17 Organisering og ansvarsfordeling i utbyggingsfasen

17.1 Generelt om organisering, roller og ansvarsfordeling

17.1.1 Oversikt

Organiseringen av gjennomføring og utbygging av Gardermoprosjektet skiller seg fra tidligere større offentlige prosjekter innen samferdselssektoren på to helt sentrale områder.

For det første gjelder det Samferdselsdepartementets rolle. Det er Samferdselsministeren som hadde det konstitusjonelle ansvar for gjennomføringen av Stortingets vedtak om utbygging av Gardermoen som hovedflyplass med tilhørende tilbringertjenester. Men i tillegg er det spesielle for dette prosjekt at Samferdselsdepartementet også har hatt det overordnede samordnings- og kontrollansvar for selve gjennomføringen. Dette ble utøvet gjennom en egen prosjektorganisasjon, slik det er beskrevet i avsnitt 17.1.2.

For det annet gjelder det organiseringen av selve utbyggingsarbeidet. I Hovedplanfasen var det tenkt at det ville være tiltakshaverne, Luftfartsverket og NSB, som også ville stå for selve utbyggingen. Men denne rollen fikk de ikke fordi regjeringen i St.prp. nr. 90 (1991 – 92) foreslo og Stortinget så vedtok at

«Utbyggingen av hovedflyplassen organiseres som et aksjeselskap, heleiet av staten ved Luftfartsverket.»

«Utbyggingen av kjøreveien for Gardermobanen organiseres som et aksjeselskap, heleiet av Norges statsbaner.»

Det var første gang at oppgaven med å gjennomføre offentlige utbyggingsprosjekter ble lagt til særskilt etablerte aksjeselskaper etter aksjeloven (nærmere behandlet i avsnittene 17.3.3., 18.2. og 19.2.). Dette innebar at selve utbyggingen ble underlagt et privatrettslig regime, hvor det er selskapenes egne styrer og generalforsamling som er de ansvarlige organer.

Figur 17.1. viser den samlede organisering av Gardermoprosjektet, slik denne er beskrevet nærmere i de ulike avsnitt i dette kapittel.

Samferdselsdepartementet redegjorde i brever (av 12. januar og 25. mars 1993, 18. januar 1995 samt 12. august 1994) til Luftfartsverket, NSB og Statens vegvesen samt til Riksrevisjonen for ulike aktørers oppgaver og ansvar samt samarbeids- og kontaktformer, slik det er redegjort for i dette kapittel.

17.1.2 Samferdselsdepartementet

Det var innledningsvis en viss diskusjon om man fortsatt skulle ha en egen prosjektorganisasjon i Samferdselsdepartementet etter at hovedplanarbeidet var fullført og utbyggingsansvaret var lagt til de to aksjeselskapene.

Men Samferdselsdepartementet besluttet altså å opprettholde prosjektgruppen fra Hovedplanfasen også i utbyggingsfasen, men med nytt navn - GARPRO.

For dette var det to begrunnelser. For det første at GARPRO var nødvendig for å bistå samferdselsministeren i å ivareta sitt parlamentariske ansvar. Det var for eksempel gjennomsnittlig ett spørsmål pr. uke i Stortinget om Gardermoprosjektet.

Den andre begrunnelsen var at selv om Samferdselsdepartementet ikke skulle ha noe formelt styringsansvar overfor utbyggerne, ville det være nødvendig at Samferdselsdepartementet gjennom GARPRO utøvet et samlet og overordnet faglig koordineringsansvar for Gardermoprosjektet.

GARPROs ansvar og arbeidsoppgaver, slik det er uttrykt i stillingsbeskrivelse for prosjektdirektør og notat til Riksrevisjonen av 12. august 1994, kan sammenfattes som følger:

• ivareta Samferdselsdepartementets overordnete faglige ansvar for Gardermoprosjektet,

• ivareta overordnet koordinering, herunder myndighetsavklaringer for å sikre nødvendig fremdrift av prosjektet,

• sørge for overordnet oppfølging og kontroll for å ivareta statsrådens konstitusjonelle ansvar, hvilket vil si oppfølging og kontroll av gjennomføringen med rapportering mht. fastsatte mål og gjennomføringsplaner hva gjaldt kostnader, tid, kvalitet, miljø og informasjon,

• sørge for at departementets overordnede premisser og retningslinjer for gjennomføringen av prosjektet ble gjort klare og operasjonelle for dem som skulle forestå utbyggingen,

• medvirke til at lover og forskrifter ble fulgt, og at utbyggingen ble gjennomført på en måte som skapte aksept og ro i nærings- og arbeidslivet og på den måten bidro til å sikre fremdriften av prosjektet,

• sikre at det ble etablert samordningsorganer mellom de utbyggingsansvarlige, kommuner, interesseorganisasjoner m.v. og tilse at disse fungerte effektivt,

• påse og medvirke til at det ble gitt god og tilstrekkelig informasjon om prosjektet for å øke forståelsen for gjennomføringen.

Det er viktig å presisere at dette opplegg ikke innebar at Samferdselsdepartementet skulle ha et direkte styringsansvar overfor utbyggingsselskapene, men et overordnet samlet og faglig koordineringsansvar for hele prosjektet. Dette samlede koordineringsansvar innebar bl.a. å få etablert ansvarsfordeling, rapporteringsrutiner og rollefordelinger mellom Samferdselsdepartementet og utbyggerne i ulike sammenhenger.

I hovedtrekk bevarte GARPRO den samme organisering i utbyggingsfasen som den hadde hatt i hovedplanfasen, men med en noe endret vektlegging på bemanningen. Kompetansen knyttet til overordnet planlegging ble tonet ned, mens kompetansen knyttet til utbygging, entrepriser og kontraktforvaltning ble styrket. I utbyggingsfasen bestod GARPRO således av:

• prosjektdirektør,

• prosjektleder med ansvar for økonomiske analyser, oppfølging av lønnsomhetsberegninger, budsjetter og finansiering,

• prosjektleder med ansvar for oppfølging av bygg- og anleggssiden, spesielt gjennomføring av prosjektene med hensyn til anskaffelser, miljø og fremdriftskontroll,

• innleid advokatkompetanse - særlig knyttet til kontrakts- og forvaltningsjuss samt EU/EØS regler.

I visse sammenhenger, særlig i forbindelse med Romeriksporten, er det reist spørsmål om GARPRO burde hatt en større bemanning. Fra GARPROs side er dette avvist under henvisning til at GARPRO nettopp ikke skulle ha en så stor bemanning at det ga muligheter til innblanding i operative forhold hos utbyggerne.

Dog kan det nevnes at i forbindelse med Romeriksporten, ble den politiske ledelse av Samferdselsdepartementet styrket med en egen politisk rådgiver fra oktober 1997.

I avsnitt 17.3.2. er behandlet nærmere hvordan GARPRO fungerte og løste sine oppgaver.

17.1.3 Luftfartsverket og Oslo Lufthavn AS

I samsvar med Stortingets utbyggingsvedtak opprettet Luftfartsverket, som forvaltningsbedrift underlagt Samferdselsdepartementet, aksjeselskapet Oslo Hovedflyplass A/S 13. november 1992. Opprinnelig var den korrekte benevnelse Oslo Hovedflyplass A/S, som så ble endret til Oslo Lufthavn AS – OSL. Av hensiktsmessighetsgrunner benyttes Oslo Lufthavn AS – OSL gjennom hele denne rapporten.

I to brev fra Samferdselsdepartementet til Luftfartsverket av henholdsvis 12. januar 1993 og 18. januar 1995 har Samferdselsdepartementet gitt retningslinjer for utbygging av hovedflyplass med kontaktformer og rapportering.

OSL er et statlig, heleid aksjeselskap, med det formål å forestå utbygging og senere drift av hovedflyplassen på Gardermoen. Luftfartsverket innehar alle aksjene og Luftfartsverkets styre representerer disse i selskapets generalforsamling. Til grunn for OSLs virksomhet ligger selskapets vedtekter og retningslinjer gitt av Luftfartsverkets styre, som er OSLs generalforsamling.

Organiseringen av OSL er nærmere behandlet i avsnitt 18.2.

17.1.4 Norges statsbaner og NSB - Gardermobanen AS (NSB-GMB)

I samsvar med Stortingets utbyggingsvedtak opprettet Norges statsbaner, som forvaltningsbedrift underlagt Samferdselsdepartementet, aksjeselskapet NSB - Gardermobanen A/S 24. november 1992.

