1 Evalueringsgruppens mandat og arbeidsmåte

1.1 Oppnevning og mandat

Evalueringsgruppen for evalueringen av utbyggingen av Gardermobanen og hovedflyplassen ble oppnevnt i statsråd 15. mai 1998 (vedlegg nr. 1). I mandatet heter det:

«...

2. Mandat

Det skal foretas en bred gjennomgang av utbyggingen av Gardermobanen og Oslo Lufthavn Gardermoen. Arbeidet skal omfatte både planleggingsfasen og utbyggingsfasen med fokus på beslutningsprosesser, ansvarsforhold, organisering av arbeidet, økonomiske anslag, kostnadsstyring, kvalitetsrutiner og informasjonsflyt. Miljøaspektene skal ha særlig oppmerksomhet.

Når det gjelder beslutningsprosessen og organiseringen av arbeidet, skal det sees på organisering av planleggingsprosessen i henhold til Plan- og bygningsloven og andre relevante lover. Det skal også vurderes om de rammebetingelser for prosjektet som ligger i regjeringens forutsetninger og Stortingets premisser og vedtak, herunder tidsrammene for prosjektet, har vært hensiktsmessig med hensyn til rasjonelle prosesser.

Evalueringsgruppen skal vurdere de tekniske / økonomiske forarbeidene for flyplass- og baneprosjektet. Evalueringsgruppen skal også se på om organiseringen av utbyggingen har vært hensiktsmessige både med tanke på om den har vært effektiv og med tanke på om de respektive beslutningstakere har fått relevant informasjon på riktig tidspunkt.

Det skal fokuseres på byggherrenes planleggingsprosess, herunder prekvalifisering og valg av rådgivere, tidsplan, oppfølging og kontroll av rådgiverarbeidet, samarbeidsforhold m.v. Likeledes skal forholdet mellom byggherre, byggherrens representanter og entreprenører evalueres, herunder kontraktsstrategi, prekvalifisering og valg av entreprenører, oppfølging av kontraktsbestemmelser og tidsplaner.

Det bør også fokuseres på oppfølgingen av helse, miljø og sikkerhet, håndhevelse av antikontraktørbestemmelser, bruk av OFU-kontrakter m.v.

Det skal foretas en gjennomgang av kvalitetssikringsrutiner for planleggingsarbeidet og utførelsen både når det gjelder kvalitet og omfang. Det skal spesielt fokuseres på kvalitetsrutiner når det gjelder miljøforhold.

Byggherreorganisasjonenes organisering og effektivitet bør vurderes på bakgrunn av alle de ovennevnte forhold.

Når det gjelder Romeriksporten, bes gruppen spesielt gjennomgå og vurdere det forutgående reguleringsarbeidet, det tekniske prosjekteringsarbeidet, kontraktsopplegget mellom byggherre og entreprenør og gjennomføringen av arbeidet.

Evalueringsgruppen oppfordres til å komme med forslag til forbedringer som gjelder alle deler av prosessen, også organisatoriske forhold.

3. Avgrensing

Evalueringen skal omfatte utbyggingen av hovedflyplass med tilbringertjeneste. Flyttingen av Forsvarets virksomhet skal kun behandles når det er relevant i forhold til tekniske / økonomiske forhold ved flyplassutbyggingen.

Evalueringen skal ikke omfatte valget av geografisk lokalisering av hovedflyplass i Østlandsområdet.

Evalueringsgruppen skal ikke uttale seg om erstatningsspørsmål og strafferettslige forhold som kan komme opp for domstolene.

4. Relevante dokumenter

Flere andre instanser foretar en gjennomgang av Gardermoprosjektet. Riksrevisjonen har fulgt prosjektet løpende og foretar forvaltningsrevisjon av spesielle områder. Når det gjelder Gardermobanen og Romeriksporten spesielt, har Økokrim iverksatt etterforskning knyttet til flere forhold ved utbyggingen. I tillegg har NSB Gardermobanen gjennomgått forholdene rundt Romeriksporten ved hjelp av eksterne faggrupper.

