0 Sammendrag

Ved kongelig resolusjon av 15. mai 1998 oppnevnte regjeringen en gruppe med mandat til å foreta en bred gjennomgang av utbyggingen av Gardemobanen og Oslo Lufthavn Gardemoen. Evalueringen skulle omfatte både planleggingsfasen og utbyggingsfasen. I mandatet ble det presisert at evalueringen ikke skulle omfatte valget av geografisk lokalisering av hovedflyplass i Østlandsområdet og flytting av Forsvarets virksomhet.

Gardemoprosjektet bestod av to faser. Hovedplanfasen pågikk fra 1. juni 1990, da Stortinget vedtok å stanse arbeidet med Hurum og i stedet oppdatere/planlegge Gardemoen som ny hovedflyplass for Oslo-området, og frem til regjeringen la frem St. prp. nr. 90 (1991-92) Utbygging og finansiering av hovedflyplass for Oslo-området på Gardemoen med tilhørende tilbringersystem og konsekvenser for Forsvaret. Utbyggingsfasen, pågikk fra 8. oktober 1992, da Stortinget vedtok utbygging av Gardemoen som hovedflyplass med tilbringersystem og frem til flyplassen ble åpnet 8. oktober 1998 og Gardermobanen ble offisielt åpnet med Romeriksporten 22. august 1999.

0.1 Hovedplanfasen

0.1.1 Premisser og opplegg for hovedplanfasen

I juni 1990 vedtok Stortinget at det skulle startes opp et hovedplanarbeid for hovedflyplass med tilbringertjeneste for ett eneste flyplassalternativ, nemlig Gardermoen. Dette vedtaket ble endret i desember 1990 da Stortinget åpnet for vurderinger av andre alternativer. I november 1991, da hovedplanarbeidet med Gardermoen var i en avsluttende fase, ba Stortinget om at et alternativ med hovedflyplass på Hobøl også skulle utredes. Det siste kapitlet i St.prp. nr. 90 (1991-92) drøfter Hobøl kontra Gardermoen som sted for ny hovedflyplass.

I St.prp. nr. 78 (1989-90), der Hurum ble skrinlagt, ble det foreslått at Delt løsning skulle utredes som alternativ på lik linje med Gardermoen. Dette avviste Stortinget ved sin behandling 1. juni 1990. Likevel ble Delt løsning utredet i hovedplanfasen, men da i samsvar med Stortingets forutsetninger, ikke som et likeverdig alternativ, men som et sammenligningsgrunnlag for å vurdere nettovirkningene av Gardermoprosjektet. Dette fremgår av St. prp. nr. 90 (1991-92).

Det er Evalueringsgruppens syn at følgende to forhold ikke var helt klare: Hvilke alternativer som skulle utredes, og til hvilket nivå utredningene skulle gjøres. Denne uklarheten var skapt av Stortingets vedtak i hovedplanperioden og bidro til at planarbeidet for alternativene til Gardermoen ble dårligere enn det ellers kunne ha blitt. Delt løsning ble ikke utredet til et tilfredsstillende nivå og utgjorde ikke et godt nok sammenligningsgrunnlag for Gardermoprosjektet. Hobøl var heller ikke utredet til samme nivå, men utredet i samsvar med Stortingets ønsker. Her var det en motsetning mellom to hensyn:

• et politisk valg av ett stedsalternativ, som langt på vei var foretatt, og som ikke tilsa noen ny omfattende alternativvurdering, og

• en faglig metode for å vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet, hvilket tilsier analyse av likeverdige alternativer.

Når det gjelder det planarbeid som skulle utføres, presiserte Stortinget

«at det kun er gjennom utarbeiding av ein hovudplan ein kan få avklåra alle dei tekniske og økonomiske sidene for ein ny hovudflyplass på Gardermoen».

Begrepet «hovedplan» har tidligere først og fremst vært benyttet i forbindelse med veiplanlegging etter Vegloven. Dette gir ikke klare retningslinjer for hovedplanarbeidet for en flyplass med tilbringertjeneste. Samferdselsdepartementet la derfor betydelig arbeid i å avklare retningslinjer og struktur på planarbeidet i hovedplanfasen og dette ble forelagt Stortinget.

Hovedplanarbeidet skulle bestå av et primærprosjekt og to delprosjekter:

Primærprosjektet omfattet to hovedområder:

• Flyplassanlegget, som omfattet flyoperative spørsmål, flyplassutforming, tekniske anlegg og arealer for forsvarsvirksomhet.

• Tilbringersystemet, som omfattet transportanalyse, planlegging av veier, jernbaneanlegg og kollektivtilbudet til flyplassen.

To delprosjekter:

• Forsvarets planprosjekt, for å utrede de forsvarsmessige kriterier og vilkår for utbygging av Gardermoen som hovedflyplass, samt planlegge reetablering av Forsvarets anlegg som måtte flyttes fra Gardermoen.

• Regionalt planprosjekt, for kartlegging av muligheter og virkninger som Gardermoprosjektet gir, og legge til rette for en positiv regional utvikling.

Det ble laget tre sett retningslinjer for planleggingen:

• Rikspolitiske retningslinjer for regional planlegging og miljøkrav i forbindelse med hovedflyplass på Gardermoen (vedtatt av regjeringen 18. januar 1991).

• Økonomisk analyseskjema (utarbeidet av en ekspertgruppe oppnevnt av Samferdselsdepartementet, ØKAN).

• Program for konsekvensutredning av miljø- og samfunnsmessige virkninger etter Plan- og bygningsloven (godkjent av Samferdselsdepartementet).

Ser en bort fra den svakhet som er påpekt om spesifiseringen av alternativer, er det Evalueringsgruppens syn at en i hovedplanfasen fikk til et samlet, helhetlig og planfaglig godt grep. Særlig viktig fremstår koblingen mellom hovedplankonseptet og konsekvensutredninger etter Plan- og bygningsloven.

Det ble laget en meget stram tidsplan for hovedplanfasen, som innebar at tiltakshaverne skulle ha ferdig sine hovedutredninger i løpet av november 1991, en samlet fremstilling av disse skulle sendes på høring umiddelbart med høringsfrist mars 1992, og at Stortinget skulle ta stilling til hovedalternativene og fremdriftsplanene for en eventuell utbygging av Gardermoen våren 1992.

Evalueringsgruppen visertil den meget stramme tidsplanen for hovedplanfasen og det viktige faktum at denne faktisk ble overholdt.

0.1.2 Organisering og ansvarsfordeling

Det var Samferdselsdepartementet / samferdselsministeren som var den øverste prosjektansvarlige myndighet. Samferdselsdepartementet opprettet en egen prosjektstab (GAROL) for å ivareta departementets overordnede ansvar og ledelse. De tre tiltakshaverne, Luftfartsverket, Statens vegvesen og NSB, hadde ansvaret for å utføre planlegging og utrede konsekvenser av ulike utbyggingsalternativer for Gardermoen og tilbringertjenestene. Forsvarsdepartementet hadde det overordnede ansvar for å utrede de militære kriterier og vilkår for utbygging av Gardermoen, samt planlegge eventuell reetablering av militære anlegg som måtte flytte fra Gardermoen. Miljøverndepartementet hadde det selvstendige ansvar med den regionale planleggingen som skulle bidra til å kartlegge de muligheter og virkninger utbyggingen av Gardermoen som hovedflyplass ville gi.

I forhold til prosjektorganisasjonen for Hurum var den viktigste endringen at Samferdselsdepartementets ansvar for den overordnede koordinering og ledelse ble formalisert og effektivisert ved etableringen av en egen prosjektstab i departementet. Denne samordningen hadde ved Hurum-planleggingen ligget i Luftfartsverket.

Et annet viktig moment var forholdet mellom Miljøverndepartementet, Landbruksdepartementet og Forsvarsdepartementet på den ene side og tiltakshaverne på den annen. Det ble avklart at disse departementene skulle være premissleverandører overfor tiltakshaverne og ikke skulle delta i det utøvende prosjektarbeid som tiltakshaverne utførte.

Det var flere koordineringsorganer, hvorav de viktigste var Det interdepartementale koordineringsutvalg (IKU), som var et rådgivende organ for samferdselsminister og regjering, samt Samferdselsdepartementets prosjektforum for tiltakshavere (SPT), som var et hjelpeorgan for Samferdselsdepartementet i den overordnete styring og koordinering, men som ikke var en del av den formelle organisasjonen.

Det er Evalueringsgruppens syn at det var helt avgjørende for gjennomføringen av hovedplanfasen at man innledningsvis foretok en gjennomgang og klargjøring av ansvar og oppgaver hos aktørene, samt fikk etablert en godt gjennomtenkt organisering av samhandlingen mellom aktørene.

Evalueringsgruppen vil peke på den viktige endring i forhold til Hurum-planleggingen som ble foretatt ved at Samferdselsdepartementet fikk det overordnede samordningsansvar for hovedplanfasen. Denne ansvarsfordeling oppfattes i dag av aktørene som å ha vært klar og riktig. For å kunne gjennomføre denne oppgaven var det videre viktig at man i Samferdselsdepartementet fikk etablert en egen enhet – GAROL – til å ivareta Samferdselsdepartementets ansvar og følge opp saken.

Evalueringsgruppen vil understreke betydningen av samordningsorganene i hovedplanfasen. Her skiller to seg ut som å ha vært instrumentelle for gjennomføringen av hovedplanfasen. Det interdepartementale koordineringsutvalg (IKU) var det organ som sikret avklaring av overordnete spørsmål på høyt nivå. Samferdselsdepartementets forum for tiltakshavere (SPT) var det forum hvor man avklarte planfaglige spørsmål av felles betydning for de tre tiltakshaverne og andre aktører.

0.1.3 Prognoser og modeller

I hovedplanarbeidet var to transportmodeller sentrale – modell for flypassasjertransport og modell for tilbringertransport.

Det er Evalueringsgruppens syn at det modellmessige arbeidet knyttet til flypassasjertransporten holdt en høy faglig kvalitet. Det kan likevel reises innvendinger mot prognosene for utviklingen i antall flypassasjerer over Oslo-området. Innvendingene er:

• datagrunnlaget var gammelt. Estimatene reflekterte reisemønstre på 1970-tallet og tidlig 1980-tallet,

• det ble ikke skilt mellom ulike trafikksegmenter som private reisende og forretningsreisende,

• det ble derfor heller ikke skilt mellom ulike forretningsreisende, noe som må sies å være uheldig med den næringsstruktur Norge har og hvor personer knyttet til olje- og gassnæringen reiser langt mer enn andre.