I to brev fra Samferdselsdepartementet til NSB av henholdsvis 12. januar 1993 og 18. januar 1995 har Samferdselsdepartementet gitt retningslinjer for utbygging av Gardermobanen med kontaktformer og rapportering.

NSB-GMB er et statlig, heleid aksjeselskap. Da selskapet ble etablert var selskapets formål begrenset til å forestå utbygging av høyhastighetsjernbane til hovedflyplassen. I 1995 ble formålet utvidet til også omfatte driften av Gardermobanen. NSB innehar alle aksjene og NSBs styre representerer disse i selskapets generalforsamling. Til grunn for NSB-GMBs virksomhet ligger selskapets vedtekter og retningslinjer gitt av NSB styre, som er NSB-GMBs generalforsamling.

Organiseringen av NSB-GMB er nærmere behandlet i avsnitt 19.2.

17.1.5 Statens vegvesen og Vegdirektoratet

I Stortingets utbyggingsvedtak inngikk også klart spesifiserte veianlegg som skulle bygges i forbindelse med gjennomføringen av Gardermoprosjektet. Men i motsetning til hovedflyplass og høyhastighetsjernbane, ble det ikke opprettet et eget selskap for veibyggingen. Denne ble gjennomført av Statens vegvesen på vanlig måte med egen prosjektorganisasjon med enheter i Vegdirektoratet og ved Akershus vegkontor.

17.1.6 Andre

Det er de instanser som er omtalt i det foregående, som hadde det direkte ansvar for gjennomføringen av Stortingets utbyggingsvedtak. Men det var også andre aktører som var viktige, slik det er kort omtalt i det følgende:

17.1.6.1 Miljøverndepartementet

Miljøverndepartementets rolle i utbyggingsfasen rettet seg mot to områder:

• arealplanleggingen etter Plan- og bygningsloven (PBL),

• miljøvern.

Når det gjelder arealplanleggingen, ble det vedtatt at for hovedflyplassen skulle reguleringsplanleggingen skje som statlig regulering etter § 18 i PBL. Vanligvis er det Miljøverndepartementet som i slike tilfelle er planmyndighet. Men i dette tilfelle ble denne myndighet overført til Samferdselsdepartementet, som skulle utøve denne i samråd med Miljøverndepartementet. I de reguleringsplaner hvor kommunene var planmyndighet, hvilket er det vanlige, kom Miljøverndepartementet kun inn i de tilfelle hvor det ikke ble oppnådd enighet mellom utbygger og kommunen, og megling ikke førte frem. Dette gjaldt fem reguleringsplaner i forbindelse med Gardermobanen.

Det var for øvrig en viss uenighet mellom ulike aktører om hvorvidt man i utgangspunktet også skulle ha besluttet bruk av statlig reguleringsplan i andre tilfelle enn flyplassen i forbindelse med Gardermobanen. Miljøverndepartementet var klart av den oppfatning at reguleringsplanlegging er et kommunalt ansvar etter Plan- og bygningsloven og at statlig regulering kun skal komme til anvendelse i helt særskilte unntakstilfelle. Dette er nærmere behandlet i avsnittene 18.3.1. og 19.3.1.

Når det gjelder ulike områder innenfor miljøvern, er dette myndighetsområde delegert til Miljøverndepartementets ytre etater, Statens Forurensningstilsyn (SFT), Riksantikvaren (RA) og Direktoratet for naturforvaltning (DN), som delvis utøver sin myndighet direkte og delvis gjennom Miljøvernavdelingen hos fylkesmannen.

Som følge av den oppgavefordeling som er beskrevet, hadde ikke Miljøverndepartementet den samme brede kontakt mot Gardermoprosjektet i utbyggingsfasen som det hadde i hovedplanfasen. Det har først og fremst vært i forbindelse med litt tyngre enkeltsaker og særlig når dette har krevd regjeringsbehandling, at Miljøverndepartementet har spilt en aktiv rolle.

I utbyggingsfasen hadde man i departementet den samme prosjektorganisasjon som i hovedplanfasen. Lederen av denne hadde en egen kontaktgruppe med deltakelse fra de tre omtalte direktorater og Miljøvernavdelingen hos fylkesmannen.

17.1.6.2 Vertskommunene for de ulike anlegg

Det er i alt 8 kommuner som er vertskommuner for anlegg som inngår i Gardermoprosjektet: Oslo, Lørenskog, Rælingen, Skedsmo, Sørum, Ullensaker, Nannestad og Eidsvoll. Alle disse har vært involvert i gjennomføringen av Gardermobanen, både i reguleringsplanlegging, grunnerverv og gjennomføring av selve utbyggingen. De to vertskommunene for hovedflyplassen er Ullensaker og Nannestad.

I perioden fra 1993 - 1998 har staten til sammen støttet kommunene med 150 mill. kr. for at disse skulle kunne styrke sin planleggingskapasitet og utføre nødvendig planarbeid.

17.1.6.3 Akershus fylkeskommune

Akershus fylkeskommune var en aktiv pådriver i ulike sammenhenger og støttet da opp under kommunale synspunkter, som for eksempel i forbindelse med Gardermobanens stasjonsutbygging og andre regionale samferdselspolitiske forhold samt forhold knyttet til kommunale næringsarealer i nærheten av hovedflyplassen.

17.1.6.4 Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Fylkesmannen har spilt en aktiv rolle i forhold til Gardermoprosjektet, både overfor utbyggerne og kommunene.

Som miljøvernmyndighet var fylkesmannen en pådriver for å få til avbøtende tiltak og de beste løsninger for å ivareta miljøet. Fylkesmannen spilte en viktig rolle gjennom reguleringsplanprosessene. I denne sammenheng søkte fylkesmannen både å fremme hensynet til miljøet og å støtte opp om kommunale interesser. I forbindelse med reguleringsplanleggingen utøver fylkesmannen etter Plan- og bygningsloven en viktig meglerfunksjon i de tilfelle hvor det fremkommer innsigelser til planene.

Av de enkelte avdelinger hos fylkesmannen var det miljøvernavdelingen som var viktigst og den mest aktive. Men ettersom arbeidsoppgavene økte og også andre avdelinger ble trukket inn, ble det etablert en egen samordningsavdeling for Gardermoutbyggingen.

Opprinnelig var ikke fylkesmannen tiltenkt noen plass i den organisasjonsstruktur som ble etablert for Gardermoprosjektet. Det var således fylkesmannen selv som sørget for å bli medlem i Det interdepartementale kontaktutvalg – IKU (se avsnitt 17.2.1), noe embetet ble fra 1995. Embetet var også representert i ulike samarbeidsorgan som ble etablert av utbyggerne. Etter hvert kom embetet til å spille en sentral rolle på flere felter. Dette skyldtes for det første fylkesmannens brede ansvarsområde i forhold til miljøvern, etter Plan- og bygningsloven og generelt i forhold til kommunene. Men i tillegg oppfattet fylkesmannsembetet selv at de hadde viktige oppgaver og ønsket aktivt å spille en slik rolle, noe det har vært ulike synspunkter på hos de forskjellige aktører.

Det er ulike og motstridende syn på den rolle fylkesmannen har spilt i utbyggingsfasen. De instanser som har hatt ansvaret for gjennomføringen har til dels vært kritiske og hevdet at fylkesmannen ikke bidro aktivt til å støtte statlige organer og utbyggerne i gjennomføringen av Stortingets utbyggingsvedtak. Det blir bl.a. gitt uttrykk for at fylkesmannsembetet ikke fylte den meglerrolle man forventet etter Plan- og bygningsloven med å mekle frem resultater ut fra de lokale og statlige premisser som ble gitt. Det ble i noen tilfeller opplevd at fylkesmannen i stedet var med på å forsterke eksisterende og foranledige nye konflikter. Det blir sågar av noen hevdet at reguleringsplanarbeidet mistet noe av den ønskede fremdrift gjennom den behandling som ble foretatt av fylkesmannen.

Kommunene, derimot, oppfatter fylkesmannen som å ha vært en sentral og viktig støttespiller når det har vært konflikter mellom lokale interesser og utbyggernes interesser.

Det var først da fylkesmannen ble invitert til å møte i IKU fra 1994 at man fikk bedre avklart forventninger til fylkesmannen og dennes oppgaver og roller.