På oppdrag av Samferdselsdepartementet er det gjennomført eksterne revisjoner av grunnervervsprosessen og av miljøoppfølgingsarbeidet. På oppdrag av Miljøverndepartementet er det foretatt en ekstern evaluering av planleggingsprosessen etter Plan- og bygningsloven.

5. Sammensetning av gruppen, sekretariatfunksjon og tidsplan.

Medlemmene i Evalueringsgruppen skal være:

Professor Per Kristen Mydske, Universitetet i Oslo, statsviter, leder

Advokat Bjørg Ven, Advokatfirmaet Haavind og Haga

Professor Steinar Strøm, Universitetet i Oslo, sosialøkonom

Kommunaldirektør Svein L. Alfheim, Drammen kommune, sivilingeniør

Gruppen kan benytte egen sekretær og annen uhildet ekspertise. Det vil bli stilt et budsjett til disposisjon for arbeidet.

Evalueringsgruppen skal starte sitt arbeid umiddelbart og ha avsluttet sitt arbeid innen mars 1999. Gruppen kan, om den finner det hensiktsmessig, avgi delinnstillinger underveis. Spørsmål knyttet til mandatet kan tas opp med Samferdselsdepartementet underveis.»

1.2 Fortolkning av mandatet

Mandatet beskriver hvasom skal evalueres. Gruppen har oppfattet mandatet som vidt og omfattende («Det skal foretas en bred gjennomgang ....»), og har av naturlige grunner ikke kunnet gå like tungt inn på alle punkter. Men gruppen har forsøkt å ta hensyn til de punkter i mandatet som er spesielt omtalt.

Gjennomføringen og fortolkningen av mandatet kommer fram i hvordan rapporten er lagt opp. Evalueringsgruppen behandler planfasen og utbyggingsfasen særskilt og i kronologisk rekkefølge. Driftsfasen, etter åpningen av anleggene, vil ikke bli behandlet spesielt, og oppfattes som i hovedsak å ligge utenfor mandatet. Men i den grad en kan påpeke hvordan forutsetninger i planleggings- og utbyggingsfasen kan få eller har fått utilsiktede konsekvenser for målsettingene for drift, vil dette bli berørt.

Evalueringen skal gjelde hovedflyplass med tilbringertjeneste. Ifølge mandatet skal Romeriksporten og miljøaspekter få særlig oppmerksomhet. Utbyggingen av hovedflyplass, Gardermobanen, Romeriksporten og miljø omtales i rapporten i egne kapitler. Utbygging av veinettet i forbindelse med hovedflyplassen har bydd på få problemer, og får derfor ikke stor plass i rapporten.

I en bred gjennomgang, som det nevnes i mandatet, vil beslutningsprosesser, ansvarsforhold, organisering av arbeidet, økonomiske anslag, kostnadsstyring, kvalitetsrutiner og informasjonsflyt bli gjennomgått og vurdert.

I mandatet avgrenses evalueringen mot valget av geografisk lokalisering av hovedflyplassen. I den grad lokaliseringsmålsettingen berøres i evalueringen, vil det være indirekte og på de punkter hvor formuleringen av den kan ha hatt konsekvenser for planleggingen. Forsvaret vil ikke bli berørt.

Det sentrale for evalueringen er å undersøke hvordanmålene for planleggingen og utbyggingen av hovedflyplass med tilbringertjeneste er blitt gjennomført. Evalueringen vil søke å kartlegge graden av samsvar eller avvik mellom de vedtatte mål på den ene siden, og iverksettingsprosesser og –resultat på den andre siden. Innenfor en slik kartlegging av måloppfyllelse kan det også være naturlig å registrere utilsiktede konsekvenser av vedtatte mål som kan være viktige.

