15 Evalueringsgruppens vurderinger av hovedplanfasen

15.1 Premisser for hovedplanfasen

Hovedplanfasen varte fra juni 1990 til oktober 1992. Planarbeidet besto av en rekke elementer som fikk en samlet fremstilling i St.prp. nr. 90 (1991-92). Dette planarbeidet, fremstilt i St.prp. nr.90 (1991-92) og i de rapporter og dokumenter som det vises til i denne proposisjonen, utgjorde beslutningsgrunnlaget for Stortingets avgjørelse om å bygge ut Gardermoen som ny hovedflyplass for Østlandsområdet. Vedtaket om denne utbyggingen ble fattet av Stortinget 8. oktober 1992.

I juni 1990 vedtok Stortinget at det skulle startes opp et hovedplanarbeid for hovedflyplass med tilbringertjeneste for ett eneste flyplassalternativ, nemlig Gardermoen. Dette vedtaket ble endret i desember 1990 da Stortinget åpnet for vurderinger av andre alternativer. I november 1991, da hovedplanarbeidet med Gardermoen var i en avsluttende fase, ba Stortinget om at et alternativ med hovedflyplass på Hobøl også skulle utredes. Det siste kapitlet i St.prp. nr. 90 (1991-92) drøfter Hobøl kontra Gardermoen som sted for ny hovedflyplass.

Hvilke alternativ som skulle utredes og til hvilket nivå var derfor ikke helt klart i hovedplanfasen. Denne uklarheten var skapt av Stortingets vedtak i hovedplanperioden og har bidratt til at planarbeidet for alternativene til Gardermoen ble dårligere enn det ellers kunne ha blitt.

I St.prp. nr. 90 (1991-92) drøftes som nevnt Gardermoen kontra Hobøl, men Hobøl alternativet er langt fra utredet til samme nivå som Gardermoen. I tillegg sammenliknes Gardermoen med en Delt løsning hvor all utenlandstrafikk er plassert på Fornebu og all innenlands- og charter trafikk er plassert på Gardermoen fra dag 1 av. En slik deling av trafikken er trolig ikke i samsvar med hva en optimalisert deling skulle tilsi. Delt løsning er heller ikke utredet til samme nivå som Gardermoen.

Evalueringsgruppen vil understreke at dersom det ikkehadde blitt formulert noe eksplisitt alternativ til Gardermoen ville det likevel vært et alternativ, nemlig den eksisterende flyplassløsningen i Oslo-området med hovedtrafikk over Fornebu og i hovedsak chartertrafikk på Gardermoen.

En samfunnsøkonomisk analyse av Gardermoen som ny hovedflyplass, krever at det er spesifisert minst ett alternativ til dette valget og at dette og eventuelt andre alternativer er utredet til samme nivå. Uten alternativer ville en samfunnsøkonomisk analyse av Gardermoen faglig sett vært uten mening. Et null-alternativ, lik eksisterende flyplassløsning, ville heller ikke vært tilfredsstillende i og med at en slik løsning nødvendigvis ikke er et optimalisert alternativ. Delt løsning var ment å skulle være et tilstrekkelig godt nok alternativ som Gardermo-prosjektet kunne sammenliknes med. Det er Evalueringsgruppens syn at Delt løsning ikke ble utredet til et tilfredsstillende nivå. Sammenlikningsgrunnlaget som Gardermo-prosjektet skulle evalueres mot ble derfor ikke godt nok utredet.

Det er mulig at Stortinget, derunder Samferdselskomiteen, ikke hadde helt klart for seg at en samfunnsøkonomisk analyse av Gardermoen som ny hovedflyplass trengte minst ett alternativ utredet til samme nivå som Gardermoen. Hvis de likevel det hadde, må en kunne si at premissene som ble laget for utredningen av Gardermo-prosjektet, var basert på et politisk ønske om å få en ny hovedflyplass på Gardermoen, og at faglige synspunkter om Gardermoen kontra alternativer var underordnet i forhold til det politiske ønsket.