17.1.6.5 Statens forurensingstilsyn - SFT

Ulike enheter i SFT har vært involvert som forurensningsmyndighet på flere viktige områder:

Når det gjelder vern av grunnvannsforekomstene på Gardermoen, har SFT spilt en viktig rolle i forbindelse med utslippstillatelser, konsesjoner og valg av tekniske løsninger. Det var SFT som behandlet OSLs utslippssøknad - avisingsvæske, olje, drivstoff. SFT var involvert i diskusjonen om membran versus jordrenseanlegg og valg av renseløsninger. SFT var også aktiv da det ble funnet avisingsvæske i grunnen på Gardermoen, og da det ble oppdaget at OSL hadde overskredet utslippstillatelse for glykol og acetat.

Når det gjelder Gardermobanen, er det med hensyn på spørsmålet om anlegget for Romeriksporten var konsesjonspliktig og ikke minst i forbindelse med bruken av tetningsmiddelet Rhoca-Gil, at SFT har spilt en aktiv rolle.

17.1.6.6 Norges Vassdrags- og Elektrisitetsvesen – NVE

Som en følge av de problemer man etterhvert kom til å stå overfor i forbindelse med gjennomføringen av Romeriksporten, ble NVE et sentralt organ i forbindelse med konsesjonsbehandling for inngrepene i vassdragene som følge av tunnelbyggingen, slik det er redegjort for i kapittel 20.

17.1.6.7 Norges Naturvernforbund

Naturvernforbundet fulgte Gardermoutbyggingen som et eget samarbeidsprosjekt mellom Naturvernforbundet sentralt og lokallagene i Akershus. Dette ble finansiert av Miljøverndepartementet, OSL og NSB-GMB. Finansieringen omfattet bl.a. en egen prosjektleder. Utbyggerne engasjerte også Naturvernforbundet til å utføre enkelte særskilte utredninger.

17.1.6.8 Landsorganisasjonen i Norge – LO

LO spilte en aktiv rolle på flere måter. LO var med i Samordningsorgan Gardermoen -SOG , slik det er redegjort for i avsnitt 17.2.3. Videre var de aktivt inne gjennom fagorganisasjonene i flere sammenhenger og bidro da også til å løse konkrete problemer. Dette gjaldt for eksempel arbeidsmiljøproblemene som oppsto ved overgangen fra helautomatisk til halvautomatisk bagasjehåndteringssystem på OSL og utvidet arbeidstid i forbindelse med forseringen av tunnelarbeidene for Romeriksporten. Men når det gjelder Romeriksporten, er imidlertid LO på den annen side kritisert for å ha grepet inn og vært for aktiv til fordel for den entreprenør NSB-GMB var i konflikt med (se kapittel 20).

På OSL hadde LO et eget kontor, som kontinuerlig bidro til å løse større og mindre konflikter som måtte oppstå. Dette var et viktig bidrag for å sikre fremdriften i utbyggingen.

LO har hatt styrerepresentanter både i NSB-GMB og OSL.

17.1.6.9 Næringslivets hovedorganisasjon - NHO

NHO hadde to medlemmer i SOG fra henholdsvis Landsforeningen for bygg og anlegg (LBA) og Teknologibedriftenes landsforening (TBL) (se avsnitt 17.2.3.). Det har også vært representanter fra NHO i de to utbyggingsselskapenes styrer, men ikke fullt så tungt som fra LO.

17.1.7 Rapporterings- og kontrollsystemer

I de retningslinjer som Samferdselsdepartementet sendte Luftfartsverket, NSB og Statens vegvesen / Vegdirektoratet blir det redegjort for de rapporteringssystemer som skulle gjelde for hele Gardermoprosjektet.

Utgangspunktet for denne rapporteringen var utbyggernes egne rapporteringsrutiner, som førte frem til deres månedsrapporter. For de to utbyggingsselskapene er dette nærmere omtalt i kapittel 18 og 19. Månedsrapportene ble sendt selskapenes styrer, morselskapene og GARPRO. De tre utbyggernes månedsrapporter ble behandlet i de månedlige møter i Samferdselsdepartementets Prosjektforum for Gardermoen - SPG, som er nærmere omtalt i avsnitt 17.2.2.

Det viktigste var å få etablert ansvarsfordeling, rapporteringsrutiner, rollefordeling mellom Samferdselsdepartementet og utbyggerne i ulike sammenhenger. En ledetråd var at GARPRO skulle påse at myndighetsapparatet hadde tilstrekkelig kapasitet og kunne følge opp og ta avgjørelser, slik at tiltakshaverne i størst mulig grad kunne konsentrere seg om selve utbyggingen. Det ble etablert overordnete mål for tid, kostnad, kvalitet og miljø.

Innledningsvis var det en diskusjon knyttet til den formelle, månedlige rapporteringen fra aksjeselskapene til morselskapene og til Samferdselsdepartementet. Månedsrapportene var toppen på rapporteringspyramiden fra byggeplass og opp gjennom systemet. Problemet var at Samferdselsdepartementet / GARPRO hadde et klart behov for en god og hyppig kostnads- og fremdriftsrapportering, men at dette måtte sees i forhold til morselskapenes og etatenes formelle styreansvar. Det ble vurdert om styrene ved styrelederne i AS’ene skulle kvittere ut månedsrapportene før de ble oversendt til GARPRO. Dette ble imidlertid for tungvint og ble løst ved at månedsrapportene ble undertegnet av selskapets leder og prosjektansvarlig i morselskapet. Rapporten gikk direkte til GARPRO og til selskapenes styre parallelt. AS’ene vurderte selv om det var nødvendig med egen styrebehandling.

På bakgrunn av månedsrapportene og møtene om disse i Samferdselsdepartementets Prosjektgruppe - SPG, ( se avsnitt 17.2.2.), utarbeidet GARPRO møtereferatene, med kopi til statsråd og departementsråd. Disse ble klarert med alle møtedeltakerne i SPG, hvoretter referatene fikk en klar styringsfunksjon i forhold til de ulike aktører og senere møter.

Dersom Samferdselsdepartementet skulle ha behov for skriftlig å gi klare styringssignaler eller direkte instruere selskapene, skulle den formelle rapporteringsvei benyttes. Det forekom bare helt unntaksvis, som for eksempel at NSB-GMB oppfattet oversendelsen av rapporten fra Grøner/VBB som en skriftlig instruks.

I tillegg til månedlige SPG møter hadde Samferdselsdepartementet halvårsmøter med hvert enkelt av de to selskapene med morselskap, som senere ble årsmøter hvor årsrapporter ble forelagt. På disse deltok fra departementet statsråd, departementsråd og prosjektdirektør, og fra morselskap og datterselskap styreleder og daglig leder. Det foreligger ikke skriftlige referater fra disse møtene.

17.2 Kontakt - og samarbeidsorganer

På samme måte som i hovedplanfasen ble det etablert flere kontakt- og samarbeidsorganer, som er vist i figur 17.1. og beskrevet i det følgende.

Når det gjelder forholdet mellom Samferdselsdepartementet og de to utbyggingsselskapene (OSL og NSB-GMB), presiserte Samferdselsdepartementet i de retningslinjer som ble sendt til henholdsvis Luftfartsverket og NSB at utbyggingsselskapene bare kunne instrueres gjennom særskilte instrukser og retningslinjer, gitt i deres generalforsamlinger og ikke i forbindelse med de kontaktopplegg som er omtalt i det følgende. Det var viktig å klargjøre at disse samarbeidsorganene ikke hadde beslutningsmyndighet, men var der for å «smøre maskineriet» og dermed effektivisere arbeidet. Det var viktig å sikre at representantene i disse samarbeidsorganene hadde den nødvendige tyngde til å kunne snakke på vegne av utbyggerne og andre aktører.

I forbindelse med beskrivelsen av de enkelte organer, er det også redegjort for ulike syn på disse, slik dette er kommet til uttrykk i intervjuer med forskjellige aktører.

17.2.1 Det interdepartementale Kontaktutvalg - IKU

I IKU, som også eksisterte i hovedplanfasen, ble de ulike departementenes interesser og engasjement samordnet. Møtene ble ledet av prosjektdirektøren i GARPRO. IKU var først og fremst viktig i den første del av utbyggingsfasen, slik det fremgår av tabell 17.1., som viser antall møter pr. år. Viktige spørsmål IKU drøftet i innledningsfasen var bl.a.:

• Organisering av utbyggingsfasen.