Transporten til og fra flyplassen ble analysert innenfor en transportmodell for Østlandsområdet. Evalueringsgruppen finner at modellen var detaljert og ga et godt grunnlag for å analysere flypassasjerenes valg av transport til og fra flyplassen. Utformingen og estimeringen av modellen var likevel beheftet med mange svakheter:

• Modellen opererte kun med ett kollektivt reisemiddel på parallelle strekninger. Neglisjeringen av buss som alternativ på parallelle strekninger førte til at en overvurderte togets konkurransemessige posisjon i forhold til slik konkurransen i dette transportmarkedet faktisk kom til å bli.

• Det ble ikke foretatt noen markedsøkonomisk tolkning av transportmodellen. Denne tolkningen kunne ha vært benyttet til å drøfte sammenhengen mellom priser og markedsandeler i tilbringertjenesten. En kunne dessuten ha brukt en slik markedsøkonomisk tolkning til å drøfte virkningen av usikre parameterverdier på den bedriftsøkonomiske lønnsomheten til flytoget.

• De empiriske anslagene var beheftet med stor usikkerhet og anslagene varierte en god del med hensyn til hvilken del av det kombinerte datamaterialet en la mest vekt på. Dette fikk store konsekvenser for anslagene på tidskostnader i tilbringertjenesten ved Gardermoen som hovedflyplassalternativ sammenliknet med Delt løsning. I desember 1991 var anslaget en tidskostnad (nåverdi) på 390 mill. kr. (1991 kr) i favør av Gardermoen. Noen måneder senere da St.prp. nr. 90 (1991-92) kom 8.mai. 1992, var tidskostnaden endret til 720 mill. kr. i favør av Delt løsning. I løpet av noen få måneder var det således et sprik i anslaget på tidskostnaden på 1110 mill. kr.

0.1.4 Tekniske forarbeider med konsekvensutredninger

I løpet av november 1991 la tiltakshaverne frem sine hovedrapporter med tekniske vedlegg. Evalueringsgruppen har gjennomgått disse og det er ikke avdekket forhold som er mangelfullt utredet eller som har klare mangler i forhold til gjeldende standarder og plannivå.

Tiltakshavernes hovedplanarbeid omfattet også konsekvensutredning etter Plan- og bygningsloven. Konsekvensutredningen (KU) bidro til å binde sammen tiltakshavernes utredningsarbeid og førte til at disse arbeidene fikk et helhetlig preg. Gjennom KU ble det avdekket konsekvenser for natur og miljø, som neppe ellers ville blitt gjenstand for den samme avklaring, og som var nødvendige for å ta beslutningen om å bygge en ny hovedflyplass på Gardermoen og for utbygging av kjøreveien til et høyhastighetstog til flyplassen. KU var en vesentlig del av den dokumentasjon om Gardermoprosjektet som ble sendt på høring. KU-en ble limet som bandt hovedplanarbeidet, tiltakshavere og berørte parter sammen. Samtidig var det mange høringsuttalelser som etterlyste ytterligere dokumentasjon på en rekke forhold. Flere av disse forholdene ble ikke ivaretatt i det videre arbeidet.

Det er videre Evalueringsgruppens syn at det ble et visst misforhold mellom det høye detaljeringsnivået i Stortingets beslutning om anlegg av ny hovedflyplass i forbindelse med behandlingen av St. prp. nr. (1991-92) og det varierende detaljeringsnivået i hovedplanen med konsekvensutredning. Det var videre uheldig at det ikke ble gjort klart for de berørte kommunene at en godkjenning av KU innebar klare begrensinger for senere utredninger av alternativer og konsekvenser.

0.1.5 De økonomiske forarbeidene

Evalueringsgruppen har gjennomgått de økonomiske forarbeider knyttet til flyplassen og mener at de stort sett holder er godt faglig nivå.

Det er Evalueringsgruppens syn at presentasjonen og behandlingen av økonomiske forhold ved Gardermobanen er beheftet med svakheter. I utgangspunktet ønsket man å vise stor forsiktighet i budsjetteringen fordi togalternativet skulle konkurrere med bussalternativet. Hovedsvakheten er imidlertid at det ikke er helt lett å konkludere med hva investeringsrammen for Gardermobanen i hovedplanen faktisk var. Det er Evalueringsgruppens syn at presentasjonen av investeringskostnadene for Gardermobanen var uklar. For det første ble usikkerheten i kostnadsanslagene på 20% ikke gitt en kronemessig representasjon i investeringsbudsjettet, slik som det ble gjort for flyplassen i samme dokument og som ellers er vanlig. For det andre ble utgiftene til flytog ikke skilt ut som et beløp i investeringsbudsjettet i St.prp. nr 90 (1991-92), men inkludert på en indirekte og uklar måte, som en årlig kapitalkostnad tillagt driftskostnaden til flytoget.

Nedenfor i dette sammendraget redegjøres for Evalueringsgruppens vurdering av tiltakshavernes hovedutredninger og utsagn i St. prp. 90 (1991-92) om Gardermoprosjektet som et samfunnsøkonomisk prosjekt og Oslo Lufthavn og Gardermobanen som bedriftsøkonomiske prosjekter.

0.2 Utbyggingsfasen

0.2.1 Gjennomføring av Stortingets utbyggingsvedtak – anlegg og kostnader

Hovedflyplassener i hovedsak bygget ut som forutsatt og innenfor den budsjetterte kostnadsramme på 11,4 mrd. (nåverdi i 1992) kr. Den viktigste grunnen til at investeringskalkylen holdt, med reservasjon for prosjektreserven som ble brukt i større utstrekning enn det var grunnlag for, var en forholdsvis god økonomisk styring av prosjektet. En annen grunn var at utbyggingen av Pir B ble utsatt fra 1997 til 2002, noe som forbedret nåverdien av prosjektet.

Evalueringsgruppen finner likevel grunn til å fremheve at OSLs budsjett inneholdt en prosjektreserve og en usikkerhetspost på til sammen ca 2,1 mrd. 1992-kr., eller 22,5% av investeringsbeløpet eksklusive disse to postene. I motsetning til for Gardermobanens del, skjedde det ingen vesentlige endringer i utbyggingsfasen i forhold til budsjettforutsetningene. Endringen i satsen for mva. økte, og medførte en fordyrelse for OSL i størrelsesorden 350 mill. kr., og det var andre poster i størrelsesorden 300 mill. kr. som kom til. Utover dette beløp burde prosjektreserven og usikkerhetsposten i liten grad vært rørt. Når beløpet ble benyttet fullt ut, ligger forklaringen i at det også for flyplassutbyggingen oppsto til dels store budsjettoverskridelser. Særlig uttalt var dette for terminalbyggets vedkommende. Men når reserven var en del av det bevilgede beløp i kroner, blir dette poenget lite synlig.

Når det gjelder Gardermobanen,var det i Stortingets utbyggingsvedtak i 1992 forutsatt at det skulle bygges ny dobbeltsporet bane fra Oslo til Gardermoen og videre til Eidsvoll. Strekningen fra Oslo til Gardermoen skulle stå ferdig samtidig med at flyplassen ble åpnet for trafikk. Den videre strekning til Eidsvoll skulle bygges ut som en kontinuerlig videreføring.

Det er bygget ny dobbeltsporet bane fra Oslo til Gardermoen, som (med unntak av Romeriksporten) var ferdig da flyplassen ble åpnet for trafikk den 8.oktober 1998. I tillegg ble også strekningen fra Gardermoen til Eidsvoll ferdigstillet til flyplassåpningen, riktignok med enkeltspor på en del av strekningen. Det ble også foretatt en meget omfattende og kostbar sammenkobling mellom Gardermobanen og Hovedbanen, som opprinnelig ikke var forutsatt i et slikt omfang.

Stortinget forutsatte i sitt vedtak i 1992 at det skulle bygges en ny stasjon på Bryn som skulle betjene både tog, T-bane og buss. Denne stasjonen er ikke bygget. I hovedplanen var det også foreslått en ny lokalstasjon i Ullensaker kommune, Jessheim Syd. Denne stasjonen er heller ikke bygget. På den annen side er det foretatt opprusting av Hovedbanen og ombygging av flere stasjoner på Hovedbanen i et omfang, som opprinnelig ikke var forutsatt.

Som påpekt foran er det er ikke helt lett å beskrive investeringsrammen for Gardermobanen i hovedplanen og dermed er det heller ikke helt lett å beskrive i hvilken grad rammen ble holdt. Evalueringsgruppen har satt denne til 6 milliarder 1998-kroner, som inkluderer usikkerhetsposten på 20 %. Rammen på 6 mrd. 1998-kr. tilsvarer nåverdianslaget i St. prp. nr. 90 (1991-92) på 4,6 milliarder 1992-kr., omregnet til 1998 kr. og relatert til 1998, samt tillagt et beløp til dekning av usikkerhet på 20%.

Siden kalkylen i St.prp. nr. 90 (1991-92) også omfattet forlengelsen av Gardermobanen til Eidsvoll og grensesnitt med Hovedbanen til NSB, kan det være behov for å skille ut de investeringskostnader som i 1998 utelukkende kan knyttes til Gardermobanen, dvs til den flyplassrettete trafikken. Dette er gjort i tabell 0.1.

Investeringskostnaden på 8343 mill. (1998) kr. er den flyplassrettete investeringskostnaden for den togbaserte tilbringertjenesten inklusiv innkjøp av flytog, relatert til slutten av investeringsperioden, dvs 1998, og dermed inklusive byggelånsrenter påløpt i utbyggingsperioden. Det er denne gjelden som Gardermobanen AS starter ut med og som skal forrentes av netto driftsinntekter etter avskrivninger.

Etter Evalueringsgruppens syn er overskridelsen i utbyggingen av Gardermobanen knyttet til Romeriksporten (1300 mill. 1998-kr) og til sammenbindingen av Gardermobanen og Hovedbanen (443 mill.kr). Av den totale investeringen i kjørevei, dvs av 6000 mill. 1998-kr., utgjør denne overskridelsen 29%.

Etter Evalueringsgruppens syn ble Stortinget i 1992 varslet om at investeringskostnadene knyttet til kjøreveien kunne bli 20% dyrere. Riktignok ble dette gjort på et bortgjemt sted i St. prp. nr. 90 (1991-92), dvs. i kapitlet som drøftet Hobøl kontra Gardermoen. I løpet av utbyggingsperioden ble Gardermobanen tilført midler som svarte til dette påslaget for usikkerhet. Det er Evalueringsgruppens syn at denne økningen i investeringsrammen ikke er en del av overskridelsen i prosjektet.

På tross av forsinkelsen i Romeriksporten lyktes det å åpne Gardermobanen samtidig med flyplassen. Banen har fungert tilfredsstillende og må sies å være vellykket som fremkomstmiddel, men markedsandelen våren/sommeren 1999 ligger i området 30 – 37 %, som er adskillig lavere enn forutsatt. Dette kan ha sammenheng med at Romeriksporten ikke har vært i bruk i denne perioden, som forutsatt ved beregning av markedsandelene. Netto driftsinntekter er også langt under det nivå som ble forespeilet Stortinget i St. prp. nr. 90 (1991-92). Det er heller ingen grunn til å vente at netto driftsinntekter vil komme i nærheten av det nivået som ble lovet i St. prp. nr. 90 (1991-92) etter at Romeriksporten er åpnet.