Fra et faglig synspunkt er første bud i en samfunnsøkonomisk analyse av et prosjekt som Gardermo-prosjektet, at allerede fra starten av i hovedplanfasen må det spesifiseres klart hvilke alternativer som et løsningsforslag skal vurderes opp mot. Alle alternativer må utredes til samme nivå.

15.2 Organisering og ansvarsforhold i hovedplanfasen

Det var tiltakshaverne som hadde ansvaret for å utarbeide hovedutredningene. Men til forskjell fra tidligere planarbeid på 1980-tallet fikk Samferdselsdepartementet ansvaret for å samordne planleggingen i Gardermoprosjektet. Til å ivareta Samferdselsdepartementets ansvar ble det etablert en egen enhet i departementet, GAROL. Bemanningen i Samferdselsdepartementet og hos tiltakshaverne NSB og Luftfartsverket ble styrket. Hos alle tiltakshaverne ble det også bygget opp egne enheter til å stå for planleggingen av Gardermo-prosjektet. Det var flere viktige samordningsorgan, hvorav to skiller seg ut som å ha vært særlig viktige. Det interdepartementale koordineringsutvalg (IKU) var det organ som sikret avklaring av overordnete spørsmål på høyt nivå. Samferdselsdepartementets forum for tiltakshavere (SPT) var det forum hvor man avklarte planfaglige spørsmål av felles betydning for de tre tiltakshaverne og andre aktører.

Det er Evalueringsgruppens syn at denne organisasjonsformen var en god og hensiktsmessig måte å organisere planarbeidet på.

15.3 Hovedplanarbeidets struktur

Planarbeidet skulle gi regjering og Storting det nødvendige beslutningsgrunnlag for å ta stilling til byggingen av hovedflyplass på Gardermoen og til utformingen av tilbringertjenesten. Planarbeidet skulle videre utgjøre det nødvendige kunnskapsgrunnlag for detaljplanleggingen i utbyggingsfasen. Ser en bort fra den svakhet som er påpekt i avsnitt 15.1 og som gjaldt spesifiseringen av alternativer, er det Evalueringsgruppens syn at en i hovedplanfasen fikk til et samlet, helhetlig og godt planfaglig grep. Særlig viktig fremstår koplingen mellom hovedplankonseptet og konsekvensutredninger etter Plan- og bygningsloven.

15.4 Prognoser og modeller i hovedplanarbeidet

I hovedplanarbeidet var to transportmodeller sentrale:

• modell for flypassasjertransport,

• modell for tilbringertjenesten.

Flypassasjermodellen

Modellen besto av tre undermodeller som dekket trafikken mellom stamruteflyplassene i Norge, utenlandstrafikken og chartertrafikken. De tre modellene ble estimert på et noe gammelt datamateriale fra 1960, 1970 og 1980 årene. Estimatene på de parametrene som inngikk, kan derfor reflektere reisemønstre fra denne perioden. Dette trenger ikke være så galt, gitt at parametrene er robuste overfor endringer i blant annet reisemønstre. Dette ble det ikke testet for. En annen svakhet var at modellene ikke skilte mellom private reiser og forretningsreiser. Det ble følgelig heller ikke skilt mellom ulike typer forretningsreiser, noe som kan være viktig å gjøre i et land som Norge med en stor andel forretningsreiser knyttet til olje- og gassvirksomheten. Personer med tilknytning til disse virksomheter kan reise opptil 15 ganger mer pr. år enn andre reisende. En endring i næringsstrukturen, med mindre relativt innslag av olje- og gassvirksomhet de neste tiårene og/eller en omstrukturering av denne næringen, kan derfor få merkbare negative følger for flytrafikken. Antall forretningsreisende over Oslo Lufthavn kan gå ned i forhold til de prognoser som lå til grunn for St.prp. nr. 90 (1991-92).