• Reguleringsplanarbeidet - bruk av statlig reguleringsplan.

• Revisjon av Rikspolitiske retningslinjer.

• Fylkesmannens rolle i utbygging.

• Forum for innspill fra kommunene.

Men IKU spilte også en viktig rolle i avklaringen av hva som skulle gjøres i forbindelse med konkrete spørsmål, som for eksempel støy og særlig i forbindelse med de problemer som oppsto som følge av forsinkelsen med Romeriksporten.

Innledningsvis var det kun følgende departementer som var medlemmer av IKU

• Samferdselsdepartementet.

• Miljøverndepartementet.

• Landbruksdepartementet.

• Forsvarsdepartementet.

• Finansdepartementet.

• Næringsdepartementet.

Fylkesmannen deltok uoffisielt i IKU fra 1994 og ble fast medlem fra tidlig 1995. I tillegg ble Nannestad og Ullensaker kommuner samt Akershus fylkeskommune invitert til å møte IKU to ganger i året. Dessuten møtte etter innkalling representanter fra ulike aktører etter behov.

IKU hadde en mindre sentral rolle i utbyggingsfasen enn i hovedplanfasen, hvilket henger sammen med at medlemsdepartementene i IKU i liten grad hadde direkte ansvar for utbyggingen. IKU fungerte som en sikkerhetsventil og et rådslagningsorgan i vanskelige spørsmål og hjalp til med klargjøring av spørsmål som måtte opp i regjeringen. Deltakerne var erfarne embetsmenn med bred og nyttig innsikt i samfunnsplanlegging. IKU-møtene var i stor grad preget av orienteringer om fremdrift og diskusjon av særlig viktige spørsmål.

17.2.2 Samferdselsdepartementets prosjektforum for Gardermoen - SPG

SPG var det møteforum hvor kontakten mellom utbyggerne og Samferdselsdepartementet var formalisert. Her møtte Luftfartsverket og OSL, NSB og NSB - Gardermobanen AS samt Vegdirektoratet og Statens vegvesen Akershus. Fra november 1993 møtte også en representant fra Riksrevisjonen. Møtene ble ledet av prosjektdirektøren i GARPRO.

Dette var det langt viktigste samarbeidsorgan, som

• behandlet utbyggernes månedsrapporter med avviksrapportering om fremdrift og kostnader,

• ga tilbakemeldinger til utbyggingsselskapene,

• gjennomgikk fremdrift med utgangspunkt i referat fra forrige møte,

• sikret samordning mellom utbyggerne.

Det ble avholdt månedlige møter hvor utbyggernes månedsrapporter ble gjennomgått. Gjennom sine retningslinjer til Luftfartsverket, NSB og Statens Vegvesen hadde GARPRO lagt føringer for hva det skulle rapporteres om, hvilket ble ytterligere presisert underveis.

Det ble ikke fattet vedtak på SPG-møtene, men referatene ble godkjent av deltakerne og fungerte således som protokollering av hva man var blitt enige om og for senere oppfølging.

Det var gjennom disse møtene at Samferdselsdepartementet, gjennom GARPRO, påvirket fremdriften i utbyggingen i betydelig grad.

SPG var aktiv gjennom hele utbyggingsfasen, slik det fremgår av tabell 17.2., som viser antall møter per år.

Medlemmene i SPG er entydige i sin vurdering av at SPG var meget viktig for gjennomføringen av Gardermoutbyggingen. Typiske utsagn om dette organs betydning var:

• SPG var klart det viktigste samarbeidsorgan for utbyggerne.

• Månedsrapportene var instrument for samordningen.

• GARPRO var meget påpasselig med å stille spørsmål i forhold til månedsrapportene.

• GARPRO benyttet månedsrapportene for å kontrollere fremdriften og andre forhold hos utbyggeren. Her fungerte GARPRO som en «controller».

• Det var viktige at både utbyggerne og morselskapene deltok på SPG-møtene fordi man da fikk med både utbyggeren og deres eiere, som også var forvaltningsorganer.

Et viktig moment ved SPG, var at dette bidro til at de tre utbyggerne og de øvrige aktører oppfattet Gardermoprosjektet som et hele, og ikke bare som tre separate utbyggingsoppgaver.

17.2.3 Samordningsorgan Gardermoen - SOG

Bakgrunnen for SOG var erfaringene fra OL på Lillehammer, hvor et tilsvarende organ hadde vist seg vellykket og man ønsket å kopiere dette.

SOG var et forum for informasjon og rådgivning, som skulle medvirke til at utbyggingen skulle skje på best mulig måte for næringsliv og arbeidsplasser. Her møtte representanter fra utbyggerne, LO, NHO og Næringsdepartementet. Møtene ble ledet av prosjektdirektøren i GARPRO.

SOG var viktig i starten av byggeperioden for å hindre konflikter og etablere ordninger som alle involverte kunne leve med. Viktige spørsmål hvor SOG var involvert og bidro var:

• Regelverk for anskaffelser.

• Opplegg for kontraktsformularer.

• Antikontraktørbestemmelser og håndhevelse av disse.

• Besøksrunde for å informere og motivere næringsliv.

• Utarbeidelse av egne oversikter over anskaffelser. OSL laget en egen håndbok.

• Kontrahering - sikring av underentreprenørers interesser. Spesielt bør pekes på arbeidet med å sikre tydelige kontrakter tvers gjennom fra hovedentreprenør til underentreprenør og videre.

• Skatteattest.

• Krav om lærlingeordning.

• Kompetanseskaping for norsk næringsliv uten å bryte EØS regler.

Utbyggerne, næringslivets og arbeidstakernes representanter understreker betydningen av SOG som et nyttig forum hvor utbyggerne kunne besvare spørsmål og skaffe seg oppslutning om sin virksomhet. Gjennom sin deltakelse i SOG fikk NHOs og LOs representanter i SOG førstehånds kjennskap til prosjektet og kunne bidra til å løse problemer som måtte oppstå. Gjennom SOG fikk man etablert LO-kontoret på OSL (betalt av utbygger), som ble viktig for å ivareta arbeidstakerinteressene og for å finne løsninger på problemer som oppsto.

17.2.4 Teknisk koordineringsutvalg mellom utbyggerne - TKU

TKU ble opprettet som et teknisk koordineringsutvalg mellom de tre utbyggeren, under ledelse av OSL

17.2.5 Økonomisk faggruppe -ØKAN II

ØKAN II var en økonomisk faggruppe under SPG, som spesielt skulle påse at systemene og begrepsbruken for økonomi var konsistente.

17.2.6 Utbyggernes egne kontaktorganer

Både OSL og NSB-GMB har hatt en rekke kontaktorganer, slik det er redegjort nærmere for i avsnittene 18.2. og 19.2

17.3 Aktørenes synspunkter på organisering, ansvarsfordeling og de ulike instansers utøvelse av sine oppgaver

17.3.1 Innledning

Utgangspunktet for organisering og ansvarsfordeling for utbyggingsfasen var at dette skulle sikre gjennomføring av Stortingets utbyggingsvedtak med hensyn på tekniske anlegg for flyplass med tilhørende tilbringersystem innenfor de oppgitte kostnadsrammer og tidsrammer.

I sine vurderinger har aktørene vurdert to grunnleggende problemstillinger:

• For det første gjelder det i hvilken grad organisering og ansvarsfordeling var egnet til å sikre gjennomføringen av utbyggingen innenfor de rammer og retningslinjer Stortinget la opp til.

• For det annet gjelder det forholdet mellom denne utbyggingsorganiseringen og dens omgivelser, hvilket vil si hvordan forholdet til berørte kommuner, innbyggere og miljø ble ivaretatt.

Som omtalt i avsnitt 17.1.1. er det to særlig viktige karakteristika ved organiseringen av utbyggingsfasen. For det første gjelder det Samferdselsdepartementets sentrale rolle gjennom hele utbyggingen og hvordan dette var organisert. For det annet gjelder det etableringen av to særskilte aksjeselskaper, som fikk ansvaret både for utbygging av anleggene og driften av disse. Evalueringsgruppen har intervjuet de viktigste aktører i Gardermoprosjektet om hvordan de oppfatter organisering og ansvarsfordeling i forhold til disse to spørsmål. Det er også blitt intervjuet om hvordan de ulike deltakere i prosjektet har oppfattet at andre aktører løste sine oppgaver.

