26 Evalueringsgruppens anbefalinger

26.1 Innledning

Gardermoprosjektet er enestående i størrelse og kompleksitet når det gjelder statlig landbasert utbygging. Det er også spesielt i organisasjonsform i forhold til andre tilsvarende større offentlige prosjekter. Det kan også være likhetstrekk med andre og mulig tilsvarende fremtidige prosjekt fordi:

• det har stor samfunnsmessig betydning,

• det involverer staten når det gjelder finansiering og formål,

• det involverer den offentlige sektor både i planlegging, utbygging og drift, og på sentralt, regionalt og lokalt nivå,

• det involverer private aktører, marked, kundegrupper og næringsliv samt organisasjonene.

Faktiske og potensielle likhetstrekk gir grunnlag for å drøfte hvordan erfaringer fra dette prosjektet kan komme til nytte for eventuelt andre og senere prosjekter.

En forutsetning for en slik overføring av erfaring er at man kan se bort fra hvor bundet prosjektet var i forhold til den faktiske og samtidige situasjon, hvor bundet handlefriheten måtte ha vært der og da. Vurdering av anbefalinger kan best skje prinsipielt og i ettertidens lys. Ettertidens lys ligger nærmere fremtidens muligheter enn hva det forgagne gjør. Selv om anbefalingene springer ut fra Gardermoprosjektet og har det som referanse, vil de i dette kapitlet ha en prinsipiell karakter. Forslag om anbefalinger for prosjekter tilsvarende Gardermoprosjektet forutsetter at det ikke vil skje vesentlige endringer i sentrale forutsetninger.

Hvilke erfaringer man velger å legge vekt på fra et så mangesidig prosjekt, er avhengig av hvilke formål man vil se som sentrale. Her er det visse valgmuligheter. Ett formål er kontroll av avvik. Perspektivet er da hvordan rammebetingelser og premisser gitt av Storting og regjering best kan ivaretas. Det er naturlig at dette får stor plass i denne rapporten ut fra evalueringens mandat. Gardermoprosjektet er også et eksempel på innovasjon og utvikling. Det gjelder både teknologisk, transportmessig, organisatorisk og regional utvikling, det siste også hvis man ser det i sammenheng med andre store prosjekter i samme tidsperiode, som de olympiske leker på Lillehammer. Det er viktig at disse perspektivene ikke tapes av syne, selv om hovedvekten i denne evalueringen må ligge nærmere et kontrollperspektiv.

Anbefalingene til forbedring av planlegging og gjennomføring av større offentlige prosjekter og diskusjonen av dem kan ordnes som vist i følgende avsnitt.

26.2 Organisering

Å organisere utbyggingen gjennom aksjeselskaper som er underlagt et privatrettslig regime, fungerte godt i Gardermoutbyggingen Dette er en organisasjonsform Evalueringsgruppen vil tilrå brukt ved fremtidige større byggeprosjekter. AS-formen medfører at selskapets ledelse og styre står direkte ansvarlig for resultatet, og dette medfører en større budsjett- og oppfølgingsdisiplin.

Det man gir på båten, er større ansvar nedover mot lokalmiljøet. En statlig utbygger vil nok lettere enn et AS la seg trekke i alle retninger, men det går på bekostning av rasjonalitet og effektivitet. AS-formen har dessuten den fordel at den skaper andre muligheter for ansettelser til og finansiering av prosjektet.

For å sikre en overordnet kontroll fra departementets side er det å anbefale at man etablerer en egen prosjektorganisasjon som er forankret høyt oppe i departementets hierarki. Ved Gardermoutbyggingen valgte man å utnevne en ekspedisjonssjef til prosjektdirektør. Prosjektdirektøren var direkte underlagt departementsråden og statsråden.

Rapporteringsrutinene og samarbeidsorganene mellom utbyggerselskapet og departementet fungerte slik at departementet holdt seg løpende ajour med utviklingen. Dette må sies å ha virket meget bra i denne saken, hvor GARPRO nærmest fungerte som en controller.

En slik form for organisering balanserer på grensen for hva som er formelt akseptabelt. En direkte instruksjonsmyndighet ville ha undergravet hensikten med å etablere selvstendige aksjeselskaper. Samtidig er statsrådens konstitusjonelle ansvar for utbyggingen problematisk uten en slik instruksjonsmyndighet. Det vil derfor være uhyre viktig at aktørene har helt klar for seg hvor ansvarslinjene går og hvor grensene for innblanding skal trekkes. Dette vil være en krevende øvelse, men Evalueringsgruppen mener at denne balansegangen var noenlunde vellykket i Gardermoprosjektet, og at fordelene med å organisere departementets kontroll på denne måte, overskygger ulempene. Modellen må derfor kunne gjentas.