Tilbringertjenesten

Transporten til og fra flyplassen ble analysert innenfor en transportmodell for Østlands-området. Modellen var detaljert og ga et godt grunnlag for å analysere flypassasjerenes valg av transport til og fra flyplassen. Utformingen og estimeringen av modellen var likevel beheftet med mange svakheter:

• Modellen opererte kun med ett kollektivt reisemiddel på parallelle strekninger. Riktignok ble det ikke gitt konsesjon for bussdrift til Gardermoen før i oktober 1997, men i transportanalysen burde en likevel ha drøftet et alternativ hvor de reisende kunne velge mellom buss og tog til og fra Gardermoen. Neglisjeringen av buss som alternativ på parallelle strekninger førte til at en overvurderte togets konkurransemessige posisjon i forhold til slik som konkurransen i dette transportmarkedet faktisk kom til å bli.

• I anslagene på parametrene i modellen ble det benyttet data fra en reisevaneundersøkelse på Fornebu i 1989, en preferanseundersøkelse på Fornebu i 1991 og en reisevaneundersøkelse fra Arlanda i 1990. Det er uklart hva blandingen av disse datamaterialene representerer. Det var også klart uheldig at i datamaterialet fra Arlanda ble en del reiser som ikke skjedde kollektivt, tatt ut av datamaterialet.

• Det ble ikke foretatt noen markedsøkonomisk tolkning av transportmodellen, se Vedlegg 2 for et eksempel på en slik tolkning. Denne tolkningen kunne ha vært benyttet til å drøfte sammenhengen mellom priser og markedsandeler i tilbringertjenesten. En kunne dessuten ha brukt en slik markedsøkonomisk tolkning til å drøfte virkningen av usikre parameterverdier på den bedriftsøkonomiske lønnsomheten til flytoget. Ekspertgruppen oppnevnt av Samferdselsdepartementet, ØKAN, burde ha tatt et initiativ til en slik tolkning.

• De empiriske anslagene var beheftet med stor usikkerhet og anslagene varierte en god del med hensyn til hvilken del av det kombinerte datamaterialet en la mest vekt på. Dette fikk store konsekvenser for anslagene på tidskostnader i tilbringertjenesten ved Gardermoen som hovedflyplassalternativ sammenliknet med Delt løsning. I desember 1991 var anslaget en tidskostnad (nåverdi) på 390 mill. kr. (1991 kr) i favør av Gardermoen. Noen måneder senere da St.prp. nr. 90 (1991-92) kom 8.mai. 1992, var tidskostnaden endret til 720 mill. kr. i favør av Delt løsning. En mulig årsak til den store endringen fra desember 1991 til mai 1992 er at det siste anslaget i hovedsak reflekterer reisemønstre fanget opp i Arlanda data, mens det første anslaget mer var basert på data fra Fornebu undersøkelsene.

15.5 Tekniske forarbeider

Flyplassen

De tekniske forarbeidene var fullt ut tilfredsstillende og til dels mer detaljerte enn hva som var nødvendig i en hovedplanfase. Hovedplanarbeidet baserte seg på de planer som var laget for flyplass på Hurum. Det er ikke blitt avdekket forhold som er mangelfullt utredet.

Tilbringertjenesten

De tekniske forarbeidene var mer kompliserte enn for flyplassen. For det første hadde en ikke noe forarbeid av betydning å ta utgangspunkt i, jfr. at flyplassen kunne ta utgangspunkt i planene for flyplass på Hurum. I forbindelse med Hurum-alternativet hadde imidlertid NSB etablert en prosjektorganisasjon for å arbeide med tilbringertjeneste til en ny hovedflyplass. For det andre skulle det utarbeides en trasé for en høyhastighetsbane i et sterkt befolket område. Evalueringsgruppen finner likevel ikke noen klare mangler ved de tekniske forarbeidene knyttet til Gardermobanen.

