter en slik omforenet forståelse og arbeidet med fremskaffelse av dokumentasjon over et lengre tidsrom.

Betydningen av en felles plattform når det gjelder kontraktsforståelse kommer kanskje aller klarest til uttrykk i forholdet mellom NSB-GMB og entreprenøren på Romeriksporten, SRG. Allerede kort tid etter oppstart viste det seg å herske sterk uenighet om hefttidsbestemmelsene, og denne uenighet klarte partene ikke å rydde av veien. Dette synes å ha etablert klimaet for ytterligere uenighet og svært vanskelige samarbeidsforhold gjennom hele kontraktsperioden. De virkelig store problemer man etterhvert støtte på med vanskelig fjell, lekkasjer og tettingsmiddelet Rhoca-Gil, ble enda vanskeligere å håndtere fordi samarbeidet mellom byggherre og entreprenør var så konfliktfylt. De mange og hardtslående mediareportasjer om Romeriksporten ville kanskje vært færre og mindre sensasjonspregede dersom NSB-GMB og SRG hadde stått sammen om å løse problemene. Det å skulle posisjonere seg til en forestående voldgiftssak, er åpenbart ikke det beste utgangspunkt for løsningsorientert samarbeide.

Kontrasten til hvordan sammenrasningen av løsmassetunnelen nord for Gardermoen ble håndtert, er slående. Sammenrasingen av tunnelen var i og for seg en dramatisk hendelse, selv om den selvsagt ikke kan sammenlignes med Romeriksporten hvor skadene gikk utover beboere og allmennheten på en helt annen måte. Allikevel er det verdt å merke seg at her samarbeidet byggherre og entreprenør for å avhjelpe den vanskelige situasjonen. Saken ble lite omtalt i media, raset ble ryddet, tunnelen reetablert og overlevert i kontraktsmessig stand til riktig tid.

Det er viktig å få løst konflikter underveis og få lagt dem bak seg i et byggeprosjekt som går over tid. Dette lyktes ikke partene med i Romeriksporten, og det har nok også bidratt til de store forsinkelser og overskridelser i denne delen av prosjektet. Konfliktene ble først løst gjennom en voldgiftsprosess mellom partene. Det er ikke Evalueringsgruppens oppgave å skifte skyld og ansvar her, men voldgiftsdommens konklusjon, som er offentliggjort, tyder på at entreprenøren fra et tidlig tidspunkt har ønsket å posisjonere seg i forhold til mulige krav på tillegg og har stått relativt steilt på dette, fordi kontrakten viste seg å gi dårlig økonomisk uttelling slik forholdene i tunnelen var.

Når det gjelder utbyggingen av Gardermobanen, må det ikke glemmes at den strekningen som forårsaket de store overskridelser og forsinkelser, utgjorde bare ca. 500 m av en tunnel på 14 km og en jernbanestrekning på i alt 66 km, og at mye av overskridelsene og forsinkelsene må tilskrives at det gikk politikk i saken. Den politiske interesse ble utvilsomt vakt av den omfattende mediadekning saken fikk. Vi konkluderer foran i kapittel 20 med at tettearbeider utført i perioden etter mai 1998 i realiteten ga liten effekt, og at de opp mot kr. 500 mill. som ble brukt til dette må betraktes som en investering i troverdighet hva angår miljø fra NSB-GMBs side. Evalueringsgruppen sitter med det inntrykk at når tettingen fortsatte i flere måneder etter at effekten av arbeidene var blitt forsvinnende liten, skyldtes dette at saken var blitt et heftig miljøpolitisk tema, og at det derfor var enklest og tryggest å følge NVEs restriktive holdning. Det som manglet, var en balansert avveining mellom kostnader og miljø.