I Stortingets utbyggingsvedtak inngikk veiprosjekter som vist i tabell 0.2 og som skulle realiseres innen åpningen av flyplassen.

Statens vegvesen fikk ingen egne midler til denne veiutbygging, som ble forutsatt finansiert over Samferdselsdepartementets vanlige budsjett. Dette førte til at bevilgninger ble kuttet og at ikke alle veistrekninger kunne ferdigstilles som forutsatt.

Av St.prp. nr. 1 (1997-98) fremgår det at utbyggingen av veinettet er blitt forsinket på grunn av lavere bevilgninger enn forutsatt og at dette vil medføre at anleggene først vil bli ferdig etter 1998-99.

0.2.2 Organisering og ansvarsforhold

0.2.2.1 Overordnet og samlet organisering

I Stortingets vedtak inngikk at utbyggingen av hovedflyplass og Gardermobanen skulle organiseres som aksjeselskaper, heleiet av henholdsvis Luftfartsverket og av NSB. Ved å legge utbyggingen av disse anleggene til særskilt etablerte aksjeselskaper ble utbyggingen underlagt et privatrettslig regime etter aksjeloven, hvor det er selskapenes egne styrer og generalforsamling som er de ansvarlige organer. Utbyggingen av veiene, derimot, skulle gjennomføres av Statens vegvesen på vanlig måte. Det ble videre vedtatt å opprettholde Samferdselsdepartementets egen prosjektenhet, som ble omdøpt til GARPRO og fortsatte med samme ledelse.

Blant de forhold som karakteriserte denne utbygging og som gjorde at de organisatoriske forhold omkring denne ble så viktige, fremstår følgende som helt sentrale:

• Gardermoprosjektet omfattet utbygging av tre anlegg – hovedflyplass, Gardermobanen og veianleggene.

• Gjennom Stortingets utbyggingsvedtak var tidsfristen for ferdigstillelse av alle de tre anleggene satt til samme dato – årsskiftet 1998/1999. (Denne frist ble senere fremskutt til 8. oktober 1998).

• Det eksisterte viktige gjensidige avhengighetsforhold og grensesnitt mellom de tre anleggene.

• Den organisering, som ble etablert, ville måtte ivareta en rekke forhold som å

  • sikre samferdselsministerens konstitusjonelle kontroll i forhold til Stortinget hva gjaldt fremdrift og kostnadsrammer,

  • sikre at de enkelte anlegg ble bygget ut i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger og i henhold til tids- og kostnadsrammer,

  • sikre samordning i fremdriften av utbyggingen av de enkelte anlegg,

  • sikre at alle relevante instanser støttet opp under gjennomføringen,

  • sikre at alle berørte interesser kunne få fremmet sine synspunkter.

Det er Evalueringsgruppens syn at i forhold til disse momenter var den organisering som ble etablert, velegnet for å sikre gjennomføringen av et så komplisert og omfattende prosjekt som Gardermoprosjektet, slik det fremgår i det følgende og hvor også en del nyanser fremkommer.

Prosjektet ble presentert i Stortinget som bedriftsøkonomisk lønnsomt og selvfinansierende slik at det ikke ville komme til å belaste statsbudsjettet. Saken gikk derfor antagelig lettere igjennom i Stortinget. Evalueringsgruppen mener at det var riktig å organisere utbyggerne for flyplassen og Gardermobanen som aksjeselskaper. Det var viktig i forhold til muligheten for lånefinansiering. Man kom på den måten raskere i gang og kunne sørge for sammenhengende utbygging. Utbygging av infrastruktur, som ellers er avhengig av årlige bevilgninger, vil ofte måtte skje som parsellvis utbygging, hvilket er både uheldig og gir dårlig økonomisk uttelling.

AS-formen ga frihet med hensyn til ansettelser, stillingshjemler og lønnsregulativ. Dette gjorde at man kunne rekruttere meget kompetent personell til de to selskaper som skulle ha ansvaret for utbyggingen av flyplass og bane. Som aksjeselskaper fungerte tiltakshaverne effektivt og mindre byråkratisk enn en statlig organisasjon nok ville ha gjort.

Det var flere forhold som berettiget til å opprettholde prosjektenheten GARPRO i Samferdselsdepartementet. En slik enhet var viktig både for å sikre statsrådens behov for løpende informasjon og for å sikre informasjon fra det politiske miljø og forvaltningen til utbyggerne. Videre var det et klart koordineringsbehov for å gjennomføre en utbygging av tre ulike anlegg med betydelig gjensidig avhengighet og mange grensesnitt.

Det var tre viktige samarbeidsorganer som fungerte gjennom hele utbyggingsfasen. Dette var Det interdepartementale kontaktutvalg (IKU), Samferdselsdepartementets prosjektforum for Gardermoen (SPG) og Samordningsorgan Gardermoen (SOG). Disse ble alle ledet av GARPROs prosjektdirektør. Som Samferdselsdepartementets representant utøvet prosjektdirektøren gjennom disse organer betydelig innflytelse.

Av disse samarbeidsorganene var SPG det klart viktigste. Dette var GARPROs koordineringsorgan, hvor GARPRO i tillegg utøvet reelle styrings- og kontrollfunksjoner i gjennomføringen av prosjektet. I SPG deltok i tillegg til GARPRO både utbyggerne og de to morselskapene, Luftfartsverket og NSB samt Statens vegvesen. Utbyggerne la frem månedsrapporter som utgjorde toppen i rapporteringspyramiden hos den enkelte utbygger. Gjennom SPG utøvet GARPRO en slags «controller»-funksjon, hvor månedsrapportene og de omforente møtereferater var helt sentrale. Det er bred enighet om at SPG bidro i sterk grad til sikre fremdrift og løse problemer. SOG var innledningsvis også et viktig organ fordi det var her man fikk gjennomdrøftet utbyggernes kontraktstrategier og andre spørsmål i forhold til arbeidstaker- , arbeidsgiver- og næringslivsorganisasjonene. IKU var først og fremst viktig i forbindelse med klargjøring av spørsmål som måtte opp i regjeringen, men spilte ikke den samme viktige rolle som i hovedplanfasen.

Innenfor denne struktur hadde GARPRO en sammensatt rolle, som omfattet overordnet koordinering og premissgivning samt pådriver i forhold til prosjektgjennomføringen.

Samarbeidet mellom GARPRO og ulike aktører synes å ha fungert bra. GARPRO ble en viktig døråpner, «smørekanne» og drahjelp for tiltakshaverne i forhold til andre statlige myndigheter, og har øyensynlig hatt en viktig funksjon. Også som koordinator mellom tiltakshaverne var GARPRO viktig.

GARPRO fikk en litt uklar rolle gjennom å skulle være premissleverandør og koordinator, men ikke styrende i forhold til selskapene. Det kan ikke være særlig tvil om at GARPRO allikevel i stor utstrekning var styrende, ikke formelt og skriftlig, men gjennom den løpende muntlige kontakt i SPG og ellers. Departementets prosjektstab kunne dermed virke passiviserende på morselskapene. Utenverdenen oppfattet GARPRO mer som tiltakshavernes forlengede arm, svært utbyggingsorientert og opptatt av fremdrift, enn som statlig myndighet. For andre offentlige etater var det vanskelig å plassere GARPRO; de gir uttrykk for at de følte seg ubekvemme med at GARPRO opptrådte mer som representant for utbyggerne, når de forventet opptreden som statlig myndighet.

På tross av GARPROs noe uklare rolle, er det Evalueringsgruppens syn at departementets prosjektstab utvilsomt var en viktig del av en vellykket struktur, og ble en positiv medspiller når det gjaldt å få gjennomført utbyggingen. GARPROs største betydning lå kanskje i den aktive støtte og hjelp prosjektstaben ytte utbyggerne når det gjaldt den byråkratiske saksbehandling, slik at tiltakshaverne fullt og helt kunne konsentrere seg om selve utbyggingsoppgaven. Denne organisering var også viktig med hensyn til Samferdselsdepartementets løpende kontroll med utbyggingsprosjektet.

Selv om det er bred og overveiende enighet om at den valgte organisering var hensiktsmessig for gjennomføringen av Gardermoprosjektet knytter det seg to typer viktige motforestillinger til denne.

Den første motforestilling gjelder forholdet mellom statsrådens konstitusjonelle ansvar og begrensede muligheter til å gripe inn overfor utbyggerne, som jo er underlagt sine morselskap – generalforsamling og AS-enes egne styrer. I forbindelse med den betydelige politiske interesse som knyttet seg til prosjektet med gjennomsnittlig ett spørsmål i Stortinget pr. uke, ble dette et praktisk spørsmål. I forbindelse med alvorlige problemer, som for eksempel Romeriksporten, innebar organiseringen i AS-er at det ble vanskelig for statsråden å gripe inn.

Den andre motforestillingen gjelder det forhold at sett utenfra kunne det av og til fortone seg som om AS-formen ga utbyggerne det «beste av to verdener». OSL kunne f. eks. i noen tilfeller opptre som Luftfartsverkets forlengede arm, og i andre tilfeller som en privat utbygger med forretningsdrift som det primære mål. Dette var to roller som ikke burde blandes, og som de berørte kommunene opplevde som et problem, særlig i en periode da OSL forsøkte å holde unna for næringsvirksomhet som kunne konkurrere med OSLs egen virksomhet i umiddelbar nærhet av flyplassen. Dette ble det etter hvert ryddet opp i slik at man nå har en felles prosess for næringsutvikling for OSL og kommunene. AS-ene ble nok av andre offentlige etater til tider oppfattet som mer firkantet og vanskeligere å ha med å gjøre enn en statlig etat. Det kan likevel ikke være særlig tvil om at etableringen av aksjeselskaper som skulle forestå utbyggingen, alt i alt var meget vellykket. AS-formen gjør ikke minst at totalansvaret for resultatene blir mer synliggjort.

0.2.2.2 Organisering hos OSL og hos NSB-GMB

Den interne organisering var noe forskjellig hos OSL og NSB-GMB.

OSL hadde en relativt flat, horisontal organisering under administrerende direktør, med 9 linje-enheter og 4 tunge stabsenheter med ansvar for viktige fellesoppgaver. Utbyggingen var organisert i tre avdelinger direkte under administrerende direktør – en for terminalbygget, en for rullebanesystemet og en for tekniske bygg og anlegg. I den enkelte avdeling var det 5 – 7 prosjektledere, som hver hadde ansvaret for flere kontrakter. Prosjektstyringen hva gjaldt analyse av tall og økonomi lå ikke i linjen i den enkelte utbyggingsavdeling, men i økonomi- og administrasjonsavdelingen, som var en stor og sterk enhet i stab. Dette bidro til å sikre et samlet og helhetlig grep på gjennomføringen. Det er Evalueringsgruppens syn at den skisserte organisering sikret en effektiv linjeorganisering for gjennomføringen av utbyggingen og sterk styring og kontroll i stab.