15.6 Gardermoen som et samfunnsøkonomisk prosjekt

Tar en hensyn til usikkerheten i anslagene på kostnadene, spesielt på tidskostnadene, samt det faktum at sammenlikningsgrunnlaget, Delt løsning, ikke var optimalisert, var det ikke dekning for konklusjonen i St.prp. nr. 90 (1991-92) om at Gardermoen var et samfunnsøkonomisk lønnsomt prosjekt. En burde ha uttalt seg mer forsiktig og vist til den store usikkerheten som heftet ved anslagene.

15.7 Oslo Lufthavn, Gardermoen, som et bedriftsøkonomisk prosjekt

I St.prp. nr. 90 (1991-92) ble det uttalt at investeringene på flyplassen kunne finansieres gjennom netto inntekter fra driften av flyplassen, samt gi en realavkastning på investeringene på 7%. Reviderte anslag pr. februar 1999 tyder på at dette kan bli mulig. Hvor interessant denne konklusjonen er, kan likevel diskuteres. Årsakene er dels at inntektene kan styres gjennom Stortingets vedtak om luftfartsavgifter og dels at flyplassen er i en monopolstilling med hensyn til utleie av forretningsareal og parkeringsplasser. Inntektene på flyplassen kan derfor i stor grad tilpasses ulike kostnadsrammer og således justeres til å gi en ønsket kapitalavkastning.

15.8 Gardermobanen som et bedriftsøkonomisk prosjekt

I St.prp. nr. 90 (1991-92) ble det også uttalt at investeringen i Gardermobanen (kjørevei Oslo S - Eidsvoll, terminaler og rullende materiell) kunne finansieres gjennom billettinntekter og i tillegg gi en realavkastning av investeringene på 8%. Det ble derfor sagt i St.prp. nr. 90 (1991-92) at investeringene i Gardermobanen ikke skulle komme til å belaste fremtidige statsbudsjett. Vi kan slå helt klart fast at disse uttalelsene ikke holder. I beste fall kan vi ikke utelukke at Gardermobanen - gjennom billettinntekter – bare vil klare å betjene en gjeld på rundt 3 av de 10-11 mrd. 1998-kr. som utbyggingen Oslo S - Eidsvoll og innkjøp av flytog har kostet.

De viktigste årsakene til det store misforholdet mellom hva som ble lovet i St.prp. nr. 90 (1991-92) om bedriftsøkonomisk lønnsomhet og slik det ser ut til å gå er:

• flytogets konkurransesituasjon er en annen enn forutsatt i St.prp. nr. 90 (1991-92) hvor en så bort fra at flytoget kunne møte konkurranse fra buss på parallelle strekninger,

• betalingsviljen spesielt blant private reisende for bruk av flytoget ble overvurdert i St.prp. nr. 90 (1991-92),

• driftskostnadene ser ut til å bli langt høyere enn antatt,

• Romeriksporten har kostet 1300 mill. kr. (1998 kr) mer enn budsjettert; i tillegg har det vært en overskridelse i en fastprisavtale med NSB knyttet til sammenbindingen av hovedbane og Gardermobanen på 443 mill. kr. (1998 kr),

• andre usikre forhold i utbyggingen har økt investeringskostnaden med 20% av en investeringsramme på 5 mrd. 1998-kr.

Bortsett fra overskridelsene nevnt i nest siste punkt ovenfor er alle disse bidragene til en svekket bedriftsøkonomisk lønnsomhet i Gardermobanen noe en burde ha innsett i hovedplanfasen. Usikkerheten i anslaget på den bedriftsøkonomiske lønnsomheten av Gardermobanen ble kraftig undervurdert i St.prp. nr. 90 (1991-92).