For Gardermoprosjektet sett under ettvil de viktigste målsettingene knytte seg til Stortingets utbyggingsvedtak av 8. oktober 1992. Iverksetting blir identisk med det som skjedde etter dette vedtaket. Planfasen fra vår/forsommer 1990 til utbyggingsvedtaket i 1992 vil være den tid da målsettingene for utbyggingen ble utformet. I denne perioden ble mange av rammebetingelsene for regjeringens forutsetninger og Stortingets premisser og vedtak fastsatt.

Innenfor rammen av hovedplanfasenfra 1990 til 1992 vil evalueringen se på planleggingen som iverksetting av Stortingets planvedtak av juni 1990 og regjeringens utforming av retningslinjer (planprogrammet høsten 1990); Rikspolitiske retningslinjer og Konsekvensutredninger. Iverksettingsresultatene i hovedplanfasen er plandokumentene, St.prp. nr. 90 (1991-92) og stortingsvedtaket om utbygging. Disse vil bli vurdert i forhold til forutgående planvedtak og retningslinjer og planleggingsprosesser. Ut fra mandatet vil det være sentralt å vurdere det planmessige forarbeidet – både tekniske og økonomiske forutsetninger, som lå til grunn for Stortingets utbyggingsvedtak.

Innenfor rammen av utbyggingsfasenvil evalueringen se på hvordan sentrale forutsetninger og vedtak, med utgangspunkt i hovedvedtaket av 8. oktober1992 ble gjennomført. Vi vil registrere hva som ble vedtatt utbygget og hva som faktisk ble gjennomført. Det kan allerede i utgangspunktet være grunn til å anta, ut fra mange erfaringer, at iverksettingsprosessen er en dynamisk prosess, hvor deler av målene er under utvikling og konkretisering og endog under endring i selve utbyggingsfasen, bl.a. som et resultat av løpende erfaringer i utbyggingsvirksomheten, og som et resultat av endrede signaler fra omgivelsene. Det kan også være slik at forutsetningene for vedtatte og detaljerte løsninger endrer seg, hvilket skaper andre problemer. Evalueringen vil ha begge disse mulighetene for øye.

I mandatet sies det at :

«... Det skal også vurderes om de rammebetingelser for prosjektet som ligger i regjeringens forutsetninger og Stortingets premisser og vedtak, ..., har vært hensiktsmessige med hensyn til rasjonelle prosesser.»

Premisser, forutsetninger og vedtak, hensiktsmessighet, rasjonalitet og rammebetingelser er sentrale stikkord.

Evalueringen vil vurdere hvor rasjonelleog hensiktsmessige prosessene har vært, ut fra rammebetingelserfor de mål som ble vedtatt og for en rasjonell gjennomføring. Disse kriteriene gjelder både for planfasen og for utbyggingsfasen.

Rasjonalitet og hensiktsmessighet dreier seg om hvordanmålene er blitt realisert, og hvordan de best mulig kunne realiseres. Det sentrale er at det skal være et relevant og effektivt samsvar mellom mål og middel. Det gjelder i Gardermoprosjektet både for planfasen og utbyggingsfasen. I begge faser er det vedtak i Stortinget og retningslinjer fra regjeringen som skal iverksettes. Kriteriene for evalueringen vil dreie seg om hvor effektiv og relevant gjennomføringen av planleggingen og utbyggingen av flyplass med tilbringertjeneste, både organisatorisk og faglig, har vært i forhold til disse målsettingene.

For hovedplanfasen er målene fastlagt i Stortingets planvedtak i juni 1990, vedtak høsten 1990 og senere i regjeringens Rikspolitiske retningslinjer og Konsekvensutredningsprogram. At gjennomføringen av planleggingen skjer på en rasjonell måte, betyr at prosessene følger de føringene som ligger i disse vedtakene. Hva som blir vurdert som relevant og tilstrekkelig informasjon, hvordan informasjonen blir bearbeidet og hvordan vurderinger av alternativer skjer, skal være bestemt ut fra de vedtatte målsetninger. For utbyggingsfasen vil rasjonalitet bety samsvar mellom mål og konkrete tiltak. For utbyggingsfasen er Stortingets vedtak av 8. oktober 1992 ramme og direktiv for denne fasen. Kriteriene for en rasjonell og hensiktsmessig utbygging vil derfor være hvorvidt en har valgt relevante og gode løsninger for å oppfylle målene i utbyggingsvedtaket.