24.5.5 Økonomi og kostnadsstyring

OSL er berømmet for å ha fått ferdig anlegget til riktig tid og innenfor budsjettet, i motsetning til NSB-GMB. Evalueringsutvalget finner grunn til å fremheve at OSLs budsjett inneholdt en prosjektreserve og en usikkerhetspost på til sammen ca 2,1 mrd. kr., eller ca. 22,5% av investeringsbeløpet eksklusive disse to postene. I motsetning til for Gardermobanens del, skjedde det ingen vesentlige endringer i utbyggingsfasen i forhold til budsjettforutsetningene. Evalueringsgruppen har registrert enkelte poster som er belastet prosjektreserven, som ca. 100 mill. kr. til grunnerverv i naboområder og ca. 200 mill. kr. til idriftsettelse, opplæring og flytting og at disse kostnadene ikke var med i kostnadsoverslaget knyttet til hovedplanen. I tillegg har det vært en endring i satsen for mva som medførte en fordyrelse for OSL i størrelsesorden 350 mill. kr. Utover dette har det ikke vært endringer av betydning, og prosjektreserven burde ikke ha vært belastet ut over dette. Når prosjektreserven og usikkerhetsposten ble benyttet fullt ut, ligger forklaringen i at det også for flyplassutbyggingen oppsto til dels store budsjettoverskridelser. Særlig uttalt var dette for terminalbyggets vedkommende. Men når disse reservene var en del av det bevilgede beløp i kroner, blir dette poeng lite synlig.

Det er ikke helt lett å beskrive investeringsrammen for Gardermobanen i hovedplanen og dermed er det heller ikke helt lett å beskrive i hvilken grad rammen ble holdt. Viktige årsaker til denne vanskeligheten er at investeringsrammen omfattet investeringer som NSB ville ha gjort, uansett anlegg av ny hovedflyplass. Rammen omfattet investeringer i kjørevei, tunneler og terminaler, derunder forlengelsen av Gardermobanen til Eidsvoll.

I tillegg til denne utbyggingskostnaden kom det som kan kalles rene overskridelser i prosjektet:

• ekstrakostnader ved tetting og forsinket åpning av Romeriksporten på 1,3 mrd. (1998) kr.,

• ekstrakostnader knyttet til sammenbinding av Gardermobanen og Hovedbanen på 443 mill. (1998) kr.

Videre kommer i tillegg kjøp av 16 flytog og forberedelsen av banedrift på totalt 1410 mill. (1998) kr.

Den samlete investeringen knyttet til kjørevei og flytog, inklusive rene overskridelser, er på 9153 mill. (1998) kr. I tillegg kommer de beløp som Stortinget bevilget til dekning av usikkerhet. Disse beløpene (1000 mill. 1998-kr.) og de rene overskridelsene (1743 mill. kr.) utgjør om lag 30% av den totale investeringsrammen på 9153 mill. kr.

Trekker en fra hva det har kostet å forlenge banen fra Gardermoen til Eidsvoll, 1,5 mrd. (1998 kr.), samt legger til netto finanskostnader påløpt i byggeperioden på 690 mill. (1998) kr., sitter en igjen med 8343 mill. (1998) kr. I tillegg til beløpene kommer 90 mill. (1999) kr. som ble tilkjent entreprenøren for Romeriksporten, SRG, i en voldgiftssak våren 1999.

Det var to kostnadskomponenter som ikke var med i kalkylen lagt frem i St.prp. nr. 90 (1991-92) i 1992:

• en merverdiavgiftsbelastning på 742 mill. (1997) kr.,

• grunnervervskostnad på 165 mill. (1997) kr.

24.5.6 Betydningen for det norske leverandørmarkedet

24.5.6.1 Sysselsettingseffekten

Over 90% av den samlete kontraktsmasse gikk til norske bedrifter (bedrifter registrert i Norge). Dette viser at kontraktsoppdelingen fungerte positivt i den forstand at norske bedrifter var konkurransedyktige. På tross av internasjonal kunngjøring i henhold til EØS-reglene av alle kontrakter av en viss størrelse, var det liten interesse blant utenlandske entreprenører for utbyggingen. Utenlandske leverandører gjorde seg mest gjeldende på tekniske leveranser og IT-leveranser.

Leverandørrapporten viser at 78,7% av det totale kontraktsbeløp for hele Gardermoprosjektet gikk til entreprenører/leverandører hjemmehørende i Oslo og Akershus, 7,9% til bedrifter hjemmehørende i Hedmark, 8,4% til landet for øvrig, hvor Sør-Trøndelag hadde et sterkt innslag, og 5% av kontraktsvolumet målt i kroner gikk til utenlandske bedrifter.