Det er Evalueringsgruppens syn at presentasjonen av investeringskostnadene for Gardermobanen var uklar. For det første ble usikkerheten i kostnadsanslagene på 20% ikke gitt en kronemessig representasjon i investeringsbudsjettet, slik som det ble gjort for flyplassen i samme stortingsproposisjon. Som nevnt i avsnitt 15.11 ble usikkerheten i investeringskostnadene på ±20% nevnt på et bortgjemt sted i St.prp. nr. 90 (1991-92) og ikke nevnt der hvor den naturlig hørte hjemme, nemlig i kapitlet om Gardermobanen. For det andre ble utgiftene til flytog, inklusive forberedelsene til drift av togene, ikke nevnt som et beløp i investeringsbudsjettet i St.prp. nr. 90 (1991-92), men inkludert på en indirekte måte som en årlig kapitalkostnad tillagt driftskostnaden til flytoget. Det fremgikk ikke klart hvor stor denne kapitalkostnaden var. For det tredje ble investeringer i opprustningen av Hovedbanen, inklusive forlengelsen av Gardermobanen til Eidsvoll, trukket med i de bedriftsøkonomiske kalkylene av Gardermobanen.

Denne uklare fremstillingen av investeringskostnaden for Gardermobanen kan invitere til en mistanke om et behov for å undertrykke de reelle kostnadene for Gardermobanen ut fra et politisk ønske om å få realisert investeringer i flyplassrettet tog-trafikk og opprustning av Hovedbanen.

Det at Gardermobanen ikke er bedriftsøkonomisk lønnsom er ikke til hinder for at den kan være samfunnsøkonomisk lønnsom. En måte å undersøke dette på er å se om det er mulig å få dekket inn den totale investeringskostnaden, samt gi investeringene en realavkastning på 7 %, gjennom en perfekt prisdiskriminering mellom alle de reisende, gitt konkurransesituasjonen til flytoget. En perfekt prisdiskriminering betyr at en lar de reisende betale ulike priser i henhold til sin betalingsvilje og ser om en gjennom dette kan skaffe seg inntekter som kan dekke både drifts- og kapitalkostnader. En slik perfekt prisdiskriminering kan en selvsagt ikke foreta overfor de reisende, men det er gjennom en slik beregning en kan få drøftet om investeringen i Gardermobanen var samfunnsøkonomisk lønnsom. Den estimerte transportmodellen kunne tillate en slik beregning, men den ble ikke utført.

15.9 Konsekvensutredningen for miljø og samfunn

Konsekvensutredningen hadde i hovedplanfasen stor betydning på mange måter.

KU-arbeidet bidro til å binde sammen tiltakshavernes utredningsarbeid og til at dette fikk et helhetlig preg og ramme. KU-arbeidet sørget for at ulike konsekvenser ble avdekket og presentert. Gjennom konsekvensutredningen fikk man belyst forhold som neppe ellers vil blitt gjenstand for den samme avklaring. Konsekvensutredningen utgjorde en vesentlig del av den dokumentasjon som ble sendt på høring og som gjorde det mulig for berørte parter å uttale seg.

Evalueringsgruppen vil understreke betydningen av konsekvensutredningen i hovedplanfasen. Samtidig er det avklart at ulike aktører hadde forskjellige forventninger til KU’en og hva denne skulle kunne avdekke. Det er således fremkommet en god del kritikk av ulike forhold ved KU’en. Mange høringsuttalelser etterlyste ytterligere dokumentasjon på en rekke forhold. Videre er det fremkommet at for noen kommuner at det ikke var klart i forbindelse med høringen, hva godkjenning av konsekvensutredningen innebar for låsing av detaljerte løsninger og begrensninger for senere utredninger av alternativer og konsekvenser. Det er sannsynlig at noen av de tyngste konflikter man fikk i forbindelse med reguleringsplanleggingen ville blitt mindre om to forhold hadde vært klarere. For det første, hva godkjenning av KU innebar i forhold til muligheter for senere utredninger. For det annet, hva Stortingets beslutninger innebar av bindinger for påfølgende detaljplanlegging.

Stortingets utbyggingsvedtak sammen med St.prp. nr. 90 (1991-92) og med underliggende hovedutredninger fra tiltakshaverne og deres vedlegg, utgjorde et meget detaljert beslutningsunderlag. Det er Evalueringsgruppens syn at det er et misforhold mellom detaljeringsnivå i Stortingets beslutninger og det varierende detaljeringsnivå disse forhold ble utredet på i konsekvensutredningen.