I en evaluering av rasjonalitet vil en med utgangspunkt i målene, se nærmere på hvordanen har valgt ulike virkemidler og fremgangsmåter. Kriteriene for effektivitet og rasjonalitet kan være definert i et lov- og regelverk, og de kan ligge i faglige normer og standarder.

Utforming av virkemidler og framgangsmåter kan være styrt av egne regler, legale og faglige, som kan gjelde på tvers av ulike mål. Rasjonelle normer kan derfor være et mål i seg selv og ha en egen gyldighet uavhengig av de konkrete målene. I denne evalueringen vil vurderingene av rasjonalitet og effektivitet bli gjort både i forhold til målene for planlegging og utbygging av hovedflyplass og tilbringertjeneste, og i forhold til etablerte normer, som ligger i regelverket og i faglige modeller. Dette er i tråd med mandatet, som i denne sammenheng oppgir to sett av kriterier for evalueringen:

• Det skal vurderes om de rammebetingelser for prosjektet som ligger i regjeringens forutsetninger og Stortingets premisser og vedtak, herunder tidsrammene for prosjektet, har vært hensiktsmessige med hensyn til rasjonelle prosesser.

• Når det gjelder beslutningsprosessen og organiseringen av arbeidet, skal det sees på organisering av planleggingsprosessen i henhold til Plan- og bygningsloven og andre relevante lover.

Sentrale kriterier for en regelorientert planlegging vil ligge i lovverk, forskrifter og planleggingsprogram under den enkelte sektormyndighet og hos planmyndighetene (Miljøverndepartementet). Disse beskriver prosedyrer for informasjonsinnhenting, deltakelse, rekkefølge av beslutninger, fremgangsmåter osv. For hovedplanfasen i Gardermoprosjektet vil Plan- og bygningslovens bestemmelser være sentral, med tilhørende Rikspolitiske retningslinjer og Konsekvensutredningsprogram. For utbyggingsfasen vil regelverk som Plan- og bygningslovens bestemmelser om reguleringsplanlegging være tema for evalueringen. I mandatet nevnes spesielt Plan- og bygningsloven. For vurdering av ulike kontraktsforhold vil relevante regler og lovverk for disse bli anvendt. For vurdering av tekniske forhold vil Norsk Standard (NS) være sentral.

Forekomsten av prosessuelle regler for planleggingen kan være en sikring for at man får et tilfredsstillende planinnhold. Fremgangsmåter som er beskrevet i Plan- og bygningsloven, Rikspolitiske retningslinjer og Konsekvensutredningsprogram er ment å sikre at planene får et relevant og tilfredsstillende innhold. Det er to generelle forhold som gjør at denne sikringen alene ikke kan sees som tilstrekkelig, selv om den er nødvendig. Det første er problemet med i forkant å beskrive konkret en planleggings- og utbyggingsprosess. Det vil være svært vanskelig på forhånd å forutse i detalj hvordan en planlegging og utbygging faktisk vil foregå. Derfor har reglene ofte en generell karakter og overlater en del skjønn til den konkrete situasjon. For det andre vil det være tvilsomt om det er ønskelig med en for stor detaljering av en planleggings- og utbyggingsprosess, fordi det kan vanskeliggjøre en fleksibel tilpasning til ukjente forhold og situasjoner som kan dukke opp senere. Karakteristisk nok kan noe av norsk planleggingspraksis og –filosofi beskrives som «design as you go». Dette kan sees som en bevisst valgt fleksibel strategi.