17.3.2 Samferdselsdepartementets rolle

Det er i avsnitt 4.3.1. redegjort for hvordan aktørene nærmest unisont ga uttrykk for at i hovedplanfasen krevde planleggingen av denne type prosjekt en organisering, hvor Samferdselsdepartementet, med sin prosjektorganisasjon GAROL, spilte en helt sentral rolle. På samme måte er aktørene helt entydige i at det har vært avgjørende for gjennomføringen av utbyggingen at Samferdselsdepartementet har hatt en egen prosjektorganisasjon som har kunnet gjennomføre en slik koordinerende rolle.

Som omtalt i avsnitt 17.1.2. beholdt Samferdselsdepartementet den samme prosjektenhet i utbyggingsfasen, som da ble omdøpt til GARPRO og med de oppgaver som er omtalt i nevnte avsnitt.

Fra de to utbyggingsselskapene og deres eiere, Luftfartsverket og NSB, fremheves følgende momenter når det gjelder GARPROs betydelige rolle:

• GARPRO bidro med en viktig service overfor utbyggerne med informasjon og andre typer for bistand.

• GARPROs styrke var deres kunnskap og kontakt med alle aktører. GARPRO ble derfor en problemavklarer og døråpner. GARPRO ble således et bistandsorgan for utbyggerne i forhold til andre departementer og offentlige etater.

• GARPRO var viktig som formidler av politiske signaler til utbyggerne.

• GARPRO ble en meget viktig pådriver først og fremst gjennom rapporteringssystemet gjennom SPG (se avsnitt 17.2.2.). Referatene fra SPG møtene viser tydelig hvor opptatt GARPRO var av prosjektets fremdrift.

Vurdert i forhold til gjennomføringen av Stortingets utbyggingsvedtak er aktørene samstemt i sin vurdering av at GARPRO var avgjørende for at man lyktes i å gjennomføre prosjektet på den måten man har. Videre er aktørene langt på vei enige i sine positive vurderinger av hvordan GARPRO løste sine oppgaver.

Selv om de intervjuede i Luftfartsverket og i NSB og i de to utbyggingsselskapene er helt klare i sine gjennomgående positive omtaler av GARPRO, er det også fremkommet motforestillinger, som nyanserer dette bilde og som er viktige erfaringer for senere prosjekter. Disse synspunktene retter seg først og fremst mot spørsmål knyttet til ansvarsfordelingen for gjennomføringen av utbyggingen. Som kjent var den overordnete ansvarsfordeling at Samferdselsdepartementet hadde det konstitusjonelle ansvar overfor Stortinget, mens utbyggingsselskapene (OSL og NSB-GMB) hadde det praktiske gjennomføringsansvar overfor sine eiere som var henholdsvis Luftfartsverket og NSB.

Flere har vært opptatt av den hårfine balanse og gråsone mellom støttende koordinering og en mer aktiv rolle som kan oppfattes som direkte styrende. GARPROs inflytelsesområde var avgrenset av på den ene siden Samferdselsministerens konstitusjonelle ansvar og på den andre siden det ansvar som lå hos aksjeselskapenes egne styrende organer - generalforsamling, styre - oppnevnt av de to morselskapene, og administrerende direktør, ansatt av selskapenes styrer.

Den organisasjonsmodell som er vist i figur 17.1. gir således et korrekt bilde av et strukturelt hierarki, men hvor man altså må være klar over de styringsrelasjoner som følger av aksjelovens bestemmelser og de begrensinger dette la på GARPROs handlemåte overfor utbyggerne. Det er av flere understreket at GARPRO ikke skulle være en slags «konsernledelse» for to datterselskaper, selv om det utad til tider kunne fremstå som om dette var tilfelle.

Til tider kunne GARPRO også fremstå som å være mer operativt styrende enn det som lå i organisasjonsmodellen. Det var klart at utsagn fra GARPRO i de enkelte samarbeidsorganer, først og fremst SPG (se avsnitt 17.1.2.), ble tillagt betydelig styringsinnhold utover det som lå i GARPROs koordineringsrolle. Det var utbyggingsselskapenes egne styrer og eventuelt morselskaper som hadde dette styringsansvar. Selskapenes måte å forholde seg til disse styringssignalene var varierende. Dersom dette ble oppfattet som legitimt, ble det fulgt uten videre diskusjon. Mens i andre tilfelle hendte det at utbyggerne, for å skjerme seg, ba om å få denne type utsagn skriftlig bekreftet.

De ble svært sjelden gitt skriftlige instruks av Samferdselsdepartementet til utbyggerne. Dog er det rapportert om to forhold der Samferdselsdepartementet har utøvet en skriftlig innflytelse overfor NSB-GMB. Første gang var i forbindelse med konflikten mellom NSB-GMB og entreprenøren for Romeriksporten, SRG, da statsråden 18. mars 1997 skrev brev til partene og anmodet disse om å finne en løsning.

Det andre tilfelle hvor en av utbyggerne har gitt uttrykk for en for sterk operativ innblanding fra GARPROs side gjelder GARPROs egen kvalitetssikring av arbeidsopplegg fra NSB-GMB og NSB BA for å sikre tilfredsstillende løsninger knyttet til problemene med vannlekkasje til Romeriksporten samt grunnvannsbalansen/hydrologi i hele tunnelstrekningens influensområde. GARPRO ga dette oppdraget til et samarbeid mellom et norsk og svensk konsulentfirma. Det er fra NSB-GMB fremkommet syn på at GARPROs oppretting av denne type verifisering ikke var i samsvar med GARPROs rolle og at GARPRO gjennom sine oversendelsesbrev av dette til NSB-GMB grep direkte inn i selskapets operative måte å behandle disse spørsmål på.

Fra NSB-GMBs side ble det også oppfattet som om GARPRO gikk utover sin rolle ved å kommunisere direkte med entreprenøren for Romeriksporten, som NSB-GMB var i konflikt med (jfr. kapittel 20).

Et annet forhold som er tatt opp er at GARPROs sentrale plassering og forhold til regjering og Storting og det forhold at GARPRO kommuniserte direkte til utbyggingsselskapene, kunne virke passiviserende på morselskapene (Luftfartsverket og NSB).

I forbindelse med gjennomføringen av Romeriksporten nedsatte styret i NSB-GMB et uavhengig utvalg for å fremstille de faktiske forhold vedrørende Romeriksporten og hvilke lærdommer man kunne trekke av disse (se avsnitt 20.3.). I Tønne-rapporten som ble lagt frem 27. mars 1998, er det anført at organiseringen med GARPRO sentralt skapte uklarheter i forhold til ulike aktørers ansvar. Dette utsagn knytter seg særlig til Romeriksporten (se kapittel 20) og er ikke bekreftet av utbyggerne som et generelt problem for hele prosjektet.

I ettertid fremstår det klart at GARPRO øvet en langt sterkere påvirkning overfor NSB-GMB enn overfor OSL, hvilket selvsagt henger sammen med de betydelige problemer utbyggingen av Gardermobanen etter hvert kom til å stå overfor.

Når det gjelder aktører som ikke var direkte med i gjennomføringsorganiseringen, så som andre departementer, fylkesmannen, kommunen og fylkeskommunen, er det fremkommet noe ulike syn på Samferdselsdepartementets rolle. Flere berømmer GARPRO for den støtte man fikk, først og fremst når denne støtten bidro til å sikre fremdriften. Hvis derimot ønsker og behov gikk mot hensynet til gjennomføringen av utbyggingen, var det ikke like lett å få støtte fra GARPRO. Dette gjaldt særlig konfliktene i tilknytning til reguleringsplanleggingen for Gardermobanen (jfr. avsnitt 19.3.1.), hvor GARPRO og NSB-GMB hadde en felles oppfatning som kommunene ikke lyktes i å endre.

Flere har også tatt opp de prinsipielt vanskelige ansvarsfordelingsspørsmål i forbindelse med store statlige utbygginger som oppstår når staten forsterker sin posisjon gjennom en egen prosjektorganisasjon. For det første forsterker en slik organisasjon statens posisjon i forhold til andre aktører og det blir vanskeligere å fremme motforestillinger og interesser. For det annet har ikke en slik prosjektorganisasjon en formell plass og kan derfor medvirke til at roller blir uklare.