Evalueringsgruppen har i tidligere kapitler pekt på at det var uheldig for hovedplanarbeidet at man kun hadde ett fullverdig alternativ (Gardermoen) og to ikke fullverdige alternativ (Delt løsning og Hobøl). Dette var også uheldig i forhold til KU’en og de formelle krav om at man der skal vurdere alternativ.

Når det gjelder det sentrale spørsmålet om hvorvidt KU oppfyller kravene i regelverket eller ikke, må dette ses i sammenheng med karakteren av den beslutning KU var en del av beslutningsgrunnlaget for. I ettertid, med de erfaringer en har høstet med bruken av KU i detaljplanleggingen og gjennomføringen av prosjektet, kan en hevde at KU ikke var tilstrekkelig i forhold til den detaljeringsgraden Stortingets vedtak hadde og den planprosessen som fulgte. KU var for overordnet i forhold til den direkte overgang fra hovedplan til reguleringsplanlegging og var mangelfull på en rekke konfliktfylte områder i reguleringsplanleggingen. KU beskriver derfor i praksis ikke tilstrekkelig en rekke konsekvenser av prosjektet som viste seg å være av stor betydning lokalt. Gitt den beslutning som ble fattet kan det hevdes at utredningsplikten ikke fullt ut var oppfylt i forhold til lov og forskrift. Dersom utredningsplikten ikke fullt ut var oppfylt, kan det også hevdes at KU’en ikke kunne være fullt ut egnet som en del av Stortingets beslutningsgrunnlag.

15.10 Verifisering og kvalitetssikring

Både i planarbeidet med flyplassen og Gardermobanen ble det gjort betydelige anstrengelser for å trekke inn utenforstående kompetanse til å verifisere og kvalitetssikre de ulike planene. Det var uheldig at de kritiske synspunktene til den gruppen som verifiserte transportmodellen for tilbringertjenesten ikke ble referert i St.prp. nr. 90 (1991-92).

Samferdselsdepartementet oppnevnte en ekspertgruppe, ØKAN, som skulle sørge for at kalkylene til tiltakshaverne fikk et enhetlig preg. Langt på vei lyktes gruppen med dette arbeidet, blant annet gjennom utarbeidingen av et økonomisk analyseskjema. Kritikk som kan rettes mot gruppens arbeid, er for det første at det ble gitt for lite veiledning til tiltakshaverne om behandling av usikkerhet. For det annet deltok gruppen i altfor liten grad i kvalitetssikring av anslagene på flytrafikk, tilbringertrafikk, inntekter og kostnader, spesielt for Gardermobanen. For det tredje burde gruppen tatt et initiativ til en tolkning av transportmodellens implikasjoner for billettpriser og markedsandeler i tilbringertrafikken.

15.11 Håndtering av usikkerhet

Flyplassen

Tiltakshaveren med ansvaret for planleggingen av flyplassen, Luftfartsverket, håndterte usikkerheten i henhold til gjeldende retningslinjer. I budsjettet for investeringskostnader ble det ført opp to poster som skulle kunne gi en dekning for usikre kostnader: en usikkerhetspost og en prosjektsreserve. Disse to postene utgjorde 22.5% av investeringsrammen, eksklusive disse to postene. Begge postene ble brukt opp i sin helhet. At begge postene ble brukt helt opp og at flyplassens inntektsside er svært tøyelig, gjør at en ikke kan utelukke innslag av overbudsjettering.

Gardermobanen

Det ble foretatt analyser av usikkerheten i kostnadsanslagene, men analysene var ikke like grundige som for flyplassen. Det ble gjort altfor lite med hensyn til å analysere usikkerheten i transportmodellen. Denne transportmodellen burde vært underkastet en markedsøkonomisk tolkning for å avdekke usikkerheten i anslagene på inntektene til flytoget.