24.5.6.2 Kompetanseheving

Både OSL og NSB-GMB var som nevnt krevende byggherrer. Kontraktene stilte store krav til leverandørenes rapporteringsrutiner, kvalitetssikring, og ivaretagelse av helse, miljø og sikkerhet. Det kunne nok ha vært lagt ennå mer arbeid i kontraktsopplæring både i egen organisasjon og hos kontraktspartnerne.

Leverandørene har utvilsomt økt sin kompetanse og konkurranseevne gjennom prosjektets strenge kontraktskrav. Deler av markedet var ikke modent for så strenge kontraktskrav. De som ikke nådde opp i prekvalifiseringsrunden, fikk en debriefing med gjennomgåelse av hvilke punkter de sviktet på. I dette kunne det ligge en opplæring. De som fikk kontrakter måtte sørge for å oppdatere sin organisasjon slik at kontraktskravene kunne møtes. Dette ga i henhold til leverandørrapporten store interne fremskritt hos mange av leverandørene, spesielt for mindre bedrifter med hensyn til dokumentstyring og systematisering.

Disse har innsett at de strenge kvalitetssikringskrav fører til bedre kvalitet på arbeidet og dermed mindre reklamasjoner. Det blir derfor også for leverandørene lønnsomt på sikt. Det ligger dessuten en fordel i at det produkt som leveres blir vesentlig bedre dokumentert, for eksempel hvis det skulle oppstå tvister på et senere tidspunkt. Det er selvfølgelig et kostnadsspørsmål hvor man skal legge balansepunktet kvalitet/formål.

Gardermoutbyggingen har også vært en god pådriver når det gjelder miljøkrav, som er viktige og bør vektlegges både av utbyggere og entreprenører. Tiltakshaverne har her satt en standard som forhåpentligvis vil bli videreført.

Generelt sett synes bedriftene at de har vokst på de strenge kvalitetskrav som her ble stilt til tidsstyring, økonomi og kvalitetssikringsarbeid, og at de i dag i stor grad leverer et bedre produkt. De fleste leverandører føler at de har fått økt sin konkurransekraft ved å delta i et så stort og komplisert prosjekt.

Særlig har Østlandsområdet oppnådd større kompetanseheving enn ellers i landet, hovedsakelig fordi det har vært flest personer involvert fra Østlands-regionen.

24.6 Miljø

Begge tiltakshaverne la stor vekt på miljøaspektet i utbyggingsfasen, både av det indre og det ytre miljø. Det ble etablert egne miljøoppfølgingsprogrammer av begge tiltakshaverne. Miljøoppfølgingsprogrammene var en nyskapning i norsk sammenheng og må vurderes som et stort miljømessig framskritt i forhold til tidligere.

Ansvaret for å sikre miljøet var forskjellig organisert hos de to tiltakshaverne. OSL gav miljøoppgavene en sentral organisatorisk plassering, som en selvstendig avdeling på samme nivå som bl.a. de utførende avdelingene, med dedikerte personer til de tre utbyggingsavdelingene. Avdelingen hadde eget oppfølgingsansvar og var en integrert del av byggherreorganisasjonen.

I NSB-GMB ble hovedansvaret for miljø lagt i linjen og ikke i en egen avdeling som hos OSL. Ansvaret for utvikling av miljøoppfølgingsprogrammet (MOP) var lagt til Controller-funksjonen sammen med en kontaktgruppe som hadde ansvar for forholdet til miljømyndigheter og andre. Controller-funksjonens miljøfolk hadde også ansvar for forhold som var parsellovergripende og ansvaret for opplæring på miljøområdet. Det konkrete ansvaret for gjennomføring, kontroll og oppfølging av miljøkrav lå i linjeorganisasjonen.

Evalueringsgruppen sitter igjen med det inntrykk at miljø ble høyere prioritert og fikk større gjennomslag i den praktiske utførelsen ved baneutbyggingen enn ved flyplassutbyggingen. Om det hadde noen sammenheng med forskjellen i hvordan ansvaret var plassert organisatorisk, er derimot uklart.