Erfaringen med bruk av offentlighetsloven for denne type aksjeselskaper er god, og dette bør legges til grunn for senere tilsvarende utbyggingsselskaper i det offentliges regi.

26.3 Beslutningsprosessen

26.3.1 Fasing av vedtak

Samlet fremstilling er også blitt omtalt som prosjektets hovedplan. Hovedplanfasen ble altså avsluttet med et politisk vedtak som baserte seg på et omfattende grunnlagsmateriale. Hovedplanen har ingen formell status etter Plan- og bygningsloven (PBL) og er heller ikke juridisk bindende. Samlet fremstilling ble ikke oppfattet av alle de involverte kommuner som bindende for den etterfølgende planleggingen som måtte foregå etter PBL og der kommunene selv var vedtaksmyndighet.

Det var stort spillerom for den enkelte tiltakshaver i å tolke innholdet i Stortingets vedtak og det ble av de fleste kommunene oppfattet slik at kunnskapsgrunnlaget i hovedplanfasen var for lite detaljert til å kunne gå direkte på reguleringsplanene. Dette problemet burde vært ivaretatt ved å benytte kommunedelplaner som et mellomliggende detaljeringsnivå. Dette ville ha forenklet arbeidet med reguleringsplanene.

Dersom det var blitt benyttet kommunedelplaner som et mellomliggende detaljeringsnivå, ville de kostnadsanslagene som Stortinget var blitt presentert i St.prp. nr. 90 (1991-92), kunne vært revidert på bakgrunn av mer konkrete planer og ville slik sett vært beheftet med vesentlig mindre usikkerhet. Slike reviderte overslag kunne vært meldt tilbake til Stortinget slik at Stortinget selv kunne få et sikrere grunnlag for de økonomiske konsekvenser av sitt opprinnelige utbyggingsvedtak.

Behovet for og effekten av en større detaljeringsgrad på planene før endelig vedtak i Stortinget, kan tilsi en mulig behandlingsprosedyre der Stortinget først gjør et prinsipielt utbyggingsvedtak basert på overordnede planer med kostnadsoverslag med relativt stor usikkerhet og på valg av fremlagte alternativer. Deretter får Stortinget det konkrete prosjektet tilbake til ny behandling når planleggingen er kommet til mer detaljert nivå med et tilhørende kostnadsoverslag som har en langt mindre usikkerhet. Da fatter Stortinget et forpliktende utbyggingsvedtak.

26.3.2 Planlegging og konsekvensanalyser

Det er en rekke alternative måter å gjennomføre konsekvensanalyser (KU)-prosesser på, men et viktig poeng er at hele beslutningsprosessen sannsynligvis måtte organiseres annerledes hvis en ønsket å ivareta intensjonene i lovgivningen bak KU.

Ifølge Plan- og bygningsloven (PBL) må det foreligge et vedtak om gjennomføring før kravet om KU ifølge PBL kommer til anvendelse i prosesser der det skal gjøres arealplanvedtak som er juridisk bindende, dvs. reguleringsplanvedtak. Dette var en viktig grunn til at man i stedet benyttet hovedplangrepet. Som følge av at hovedplangrepet ble benyttet, fikk en ikke den tidlige lokale medvirkning som PBL ville stilt krav om. Dette bidro sannsynligvis til å forsterke konfliktene senere i reguleringsplanfasen. Når en KU er underlag for detaljerte beslutninger kan det se ut som om det er vanskelig å oppfylle lov og forskrift for KU uten at KU-arbeidet gjøres parallelt med planprosesser etter PBL hele veien. Med så detaljerte beslutninger som i denne saken evnet ikke de påfølgende planprosessene å «hente» inn det en hadde tapt i hovedplanprosessen med hensyn på lokal medvirkning. Til det var handlefriheten til å utvikle alternative løsninger for liten.

Med andre ord kunne en ikke bruke PBL fordi det ikke forelå noen beslutning, samtidig som en så detaljert beslutning som ble fattet, ikke burde vært fattet uten en PBL-styrt planprosess med en tilhørende KU.