NSB-GMB hadde en mer vertikal organisasjon med en egen utbyggingsdirektør. Styringsfunksjonene lå i linjen. Staben fremstår ikke som spesielt tung i forhold til styring og kontroll. Det er Evalueringsgruppens syn at denne organisasjon viste seg å ha svakheter da det oppsto alvorlige problemer i forbindelse med Romeriksporten. Svakheten var at kommunikasjonsveiene ble for lange

En felles svakhet hos de to utbyggerne har vært knyttet til at ansvaret for prosjekteringsarbeidet var lagt til utbyggingsenhetene. Et ytterligere problem var at det manglet et overordnet organ som kunne ta avgjørelser når det reiste seg spørsmål i grensesnittet mellom forskjellige utbyggingsavdelinger eller utbyggingsområder.

Et annet organisatorisk spørsmål, som er tatt opp, gjelder plasseringen av miljøansvaret. I OSL var fagansvaret for miljø plassert i en egen avdeling i linjen – Marked, utvikling og miljø. Ansvaret for utførelsen lå i linjen under de forskjellige utbyggingsområdene. I NSB-GMB lå miljøansvaret både i linjen hos de enkelte utbyggingsenheter og i stab. Det er Evalueringsgruppens syn at med den betydelige satsing på miljø i Gardermoprosjektet var det riktig og nødvendig. Det er videre Evalueringsgruppens vurdering at miljøspørsmål er blitt best ivaretatt av NSB-GMB, men en er noe usikker på om dette kan tilbakeføres til den organisatoriske løsning.

0.2.3 Planlegging og prosjektering

0.2.3.1 Reguleringsplanlegging

I forbindelse med Stortingets utbyggingsvedtak ble det besluttet at man i den videre arealplanlegging skulle gå direkte til reguleringsplanlegging. Det var således ikke forutsatt at man skulle utarbeide og vedta kommunedelplaner i forkant av og som premisser for reguleringsplanleggingen.

For OSL var det bred enighet om at reguleringsplanlegging for flyplassen skulle være statlig etter Plan- og bygningsloven § 18, og statlig reguleringsplan ble vedtatt allerede 4. juni 1993. Reguleringsplanen hadde en rekke reguleringsbestemmelser, som bl.a. forutsatte detaljerte bebyggelsesplaner som måtte godkjennes av kommunen og krav til et eget miljøoppfølgingsprogram. Reguleringsplanlegging og bebyggelsesplanlegging for OSL har i det alt vesentlige foregått uten større komplikasjoner.

Det var stor uenighet om hvorvidt det også for Gardermobanen skulle benyttes statlig regulering. Resultatet ble at reguleringsplanleggingen skulle skje på vanlig måte med kommunene som øverste planmyndighet. Reguleringsplanleggingen for Gardermobanen har vært meget komplisert, tidkrevende og med til dels store konflikter mellom NSB-GMB og de berørte kommuner. På den ene side har konfliktene innebåret at noen kommuner ikke har fått den tilknytning til Gardermobanen som de mente lå i Stortingsvedtaket. På den annen side har NSB-GMB akseptert dyrere løsninger enn opprinnelig antatt for å kunne komme videre. Totalt ble det av NSB-GMB utarbeidet 14 reguleringsplaner. Av disse ble 9 vedtatt av kommunestyrene på vanlig måte og 5 ble under behandlingen anket inn for Miljøverndepartementet og stadfestet med statlig vedtak.

Når det gjelder spørsmålet om statlig reguleringsplan, er det Evalueringsgruppens syn at det var riktig at dette skjedde i form av statlig regulering for flyplassen og at det var riktig at man for Gardermobanen hadde som utgangspunkt at denne planleggingen skulle følge de vanlige regler med kommunal reguleringsplanlegging.

Når det gjelder det forhold at man gikk direkte fra Stortingets utbyggingsvedtak til reguleringsplanlegging uten å sikre avklaring av lokale premisser gjennom kommunedelplaner, er det Evalueringsgruppens syn at man i større grad skulle søkt å gå veien om kommunedelplan. Dette syn er også fremkommet hos dem som var ansvarlige for planleggingen for Gardermobanen hvor det vises til de positive erfaringer fra det ene tilfellet hvor denne fremgangsmåten ble fulgt.

0.2.3.2 Teknisk prosjektering

Det er flere kritiske kommentarer knyttet til den tekniske prosjektering som gjelder både OSL og NSB-GMB og som deles av både utbyggerne og rådgiverne.

Et generelt problem med prosjekteringsarbeidet var at på grunn av stramme tidsrammer pågikk dette i visse sammenhenger samtidig med reguleringsplanarbeidet og i andre samtidig med utbyggingsarbeidet. Det er spesielt for OSL pekt på at byggherren burde ha brukt mer tid og omtanke på prosjekteringen, fordi det underveis i byggingen kom inn nye ting, noe som skaffet entreprenørene mye plunder og heft og krav på tillegg og dermed virket fordyrende. Dette gjaldt forskjellige forhold som det burde vært tatt hensyn til fra starten av. En del av dette ble oppfattet å skyldes manglende erfaring med denne type utbygging hos noen av de engasjerte konsulenter. Andre forhold var rett og slett ikke godt nok gjennomtenkt og bearbeidet av de prosjekterende.

Det er oppfatningen at det i utgangspunktet burde vært avsatt mer tid til spesifisering av premissgrunnlaget før detaljprosjektering.

0.2.3.3 Miljøoppfølgingsprogrammene

I reguleringsbestemmelsene for hovedflyplassen inngikk at det skulle utarbeides Miljøoppfølgingsprogram (MOP). NSB-GMB utarbeidet på samme måte som OSL et slikt program. Utgangspunktet var Rikspolitiske retningslinjer og Konsekvensutredningen, hvori inngikk avbøtende tiltak. Et sentralt poeng var å operasjonalisere disse i et konkret program for selve utbyggingen og knytte MOP til utbyggerens forskrifter for internkontroll. Det sentrale med MOP’ene var å formulere konkrete miljømål og sikre oppfylling av disse.

Evalueringsgruppen viser til at miljøoppfølgingsprogrammene var en nyskapning og et viktig instrument for å ansvarliggjøre utbyggernes hele organisasjon i gjennomføringen av både overordnede og detaljerte miljømål for Gardermoprosjektet.

0.2.4 Grunnervervet

Grunnervervet er blitt behandlet i et tidligere evalueringsutvalg ledet av direktør Ove Silkoset. Evalueringsgruppen har derfor i mindre grad beskjeftiget seg med dette tema. Silkoset-rapporten konkluderer med at grunnervervet skjedde i henhold til Stortingets forutsetning om at vanlig praksis og regelverk skulle følges. Dette var et følsomt område som berørte grunnleggende velferdsmessige spørsmål for de involverte grunneiere, og det var uttalt misnøye med tiltakshavernes saksbehandling. Silkoset-utvalget kritiserer enkelte sider av grunnervervsprosessen.

Det er Evalueringsgruppens syn at grunnervervet kanskje ikke fikk den oppmerksomhet det fortjente. Det er viktig at de som står for grunnervervet i et slikt prosjekt kommer tidlig inn som en integrert del av utbyggingsprosessen. De skal møte naboer og fungere som et bindeledd mellom tiltakshaver og dem som blir berørt i realiseringsfasen, og vil kunne ha synspunkter å bidra med i planleggingsfasen når det gjelder forholdet til omverdenen.

0.2.5 Utbyggernes kontraktsforhold med leverandørene

0.2.5.1 Kontraktstrategi

OSL og NSB-GMB samarbeidet og fulgte i store trekk den samme kontraktstrategi. Prosjektet skulle underlegges «Statens regler for anskaffelsesvirksomhet m.v.» (REFSA) og GATTs regelverk, modifisert og tilpasset EØS-regelverket. Siktemålet var å sørge for reell konkurranse om oppdragene mellom et minimum av fem leverandører ved alle kjøp og kontraheringer. For å lette norsk næringslivs muligheter til å konkurrere ble det lagt opp til en oppdeling i mindre kontrakter.

Instituttet med prekvalifisering ble med hell benyttet i Gardermoutbyggingen. Gjennom dette fikk man ryddet unna useriøse/åpenbart ikke-kvalifiserte anbydere. Dermed sparte tiltakshaverne både seg selv og potensielle anbydere for mye arbeid. Systemet med prekvalifisering ble etter hvert benyttet både ved engasjement av rådgivere og entreprenører.

Arbeidet som ble gjort i fellesskap mellom utbyggerne og organisasjonene for å forberede markedet på hvilke kontrakter som ville bli utlyst, synes å ha fungert meget bra. Særlig vil Evalueringsgruppen her trekke frem rekken av orienteringsmøter og de kataloger som ble utarbeidet med sikte på å orientere markedet om kommende kontraktstildelinger, som svært positivt.

De fleste av landets største og beste rådgiverfirmaer var involvert i prosjekteringen av Gardermoutbyggingen.

For utbyggingen ble benyttet tre former for entrepriser – totalentreprise, hovedentreprise og delentreprise. Hovedentrepriseformen ble valgt for de fleste store byggekontraktene.

Etter den første kontraheringsrunden i 1993-94, som baserte seg på anbud, valgte OSL i større utstrekning å gå over fra anbuds- til tilbudsformen, som gir en åpning for forhandlinger med leverandørene.

Kontraktstrategien ble samkjørt av utbyggerne og synes å ha vært håndtert svært profesjonelt fra begge selskaper. Samarbeidet med næringslivsorganisasjonene om kontraktsopplegget var klokt.

Evalueringsgruppen mener at det er en fordel å holde seg mest mulig til kjente kontraktsstandarder uten for mange avvik. Under Gardermoutbyggingen ble kontraktsdokumentene svært omfattende, til dels uoversiktlige og dermed vanskelige å håndtere. Det er i denne relasjon grunn til å merke seg at lederen for OSL i ettertid mener at det ville vært en fordel med enklere kontrakter som stort sett følger norske standarder uten for mange endringer og tillegg.

Kontraktene var dessuten vanskelig tilgjengelige på enkelte felter. Forsikringsopplegget var for eksempel ukjent og burde vært langt bedre kommunisert til leverandørene og deres forsikringsselskaper.