Begge tiltakshaverne har hatt sterkt mediafokus på spesielle deler av sin håndtering av miljøspørsmål. OSL har blitt spesielt fokusert på sin håndtering av grunnvannet og NSB-GMB har fått fokus på sin håndtering av det ytre miljø i forbindelse med byggingen av Romeriksporten. I begge tilfeller har tiltakshaverne fulgt de tillatelser eller bestemmelser som er gitt av ansvarlig myndighet (SFT, NVE osv).

Det er Evalueringsgruppens oppfatning at det ytre miljøet totalt sett er godt ivaretatt i Gardermoprosjektet ut fra de rammebetingelser som er gitt gjennom Stortingets vedtak og gjeldende lover og regler.

Det indre miljø (HMS) ble også høyt prioritert av både OSL og NSB-GMB. Også her var det organisatoriske forskjeller. På flyplassen var det slik at OSL fungerte som hovedbedrift i forhold til arbeidsmiljølovens § 15, og tok selvstendig ansvar for HMS for alle som var involvert i utbyggingen av hovedflyplassen.

I motsetning til OSL sto NSB-GMB ikke som hovedbedrift i relasjon til arbeidsmiljølovens § 15 fra starten av. Bakgrunnen for dette var anleggets geografiske utstrekning, og at hver av grunnentreprenørene langs banen var enerådene på sitt område under utførelsen av hoveddelen av deres arbeider. Hovedentreprenøren ble altså bedt om å ta ansvaret etter internkontrollforskriften og byggherreforskriften. Fra 1.januar 1997 tok imidlertid NSB-GMB over ansvaret som hovedbedrift og fungerte på tilsvarende måte som OSL.

OSL brukte HMS bevisst for å sikre så få skader og så lite fravær som mulig i byggefasen. Dette krevde både nøyaktig planlegging og god oppfølging i tillegg til god disiplin. Det er Evalueringsgruppens vurdering at OSL har lykkes godt i sitt arbeid med HMS. NSB-GMB hadde ikke samme fokus på HMS.

Det er på en vellykket måte lagt vekt på design og estetikk under utbyggingen både av flyplass og bane.

24.7 Veiutbygging

Veiutbyggingen i forbindelse med Gardermoprosjektet fulgte – i motsetning til flyplass- og jernbaneutbyggingen – det tradisjonelle mønster med årlige bevilgninger over det ordinære veibudsjettet. Det ble i forbindelse med behandlingen av budsjettet for 1997 (høsten 1996) lagt frem forslag om bevilgning til veiprosjektene, men mesteparten av bevilgningsforslaget ble strøket under salderingsdebatten i Stortinget. Det ble heller ikke i budsjettet for 1998 bevilget penger til ferdigstillelse av Rv 120 og Rv 174. Resultatet er altså at flere av de veier eller veistrekninger som var forutsatt i St.prp. nr. 90 (1991-92), ikke ble ferdige til åpningen av flyplassen og at det er Stortinget selv som har ansvaret for dette.

Den planlagte tverrforbindelsen fra Gardermoen til Lunner (Rv 35) inngikk ikke i Stortingets vedtak om hovedflyplassutbygging. Det er likevel blitt hevdet fra politisk hold etter at Stortinget gjorde sitt utbyggingsvedtak, at veien skulle stå ferdig til flyplassåpningen. Arbeidet med veien er enda ikke påbegynt fordi arealspørsmålet har vist seg å være problematisk. Det foreligger nå vedtak om at veistrekningen skal stå ferdig som en del av stamveinettet i år 2003. Veien skal delvis finansieres med bompenger.

Den veiutbygging som erforetatt, har skjedd i regi av vegvesenet, og Evalueringsgruppen har ikke registrert at det har vært spesielle problemer i den anledning, verken med planlegging, grunnerverv eller ved selve utbyggingen.

24.8 Beslutningsprosesser og Informasjon

Utbyggingsfasen rommer ulike prosesser som reguleringsplanlegging, annen utredning, vedtak om organisasjon og økonomi og tekniske anlegg, vedtak om endringer i forhold til gitte rammer, styring og samordning, informasjon og konfliktløsning.

De viktigste rammene for utbyggingen ble lagt i Stortingets utbyggingsvedtak i 1992, og de viktigste løsningene arealmessig ble vedtatt gjennom reguleringsplanleggingen mellom 1992 og 1995.