Alternativt kunne det på basis av en overordnet planlegging vært lagt til rette for en prinsipiell ja/nei beslutning til prosjektet og hovedkonseptet som ikke innebar en fastlegging av viktige suksesskriterier. I en slik prosess måtte tiltakshaverne også gjennomføre utarbeidelse og konsekvensutredning av reelle alternativer. En slik prosess kunne så danne grunnlag for en mer detaljert planlegging med KU der den reelle handlefriheten var større. Det måtte da vært tatt hensyn til disse prosessene når det ble lagt rammer for tidsbruk og satt dato for ferdigstillelse av prosjektet. Samlet sett er det ikke gitt at dette ville medført en vesentlig lengre planleggingsperiode.

I tilknytning til en KU vil det være ønskelig med en klar tilbakekobling mellom KU og valg av alternativer. Mulige alternativvalg må føres tilbake til KU slik at en får synliggjort hvilke «nettokonsekvenser» som gjenstår etter at tiltaket er gjennomført.

Det kan også vurderes utenlandske erfaringer med store konsekvensutredninger, særlig fra Canada (Panelstudier) og fra Nederland. Her gis tiltakshaverne klarere roller i hele utredningsarbeidet og det legges vekt på uavhengige faglige vurderinger og medvirkning fra berørte. I Nederland benyttes en ekspertkommisjon som sikrer uavhengig rådgivning ved utarbeiding av utredningsprogram og ved vurdering av om KU oppfyller de faglige krav som er satt til utredningsarbeidet gjennom utredningsprogrammet.

Canadiske føderale panelstudier er spesielt interessante for store og vanskelige utbyggingsprosjekter. Et uavhengig panel utarbeider, etter omfattende samråd, en «Terms of Reference» (rammevilkår/program) for tiltakshavers KU. Når KU foreligger i tilfredsstillende form, legges denne fram til vanlig høring og diskusjon på offentlige høringsmøter i regi av panelet. Panelet vil også innhente ekspertsynspunkter i nødvendig utstrekning. Basert på det materialet som så foreligger, lager panelet sin egen utredning (panelstudie) med tilrådinger og forslag til oppfølging. Det foreligger mer enn 20 års erfaringer med slike studier i Canada.

26.4 Håndtering av kriser og usikkerhet

26.4.1 Organisering av krisehåndtering

Kriser er til forskjell fra usikkerhet mer å betrakte som uventede begivenheter og katastrofer. Dette temaet refererer til erfaringene med krisene i Romeriksporten. En viktig del av disse var at det tok lang tid før krisen ble erkjent og det ble handlet. Når det først ble gjort, var det ikke primært utbygger som reagerte, men det skjedde utenfra.

Håndtering av krise består i det minste av to elementer:

• identifisering av krise

• løsning av krise

Identifisering av krise og valg av andre handlingsalternativer enn de som ligger i organisasjonens eget handlingsprogram, har en langt høyere terskel enn å fortsette som før. Dette ble klart demonstrert i Gardermobanens håndtering av problemene i Romeriksporten. Betingelsene for å kunne identifisere en kritisk situasjon tidsnok knytter seg både til informasjonsflyt og til uavhengighet. Åpenhet i observasjon, formidling og fortolkning av informasjon er en viktig forutsetning for dette. Men det forutsetter igjen at det skjer ut fra en posisjon som er mest mulig uavhengig av de interessene som er berørt av saken.

Som regel vil en utbyggingsorganisasjon, og i og for seg hvilken som helst organisasjon, være selektiv i sin oppfatning av en situasjon og håndteringen av informasjon, fordi den vil være styrt av egen målsetning og interesser.

Evalueringsgruppens syn er at det bør etableres en funksjon, som for å håndtere dette, ikke er bundet av utbyggerens interesser og lojaliteten til dem, men som nettopp belønnes for å stille de kritisk riktige spørsmål og tenke alternativt. Det kan tilknyttes ekspertise og/eller å organisere innkommende informasjon slik at dette oppnås. Men det er en viktig betingelse at en slik funksjon er reelt uavhengig av utbyggingsorganisasjonen. Det er utilfredsstillende at alternativ og supplerende informasjon knyttet til krisesituasjoner skjer på utbyggerens premisser.

