18 Gjennomføring av utbyggingsvedtaket for hovedflyplassen

18.1 Oversikt over utbyggingen av hovedflyplassen - hovedpremisser og milepæler

18.1.1 Retningslinjer fra Storting og regjering

I St.prp. nr. 90 (1991-92) av 8. mai 1992 og Innst. S. nr. 1 (1992-93) av 1. oktober 1992 fastla henholdsvis regjering og Storting retningslinjene for utbyggingen av hovedflyplassen. I perioden frem til flyplassen åpnet 8. oktober 1998 ble ytterligere retningslinjer gitt. Disse var både av generell overordnet karakter, gjaldt kostnadsmessige forhold og var rettet mot særskilte tekniske anlegg. I de følgende underavsnittene vil vi gjøre rede for uttalelser og vedtak i innstillinger og Stortingsmeldinger fra og med våren 1992 til og med høsten 1997.

18.1.1.1 Overordnete og generelle retningslinjer

• Flyplassen forventes ferdigstilt tidlig i 1999. (Innst. S. nr. 1 (1992-93) - 1. oktober 1992)

• Flyplassen dimensjoneres for et passasjerantall på 12 mill. i åpningsåret (Innst. S. nr. 1 (1992-93) - 1. oktober 1992)

• Boenheter som blir fysisk berørt som følge av utbyggingen erstattes etter gjeldende regler (Innst. S. nr. 1 (1992-93) - 1. oktober 1992)

• Hovedflyplass skal stå ferdig ved årsskiftet 1998-99 med to rullebaner. Tekniske anlegg skal være tilstrekkelig testet (St.prp. nr. 1 (1993-94) - 24. september 1993)

• Utbyggingen skal foregå på en måte som skaper aksept hos befolkningen, hos lokale myndigheter og i nærings- og arbeidsliv. Informasjon til allmennheten og den lokale befolkningen om framdrift og tiltak under byggingen skal gis høy prioritet. Samarbeid og kontakt med lokale myndigheter og organisasjoner skal formaliseres i kontaktutvalg. ( St.prp. nr. 1 (1993-94) – 24.september 1993)

18.1.1.2 Økonomiske forhold

Nedenfor er tallene angitt dels i 1992-kr., dels i løpende kr. Beløpene er derfor ikke direkte sammenlignbare.

• Kostnadsrammen for utbyggingen av hovedflyplassen inklusive forsvaret er 11 400 mill. kr. ( nåverdi i 1992 .) (Innst. S. nr. 1 (1992-93)- 1. oktober 1992)

• Finansiering av hovedflyplassen skal skje gjennom lån som tilbakebetales gjennom avgifter og billettinntekter. Finansieringen vil derfor ikke belaste statsbudsjettet. (Innst. S. nr. 1 (1992-93) - 1. oktober 1992)

• Utbyggingsselskapet starter som et tomt selskap og vil tilføres egenkapital, ansvarlig lånekapital og fremmedkapital i løpet av utbyggingsperioden. Investeringen på flyplassen har en realøkonomisk avkastning på 6,8%. Totalinvesteringen, inklusive byggelånsrente er regnet til 13,2 mrd. kr. i faste 1992 kr., som er utbyggingsprosjektets finansieringsbehov pr. 31.12.1999. (Innst. S. nr. 1 (1992-93) - 1. oktober 1992)

• 55 mill. kr. av de 1,7 mrd. kr. som OSL var tenkt tilført som egenkapital (Fornebus verdi) gis forskuddsvis som lån til finansiering av erstatninger/grunnerverv. (St.prp. nr. 94 (1992-93) - 4. juni 1993)

• Av lånerammen på 490 mill. kr. til OSL anslås det at bare 70 mill. kr. blir brukt i 1993. Dette skyldes senere utbyggingsstart og at grunnerverv og erstatning til Forsvaret belastes Luftfartsverket og ikke OSL. For 1994 foreslås det en låneramme for OSL på 805 mill. kr. Det foreslås en låneramme for 1995 på 1200 mill. kr. Totalt lånebehov for flyplassen er anslått til 9 190 mill. kr. ( St.prp. nr. 1 (1993-94) - 24. september 1993)