Styring og samordning skjedde i hovedsak ut fra tre mål:

• bygging av anleggene

• overholdelse av budsjettene

• overholdelse av tidsfristen,

og bidro sterkt til å oppnå disse målene. Styringen og samordningen skjedde gjennom både et formelt og uformelt system, hvor rapportering og kontroll var viktige elementer. Styringen og samordningen hadde visse begrensninger, begrensninger som delvis lå i tiltakshavernes autonomi som aksjeselskap, delvis i organisasjonens evne til å identifisere og håndtere kriser og delvis i begivenheter som var uventede. Styringssystemet var i hovedsak innrettet for å håndtere den daglige fremdrift, som den gjorde med hell, og mindre for å identifisere og håndtere kriser.

Tekniske og økonomiske vedtak ble som regel fattet av de relevante beslutningstakere, men ble ikke alltid sett tilstrekkelig i sammenheng. Eksempler er at noe av prosjekteringen skjedde for raskt i forhold til progresjonen i reguleringsplanleggingen, og økonomiske konsekvenser av tekniske beslutninger var ikke alltid tilstrekkelig utredet og sett i sammenheng, som utvidelsen av tverrsnittet i Romeriksporten, og fortsatt tettingsarbeid i tunnelen.

Det ble i flere tilfeller gjort vesentlige endringer av elementer i prosjektet i forhold til de rammer som lå i Stortingsvedtaket i 1992. Det gjaldt mest i forbindelse med Gardermobanen. Noe av dette kunne ha vært løftet opp til en omfattende prinsipiell vurdering. Det gjelder grensesnittsarbeidene mellom Gardermobanen og NSB (Jernbaneverket). Men i det store og det hele ser det ut til at rett vedtak ble fattet av rett myndighet.

Utbyggingsfasen rommet også en rekke konflikter, i hovedsak tre:

• mellom utbyggere og kommuner

• mellom utbyggere og enkeltpersoner

• mellom utbyggere og entreprenører.

Disse konfliktene ble håndtert mellom partene og gjennom tradisjonelle mekanismer, som rettsapparatet, forhandlinger og ved statlige vedtak (statlig reguleringsplan). Samordningssystemet med Samferdselsdepartementet og GARPRO var i mindre grad inne i dette.

I et så stort og komplekst prosjektet som Gardermoprosjektet vil flyten av informasjon mellom beslutninger og deltakere være viktig for en adekvat gjennomføring. Informasjonsutveksling skjedde på flere nivåer. For det første skjedde det innenfor utbyggingsorganisasjonene og mellom dem, hvor rapporteringsystemene var sentrale. I den rutinemessige fremdriften ser dette ut til å ha fungert tilfredsstillende. Men i krisesituasjoner ser det ut til å ha vært en underkommunisering av problemer, noe som generelt er vanskelig i organisasjoner hvor suksesskriterier og målsetninger i for sterk grad vektlegger fremdrift og måloppnåelse og informasjon om avvik ikke blir stimulert. Dette gjelder håndteringen av problemene omkring Romeriksporten.

For det andre ligger påvirkningen av det store informasjonsbildet utenfor rekkevidden av de som befinner seg nærmest realitetene. Det gjelder særlig media, som får et stort ansvar for riktig informasjon gjennom sin dekning av begivenhetene.

Som det største landbaserte utbyggingsprosjektet i 90-årene, som berørte store befolkede arealer, var det klart at Gardermoutbyggingen ville bli utsatt for stor mediafokus. Dette skjedde også, spesielt når det gjelder den vanskelige grunnervervsprosessen på flyplassen og med alle problemer som etter hvert dukket opp i Romeriksporten. Det er vanligvis det som går galt, som vies størst oppmerksomhet i media. Tiltakshaverne burde nok ha vært bedre forberedt på å kunne svare på en slik behandlingen i media. Det ble til tider et stort psykisk press for medarbeiderne å stadig lese om den virksomhet de drev med negative fortegn i avisene. Ledelsen i de to utbyggingsselskapene synes allikevel å ha klart å holde korpsånden oppe internt.

Medienes rolle for den offentlige opinionsdannelsen vises også i det faktum at stortingsrepresentantenes engasjement i Gardermoprosjektet gjennom Stortingets spørretime i stor grad var generert utenfra av media.