Evalueringsgruppen kan se at det er viktig å operere med samme kontrakter i størst mulig utstrekning når det er snakk om å holde styr på et så stort antall kontraktsforhold som det var her. Men den kontraktstandard som ble utarbeidet og benyttet var svært voluminøs og passet bedre for et omfattende entrepriseoppdrag enn for en mindre leveranse. Det burde derfor ha vært utarbeidet noe enklere kontrakter til bruk for rene vareleverandører og de aller minste entrepriser.

Kontraktsforståelse hos begge parter i et utbyggingsprosjekt er viktig for den senere utvikling. En innledende og grundig gjennomgang av de forskjellige aspekter ved en byggekontrakt kan bidra til å skape en felles plattform for løsning av senere konflikter. Både OSL og NSB-GMB la etter hvert stor vekt på oppstartsmøter i forbindelse med de inngåtte entreprisekontrakter

0.2.5.2 Oppfølgning av entreprenørene

Både OSL og NSB-GMB var krevende byggherrer. Det ble satt svært strenge krav til rapportering, kvalitetssikringsrutiner og HMS (Helse, Miljø og Sikkerhet), som nok var uvant for en del av kontraktspartnerne. Selv om mange av entreprenørene mener at det ble vel mye papirarbeid, var månedsrapporteringen og oppfølgningen av denne god og disiplinerende både for byggherre og entreprenører. Det er mulig at det til tider ble underrapportert, jfr. f. eks. forsinkelsene på terminalbygget og i Romeriksporten, men stort sett synes opplegget å ha gitt tiltakshaverne god oversikt. OSLs ordning med å legge økonomioppfølgningen av den enkelte kontrakt til økonomiavdelingen i stab, altså til andre enn dem som hadde kontraktsansvaret i linjen, var en god ordning. Man sikret seg dermed en mer uhildet vurdering og kontroll med utviklingen.

Oppfølgningen når det gjelder helse, miljø og sikkerhet var god. Det var åpenbart riktig å legge hovedbedriftsansvaret etter arbeidsmiljølovens § 15 hos tiltakshaverne, slik det ble gjort fra starten av for OSLs vedkommende. HMS fungerte merkbart bedre i baneutbyggingen etter at NSB-GMB hadde overtatt ansvaret fra 1997. Skadefrekvensen var lav for prosjektet som helhet, og det økte trivselen for de involverte.

Når det gjaldt kvalitetssikring var det formelle på plass. Kravene var strenge, og det ble gjennomført en del revisjoner, men nivået på de utførte kontroller kunne vært bedre. NSB-GMB får bedre karakter enn OSL på dette punkt. Evalueringsgruppen vil peke på at dette er et område det bør fokuseres mer på i utførelsesfasen, og at entreprenørene gjerne ser at det gjøres, og gjøres skikkelig.

Oppdelingen i mindre kontraktsenheter hadde en uheldig side, som kanskje særlig for OSL ble merkbar, i den forstand at det oppsto vanskelig grensesnittproblematikk mellom entreprenørene. Dette førte til tidsspille og fordyrelser.

Over 90% av den samlete kontraktsmasse gikk til norske bedrifter (bedrifter registrert i Norge). Dette viser at kontraktsoppdelingen fungerte positivt i den forstand at norske bedrifter var konkurransedyktige. På tross av internasjonal kunngjøring i henhold til EØS-reglene av alle kontrakter av en viss størrelse, var det liten interesse blant utenlandske entreprenører for utbyggingen. Leverandørene har utvilsomt økt sin kompetanse og konkurranseevne gjennom prosjektets strenge kontraktskrav. Deler av markedet var ikke modent for så strenge kontraktskrav. Generelt sett synes bedriftene at de har vokst på de strenge kvalitetskrav som her ble stilt til tidsstyring, økonomi og kvalitetssikringsarbeid, og at de i dag i stor grad leverer et bedre produkt. De fleste leverandører føler at de har fått økt sin konkurransekraft ved å delta i et så stort og komplisert prosjekt.

0.2.6 Særskilt om Romeriksporten

Romeriksporten er den ca. 14 km lange tunnelstrekning på Gardermobanen som går fra Etterstad i Oslo til Stalsberg ved Lillestrøm. Byggingen av denne tunnelen er den del av hele Gardermoprosjektet hvor det har oppstått størst problemer. Tunnelen var først ferdig og ble tatt i bruk 1. august 1999, 10 måneder etter at flyplassen og resten av den nye jernbanestrekningen åpnet. Det har vært fire større problemer knyttet til byggingen av Romeriksporten: Generelle fremdriftsproblemer og vanskelige kontraktuelle forhold mellom NSB-GMB og entreprenør, setningsskader under boliger på Hellerud, bruk av det giftige tettingsmiddelet Rhoca-Gil samt vannlekkasje under Østmarka med senking av vannstanden i Puttjernene og Lutvann.

Romeriksporten var den største enkeltstående entreprisekontrakt for NSB-GMB. Det sier seg selv at for gjennomføringen av en entreprise av denne størrelse og med de tekniske problemer man etter hvert sto overfor, vil samarbeidsforholdet mellom byggherre og entreprenør være ytterst viktig. Det var derfor svært uheldig at meget alvorlige samarbeidsproblemer kom til å dominere dette kontraktforhold gjennom hele byggeperioden. Allerede kort tid etter oppstart viste det seg å herske sterk uenighet om hefttidsbestemmelsene, og denne uenighet klarte partene ikke å rydde av veien. Dette etablerte et klima for ytterligere uenighet og vanskelige samarbeidsforhold gjennom hele kontraktsperioden. De virkelig store problemer man etter hvert støtte på med vanskelig fjell, lekkasjer og uroen rundt tettingsmiddelet Rhoca-Gil, ble enda vanskeligere å håndtere fordi samarbeidet mellom byggherre og entreprenør var så konfliktfylt. Det å skulle posisjonere seg til en forestående voldgiftssak, er åpenbart ikke det beste utgangspunkt for løsningsorientert samarbeide.

På Hellerud oppsto det betydelige setningsskader på om lag 60 boliger og et ytterligere antall boliger fikk mindre skader. NSB-GMB har påtatt seg garanti for at huseierne skal holdes skadesløse for oppståtte og fremtidige skader. Dette betyr en ekstrakostnad for NSB-GMB på over 100 mill. kr. Bakgrunnen for skadene var at det i desember 1995 ble registrert fall i poretrykket på det utstyr som var installert på Hellerud, men at det så ikke ble iverksatt tiltak før vanninfiltrasjon ble startet i juni 1997, ca. 1,5 år senere. På dette tidspunkt hadde det allerede oppstått store skader på en rekke bygninger.

Det er bred enighet hos de fleste, og ikke minst hos NSB-GMB selv, om at setningsskadene på Hellerud er en av de alvorligste feil som er blitt begått under byggingen av Romeriksporten. Problemer med setningsskader var i prinsippet vel kjent og man hadde lagt opp et godt måle- og varslingssystem. Setningsskadene på Hellerud burde i utgangspunktet vært unngått, i det minste burde tiltak vært iverksatt på et langt tidligere tidspunkt da målinger viste at poretrykket sank kraftig. Årsaken til skadene synes å være svikt i NSB-GMBs egen organisasjon.

Rhoca-Gil som tettingsmateriale i tunneler har vært benyttet i Norge i en årrekke, og var tidligere kjent under navnet Siprogel. Stoffet var beskrevet i anbudsdokumentene og var slik sett klarert av byggherren i forholdet til entreprenøren. Det var ikke kjent for byggherren NSB-GMB at bruken av stoffet kunne føre til giftige utslipp av uakseptabelt omfang. Det var først da det ble kjent at det samme stoffet var blitt benyttet i en tunnel under Hallandsåsen i Syd-Sverige og at dette hadde medført betydelige giftutslipp, at alarmen gikk for arbeidene i Romeriksporten. Arbeidene ble umiddelbart stanset da giftproblemet ble kjent og NSB-GMB tok fullt ansvar for saken.

I ettertid har det vist seg at giftproblemet hadde et begrenset omfang og at giftige utslipp fra bruken av Rhoca-Gil i hovedsak var forbundet med feil bruk av stoffet. Rhoca-Gil er ikke benyttet i Romeriksporten etter at giftproblemet ble oppdaget.

Det er Evalueringsgruppens synat da problemet med Rhoca-Gil ble kjent, ble dette håndtert på en forsvarlig og ansvarlig måte av NSB-GMB.

Vannlekkasjeproblemene under Østmarka ble første gang registrert 3. februar 1997 i forbindelse med at vannstanden i Puttjern sank. Men det var først i forbindelse med Rhoca-Gil saken i oktober 1997 at NSB-GMB tok alvorlig tak også i vannlekkasjeproblemene gjennom en egen handlingsplan, oppnevning av egne faggrupper og organisatoriske endringer internt. Grunnen til at det gikk såpass lang tid før man tok fatt i dette, var kravet til fremdrift. I tillegg var man vinteren og våren 1997 inne i den til da alvorligste konflikt med entreprenøren. Videre var de tidlige holdninger fra NVE at man ikke så på denne vannlekkasjen som særlig alvorlig.

Etter stansen av arbeidene i forbindelse med Rhoca-Gil, søkte NSB-GMB i november 1997 NVE om konsesjon for vannlekkasjene fra tunnelen. Slik konsesjon ble gitt i desember 1997 med grenser for maksimal tillatt innlekkasje i tunnelen. NSB-GMB påklaget NVEs strenge krav til OED i januar 1998. OED behandlet klagen og hevet i april grensen for innlekkasje i Lutvannsonen.

I juni 1998 var det NSB-GMBs oppfatning at det var oppnådd tilstrekkelig tetting av tunnelen selv om konsesjonskravene ennå ikke var nådd. Administrasjonen anbefalte styret å avslutte tettingsarbeidene, hvilket styret sluttet seg til. På dette tidspunkt var det klart at skulle NSB-GMB kunne åpne Romeriksporten som planlagt til åpningen av flyplassen den 8.oktober 1998, måtte tettingsarbeidene avsluttes. Beslutningen i styret til NSB-GMB ble overprøvet av konsernstyret i NSB, som den 10.juni bestemte at tettingsarbeidene skulle fortsette til konsesjonskravene fra NVE var nådd.

I oktober 1998 opphevet NVE konsesjonskravet for Lutvann Vest etter en fornyet faglig vurdering. I november 1998 søkte NSB-GMB om å få øke den maksimale lekkasjen i Lutvannsonen og i Puttjernsonen fordi det ikke ble ansett som mulig å oppnå konsesjonskravet i Puttjernsonen med etterinjisering, og det var oppfatningen i NSB-GMB at det kunne oppnås vannbalanse i Lutvannsonen med en noe høyere innlekkasje. NVE anbefalte i sin innstilling til OED i desember at kravet til maksimal tillatt innlekkasje i både Lutvannsonen og Puttjernsonen fremdeles skulle opprettholdes fordi det var usikkerhet knyttet til beregningen av grunnvannstanden.