I St.prp. nr. 90 (1991-92) ble det angitt at usikkerheten i investeringskostnadene var på ± 20%. Dette ble gjort på et noe bortgjemt sted i proposisjonen (Kapittel 10, Supplerende vurderinger. Kostnadselementer og tekniske forhold ved Hobøl) og burde også vært nevnt i det hovedkapittel som handlet om tilbringertjenesten. Det ble ikke avsatt noe kronebeløp i budsjettet til dekning av usikre poster. Til tross for at fremstillingen av de usikre investeringskostnadene i St.prp. nr. 90 (1991-92) ikke var så klar som ønskelig, vil vi likevel konkludere med at Stortinget fikk informasjon om at investeringer i kjørevei kunne bli 20% dyrere enn angitt i investeringsbudsjettet. Overskridelsen i Gardermobanen bør derfor etter Evalueringsgruppens mening ikke omfatte usikkerhetsposten på 20%. Overskridelsen er etter vår mening knyttet til Romeriksporten (1300 mill. 1998-kr) og til sammenbindingen av hovedbanen og Gardermobanen (443 mill. 1998-kr). Av kjøreveiens investeringsramme på 6000 mill. 1998-kr., som inkluderer den brukte usikkerhetsposten på 20%, utgjør overskridelsen på 1743 mill. kr., 29%.

15.12 Planform og deltakelse

Planleggingen av flyplass og tilbringertjeneste ble gjennomført etter et hovedplankonsept og ikke direkte etter Plan- og bygningsloven. Det nærmeste planleggingen kom Plan- og bygningsloven, var tilknytningen til Rikspolitiske retninger og gjennomføringen av Konsekvensutredningsprogrammet.

En følge av hovedplankonseptet var at planleggingen ble gjennomført som sektorvis planlegging etter de maler som lå i den enkelte sektor; vei, luftfart og bane. Hovedplankonseptet i veisektoren fungerte som modell for de andre sektorer, og var tilpasset Plan- og bygningslovens «ånd» gjennom Konsekvensutredningsprogrammet. Dette var utviklet i samarbeid mellom Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet, men ble forvaltet av Samferdselsdepartementet i planperioden, som utøvde godkjenningsmyndigheten for konsekvensutredningene.

En annen følge av hovedplankonseptet var at kommunene, som normalt under Plan- og bygningsloven var planleggingsmyndighet, i denne planleggingen ble høringsinstanser. Kombinert med at Konsekvensutredningsprogrammet var en ny ordning, medførte det at flere kommuner ikke var fullt klar over hvilken rolle de skulle spille i denne fasen, og derfor var forholdsvis passive eller tilbakeholdende i påvente av den regulære reguleringsplanleggingen som ville komme senere.

Både programmet for konsekvensutredningene og de substansielle konsekvensutredningene ble lagt til høring. Samferdselsdepartementet godkjente gjennomføringen av dette, og som resultat at utredningsplikten var tilfredsstillende oppfylt. Det kan diskuteres hvorvidt utredningsplikten var tilfredsstillende oppfylt, avhengig av hvor strengt man vurderer programmets krav. En indikasjon på mangel er at høringsuttalelsene ser ut til å ha hatt liten virkning.

Hovedplanleggingen ble gjennomført sektorvis, men det hele ble koordinert og sammenstilt til et hele, i Samlet fremstilling, i Samferdselsdepartementet av det spesielle koordineringssystemet ved GAROL. GAROL var også sentral i bearbeidingen av høringsuttalelsene og struktureringen av beslutningsgrunnlaget for det senere utbyggingsvedtaket i Stortinget i oktober 1992 ved å utforme St.prp. nr. 90 (1991-92). Det endelige ansvaret for koordineringen og sluttføringen av planleggingen lå i praksis i GAROL. Det var Samferdselsdepartements og GAROLS fortjeneste at det ble utarbeidet og gjennomført et helhetlig opplegg i dette store og kompliserte prosjektet. Men det overordnede ansvaret for de uferdige og etter Evalueringsgruppens mening svake sider ved planleggingen må også kunne knyttes hit.