Hvis en slik funksjon plasseres i utbyggingsorganisasjonen, må den sikres uavhengighet ved at den plasseres i stab, men sideordnet ledelsen og med full bevegelsesfrihet i organisasjonen. Det vil bli en forsterket controller-funksjon, men forskjellig fra den vanlige, som oftest er knyttet til utbyggingsmålsetningene. Et mer relevant bilde er Riksrevisjonens representant, men som aktiv deltaker. Det springende punkt er at lojaliteten ikke er rettet mot utbyggeren og dennes målsetninger, men mot mer overordnede mål. Dette må kombineres med en organisert åpenhet i utveksling av informasjon.

Alternativt kan en beredskapsfunksjon for å håndtere kriser plasseres utenfor utbyggingsorganisasjonen. Det man taper på en ekstern løsning, er nærhet til begivenhetene. Det man vinner, er uavhengighet og nødvendig avstand. Det som er krise for utbyggeren, er ikke nødvendigvis krise for berørte parter, og omvendt. Dette ble klart demonstrert i forbindelse med Romeriksporten. En krisefunksjon må være uavhengig også i forhold til berørte interesser, slik at krisehåndteringen kan skje fra et best mulig avveiet perspektiv. Dette kan tilbakeføres til at store prosjekter som regel skal oppfylle flere mål, ofte konkurrerende. Organisering, fordeling av ansvar og oppgaveløsning medfører en spesialisering av oppmerksomhet og ulik vektlegging av delmål. I lys av en nødvendig helhet i store prosjekt kan en slik spesialisering lett føre til suboptimalisering, som i sin tur kan føre galt avsted. Hovedansvaret for å identifisere kriser og fange opp alternativ informasjon er det derfor ikke naturlig å legge til utbyggingsorganisasjonen.

Det neste elementet i håndteringen av krise etter en identifisering av den, er å løse den. Disse to funksjonene kan holdes adskilt. Det viktigste for identifiseringen av kriser er uavhengig informasjonsbehandling. Det viktigste for å løse en krise er at det skjer på en avveiet måte, hvor en tar hensyn til en flerhet av berørte målsetninger og interesser. Det første er ikke nødvendigvis det samme som det siste. Kriseløsninger kan være alt fra midlertidig stans i arbeidet, analyse og til vedtak om ny handlingsstrategi. En slik vedtaksmyndighet bør av samme grunn som for den første funksjonen, ligge utenfor og uavhengig av de involverte interesser. Den bør ligge på et høyt nok nivå i systemet og ha som ansvar å fatte løsningsvedtak ut fra en overordnet målsetning. En slik instans bør kunne involveres i alle faser i et utbyggingsprosjekt, Den bør kunne gripe inn på eget initiativ, og/eller etter appell.

Hvis man velger det første alternativet, må man pålegge alle større utbyggingsprosjekter å etablere en slik funksjon, men forankret til en ekstern og for prosjektet uavhengig myndighet. Hvis man velger det andre alternativet, har man to muligheter. Den ene er å opprette et nytt myndighetsorgan, med bestemte fullmakter. En slik løsning kan sees i sammenheng med et annet forslag i dette kapitlet: Kvalitetssikring av store offentlige prosjekter. Den andre muligheten er å benytte eksisterende fagmyndigheter, som fylkesmannsembedet, miljøforvaltningen både regionalt og sentralt. De måtte da få utvidede fullmakter og myndighetsområde.

26.4.2 Håndtering av usikkerhet

Evalueringsgruppen vil anbefale at det foretas en grundig empirisk undersøkelse av håndteringen av usikkerheten i store offentlige prosjekter. En bør spesielt se på bruken av usikkerhetsposter og prosjektreserver i kalkylene som er blitt lagt frem, og om det eksisterer tilfeller der disse postene ikkeer blitt benyttet. Ut fra observasjoner av tidligere planlagte og gjennomførte prosjekter bør en prøve på å anslå forventete verdier og medianverdier i fordelingen av kostnader og inntekter. Disse anslagene bør sammenliknes med de avsetninger til dekning av usikkerhet som er gjort i prosjektenes budsjetter.