Regjeringen besluttet ved Kongelig resolusjon den 18.desember 1998 å heve kravet til tillatt innlekkasje i Puttjernsonen. Med dette var alle kravene til innlekkasje innfridd. NSB-GMB foretok deretter de nødvendige tiltak for åpning av Romeriksporten for hurtigtogdrift. Offisiell åpning fant sted 22. august 1999.

Evalueringsgruppen har vurdertulike sider ved tekniske forarbeider, planer og prosjektering, driving av tunnelen samt de beslutninger og tiltak som ble fattet etter at reduksjon i vannstanden i Puttjern ble registrert.

De tekniske forarbeidene omfatter behandlingen av tunnelen i hovedplanfasen, reguleringsplanarbeidet og prosjekteringsarbeidet. Evalueringsgruppen vurderer det slik at det geologiske grunnlaget som lå ved hovedplanen da denne ble utarbeidet, holdt normalt faglig nivå og var dekkende for en plan på et slikt overordnet nivå.

I forbindelse med behandlingen av reguleringsplanen, ble det fra enkelte hold uttrykt bekymring for mulige lekkasjer og endringer av grunnvannstanden. Disse uttalelsene ble imøtegått av NSB-GMB ved deres konsulent som hevdet at det var svært lite sannsynlig at det ville oppstå vesentlige lekkasjer og at det under driving av tunnelen ville være høy beredskap for tetting av vannlekkasjer. Videre ble det hevdet fra NSB-GMBs side at det ville bli iverksatt tiltak ved fremføring av tunnelen. Som grunnlag for reguleringsplanen lå en forprosjektrapport som beskrev de geologiske forhold langs tunneltraséen.

Det er Evalueringsgruppens vurdering at forprosjektrapporten hadde god faglig kvalitet på et nivå som er vanlig for tunnelprosjekter. Det er derimot Evalueringsgruppens syn at NSB-GMBs vurdering av sannsynligheten for at det ikke ville oppstå vesentlige vannlekkasjer, burde vært fulgt opp med en analyse av konsekvensene ved eventuelle lekkasjer. Dette ble ikke gjort. Videre er det Evalueringsgruppens syn at det burde vært iverksatt løpende målinger eller andre tiltak for å hindre permanente endringer i grunnvannstanden i områdene i Østmarka. Dette ble heller ikke gjort.

I prosjekteringsfasen ble det utarbeidet nødvendig anbudsmateriale. Som en del av dette materialet ble det utarbeidet en egen geologisk rapport. Evalueringsgruppen har ikke funnet vesentlige feil eller mangler ved de tekniske materiale som inngikk som en del av anbudsmaterialet.

Evalueringsgruppenvil vise til avveiningen mellom bruk av forskjellige tettingsmetoder som forinjisering og etterinjisering. Det er ingen tvil om at forinjisering er en langt mer effektiv tettingsmetode enn etterinjisering. Det var forinjisering som var beskrevet i kontrakten med entreprenøren. Men ettersom alle aktører (både byggherre og entreprenør) frem til ettersommeren 1997 var mest opptatt av fremdriften, var det en klar tendens til å drive tunnelen videre før tettingsarbeidene var tilstrekkelig gjennomført med forinjisering. På denne måten skjøv man lekkasjeproblemene foran seg og satset på at etterfølgende tettingsarbeider ville løse dette. Evalueringsgruppen konstaterer at byggherren her har prioritert fremdrift på bekostning av tilfredsstillende tetting og at dette har vist seg å være en dårlig strategi. Det er klart at dersom man hadde holdt seg til kontrakten og prioritert tilfredsstillende tetting med forinjisering, spesielt på strekninger med stor innlekkasje, ville de senere problemer blitt mindre omfattende.

Det er Evalueringsgruppens syn at hovedproblemet knyttet til vannlekkasjene under Østmarka var hvordan ulike aktører forholdt seg til dette etter at omfanget og virkningene av lekkasjen ble oppdaget 3. februar 1997. Det er åpenbart at verken NSB-GMB eller NVE, som senere ble en viktig aktør, var raske nok til å ta fatt i de problemene som måtte følge av denne type vannlekkasje under et sentralt turområde i nærheten av tett befolkede områder i landets hovedstad. Det ble etter hvert et misforhold mellom problemets omfang, på den ene side, og NSB-GMBs stadige forsikringer om at problemet kunne takles og at Romeriksporten ville være klar som planlagt, på den annen side. Situasjonen ble ytterligere komplisert gjennom det forsterkede mediafokus og politiske implikasjoner.

Evalueringsgruppen mener at gitt den situasjon man var kommet opp i, fikk NSB-GMB fra oktober 1997 et godt organisatorisk grep på ulike sider ved vannlekkasjen. Imidlertid var det stor usikkerhet knyttet til hvorvidt man faktisk ville kunne tilfredsstille NVEs konsesjonskrav. Dette er med på å forklare hvorfor NSBs konsernstyre 10. juni 1998 fant ikke å kunne slutte seg til vurderingen i NSB-GMBs styre om at man hadde oppnådd tilstrekkelig tetting av tunnelen og at tettingsarbeidene kunne opphøre. Det er et faktum at konsesjonskravene ikke var oppnådd på dette tidspunkt, selv om de var svært nær de tettingskravene som regjeringen fastsatte 18. desember 1998. NSBs hovedstyre avgjorde at tettingsarbeidene skulle fortsette til NVEs konsesjonskrav var nådd. Denne avgjørelsen må sees i en større sammenheng. Det dreide seg om å gjenopprette tillit og troverdighet til både utbygger og myndigheter.

Evalueringsgruppen vil vise tilat tettingsarbeidene fra 10. juni til tettingsarbeidene ble avsluttet i januar 1999 kostet ca. 500 mill. kr., men at det senere viste seg at effekten av disse arbeidene var begrenset.

Det er Evalueringsgruppens syn at mye av forklaringen på problemene på Romeriksporten henger sammen med at Gardermoprosjektets organisering og ansvarsfordeling hva gjelder baneutbygging, ikke var god nok til å kunne takle denne type sammensatte og kompliserte krise på en rasjonell måte.

0.3 Gardermoprosjektet 1990 – 1998: Sammenfattende vurdering

Det er Evalueringsgruppens syn at i det store og hele fremstår planlegging og gjennomføring av Gardermoprosjektet som et vellykket offentlig utbyggingsprosjekt av infrastruktur. Planarbeid og utbygging ble, med noen unntak, foretatt som forutsatt hva gjelder de fysiske anlegg, tidsfrister og kostnadsrammer.

Det har også vært svakheter ved prosjektet, først og fremst i forbindelse med Gardermobanen, nærmere bestemt i forbindelse med tunnelen i Romeriksporten, som er omtalt foran, og de økonomiske forarbeidene, som er omtalt under. Videre er i dette sammenfattende avsnitt omtalt Gardermoprosjektets forhold til miljøet og hvordan hele prosjektet har vært strukturert og organisert gjennom disse åtte årene.

0.3.1 Økonomiske mål og resultater

0.3.1.1 Gardermoen som et samfunnsøkonomisk prosjekt

I analysen av Gardermoen som et samfunnsøkonomisk prosjekt, ble Gardermoen sammenliknet med en Delt løsning. Den delte løsningen besto i at all utenlandsk trafikk skulle foregå fra Fornebu og all innenlandsk trafikk, samt chartertrafikk, fra Gardermoen. Konklusjonen i St. prp. nr. 90 (1991-92) var at Gardermoen var et samfunnsøkonomisk lønnsomt prosjekt.

Det er langt fra klart at Gardermoen var et samfunnsøkonomisk lønnsomt prosjekt sammenliknet med en Delt løsning. Årsakene er:

• Den anslåtte kostnadsfordelen i favør av Gardermoen var på 800 mill. 1992-kr. i nåverdi. Usikkerheten i anslagene, spesielt knyttet til anslagene på tidskostnadene i tilbringertjenesten og tidsbruken på flyplassene, var såpass stor at det er tvilsomt om nåverdien i favør av Gardermoen i det hele tatt skulle ha vært positiv.

• Delt løsning var ikke utredet til samme nivå som Gardermoen.

• Delingen med all utenlands trafikk på Fornebu og all innenlands- samt chartertrafikk på Gardermoen fra dag 1 av, var neppe optimal.

• En gradvis og trinnvis utbygging av Gardermoen, som en optimal vente-og-se respons på den usikkerheten som lå i prognosene for flytrafikken, ble ikke drøftet.

0.3.1.2 Oslo lufthavn, Gardermoen som et bedriftsøkonomisk prosjekt

Oslo lufthavn (OSL) kan oppnå en bedriftsøkonomisk avkastning på de foretatte investeringene på om lag 7%, slik som lovet i St. prp. nr. 90 (1991-92). Gitt dagens luftfartsavgifter kan lønnsomheten bli lavere dersom flytrafikken blir vesentlig lavere enn dagens flytrafikk. En reduksjon i flytrafikken kan for eksempel komme i form av færre forretningsreisende som følge av en omstrukturering av olje- og gassnæringen og/eller en reduksjon i omfanget av denne næringen i Norge.

En kan spørre hvor interessant det er at investeringen i en hovedflyplass er bedriftsøkonomisk lønnsom. Inntektsiden til lufthavnen er dels bestemt av politisk bestemte avgifter og dels av en monopolprising på utleie av forretningsareal og på parkeringsplasser.

Til tross for at inntektene er bestemt som angitt ovenfor, er det viktig fra et samfunnsøkonomisk synspunkt at driften av flyplassen skjer på den mest kostnadseffektive måten. For å sørge for dette bør det tas i en bruk en målestokk-konkurranse, overvåket av Konkurransetilsynet, hvor OSL sammenlikner sin drift og kostnader med flyplasser i andre land.

0.3.1.3 Gardermobanen som et bedriftsøkonomisk lønnsomt prosjekt

Den samlete investeringskostnaden relatert til 1998, inklusive forlengelsen til Eidsvoll og manglende kostnader påpekt av Riksrevisjonen, samt finanskostnader, er på 10-11 mrd. 1998-kr. Ser en utelukkende på investeringer i kjørevei, terminaler og flytog knyttet til strekningen mellom Oslo og Gardermoen, er gjelden som Gardermobanen AS eventuelt skal forrente på 8343 mill. 1998-kr.

Etter Evalueringsgruppens syn kan en helt utelukke at Gardermobanen, med eller uten forlengelsen til Eidsvoll, kan bli et bedriftsøkonomisk lønnsomt prosjekt og med en avkastning på 8% som lovet i St. prp. nr. 90 (1991-1992).