• Nåverdien av kostnadene for flyplassen på 11 400 mill. kr. (1992 kr.) fastholdes. Rammen inkluderte 1 700 mill. kr. avsatt til grunnerverv og erstatning til Forsvaret. Dette er overført til Luftfartsverket. Investeringsanslaget for OSL blir 9 700 mill. 1992 kr. Lånefullmakten for 1993 ble ikke benyttet. For 1994 er det innvilget en låneramme på 805 mill. kr. Reviderte framdriftsplaner antyder at kapitalbehovet i 1994 kan bli 200 mill. kr. lavere enn tidligere antatt. For 1995 foreslås det en låneramme på 1100 mill. kr. Lånebehovet i 1996 anslås til 3000 mill. kr. Samlet lånebehov for OSL er nå anslått til 9 100 mill. 1995 kr. Det er avsatt 117 mill. kr. på Luftfartsverkets investeringsbudsjett for grunnerverv. (St.prp. nr. 1 (1994-95) - 16. september 1994)

• Utviklingsansvaret for Fornebu overføres fra Luftfartsverket til Statsbygg. Ved overføringen vil staten utbetale 2 000 mill. kr. til Luftfartsverket som tilføres OSL som ansvarlig lånekapital. (St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 9 (1994-95) - 9 desember 1994)

• Investeringsrammen for flyplassen utgjør 10 500 mill. 1996 kr. Faktisk låneopptak for 1994 ble 345 mill. kr. For 1995 er lånerammen 1 100 mill. kr., for 1996 foreslås en ramme på 3 000 mill. kr. og for 1997 foreslås en ramme på 3 300 mill. kr. (St.prp. nr. 1 (1995-96) - 15. september 1995)

• Hovedflyplassens budsjettramme ved ferdigstillelse er beregnet til 9 900 mill. kr. (eksklusive Pir B). Lånerammen for 1997 var 3 400 mill. kr. Lånebehovet anslås å være 3 120 mill. kr. Lånebehovet for 1998 anslås å være 2 000 mill. kr. (St.prp. nr. 1 (1997-98) - 26. september 1997).

18.1.1.3 Tekniske anlegg

De viktigste premisser fra regjering og Storting kan oppsummeres som følger:

• Gardermoen bygges ut som hovedflyplass for Oslo og dimensjoneres for 12 mill. passasjerer pr. år i åpningsåret. Den skal kunne betjene en trafikk på 17 mill. passasjerer pr. år. (St.prp. nr. 90 (1991-92) - 8. mai 1992)

• Gardermoen bygges ut med to parallelle rullebaner. Ny rullebane bygges øst for den eksisterende (Innst. S. nr. 1 (1992-93) - 1. oktober 1992)

• Anleggsperioden for flyplassen vil være ca. 5 år og flyplassen vil kunne stå ferdig ved årsskiftet 1998/1999. (St.prp. nr. 90 (1991-92) – 8. mai 1992)

• Flyplassen vil ha en værmessig tilgjengelighet på 99,9% ved at det installeres kategori III A instrumentering ved de to mest brukte baneendene og kategori I instrumentering ved de øvrige baneendene. (St.prp. nr. 90 (1991-92) – 8. mai 1992)

• Fra ekspedisjonsbygget skal det være adkomst til flyoppstillingsområdet som skal bestå av to separate pirer. Den ene (A) skal henge sammen med ekspedisjonsbygget og den andre (B) skal ligge 340 meter unna og skal knyttes til ekspedisjonsbygget med en underjordisk gang. (St.prp. nr. 90 (1991-92) – 8. mai 1992)

• Det skal anlegges 40 brotilknyttede flyoppstillingsplasser inntil pirene. (St.prp. nr. 90 (1991-92) – 8. mai 1992)

• Det forutsettes at flyplassen blir knyttet til de offentlige tekniske anlegg og blir abonnent på linje med andre bedrifter. (St.prp. nr. 90 (1991-92) – 8. mai 1992)