17.3.3 Organisering av utbyggerne som aksjeselskaper under Luftfartsverket og NSB

I St.prp. nr. 90 (1991-92) Utbygging og finansiering av hovedflyplass for Oslo-området på Gardermoen med tilhørende tilbringersystem og konsekvenser for forsvaret, heter det:

«For å oppnå de nevnte målsettinger anbefaler Samferdselsdepartementet at både flyplassprosjektet og utbyggingen av jernbanens kjørevei etableres som selvstendige rettssubjekter i utbyggingsfasen.

Samferdselsdepartementet foreslår at hovedflyplassen på Gardermoen etableres som aksjeselskap, 100 pst eiet av Luftfartsverket

Samferdselsdepartementet anbefaler at det opprettes et aksjeselskap for utbyggingen av kjøreveisdelen. Selskapet forutsettes 100 pst eid av NSB.»

Organiseringen av utbyggingen i de to aksjeselskapene var ikke blant de spørsmål som Samferdselskomiteen tok opp før Stortingets behandling i oktober 1992. Men i Samferdselskomiteens innstilling Innst. S. nr. 1 (1992-93) fremkommer noe ulike syn på organiseringen. Stortingsvedtaket fastslår altså at utbygging av hovedflyplass og kjøreveien for Gardermobanen organiseres som egne aksjeselskapet, heleiet av staten ved henholdsvis Luftfartsverket og NSB.

I St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 3 (1992 – 93) Om diverse endringer i Samferdselsdepartementets budsjettforslag m.v. for 1993, behandles etablering av de to aksjeselskapene. Av denne St.prp. samt av intervjuer fremgår at det var to hovedargumenter for utbyggingen av flyplassen og Gardermobanen skulle gjennomføres i regi av egne aksjeselskaper. For det første gjaldt det at man på denne måten lettere kunne finansiere utbyggingen ved lån og unngå å belaste statsbudsjettet. For det annet innebar dette en autonomi for selve gjennomføringen, som bedre skulle sikre overholdelse av tidsfrister og kostnadsrammer.

Når det gjelder den organisasjonsmodell som ble valgt og hvordan utbyggingen under denne er gjennomført, er det i intervjuene fremkommet en rekke synspunkter som kan sammenfattes under følgende overskrifter:

• Forholdet til Samferdselsdepartementet.

• Forholdet til Luftfartsverket og NSB.

• Forholdet ved selskapets styre.

• Forhold ved aksjeselskapenes utøvelse av sine oppgaver.

• Forholdet mellom aksjeselskapene og deres omgivelser.

17.3.3.1 Aksjeselskapenes forhold til Samferdselsdepartementet

Da de to selskapene ble opprettet, var det ingen diskusjon om deres tilknytning til henholdsvis Luftfartsverket og NSB. Men i ettertid blir det pekt på at man i hvert fall skulle ha vurdert en organisasjonsform hvor selskapene i utbyggingsperioden hadde vært direkte underlagt Samferdselsdepartementet. Argumentet for en slik løsning er at fordi statsråden hadde det politiske ansvar, burde Samferdselsdepartementet også hatt virkemidler til å gripe mer direkte inn i organiseringen og driften av selskapene dersom dette skulle bli nødvendig. Dette ville gitt en kortere og mer direkte styring fra Samferdselsdepartementet med statsråden som generalforsamling i forhold til viktige spørsmål av organisasjons- og personellmessig karakter. Det viste seg for eksempel vanskelig når man måtte gå gjennom to styreledere - først morselskap og så datterselskap - for å nå frem til den administrative ledelse i utbyggingsselskapet. Som allerede påpekt, var det gjennomsnittlig ett grunngitt spørsmål om Gardermoen per uke i Stortinget. Mange av disse fordret avklaring med utbyggerne.

Utbyggingsselskapene mener selv at en slik direkte tilknytning til Samferdselsdepartementet ikke ville vært fordelaktig. Den generelle oppfatning er at det var fordelaktig med en viss avstand til den politiske styring.

For NSB-GMB blir det også fremholdt at utbyggingen av Gardermobanen utgjorde en så viktig del av hele NSBs totale virksomhet og utvikling at for dette var den nære forbindelse mellom de to helt avgjørende - se under og avsnitt 19.7.

17.3.3.2 Forholdet til henholdsvis Luftfartsverket og NSB

Både Luftfartsverket og NSB hadde et sammensatt forhold til sine respektive datterselskaper. Dette omfattet flere roller som overordnet myndighet, fagetat, eier og morselskap. Dette sammensatte bilde gjorde at roller og ansvarsfordeling til dels ikke har vært helt klare på alle punkter.

Selv om Luftfartsverket som etat ikke gikk mot organiseringen av OSL som aksjeselskap, var det mange i Luftfartsverket som innledningsvis var uenig i dette. I NSB var motstanden enda større. Særlig vanskelig var tanken på at NSB-GMB, som et eget aksjeselskap, også skulle ha ansvaret for driften. Det var først i 1995 at det ble endelig avklart at NSB-GMB også skulle ha dette ansvaret.

Samtidig med utbyggingen av Gardermoprosjektet gjennomgikk både Luftfartsverket og NSB selv meget viktige endringer som etater.

Luftfartsverket ble i 1993 omdannet til forvaltningsbedrift med eget styre. Dette innebar viktige oppklaringer i Luftfartsverkets nye roller og oppgaver, som er meget varierende. Det var særlig vanskelig å dra distinksjonen mellom Luftfartsverkets myndighetsrolle og operative ansvar i forhold til drift. Et felt som viste seg særlig vanskelig var overgangen til drift og fastsettelsen av ansettelsesvilkår (lønninger osv) for tidligere statlig ansatte på Fornebu til AS-ansatte i OSL.

For Luftfartsverket har det gjennom hele utbyggingsperioden vært en permanent bekymring at OSL ikke lyktes i å vie forhold knyttet til den fremtidige drift den samme vekt som selve utbyggingen av flyplassen. Dette har vært en tilbakevendende sak i Luftfartsverkets styre.

For øvrig er det av flere pekt på at det gjennom utbyggingen ikke var et nært forhold mellom Luftfartsverket og OSL, og at OSL først og fremst forholdt seg til sitt eget styre og mindre til Luftfartsverket som eier og overordnet etat. Det er i denne sammenheng også pekt på at Luftfartsverket var svakt representert i OSLs styre (se avsnitt 17.3.3.3.) og at dette forklarer noe av de påpekte forhold.

Det var et langt tettere forhold mellom NSB og NSB-GMB.

Samtidig med utbyggingen av NSB-GMB pågikk det også en betydelig omstilling i NSB hva gjaldt såvel utviklingen fra forvaltningsbedrift som utviklingen av jernbanetilbudet I denne perioden ble NSB skilt i to deler - NSB-Bane og NSB-Jernbaneverket. Videre ble Jernbanetilsynet opprettet.

Disse endringene medførte nye rollefordelinger som i en overgangsperiode innebar midlertidig uklarheter, merarbeid og forsinkelser for NSB-GMB. Likevel var forholdet til NSB bra, bl.a. fordi NSB-GMB var et pilot- og utviklingsprosjekt for hele jernbanen, og en viktig del i utviklingen av NSBs totale jernbanetilbud.

Samtidig trakk NSB-GMB meget på NSB systemets kompetanse. Særlig i prosjekterings- og utredningsfasen hadde NSB-GMB stor nytte av innleid konsulentbistand fra NSB.

Det fremstår således klart at det var et nært synergi og symbiose forhold mellom NSB-GMB og NSB, slik det er nærmere omtalt i avsnitt 19.2. Dette forhold ble ytterligere artikulert i forbindelse med den fysiske tilknytning mellom Gardermobanen og Hovedbanen som ble gjenstand for en egen avtale – grensesnittavtalen, som er omtalt i avsnitt 19.7.

Luftfartsverket og NSB, som morselskap, eier 100 pst av henholdsvis OSL og NSB-GMB. Morselskapene utøver sin styring etter aksjeloven ved at deres egne styrer utgjør datterselskapenes generalforsamling som også oppnevner datterselskapenes styrer.

Det fremgår av intervjuer at de to aksjeselskapene har hatt den nødvendige frihet og autonomi i forhold til morselskapene.