Veiledningen til dem som skal planlegge og gjennomføre prosjekter, bør gjøres presis. Det bør avklares om en skal legge til grunn et basisestimat på kostnader og inntekter som er lik medianverdien eller forventningsverdien i fordelingen av disse størrelsene. For å kunne beregne slike verdier må planleggerne foreta (stokastiske) simuleringer. Dersom det er grunn til å anta at ulike kostnads- og/eller inntektselementer er korrelerte, bør det foretas samtidige variasjoner i disse elementene. I de tilfeller hvor inntekter eller kostnader er basert på anslag fra en økonometrisk modell, som transportmodellen i Gardermoprosjektet, er det viktig å ta hensyn til heterogeniteten i observerte så vel som i ikke observerte forhold når en skal bruke modellen til å gi anslag på inntekter og/eller kostnader. Denne heterogeniteten tas hensyn til ved estimeringen av modellen. Den bør ikke kastes ut, når modellen skal tolkes og brukes (gjennom simuleringer) til å gi anslag på inntekter/kostnader i et prosjekt. Det bør videre lages en veiledning for håndtering av beslutninger under usikkerhet i tilfelle med irreversible investeringsbeslutninger og hvor en også kan innhente ny informasjon og lære underveis i et prosjekt.

Det bør avklares om staten som beslutningstaker er risikoavers. Hvis ja, bør graden av risiko-aversjon også avklares. Det bør også avklares om den samme grad av risiko-aversjon skal gjøres gjeldende overfor alle prosjekter i den offentlige sektoren. Jo mer risiko-avers staten er, desto større avsetninger bør det gjøres i budsjetter i hovedplanfasen til dekning av usikkerhet. Det er ikke behov for mer enn en form for avsetning. Den kan gjerne kalles prosjektreserve. Denne problemstillingen om graden av risikoaversjon bør også drøftes i lys av at det kan bli satt krav til bedriftsøkonomisk lønnsomhet til prosjekter i den offentlige sektoren og at utbyggingen av prosjekter og driften av dem organiseres som aksjeselskap.

Temaet strategisk budsjettering, med over- og underbudsjettering avhengig av den strategiske posisjonen til prosjektet og preferansene til planleggere og utbyggere, bør utredes så vel teoretisk som empirisk basert på observasjoner av tidligere gjennomførte prosjekter. Den mulighet at det kan oppstå strategisk budsjettering, og hvor planleggere og utbyggere kan ha egeninteresser i utformingen og omfanget av prosjektene, gjør at det kan være behov for en spesiell kvalitetssikring og regulering av de ansvarlige for prosjektene. Kvalitetssikringen bør ta sikte på å avdekke om det kan være tilstede en slik strategisk tilpasning hos de prosjektansvarlige. Reguleringen bør ta sikte på at samfunnsøkonomiske hensyn ivaretas i planleggingen og utbyggingen av prosjektet, gitt at de prosjektansvarlige innretter seg strategisk. I de siste 10-20 år er det blitt utviklet et godt teoretisk verktøy for håndtering av slike reguleringsproblemer. Det mest kjente miljøet i den sammenheng er universitetet i Toulose, Frankrike, men det er også tilstede en kompetanse på dette området i det norske fagmiljøet, for eksempel ved Norges Handelshøyskole, Handelshøyskolen BI og ved Universitetet i Oslo. Behovet for en styrking av denne reguleringsvirksomheten knyttet til store offentlige prosjekter i den offentlige forvaltningen bør utredes nærmere, og det bør også utredes hvem som eventuelt skal stå for kvalitetsikringen og reguleringen, for eksempel et plan- og reguleringskontor i Finansdepartementet, eller et kontor lagt rett under Statsministerens kontor eller Konkurransetilsynet.

26.5 Transportøkonomisk forskning og utredning

Det er Evalueringsgruppens syn at kvaliteten på transportøkonomisk forskning og utredning bør heves. Gardermoprosjektet har vist at det kan være mye å vinne ved å styrke arbeidet med kvantitative analyser av transportvalg, det enten være seg valg i forbindelse med lange reiser (fly, tog) og reiser i et nærområde. Både nasjonalt (Universitetet i Oslo, Norges Handelshøyskole, Universitetet i Bergen og i Statistisk sentralbyrå) og internasjonalt (universiteter og forskningssentra i USA) er det tilstede kompetanse som en kan trekke på i forbindelse med en slik satsing. De kvantitative analysene bør omfatte så vel analyser av faktiske transportvalg som simuleringer av markedsutfall, derunder også hvilken rolle en offentlig finansiering av investering og drift skal spille. Årsaken til at en slik opprustning av det transportøkonomiske miljøet kan være av betydning, er at det også i tiden fremover vil komme store prosjekter i samferdselssektoren. Oslo pakke 2 er et eksempel på et prosjekt med en investeringsramme på nivå med investeringene i Gardermoprosjektet.