Men rasjonalitet blir også og ikke minst ivaretatt gjennom faglig-vitenskapelig metode, som inngår i enhver ekspertises og fagforvaltnings kompetanse. For vurderingen av Gardermoprosjektet vil slike synspunkter bli anvendt særlig på de tekniske og økonomiske forarbeider i planleggingen.

Det er først og fremst gjennom faglig-vitenskapelige metoder en søker å skape sikker kunnskap. Regler for deltakelse og prosedyrer vil kunne bidra til å sikre relevant kunnskap. En faglig-vitenskapelig rasjonalitet vil kunne bidra til et best mulig kunnskapsgrunnlag i planleggingen, for realistiske målsetninger og for en forutsigbar iverksetting. En slik rasjonalitet legger vekt på følgende kriterier:

• Målene som er utgangspunktet for både planlegging og utbygging – at de er klare, konsistente og konkrete.

• Virkemiddelvurdering – at det skjer en vurdering av årsakssammenhenger mellom mål og virkemidler, at alternative virkemidler blir vurdert opp mot hverandre, og at det skjer en kost/nytte vurdering; hvilke virkemidler som med minst ressursinnsats best oppnår målet.

Styrken i årsaksanalyseneer avhengig av om de faglige analysemodeller som ble valgt, er relevante og gode nok. Dette er avgjørende for kunnskapsgrunnlaget i planleggingen. Det omfatter både tekniske og økonomiske forarbeider i hovedplanfasen for Gardermoprosjektet, og dreier seg i praksis om transportanalyser, bedrifts- og samfunnsøkonomiske analyser og tekniske analyser (geotekniske, grunnvann osv). Årsaksanalysene kartlegger sammenhenger, og siden prosjektet dreier seg om fremtidige virksomheter, vil deres oppgave være å skape et tilstrekkelig kunnskapsmessig grunnlag for å vurdere usikkerhet og kalkulert risiko i viktige sammenhenger.

Både årsaksanalyser og kost/nytte vurderinger er avhengig av at det formuleres alternativer. I årsaksanalyser gir alternativvurderinger mulighet for en kontroll av hvor sikre eller usikre kunnskapene er. For en kost/nytte vurdering gir avveining av alternativer i tillegg muligheter for valgmellom alternativer. Det gir anledning til å foreta det relativt beste valg, som jo er hensikten med hele analysen. Evalueringen vil på punkter i hovedplanleggingen undersøke i hvilken grad det faglige kravet til alternativvurderinger er oppfylt.

«Baksiden» av spørsmålet om god nok kunnskap, er spørsmålet om usikkerhet og kalkulert risiko. Behandlingen av usikkerhet og risiko er grunnleggende i en hver planlegging. Dette blir særlig viktig i en planlegging hvor man bevisst legger inn en fleksibilitet av hensyn til usikre fremtidsfaktorer. Siden man i Gardermoprosjektet planla for en realisering av et anlegg som skulle stå ferdig åtte år senere og en virksomhet som skulle vare i et tidsrom på nærmere femti år, vil håndteringen av usikkerhet og risiko være svært avgjørende for planleggingens kvalitet. Behandlingen av usikkerhet og risiko skjer som regel gjennom det faglige forarbeidet, de faglige modellersom ble anvendt, gjennom verifiseringsprosesserog gjennom høringer. I vurderingen av den faglige rasjonaliteten vil det også ligge en vurdering av hvordan usikkerhet og risiko er blitt behandlet i hovedplanfasen.

Et spørsmål er hvor detaljert kunnskapsgrunnlaget kan og bør være i planleggingsfasen som grunnlag for et utbyggingsvedtak i et så stort og omfattende prosjekt som Gardermoprosjektet? Selv om de faglige metoder for kunnskapssikring kan være tilfredsstillende ut fra hva som er gjeldende praksis og tradisjon i de faglig-vitenskapelige miljøer, gir ikke dette alene noen fullgod garanti for god nok kunnskap generelt, og for at kunnskap som ble hentet inn på et tidligere tidspunkt er god nok på et senere tidspunkt i eller etter utbyggingen av et prosjekt. På den annen side kan et for detaljert kunnskapsbilde bygge på forutsetninger som siden endrer seg.