Det er kun i et tilfelle at morselskapet, ved sitt konsernstyre, har grepet inn overfor datterselskapet. Dette skjedde 10. juni 1998 da NSB konsernstyre vedtok å fortsette tettingsarbeidene og utsette åpningen av Romerporten, hvilket var det motsatte av hva NSB-GMBs eget styre hadde besluttet. (Se nærmere om dette i kapittel 20).

Samtidig er det blitt pekt på at GARPROs sentrale plassering og forhold til regjering og Storting og det forhold at GARPRO kommuniserte direkte til utbyggingsselskapene, har kunnet virke passiviserende på morselskapene (Luftfartsverket og NSB).

17.3.3.3 Forhold ved selskapenes styre

OSLs styre har 7 medlemmer. Fra etableringen i 1992 til 1996, da utbygging var den dominerende oppgaven, var det ekstern styreformann i OSL. De siste årene, etter at drift av flyplassen ble en mer sentral oppgave, ble Luftfartsdirektøren, som tidligere hadde vært nestsleder i styret (med unntak av i 1994), styreformann. Det er OSLs syn at dette har vært en god løsning og at OSL har hatt et meget godt og profesjonelt styre. Men det blir vist til at prinsipielt kan ekstern styreformann ha den uheldige side at datterselskapet får to sjefer - morselskapet og den eksterne styreformann.

Antall styremedlemmer fra Luftfartsverkets har variert. Det er pekt på at denne var uheldig svak med bare en representant i årene 1992, 1993, 1996, 1997 og 1998, og at dette har medvirket til at man ikke fikk den fra Luftfartsverket ønskede tyngde på utvikling av driften flyplassen.

Administrasjonen brukte mye tid på å forberede styresaker og styremøter, som ble avholdt en gang i måneden. Etter styremøter ble det avholdt allmøter med hele organisasjonen.

Styret i NSB-GMB har 7 medlemmer. Styreformann i NSB-GMB har hele tiden vært administrerende direktør i NSB. Nåværende styreformann var selv administrerende direktør i NSB-GMB fra januar 1993 til mai 1995. Det har hele tiden vært minst to medlemmer fra NSB i NSB-GMBs styre.

I intervjuene er det fremkommet svært motstridende syn på hvorvidt det har vært hensiktsmessig med den nære kopling mellom NSB-GMB og morselskapet som ligger i valget av styreformann. Tilhengerne har ment at dette var viktig for å bygge under det nære forhold mellom de to hva gjelder Gardermobanens del av og bidrag til det totale jernbanetilbud samt for å sikre at NSB-GMB fikk tilgang til morselskapets tekniske kompetanse. Motstanderne av denne nærhet har ment at dette bidro til at NSB-GMB vanskelig kunne forfølge selskapets egne interesser helt ut, særlig i vanskelige situasjoner som i forbindelse med Romeriksporten. Det er også vist til de habilitetsproblemer som kunne oppstå i forbindelse med «grensesnittavtalen» (se avsnitt 19.7.) og da NSB enheter var med og konkurrerte om kontrakter med NSB-GMB.

17.3.3.4 Forhold ved aksjeselskapenes utøvelse av sine oppgaver

Både GARPRO og utbyggerne er helt klare på at det var helt avgjørende for gjennomføringen av Gardermoprosjektet at utbyggingen av flyplassen og banen var organisert som aksjeselskaper. Prosjektgjennomføringen ville vært meget vanskelig om dette skulle ha vært gjort i regi av de to etatene. Blant de momenter som fremheves fra utbyggingsselskapene er

• Dersom prosjektet skulle gjennomføres i regi av etatene, ville man ha måttet konkurrere om ressurser i forhold til andre formål.

• AS-formen gir klarere ansvarsforhold i forhold til tids- og kostnadsrammer.

• AS-formen forsterker motivasjonen for gjennomføring av prosjektet.

• AS-formen bidrar til lavere kostnader fordi man sikrer helhetlig planlegging og utbygging og ikke parsellvis fremrykning avhengig av årlige bevilgninger i statsbudsjettet.

• Fra utbyggingsselskapenes side blir det hevdet at avstanden til Samferdselsdepartementet var en fordel og viktig for å skjerme selskapene og sikre deres legitime autonomi til å løse sine oppgaver.

Når det gjelder oppgaver knyttet til drift, var situasjonen ulik for de to utbyggingsselskapene. For OSL var det allerede ved etableringen fastslått at selskapet også skulle ha ansvaret for driften av flyplassen. Som allerede omtalt mener man i Luftfartsverket at OSL ikke helt lyktes å tillegge denne oppgaven tilstrekkelig vekt i forhold til utbyggingsoppgavene. Fra OSL blir det imidlertid understreket betydningen av at OSL hadde denne oppgave i sin organisasjon helt i fra starten.

Som kjent var det motstand i NSB mot at NSB-GMB også skulle ha ansvaret for driften av banen. Driftsoppgaven ble tillagt NSB-GMB først i 1995 og det er bred enighet om at dette nå er riktig.

17.3.3.5 Aksjeselskapenes forhold til sine omgivelser

I kapittel 18 og 19 blir de to selskapenes forhold til kommunene og innbyggerne omtalt nærmere.

Selv om de to utbyggerne er underlagt aksjeloven, ble det likevel vedtatt at offentlighetsloven skulle gjelde for disse. OSL og NSB-GMB kom derfor til å få et langt åpnere forhold til sine omgivelser enn hva som er vanlig for private aksjeselskaper, hvilket kommuner og andre berømmer utbyggerne for å ha fulgt opp. Dog blir det pekt på at flere dokumenter er blitt unntatt offentlighet enn det som strengt tatt ble oppfattet som nødvendig, og at lovhjemmel for unntak ofte ikke var påført.

Det konkrete samarbeidet mellom utbyggerne og vertskommunene har naturlig nok ikke vært uproblematisk. Men gjennomgående gir utbyggerne kommunene godt skussmål for samarbeidet. Dette var lettest i de kommuner hvor det på forhånd var klargjort at utbyggingen ville skje etter § 18 i Plan- og bygningsloven om statlig reguleringsplan. For de øvrige kommuner var det betydelige problemer knyttet til reguleringsplanleggingen, hvor kommunene fremmet krav og synspunkter det ikke var tatt høyde for i hovedplanfasen og som kommunene i flere tilfelle ikke hadde gitt uttrykk for gjennom konsekvensutredningsarbeidet og i høringsuttalelsene til Samlet fremstilling (se kapittel 11 og avsnitt 17.4.) Dette gjaldt særlig Gardermobanen. Kommunene på sin side bekrefter at det først og fremst var i forbindelse med disse konfliktspørsmålene i forhold til NSB-GMB at samarbeidsproblemene var størst.

17.4 Planleggingssystemet for utbyggingsfasen for Gardermoprosjektet

Etter Stortingets utbyggingsvedtak i oktober 1992 stod utbyggerne overfor to omfattende planleggingsoppgaver:

• arealplanlegging for utbyggingsområdene,

• teknisk prosjektering av de enkelte anlegg.

17.4.1 Arealplanlegging etter Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven opererer med tre plannivåer, hvor kommunen normalt er planmyndighet:

• kommuneplan,

• kommunedelplan,

• reguleringsplan.

I de dokumenter som ble lagt frem etter Stortingets utbyggingsvedtak 8. oktober 1992 om hvordan vedtaket skulle gjennomføres var det kun reguleringsplanlegging som ble omtalt (Se for eksempel St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 3 (1992-93) Om diverse endringer i Samferdselsdepartementets budsjettforslag m.v. for 1993)

Det som ble det vanlige for Gardermoprosjektet, var da også at man, med noen helt få unntak, gikk direkte på reguleringsplan, hva gjaldt både selve flyplassen og Gardermobanen. Det var to argumenter for dette. Det viktigste var de stramme tidsfristene. Videre ble det anført at de viktigste spørsmål i tilknytning til de enkelte planer var kartlagt i forbindelse med konsekvensutredningen (se kapittel 11) og høringsrunden for Samferdselsdepartementets Samlet fremstilling.

Det ble til sammen utarbeidet over 30 reguleringsplaner. For ett stasjonsområde på Gardermobanen ble det først utarbeidet kommunedelplan.

§ 18 i Plan- og bygningsloven gir staten hjemmel til å tre inn som reguleringsmyndighet. Statlig regulering etter § 18 i PBL ble i forkant kun vedtatt gjennomført for flyplassområdet med vei og jernbane i tilknytning til dette området - se avsnitt 18.3.1. I tillegg ble det i 4 reguleringsplaner for Gardermobanen gjort vedtak om statlig plan etter at planene var lagt ut til offentlig ettersyn og det hadde oppstått konflikter som kunne hindre fremdriften i prosessen. Dette er det nærmere redegjort for i avsnitt 19.3.1.