26.6 Produksjon og prising av tjenester som utnytter faste anlegg

Det er Evalueringsgruppens syn at det bør utredes hvordan en bør organisere produksjon og prising av tjenester som utnytter faste anlegg. Eksempler på slike faste anlegg/tjenester er: kjørevei/togdrift, telenett/telefonering, vei/bilkjøring, sykehus/operasjoner og pleie, kraftlinjer/kraftproduksjon, post- og bankterminaler/post- og bankbruk.Nettverk er kjennetegnet ved store faste kostnader og en drift av disse nettverkene på rent privat bedriftsøkonomisk grunnlag kan føre til private monopoler. For å få til en optimal ressursbruk i samfunnet kan det da enten komme på tale å regulere disse nettverkene eller la dem være offentlig eide og drevet. Uansett vil det være en oppgave å få utredet hvordan bruken av disse nettene skal prises. Brukerne vil være «transportører», som et togselskap eller en kraftprodusent. En utredningsoppgave vil være å klarlegge vilkårene og reguleringsoppgavene for at en privat og bedriftsøkonomisk drift kan gi en samfunnsøkonomisk optimal ressursbruk.

26.7 Kvalitetssikring av store offentlige prosjekter

Det er Evalueringsgruppens syn at det bør opprettes en gruppe i Finansdepartementet eller lagt rett under statsministerens kontor som kan spille den rollen som ØKAN spilte i Gardermoprosjektet. Gruppen bør ha til oppgave å arbeide med å utvikle kalkulasjonsmetoder og analyseopplegg som kan brukes av utbyggere av store prosjekter, for eksempel definert til å være prosjekter med en investeringsramme på 500 millioner kroner eller mer. Den bør også kunne tre inn i utbyggingsfasen i større prosjekter, dersom det skulle oppstå problemer hvor en for eksempel blir tvunget til å sammenlikne nytten av et ekstraordinært tiltak med kostnaden for tiltaket. Vannlekkasjene og tettingen av Romeriksporten kan være et eksempel på et ekstraordinært problem som kan oppstå i et stort prosjekt. Gruppen bør utvikle analyseopplegg som kan benyttes i kvalitetssikring av prosjekter, derunder sikring av kvantitative anslag av stor betydning for prosjektene. Det bør legges vekt på å lage opplegg for håndtering av usikkerhet, derunder optimale responser på ny informasjon og læring. Et slikt opplegg vil være en oppdatering av Finansdepartementets Programanalyse fra 1978. Utføringen av kvalitetssikringsarbeidet bør nødvendigvis ikke skje av gruppen i statsforvaltningen. Slikt arbeid bør også kunne settes ut på anbud i konsulentmarkedet.

Gruppen bør kunne samarbeide med forskningsmiljøer i Norge og utlandet. Personer fra disse miljøene bør kunne trekkes inn i konkrete prosjektevalueringer. Ved å opprette en slik permanent gruppe i statsforvaltningen øker en den økonomiske kompetansen i forvaltningen i forbindelse med planlegging og gjennomføringen av store prosjekter.

26.8 Forhold fra selve utbyggingsprosessen

Tiltakshaverne i Gardermoutbyggingen gjorde et heldig grep med å samarbeide tett med fagorganisasjonene om kontraktsutforming og informasjon til markedet om de kontrakter som etter hvert skulle utlyses. Evalueringsgruppen vil tilrå at man følger det samme mønster ved fremtidige større statlige utbyggingsprosjekter.

Evalueringsgruppen vil anbefale at man ved kontraktsutformingen i størst mulig grad holder seg til kjente standarder uten for mange avvik, ut fra at kontraktsinnholdet skal være kjent og forstått av den annen part, og tjene som et arbeidsdokument gjennom byggefasen. Det er også sterkt å anbefale at det legges mye arbeid og omtanke i oppstartsmøter mellom byggherrens og entreprenørens utførende, hvor alle deler av kontrakten og de administrative rapporteringsrutiner gjennomgås, slik at partene skaffer seg en felles plattform og forståelse når det gjelder de ulike sider av kontraktsgrunnlaget. Erfaringen fra OSL og NSB-GMB er at jo mer inngående en slik innledningsvis kontraktsgjennomgang er, desto bedre. Denne erfaring bør man nyttiggjøre seg i andre utbyggingsprosjekter.