I vurderingen av beslutningsprosesser, organisering, informasjonsflyt og myndighets- og ansvarsforhold vil både formelle og funksjonelle synsvinklerbli lagt til grunn: Formelle både ut fra lovverk, som Plan- og bygningsloven, og institusjonelle perspektiv. Funksjonelle synspunkter vil legge vekt på hvordan organisering og myndighet fungerer reelt i forhold til de gitte målsettinger

I de fleste planleggingsprosesser i offentlig sektor vil en i praksis søke å tilpasse seg både til en regelorientert og til en faglig-vitenskapelig rasjonalitetsmodell, og de kravene de står for. Planarbeidet skal være faglig tilfredsstillende og det skal følge nødvendige metoder og regler. En skal gjøre gode og relevante valg med hensyn til mål og midler ut fra eksempelvis et teknisk eller økonomisk perspektiv, men samtidig følge de riktige framgangsmåter ut fra gjeldende regelverk, som Plan- og bygningsloven, Rikspolitiske retningslinjer, Offentlighetsloven osv. Valg av planleggingsmetoder må være tilpasset det spesifikke planleggingsproblem som skal løses.

Planleggingen må også være tilpasset andre målsetninger som offentlig virksomhet ellers skal oppfylle, som åpenhet og tilgjengelighet (Offentlighetsloven), og spesifikke sektormål som ivaretas ved de enkelte sektorlover. Det hele skal være tilpasset de problemer som enhver planlegging er et hjelpemiddel for å løse. I dette tilfellet dreier det seg om å bygge en hovedflyplass under hensyntagen til et hovedmål om å betjene lufttrafikk, men samtidig også ta hensyn til en rekke samfunnsverdier som miljø, regional utvikling, sosiale og helsemessige mål, samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske mål osv.

Beslutningsprosesser i og organisering av planlegging og utbygging vil delvis være formelt regulert av lovverk og regler. Delvis vil de også være betinget av de behov som finnes og kan komme mer uformelt til uttrykk. Det vil for eksempel gjelde hvordan informasjonsflyten går, hvordan koordineringen skjer osv.

Den rasjonalitet som i en hver situasjon blir oppnådd, skjer innenfor gitte rammer. I tillegg til de vedtatte mål som rammer, vil også historiske, institusjonelle og ressursmessige forhold være rammer for både planlegging og utbygging. Slike rammer regulerer omfanget av den rasjonalitet som kan oppnås i en hver situasjon. Dette er den tredje gruppen av kriterier som er omtalt i mandatet og som går på rammebetingelserfor vedtakelse av mål og for hensiktsmessig og rasjonell gjennomføring.

Full rasjonalitet er som regel en utopi, men som sådan har den sin verdi som en ideell norm. Den rasjonalitet man faktisk er i stand til å oppnå, er betinget av konkrete omstendigheter og rammer. En vurdering av hvilken rolle slike rammer har spilt i en gitt situasjon, vil det være naturlig å foreta når man skal evaluere rasjonaliteten i en konkret planleggings- eller utbyggingsprosess, en rasjonalitet som da i praksis er begrenset. En evaluering av rasjonaliteten i utbyggingsprosjekt vil være en bedømming av om måloppnåelsen var best mulig under de gitte forutsetninger. Til disse forutsetninger hører normer og regler som skal regulere offentlig planlegging og utbygging, og som aktørene forventes å være forpliktet av, tilgjengelig faglig-vitenskapelig kompetanse, organisasjons-, myndighets- og ansvarsforhold, og ellers politiske, sosiale, institusjonelle og økonomiske omstendigheter og forutsetninger. Evalueringen vil trekke inn noen av disse rammebetingelser for både planleggings- og utbyggingsfasen i sine vurderinger.