Som omtalt i avsnittene 3.3.2.2. og 5.3.2.2. vedtok regjeringen 18. januar 1991 Rikspolitiske retningslinjer for regional planlegging og miljøkrav i forbindelse med hovedflyplass på Gardermoen. Regjeringen vedtok nye retningslinjer 18. mars 1994.

I 1997 ble det for Miljøverndepartementet gjennomført en egen evaluering av Gardermoprosjektets planprosess etter Plan- og bygningsloven (Gardermoprosjektets planprosess etter Stortingets utbyggingsvedtak, ECON Senter for økonomisk analyse, 3. desember 1997). Det vises til denne rapport for nærmere detaljer.

17.4.2 Teknisk prosjektering

Med utgangspunkt i de tekniske forarbeider som var gjort i hovedplanfasen, som det ble redegjort for i St.prp. nr. 90 (1991-92) og som lå til grunn for Stortingets utbyggingsvedtak 8. oktober 1992, var det utbyggernes oppgave å foreta det tekniske prosjekteringsarbeid som krevdes for å lage anbudsdokumenter for kontrakter for de enkelte anlegg og leveranser. Dette er det redegjort for i avsnittene 18.3.3. og 19.3.3. for henholdsvis hovedflyplass og Gardermobanen.

17.5 Evalueringsgruppens vurdering av beslutningsstruktur - organisering, styring og koordinering

Evalueringsgruppen vil innledningsvis understreke at med Stortingets utbyggingsvedtak stod man høsten 1992 overfor en av de mest krevende landbaserte utbygginger i norsk historie. Blant de forhold som karakteriserte denne utbygging og som gjorde at de organisatoriske forhold omkring denne ble så viktige, vil Evalueringsgruppen fremheve følgende forhold som helt sentrale:

• Gardermoprosjektet omfattet utbygging av tre anlegg – hovedflyplass, Gardermobanen og veianleggene.

• Gjennom Stortingets utbyggingsvedtak var tidsfristen for ferdigstillelse av alle de tre anleggene satt til samme dato – årsskiftet 1998 – 1999. (Denne frist ble senere fremskutt til 8. oktober 1998).

• Det eksisterte viktige gjensidige avhengighetsforhold og grensesnitt mellom de tre anleggene.

• Den organisering, som ble etablert, ville måtte ivareta en rekke forhold som å:

  • sikre samferdselsministerens konstitusjonelle kontroll i forhold til Stortinget hva gjaldt fremdrift og kostnadsrammer,

  • sikre at de enkelte anlegg ble bygget ut i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger og i henhold til tids- og kostnadsrammer,

  • sikre samordning i fremdriften av utbyggingen av de enkelte anlegg,

  • sikre at alle relevante instanser støttet opp under gjennomføringen,

  • sikre at alle berørte interesser kunne få fremmet sine synspunkter.

Det er Evalueringsgruppens syn at i forhold til disse momenter var den organisering som ble etablert velegnet for å sikre gjennomføringen av et så komplisert og omfattende prosjekt som Gardermoprosjektet. Samtidig er det fremkommet en del momenter, som Evalueringsgruppen vil henlede oppmerksomheten på:

Samferdselsdepartementets prosjektkontor GARPRO og dennes rolle

Det er Evalueringsgruppens syn at GARPROs berettigelse lå i det forhold at man her skulle gjennomføre utbygging av tre ulike anlegg med betydelige gjensidig avhengighet og mange grensesnitt. På denne bakgrunn var det helt avgjørende at man fikk et slikt organ som GARPRO med den type oppgaver og ansvar som dette skulle ivareta.

Evalueringsgruppen vil vise til hva som ble sagt i avsnitt 17.1.2 om at GARPRO ikke skulle ha noe formelt styringsansvar overfor utbyggerne, men et samlet og overordnet faglig koordineringsansvar. Det er Evalueringsgruppens syn at GARPRO i realiteten utøvet en reell styringsfunksjon for hele Gardermoprosjektet. Aktørene i gjennomføringsorganiseringen berømmer da også GARPRO for den rolle man utøvet og den betydning dette har hatt for gjennomføringen av prosjektet.

Samtidig er det fra enkelte pekt på at den uformelle, men høyst reelle styringsrolle GARPRO utøvet ikke var uproblematisk i forhold aksjeselskapenes egne styringsorgan, som var styre, generalforsamling og morselskapenes egne styrer. Det er pekt på at med GARPROs aktive rolle kunne man få et uklart ansvarsforhold samt at dette kunne virke «passiviserende» på morselskapene.

Evalueringsgruppen vil også understreke den hjelpefunksjon som GARPRO utøvet overfor alle aktører i Gardermoprosjektet og som alle gir GARPRO ros for.

Organisering av utbyggingsselskapene

Det er Evalueringsgruppens syn at det var viktig og riktig for utbyggingen av hovedflyplassen og Gardermobanen ut fra Stortingets forutsetninger at det ble etablert to selvstendige aksjeselskaper for gjennomføringen av disse to anleggene. På denne måten fikk man forsterket en prosjektgjennomføringskultur med tungt ansvar i forhold til tidsfrister og kostnadsrammer.

Samtidig er det grunn til å peke på at denne organisering også innebar en del komplikasjoner.

For det første gjaldt at selv om den formelle ansvarsfordeling var klar mellom utbyggingsselskapets administrasjon, dets styre og morselskapet som eier og overordnet etat, samt GARPROs koordineringsrolle og samferdselsministerens konstitusjonelle ansvar, så fikk man likevel gråsoner hva gjaldt ansvar og faktisk styring. Denne type uklarheter oppsto gjerne som en følge av betydelig tidspress i ulike situasjoner, hvor det ble direkte linjer mellom selskapenes administrasjon og GARPRO.

For det annet gjaldt at man også fikk gråsoner mellom utbyggingsinteresser og forvaltningsorganer, hvor utbyggingsselskapene kunne komme til å opptre som forlengelse av morselskapene som etater og myndighetsorganer.

Evalueringsgruppen vil peke på at de to aksjeselskapenes formålsparagrafer ikke bare omfattet utbygging av henholdsvis hovedflyplass og Gardermobanen, men også driften av disse. Det ligger utenfor gruppens mandat å vurdere driften av anleggene etter at disse ble ferdige. Men det er fremkommet motstridende synspunkter på hvorvidt det var riktig at selskapene også hadde ansvaret for forberedelsen til drift samt at disse oppgavene ikke fikk den nødvendige oppmerksomhet i forhold til utbyggingsoppgavene.

Samarbeidsorganene

Evalueringsgruppen vil understreke betydningen av de tre samarbeidsorganene som fungerte gjennom hele utbyggingsfasen. Dette var Det interdepartementale kontaktutvalg (IKU), Samferdselsdepartementets prosjektforum for Gardermoen (SPG) og Samordningsorgan Gardermoen (SOG). Disse ble alle ledet av GARPROs prosjektdirektør, som Samferdselsdepartementets representant gjennom disse utøvet betydelig innflytelse.

Av disse samarbeidsorganene var SPG det klart viktigste. Dette var GARPROs koordineringsorgan, hvor GARPRO i tillegg utøvet klart reelle styrings- og kontrollfunksjoner i gjennomføringen av prosjektet. I SPG deltok i tillegg til GARPRO både de utbyggerne og de to morselskapene. Utbyggerne la frem månedsrapporter som utgjorde toppen i rapporteringspyramiden hos den enkelte utbygger. Gjennom SPG utøvet GARPRO en slags «controller»-funksjon, hvor månedsrapportene og de omforente møtereferater var helt sentrale. Det er bred enighet om at SPG bidro i sterk grad til sikre fremdrift og løse problemer.

SOG var innledningsvis også et viktig organ fordi det var her man fikk gjennomdrøftet utbyggernes kontraktstrategier og andre spørsmål i forhold til arbeidstaker- , arbeidsgiver- og næringslivsorganisasjonene.

IKU var først og fremst viktig i forbindelse med klargjøring av spørsmål som måtte opp i regjeringen, men spilte ikke den samme viktige rolle som i hovedplanfasen.