I St. prp. nr. 90 (1991-92) ble det lovet at investeringene i Gardermobanen, inklusive forlengelsen til Eidsvoll og innkjøp av flytog, kunne bli finansiert av billettinntekter og i tillegg gi en realavkastning på 8%. I St. prp. nr 90 (1991-92) ble det derfor uttalt at investeringene i Gardermoprosjektet ikke skulle belaste fremtidige statsbudsjett. De reisende skulle gjennom sine billettkjøp finansiere innkjøp av flytog og investeringer i infrastruktur fra Oslo til Eidsvoll. Dette løftet vil Gardermobanen ikke makte å innfri. Spørsmålet vil heller bli hvor stor del av de samlete investeringer som må dekkes over statsbudsjettet.

Dersom Gardermobanen drives på rent kommersielle vilkår under den konkurransesituasjonen som er tilstede i tilbringertjenesten til og fra Gardermoen, og gitt at Gardermobanen utnytter maksimalt sin strategiske posisjon som eneste tilbyder av beste togtjenester i dette transportmarkedet, kan Gardermobanen kanskje klare å betjene en gjeld på rundt 3 mrd. 1998-kr. I denne gjeldsbetjeningen inngår en realavkastning på 7%. Den resterende gjelden på vel 7 mrd.1998-kr. (inklusive forlengelsen til Eidsvoll og sammenknytningen med Hovedbanen) må da dekkes over statsbudsjettet. I dette tilfellet kan billettprisen på flytoget bli på rundt 120 kr. fra Oslo S og markedsandelen kan bli på rundt 43%. Anslagene på billettprisen, markedsandelen og graden av gjeldsbetjening er usikker, og det er bare nye undersøkelser av transportvalg og en markedsøkonomisk analyse på grunnlag av disse transportvalgene som kan gi mer sikker kunnskap.

Investeringene i Gardermobanen er gjort slik at «gjort er gjort og spist er spist». En kan derfor hevde at billettprisen ikke bør settes høyere enn at driftskostnadene til Gardermobanen blir dekket. I så fall kan billettprisen bli vesentlig lavere enn 120 kr. pr. reise fra Oslo S, kanskje så lav som ned mot 55-60 kr. pr. reise fra Oslo S. Markedsandelen vil da selvsagt kunne bli høyere enn rundt 43%; en markedsandel opp mot 70% kan ikke utelukkes. Spørsmålet blir selvsagt om en slik høy markedsandel er teknisk mulig. Dersom den ikke er det, må billettprisen settes høyere og så mye høyere at en holder seg innenfor kapasiteten til flytoget. En lav billettpris lik driftskostnadene pr. reise er godt nytt for de reisende, men selvsagt dårlig nytt for skattebetalerne, som da må betale hele investeringskostnaden på 10-11 mrd. 1998-kr.

Om en bør velge en profittmaksimerende pris på for eksempel 120 kr. pr. reise eller en billettpris lik driftskostnadene pr. reise på for eksempel 60 kr. pr. reise, avhenger av hvor mye det koster å finansiere utgifter over statsbudsjettet. Dersom disse skattefinansieringskostnadene er svært høye, vil det være samfunnsøkonomisk lønnsomt å la de reisende betale en billettpris som gjør overskuddet til Gardermobanen størst mulig. Anslaget nevnt ovenfor er da en billettpris på rundt 120 kr. pr. reise fra Oslo S. Til tross for at en lar de reisende betale mest mulig av investeringskostnadene gjennom sine billettkjøp, må likevel skattebetalerne belastes med vel 7 mrd. 1998-kr. Dersom skattefinansieringskostnadene er lik null, vil det være samfunnsøkonomisk lønnsomt å la skattebetalerne betale hele investeringskostnaden på 10-11 mrd. 1998-kr. Billettprisen kan da som nevnt bli på rundt 60 kr. pr. reise.

Det er Evalueringsgruppens syn at myndighetene snarest må ta stilling til hvor stor del av investeringskostnadene som skal dekkes av flytogets billettinntekter og hvor stor del som skal dekkes av skattebetalerne. Hva en kommer frem til, vil få konsekvenser for hvordan Gardermobanen skal drives og organiseres. Dersom de politiske myndigheter ønsker en billettpris som er lavere enn den profittmaksimerende markedsprisen, må Gardermobanen AS instrueres om dette og prisovervåkes.

Årsakene til at den bedriftsøkonomiske lønnsomheten blir klart mye lavere enn forespeilet i St. prp. nr. 90 (1991-92) er:

• høyere driftskostnader,

• lavere driftsinntekter grunnet en lavere markedsandel for flytoget, noe som dels skyldes konkurranse fra busser som går parallelt med flytoget og en svakere betalingsvilje for bruk av flytoget enn forutsatt i St. prp. nr. 90 (1991-92),

• overskridelser av investeringsbudsjettet på 1743 mill. 1998-kr., som fordeler seg med 1300 mill. kr. grunnet ekstra tettingsarbeider i Romeriksporten og 443 mill. kr. til sammenknytningen av Hovedbane og Gardermobane,

• økt investeringsramme med rundt 1000 mill. 1998-kr., bevilget med henvisning til usikkerheten i anslaget på investeringskostnadene.

0.3.2 Gardermoprosjektet og miljøet

Gjennom hele Gardermoprosjektet har forholdet mellom prosjektet og miljøet vært et sentralt tema. Miljøproblemene ved Fornebu for en meget stor befolkningsgruppe var blant de viktigere argumenter da Stortinget i juni 1990 avviste Delt løsning.

I de Rikspolitiske retningslinjene ble det uttalt at et viktig miljømål var en kollektiv andel i tilbringertjenesten på 50%. I den transportanalysen som St. prp. nr. 90 (1991-92) bygget på kom en fram til at flytoget kunne få en markedsandel på 60% i åpningsåret og 57% i 2010. I Stortingsproposisjonen ble andelen for 2010 justert ned til 53% med henvisning til usikkerheten i transportmodellen. Våren 1999, før Romeriksporten åpnet, hadde flytoget i gjennomsnitt en markedsandel på 36% og buss 21%, til sammen 57%. Legger en til andelen som tok andre tog til Gardermoen enn flytoget, kommer den samlete kollektivandelen våren 1999 opp i rundt 60%.

I transportanalysen så vel som i stortingsproposisjonen tok en ikke innover seg i særlig grad sammenhengen mellom markedsandel, billettpris og bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Med henvisning til punkt 0.3.1 ovenfor vil Evalueringsgruppen understreke at en maksimal miljømessig gevinst i form av bruk av tog fremfor veitransport til og fra Gardermoen, kan oppnås ved å sette billettprisen så lav at kun de variable driftskostnadene dekkes, eventuelt noe høyere hvis en slik lav pris sprenger kapasiteten til banen. Flytogets markedsandel kan da bli svært høy, kanskje opp mot 65-70%. Dersom dette velges, må en imidlertid oppgi den kommersielle ideen med Gardermobanen. De reisende vil da ikke bidra med ett øre til dekning av investeringskostnadene knyttet til byggingen av banen. Skattebetalerne må betale hele investeringen på 10-11 milliarder 1998-kr.

Gjennom konsekvensutredningen i hovedplanfasen ble miljøkonsekvensene kartlagt. Gjennom sine miljøoppfølgingsprogrammer søkte utbyggerne gjennom avbøtende tiltak å minimalisere de negative miljøkonsekvensene av Gardermoprosjektet i både utbyggingsfasen og driftsfasen.

Grunnvannsreservoaret på Gardermoen var sterkt fokusert allerede i hovedplanfasen. Det ble i utgangspunktet forutsatt at dette skulle sikres som et fremtidig drikkevannsreservoar. Under byggearbeidene viste det seg at grunnvannet har vært betydelig mer utsatt for forurensing fra den tidligere virksomheten på den gamle flyplassen med tilhørende anlegg, enn det som var kjent i planfasen. Det har skjedd en betydelig opprydding i slike forhold i løpet av byggeperioden.

I St. prp. nr. 90 (1991-92) ble det lagt opp til en løsning med bruk av en tett membran for å sikre grunnvannet mot forurensing. Denne ble ikke realisert. Det ble i stedet utviklet en metode som baserte seg på et helt annet prinsipp; et jordrenseanlegg, som var en vesentlig billigere løsning og man unngikk mulige problemer med senking av grunnvannsnivået som kunne bli konsekvensen ved å benytte membranløsningen.

Luftfartsverket etablerte i februar 1999 en egen evalueringsgruppe som skulle se spesielt på avising og grunnvannssikring. Rapporten konkluderer bl.a. med at det er avdekket feil under prosjekteringen av jordrenseanleggene. Videre ble det avdekket feil i arbeidstegninger for korngradering på jordrenseanlegg på østre bane. Dette ble oppdaget under bygging og er rettet. Videre ble det avdekket feil ved dimensjonering eller styring i et 30 meters jordrenseanlegg. Dette førte til et ukontrollert utslipp av flyavisingsvæske. Forholdet er senere rettet opp.

Støyproblemene knyttet til Gardermoprosjektet er meget sammensatte og knytter seg både til flystøy, støy fra banen og veitrafikk. Når det gjelder støy fra den enkelte støykilde, er dette i utbyggingsfasen håndtert i samsvar med gjeldende forskrifter. Problemet i dag er imidlertid at disse forskriftene kun retter seg mot støy fra en enkelt kilde og ikke tar opp sumstøyproblemene fra flere kilder, slik det oppleves av mange i forbindelse med Gardermoprosjektet. Evalueringsgruppen konstaterer at «sumstøy»-problematikken har vært tatt opp av flere gjennom praktisk talt hele Gardermoprosjektet, men at man fremdeles ikke har fått forskrifter som behandler dette.

Når det særlig gjelder Gardermobanen, viser Evalueringsgruppen til hvordan støyproblemene er blitt løst langs banen, særlig gjennom Lillestrøm. Som omtalt, oppsto det betydelige miljøproblemer i forbindelse med Romeriksporten, som nå later til å være løst på en tilfredsstillende måte.

0.3.3 Gardermoprosjektets struktur, organisering og beslutningsprosesser

Evalueringsgruppen viser til at Gardermoprosjektet er et av de største og mest sammensatte landbaserte prosjekter i landet, som involverer flyplass, tilbringertjeneste og Forsvarets anlegg. Dette innebar usedvanlig store utfordringer til hvordan prosjektet ble strukturert, organisert og beslutninger fattet.

Evalueringsgruppen mener at prosjektets inndeling i to hovedfaser - en hovedplanfase og en utbyggingsfase - var naturlig og riktig. Det er imidlertid Evalueringsgruppens syn at det ville vært en fordel, i forhold til Stortinget, om utbyggingsfasen hadde vært delt i to etapper, hvor utbyggerne etter en viss tid – for eksempel 2 år – hadde avgitt en samlet fremstilling av resultatene fra reguleringsarbeid og teknisk prosjektering med korrigerte kostnadsanslag. I denne sammenheng ville det også vært naturlig å legge frem oppfølgende undersøkelser og avbøtende tiltak i lys av hovedplanfasens Konsekvensutredning. På denne måten ville man unngått at Stortingsvedtaket ble så detaljert som det faktisk ble. Dette detaljeringsnivå var et problem i forhold til den forutgående konsekvensutredning og begrenset mulighetene for forbedrede løsninger i selve utbyggingen. Videre ville man på denne måten sikret at beslutningstakerne, først og fremst Stortinget, fikk ajourførte beregninger om prosjektets kostnader og ikke til stadighet måtte godta kostnadsutvidelser.