Det må videre være en forutsetning at kompetansegrunnlaget for prosjekteringen er på plass før prosjekteringen starter opp. Det skapte store problemer og ble kostbart for NSB-GMB at det ikke fantes noe normalverk/standardbeskrivelse for høyhastighetsbaner da prosjekteringsarbeidet for banen startet opp.

En solid og godt gjennomarbeidet prosjektering før oppstart av selve byggearbeidet er, som OSL innledningsvis også påpekte, nøkkelen til god prosjektøkonomi. Selv om tiltakshaverne her var seg dette bevisst, klarte man altså ikke å gjennomføre det i praksis. Begge tiltakshavere er enige om at de, i stedet for å ha prosjektering som et linjeansvar, burde ha organisert seg med en egen, felles prosjekteringsenhet direkte underlagt direktøren/utbyggingsdirektøren og på samme nivå som de utførende enheter. Med en slik løsning kunne man fulgt opp rådgiverne på en bedre måte, ivaretatt samordningsbehovet og grensesnittsproblematikk, og løst spørsmål som reiste seg underveis i byggingen. Denne erfaring er vel verdt å ta med for fremtidige utbyggere.

Når det gjelder utbyggingsprosjekter som innebærer grunnerverv i større omfang, viser erfaringen fra Gardermoen at dette er et vanskelig område som må håndteres med psykologisk innsikt og konduite, og at det krever oppmerksomhet og grundig forberedelse som må samordnes med de ansvarlige for byggevirksomheten.

Problemene med Romeriksporten vil antagelig føre til, i hvert fall bør det føre til, at forholdet til skog- og mark-områder som berøres av utbyggingen, vurderes på en langt grundigere måte, hvor det tas hensyn til de naturressurser, miljø-, rekreasjons- og friluftsinteresser som knytter seg til områdene.

Evalueringsgruppen vil også anbefale for fremtidig prosjektstyring at OSLs ordning for økonomirapportering vurderes nøye, i det kanskje kan være grunn til å følge denne også på andre områder enn økonomi. Ordningen innebærer at det innsamlede tallmateriale fra utbyggingsavdelingens forskjellige kontraktsarbeider blir vurdert og analysert av en kompetent enhet i stab. Ved at de personer som bearbeider materialet for vidererapportering til ledelse og styre, sitter noe på siden av de pågående kontraktsarbeider, sikrer man seg muligheten for å korrigere eventuelle svært optimistiske anslag, og oppnår en mer nøktern og objektiv rapportering underveis.

26.9 Mangler ved lovverket

Gardermoutbyggingen har avdekket visse mangler ved det eksisterende lovverk. Det vil bli et for omfattende arbeid for Evalueringsgruppen å foreslå konkrete endringer. Vi vil derfor nøye oss med å påpeke problemområder som det kan være verdt å se nærmere på.

For det første er det blitt avdekket at Plan- og bygningsloven ikke er innrettet på prosjekter av denne størrelsesorden. Grepet som her ble tatt med en hovedplanutredning, mangler hjemmel i Plan- og bygningsloven. Konsekvensutredningen i hovedplanfasen var dermed heller ikke direkte forankret i lovverket. Loven mangler dessuten bestemmelser om prosjekter som berører flere fylker eller flere kommuner.

Det var underveis mye forvirring og uenighet med hensyn til hvor langt Kommunehelsetjenesteloven gir kompetanse til å gripe inn i byggesaker, jfr. f. eks. krav om konsekvensutredning med hjemmel i lovens § 4a-5 og pålegg om tetting av Romeriksporten med hjemmel i § 4a-8. Det er kjent fra andre byggesaker at det hersker uenighet om grensene for helsesjefers og kommunelegers myndighet i forhold til utbyggere. Det synes derfor å være et klart behov for en klargjøring og opprydding her.

For så vidt angår Forurensningsloven er det påpekt at loven mangler et regelverk for koordinering mellom de forskjellige instanser som har myndighet etter loven, SFT, Fylkesmannen og kommunene.

Det reiste seg i forbindelse med Romeriksporten spørsmål om Vassdragsloven hjemler inngripen for så vidt angår innlekkasjer i tunneler. Så vidt Evalueringsgruppen forstår er dette spørsmål nå under utredning.