Det ligger også her et skille mellom vurderinger av tiltak og handlinger ut fra samtidige forutsetninger, og ut fra ettertidens erfaringer. Tiltak og beslutninger som ut fra samtidige forutsetninger kan synes rasjonelle og rimelige, kan i ettertidens og senere erfaringers lys fortone seg som mindre rasjonelle. Evalueringen vil så langt det er mulig skille mellom disse to synsvinklene.

Både faglig og forvaltningsmessig virksomhet i offentlig regi skjer imidlertid også innenfor politiske rammer. Gardermoprosjektet bygger på politiske vedtak om geografisk lokalisering som setter rammer for både planlegging og utbygging. Politiske vedtak om anlegg og funksjonsmåte setter tilsvarende rammer for både planleggingen og utbyggingen av prosjektet. Et utbyggingsprosjekt vil være ledd i politiske prosesser som kan ha mål som er overordnet de konkrete mål som ligger i prosjektet. Det er viktig å understreke at i rammene for gjennomføringen av Gardermoprosjektet ligger det forutgående politiske prosesser og vedtak, som lokaliseringsvedtaket av hovedflyplassen. I tillegg involveres både politiske og faglige, forvaltningsmessige prosesser parallelt både i hovedplanfasen og i utbyggingsfasen. Det vil naturlig forekomme politisk pregede prosesser i utbyggingsfasen, både rent formelt som nye vedtak i Stortinget, men også vevet inn i utbyggingsprosessene. Det vil både være sammenfall og skille mellom politikk og fag i Gardermoprosjektet.

Det kan derfor være hensiktsmessig å skille mellom en faglig ogforvaltningsmessig rasjonalitet på den ene siden og en politisk rasjonalitet på den andre siden. Den faglige, forvaltningsmessige rasjonalitet er den som vi så langt har beskrevet. Politisk eller politikkens rasjonalitet kan på mange måter være sammenfallende med den faglige og forvaltningsmessige rasjonalitet. Politikken bygger i stor utstrekning på et faglig beslutningsgrunnlag og tufter ofte sine vedtak på faglige resonnementer. I andre henseende kan det også være forskjeller. Vesentlige stikkord i den politiske rasjonalitet vil være normative verdier og forhandlingsprosesser, spill og bruk av maktmidler, alt for å realisere interesser. Mens man ut fra en faglig rasjonalitet vil legge vekt på adekvat og relevant valg av virkemidler, vil en ut fra politisk rasjonalitet være mer opptatt av målene og gi en normativ vurdering av dem. Det som vil være mål for en faglig gjennomføring, kan være middel for å oppnå mer generelle mål eller verdier for politikerne. Selve begrunnelsene for valg kan derfor være forskjellig fra henholdsvis en faglig og en politisk synsvinkel. Fra en faglig synsvinkel vil begrunnelser grunnlagt på et faglig kunnskapsbilde være avgjørende som grunnlag for vedtak. Fra en politisk synsvinkel kan den normative begrunnelsen være viktigere. Det som kan synes faglig utilstrekkelig, kan være politisk rasjonelt. Evalueringen vil forsøke i både beskrivelse og vurdering å skille mellom fenomenene der hvor de finnes både på ulike arenaer og i overlappende gråsoner, når de dukker opp i undersøkelsen.

Begge typer rasjonalitet har sin legitime plass i samfunnet. Den faglige rasjonaliteten hører hjemme i forvaltningen, den politiske i de politiske organer. På et generelt plan vil en fagforvaltning være et instrument for å utrede og gjennomføre politiske mål. I praksis vil faglige og politiske vurderinger være vevet inn i hverandre. Fagekspertisen må tilpasse seg den politiske verden, og politikken må benytte fagekspertise for å nå sine mål. Siden dette er en evaluering av i hovedsak forvaltningsprosesser, og i mindre grad av politiske prosesser og vedtak, vil denne rapportens hovedvekt ligge på en evaluering av faglig og forvaltningsmessig rasjonalitet.