Evalueringsgruppen vil vise tilGardermoprosjektets meget stramme tidsrammer og at prosjektet (med unntak av Romeriksporten) ble gjennomført i samsvar med disse hva gjelder så vel hovedplanfasen som utbyggingsfasen. Evalueringsgruppen slutter seg til det syn at for denne type store, sammensatte og kompliserte prosjekter, er klare tidsfrister et av de viktigste styrings- og kontrollmidler. De fleste aktører i så vel hovedplanfasen som utbyggingsfasen er enig i dette og mener at tidsfristene var akseptable. Men stramme tidsfrister kan også ha sine negative konsekvenser, og fremdriftspress kan føre til suboptimalisering. I hovedplanfasen ble den faktiske periode for kommunenes deltakelse for kort, hvilket bidro til senere forsinkende konflikter. I utbyggingsfasen ble fremdriftspresset en styrende faktor for drivingen av Romeriksporten, noe som bidro til at man ikke greide å løse tidsnok de meget komplekse problemer som oppsto i forbindelse med vannlekkasjene spesielt under Østmarka.

Det er Evalueringsgruppens syn at gjennomføringen av de ulike oppgaver ble strukturert og organisert på en god måte gjennom hele prosjektet. Dog bør nevnes svakhetene knyttet til det tekniske prosjekteringsarbeidet hos begge utbyggerne, hvor de organisatoriske løsninger ikke var helt gode, og dette arbeidet ble komplisert ved at det pågikk samtidig med så vel reguleringsarbeid som utbygging. Videre var det svakheter knyttet til forholdet mellom utbygging og forberedelse av drift. For NSB-GMB ble arbeidet komplisert ved at det først var i 1995 at det ble avklart at selskapet også skulle ha ansvaret for driften av Gardermobanen, hvilket innebar nye oppgaver og krav til organisasjonen. For OSL avdekket innkjøringsproblemene etter åpningen i oktober 1998 at oppgavene knyttet til drift ikke var like godt ivaretatt som utbyggingsoppgavene.

Evalueringsgruppen ønsker å fremheve hvordan ulike aktører har vektlagt kvalitetssikring gjennom hele prosjektet i både hovedplanfasen og i utbyggingsfasen. Selv om det har vært enkelte svakheter hos noen, har innføring av kvalitetssikringsrutiner og mekanismer i stor grad medvirket til Gardermoprosjektets gode resultater.

Det ble lagt betydelig vekt på å finne en velegnet form for å organisere Gardermoprosjektet ut i fra hele kjeden planlegging – utbygging – drift. Evalueringsgruppen mener at man i hovedsak hadde et godt grep på denne organiseringen gjennom hele prosjektet. I denne sammenheng var Samferdselsdepartementets faste grep om prosjektet i begge faser helt avgjørende og det var riktig at dette ble utøvet gjennom prosjektenheten GAROL / GARPRO. Dette bidro til å sikre prosjektets historie, kontinuitet, totale oversikt og samlete grep. Videre bidro dette til formidling av informasjon og premisser mellom aktører, hvori inngikk en betydelig grad av styring og kontroll. Det er Evalueringsgruppens synat dette var både nødvendig og riktig gjennom hele prosjektet.

I hovedplanfasen var organiseringen relativt uproblematisk med klare oppgaver og ansvarsforhold. I utbyggingsfasen, derimot, ble de organisatoriske forhold langt mer kompliserte. Det er Evalueringsgruppens syn at i utgangspunktet var organiseringen i utbyggingsfasen også hensiktsmessig. Imidlertid ble det i forbindelse med Gardermoprosjektets største prøvelse – Romeriksporten – avslørt svakheter som først fremkommer når denne type kriser oppstår. Det er Evalueringsgruppens syn at denne organisering, som i utgangspunktet søkte å ivareta både statsrådens konstitusjonelle ansvar og kontrollbehov, på den ene side, og utbyggerens behov for uavhengighet for å gjennomføre prosjektet på den annen side, ikke var godt nok tilpasset til å kunne identifisere og håndtere kriser på en adekvat måte.

0.4 Anbefaling for planlegging og gjennomføring av større offentlige prosjekter

Gardermoprosjektet er enestående i kraft av størrelse og kompleksitet som et statlig landbasert prosjekt. Det er gjort svært mange viktige erfaringer gjennom dette prosjektet. Dette er erfaringer som Evalueringsgruppen anbefaler blir vurdert både når det gjelder revisjon av generelle retningslinjer og opplegg samt i forbindelse med planlegging og gjennomføring av særskilte prosjekter.

Evalueringsgruppen anbefaler at man ved større infrastrukturprosjekter søker å etablere prosjektformen for planlegging og gjennomføring som innebærer klare mål, spesifisert kostnadsramme, tidsrammer og ansvarsforhold. Der hvor det er hensiktsmessig vil det være en fordel å benytte AS-formen. Dersom størrelse og kompleksitet tilsier det, anbefaler Evalueringsgruppen at man etablerer en sentral koordineringsenhet av samme type som GARPRO, som skal ivareta koordineringsoppgaver men som ikke skal overlappe i bemanning og oppgaver med dem som har ansvaret for prosjektet. Ved slike opplegg blir klare oppgaver og ansvarslinjer uhyre viktig.

Til tross for en god organisering og gode rapporteringsrutiner sviktet systemet i den alvorlige krise som oppsto i forbindelse med Romeriksporten. Evalueringsgruppen anbefaler at for større prosjekter, etableres det på utsiden av utbyggingsorganisasjonen, en uavhengig informasjonsfunksjon hvis oppgave det er å følge prosjektet med det for øyet tidlig å kunne varsle om mulige kriser og foreslå måter å takle dette på.

For større prosjekter, hvor det er tunge beslutningsprosesser med mange aktører på flere forvaltningsnivåer, er det viktig med en veldefinert prosjektsyklus med hensyn på fremdrift, planlegging, utbygging og drift. Evalueringsgruppen anbefaler at man for denne type prosjekter operer med et detaljeringsnivå tilpasset de beslutninger som skal fattes og de derpå følgende prosesser. For større investeringsprosjekter, hvor man vil få mer informasjon underveis, vil det være riktig å foreta trinnvise beslutninger, som sikrer at man har det beste beslutningsgrunnlag i forhold til den beslutning som til en hver tid skal fattes. Ved en slik prosedyre vil man kunne tilpasse planleggings- og beslutningsprosesser til økende behov for detaljkunnskap og for avklaring av usikkerhet gjennom prosjektsyklusen.

Kommunenes betydning som øverste myndighet for arealplanlegging etter Plan- og bygningsloven er grunnleggende for alle infrastrukturprosjekter. Evalueringsgruppen anbefaler at man følger PBLs plannivå og at man ved kommuneplan og kommunedelplan søker å få avklart grunnleggende premisser før man går til detaljert reguleringsplanlegging. For denne type større infrastrukturprosjekter vil det være vanlig at kravet til konsekvensutredning etter PBL vil tre i kraft.

Gardermoprosjektets utvikling og bruk av transportanalysen har vist betydningen av transportøkonomisk forskning og utredning. Det er Evalueringsgruppens synat kvaliteten på denne type forskning bør heves og i større grad legges til grunn for denne type prosjekter.

Håndtering av usikkerhet er helt sentral ved planlegging av større infrastrukturprosjekter. Det er derfor ytterst uheldig når usikkerhet behandles på forskjellig måte i ulike prosjekter eller enda verre hvis det gjelder deler av samme prosjekt. Evalueringsgruppen vil derfor anbefale at det foretas en grundig empirisk undersøkelse av håndteringen av usikkerhet i store offentlige prosjekter, og at det på dette grunnlag lages en veileder.

Kvalitetssikring har vært en langt viktigere del av Gardermoprosjektet enn ved tidligere offentlige prosjekter. Evalueringsgruppen vil anbefale at man generelt ved alle typer prosjekter søker å styrke kvalitetssikringen hos de ansvarlige. Gardermoprosjektet har imidlertid også vist betydningen av ekstern kvalitetssikring. Evalueringsgruppen anbefaler at man vurderer hvordan man kan styrke og eventuelt formalisere slik uavhengig kvalitetssikring.

I Gardermoprosjektet fremstår rapportering gjennom hele rapporteringskjeden som å ha vært meget viktig. Evalueringsgruppen anbefaler at man for andre prosjekter søker å utvikle denne type krav til rapportering med denne type prosedyrer.

Gjennom planlegging og utbygging av Gardermobanen er fremkommet en rekke problemstillinger knyttet til hvordan en bør organisere produksjon og prising av tjenester som utnytter faste anlegg, som kjøreveg / togdrift, telenett / telefonering osv. Evalueringsgruppen vil anbefaleat dette utredes.

Evalueringsgruppenvil vise til det betydelige arbeid som ble nedlagt i å bygge opp den rette kontraktstrategi for Gardermoprosjektet og at denne gjennomgående var meget vellykket. Evalueringsgruppen vil anbefaleat det legges særlig vekt på å la dette system og erfaringene med dette tilflyte andre utbyggere.

I Gardermoprosjektet var det svakheter ved prosjekteringsarbeidet på flere måter. Evalueringsgruppen vil anbefale at det legges større vekt på å programmere prosjekteringen på en riktig måte i forhold til andre oppgaver i prosjektsyklusen og at man ikke lar fremdriftskrav forstyrre dette. Videre er det viktig at utbyggeren ikke undervurderer behovet for egen kompetanse og riktig plassering av prosjekteringsarbeidet i prosjektorganisasjonen.

Gjennom Gardermoprosjektet er avdekket visse svakheter ved enkelte lover eller anvendelsen av disse. Som allerede nevnt, er det viktig at man følger Plan- og bygningsloven nøye hva gjelder plannivå og måten konsekvensutredninger gjennomføres på. Det er viktig at forholdet avklares mellom kommunehelsetjenesteloven og PBL hva gjelder disse to lovenes ulike krav og systemer for konsekvensutredninger. Videre anbefales at det for Forurensningsloven blir gjort klarere hvordan ulike myndigheter kommer inn i forhold til ulike søknadsbehandlinger.

I Gardermoprosjektet er problemkomplekset knyttet til flere støykilder – sumstøy – kommet tydelig frem. Evalueringsgruppen konstatererat det her mangler et regelverk tilpasset denne problemstilling og anbefaler at dette blir utviklet snarest mulig.