26.10 Mekanismer for å sikre at standarder og krav til flystøy overholdes

Grensene for støy for flyplassen i driftsfasen ble gitt i St.prp. nr. 90 (1991-92) med utgangspunkt i RPR. Det er gitt grenseverdier for 4 flystøysoner. Støysonene angir retningslinjer for arealbruk rundt flyplassen. For å angi omfanget av støybelastningen for befolkningen rundt flyplasser, benyttes den såkalte EFN-metoden (ekvivalent flystøynivå). Kriteriene for beregningene er fastsatt av Flystøykommisjonen, som var et rådgivende organ for departementene i flystøyspørsmål.

I dette arbeidet har OSL basert seg på en grense for innendørs støy på nattetid i henhold til et rundskriv fra Miljøverndepartementet fra 1984 (T-22/84). Her er angitt grenseverdier for både gjennomsnittsstøy (EFN < 35 dBA) og maksimalstøy (MFN < 60dBA).

Det formelle grunnlaget for vurdering av støykrav og inn- og utflygingstraséer er beskrevet i «Forskrift for inn- og utflygingstraséer for Oslo Lufthavn Gardermoen», fastsatt av Samferdselsdepartementet den 16.desember 1997.

For flyplassen er støyen direkte avhengig av inn- og utflygingstraséer og beregninger av støy har skjedd ut fra de fastlagte traséene.

Når det gjelder selve prosessen rundt fastsettelsen av flytraséene, ble det gjort en avveining mellom forskjellige miljøhensyn og flyoperative hensyn. Interessemotsetningen mellom lokale interesser og ønsket om et relativt rigid trasémønster som minimaliserer ulemper, og flyoperatørene som ønsket seg mest mulig fleksibilitet, var ganske klar.

I prosessen med fastsetting av traséer og støygrenser har Luftfartsverket, OSL, kommunelegene i Nannestad, Sørum, Gjerdrum og Ullensaker og «Flystøyutvalget for Gardermoen» vært viktige aktører. Fylkesmannen i Oslo og Akershus har også vært involvert.

Flystøyutvalget var opprinnelig oppnevnt av Miljøverndepartementet i 1980 og har vært todelt med en del for Fornebu og en for Gardermoen. Flystøyutvalget har hatt som mandat å holde seg orientert om støyulempene, gi tilrådinger om begrensning av støyulempene og å holde seg orientert om de støyforebyggende tiltakene og hvordan disse virket. Utvalget rapporterer til Miljøverndepartementet. Utvalget for Gardermoen har vært sammensatt av blant annet representanter for de fire omkringliggende kommuner (Ullensaker, Nannestad, Gjerdrum og Eidsvoll), flyselskapene og Luftfartsverket. Sammensetning og mandat har vært forankret i den gamle flyplassen på Gardermoen. Dette vil antakelig bli endret og tilpasset den nye flyplassen på Gardermoen i løpet av 1999.

Det finnes også en «Arbeidsgruppe flystøy» som er et forum der representanter fra Lufttrafikktjenesten og miljøavdelingene i Luftfartsverket og OSL regelmessig møtes for å holde hverandre gjensidig oppdatert.

I henhold til «Forskrift for inn- og utflygingstraséer for Oslo Lufthavn Gardermoen»; § 6-3, skal OSL utøve støy- og traséovervåkning ved flyplassen. Støy- og traséovervåkning (STO) skal være et verktøy for å overvåke og rapportere flybevegelser og flystøy i området rundt Gardermoen. Det er Luftfartsverket som er myndighetsorgan i forhold til denne rapporteringen og som er ansvarlig for forskriften som er forankret i Luftfartsloven.

Luftfartsverket har en spesielt sentral posisjon i forhold til støyproblematikken knyttet til Gardermoen. De forvalter lovverket (Luftfartsloven) og de forskrifter og retningslinjer som følger av denne og legger premissene for beregningen av støysonene. I tillegg er det OSL (heleiet av Luftfartsverket) som har ansvaret for oppfølgingen av den faktiske flystøy. Følgelig er det også Luftfartsverket som har hånd om hvilke justeringer og tiltak som skal gjøres. De berørte parter har liten innflytelse på disse realitetene og det er åpenbart en viss uklarhet rundt de forskjellige aktørenes roller. Her burde andre myndighetsorganer som SFT/Miljøverndepartementet få en mer sentral posisjon slik at ikke ett fagmiljø alene forvalter både premisser og oppfølging.