Oppsummering

Et hovedspørsmål i evalueringen er i hvilken utstrekning prosessene i Gardermoprosjektet oppfyller kravene til rasjonalitet. Dette er et overveiende metodisk perspektiv. Det kan la seg besvare ved en vurdering av hvordan planleggingen oppfyller de kravene til relevante regler– om relevante prosedyrer er fulgt, og til faglig-vitenskapelige metoder. Det siste dreier seg om hvordan faglig kompetanse er blitt anvendt særlig i hovedplanfasen. Dernest vil vurderinger av organisasjons-, myndighets- og ansvarsforhold bli vurdert ut fra organisasjonsfaglige synsvinkler. Til sist må rasjonalitetskravene avstemmes og vurderes opp mot de reelle rammer av forskjellig art som planleggingen og utbyggingen faktisk skjedde innenfor.

For planlegging og iverksetting av offentlige tiltak vil kravene til rasjonalitet være viktige forutsetninger for politisk styring gjennom Storting og regjering. Høy grad av rasjonalitet vil kunne sikre forutsigbar etterlevelse av politisk vedtatte målsetninger for bruk av samfunnets ressurser. Rasjonalitet har derfor høy verdi i samfunn hvor effektiv og målrettet styring tillegges stor vekt. Hvemsom skal evalueres fremgår delvis av mandatet. Det vil i store trekk være de myndighetsorgan, fagenheter og andre aktører som har planlagt Gardermoprosjektet og gjennomført utbyggingen av det, samt grupper, aktører og andre enheter som selv har bidratt til planlegging og utbygging, eller som er berørt av det. Siden dette dreier seg om et stort antall deltakere, har Evalueringsgruppen nødvendigvis måttet foreta et utvalg.

I både planfasen og utbyggingsfasen er Storting og regjering/ved Samferdselsdepartementet oppdragsgivere i Gardermoprosjektet. I planfasen er det Luftfartsverket, Norges statsbaner, Forsvaret og Statens vegvesen som er iverksettere/tiltakshavere. I utbyggingsfasen er det OSL, Gardermobanen A/S og Statens vegvesen som er utbyggere /tiltakshavere og iverksettere. NSB og Luftfartsverket kommer i denne fasen i en mellomposisjon både som oppdragsgivere og utbyggere. Samferdselsdepartementet er i forhold til tiltakshaverne oppdragsgiver, i forhold til Stortinget iverksetter.

Organer på alle nivå: lokalt og sentralt – kommuner og sentrale etater - vil være involvert. Det samme gjelder faglige og politiske: fagetater og politiske organ.

1.3 Evalueringsgruppens arbeidsmåte

Evalueringsgruppen har hatt tilgang til Samferdselsdepartementets arkiv, unntatt har vært regjeringsnotater. Det ble sendt et brev fra Samferdselsdepartementet og fra NSB til berørte instanser om å gi informasjon til Evalueringsgruppen. Videre har arkivene i OSL, NSB-GMB, NSB og Luftfartsverket vært tilgjengelige. Spesielt har styrereferatene vært benyttet. Videre må nevnes referatene fra samordningsinstansene: GAROL/GARPRO, SPT/SPG, IKU og SOG. I kildematerialet inngår også en rekke rapporter som har vært utarbeidet i forbindelse med Gardermoprosjektet.

Det har vært gjennomført omfattende intervjuer med ledelse og nøkkelpersoner i utbyggingsorganene: OSL, GMB-NSB, og Statens vegvesen, i morselskapene NSB og Luftfartsverket, GAROL/GARPRO. Videre har representanter for Fylkesmannen i Oslo og Akershus, kommunene, interesseorganisasjoner, LO og NHO, entreprenører og konsulenter blitt intervjuet.

Evalueringsgruppen har foretatt befaringer på flyplass, bane og i Østmarka. Den har hatt fast sekretær og har benyttet ekstern utredningsbistand.