• Det forutsettes at oppvarming av flyplassen skal baseres på varmepumpe der grunnvannet benyttes som primær energikilde og varmelager. (St.prp. nr. 90 (1991-92) – 8. mai 1992)

• For å redusere ulempene for de mest støyutsatte ved den nye flyplassen, ble det lagt opp til å gjennomføre et støyisoleringsprogram. (St.prp. nr. 90 (1991-92) – 8. mai 1992)

• Det skulle etableres et støy- og traséovervåkingssystem på Gardermoen tilsvarende det som fantes på Fornebu. (St.prp. nr. 90 (1991-92) 8. mai 1992)

• Det forutsettes at omfattende vernetiltak mot forurensing av overflatevannkilder og grunnvann i Gardermo-området blir gjennomført (Innst. S. nr. 1 (1992-93) - 1. oktober 1992)

18.1.2 Tidsplaner - etapper og milepæler i utbyggingen av hovedflyplassen

Tidsplanen for arbeidene på flyplassen var hele tiden styrt av vedtaket i St.prp. nr. 90 (1991-92) der det fremgår på side 69:

«Anleggsperioden for flyplassen vil være ca. 5 år, og flyplassen vil kunne stå ferdig ved årsskiftet 1998/1999.»

OSL valgte selv i løpet av første halvår 1993 å fremskynde ferdigstillelsen til 1. oktober 1998 av driftstekniske årsaker. Denne datoen ble senere endret til 8. oktober 1998 for å tilpasse seg omlegging og endring i det internasjonale rutetidsmønsteret.

Tidsaspektet og kostnadene var de viktigste styringsparametere for OSL gjennom hele prosjekterings- og utbyggingsperioden fra selskapet ble etablert og frem til åpningen i oktober 1998. Ferdigstillelsesdatoen var absolutt og ble tidlig annonsert offentlig.

Fremdriften var styrende for alle plan- og prosjekteringsarbeidene.

Det ble tidlig besluttet at reguleringen for flyplassen skulle gjøres statlig. Allerede den 23. oktober 1992 fikk Samferdselsdepartementet ved kongelig resolusjon myndighet til å gjennomføre statlig regulering for flyplassområdet. Den statlige reguleringsplanen ble vedtatt av Samferdselsdepartementet den 4. juni 1993. Dette medførte at reguleringsplanprosessen var forutsigbar og ikke ga de store endringene i forhold til hovedplanen, verken hva angikk fremdrift eller kostnader.

For øvrig var fremdriften på flyplassen med tilhørende banesystemer, ekspedisjonsbygg og øvrige tekniske bygg og anlegg, alt forutsatt å skulle være ferdig til åpningen den 8. oktober 1998. OSLs overordnede tidsplan var utarbeidet med tanke på en gunstig økonomisk gjennomføring av utbyggingen ved at aktiviteter ble skjøvet lengst mulig ut i tid uten at det skulle svekke realismen i planen. Hovedmilepæler for utbyggingen var satt opp i fremdriftsplanen vist i tabell 18.1. Dette ville gi en toppbelastning på byggeaktivitetene i 1996 og 1997.

Tidsplanene for alle aktiviteter under prosjekterings- og utbyggingsfasen var bygget opp hierarkisk slik at ledelsen i selskapet ble holdt løpende orientert om den reelle fremdriften i forhold til den planlagte.

OSL mente at den tidsplan som var satt opp, ga rom for en betydelig prosjektering før byggearbeidene startet, og at dette burde gi høy kvalitet på prosjekteringen med tilsvarende begrenset omfang av endringer i byggefasen. Man så klart at det var viktig med tett oppfølgning og kontroll av prosjekteringsarbeidene, fordi høy kvalitet på prosjekteringen erfaringsmessig er nøkkelen til lave byggekostnader.

18.2 Organiseringen av utbyggingen av hovedflyplassen

18.2.1 OSLs egen organisering

Oslo Lufthavn AS ble stiftet som et privat aksjeselskap 13. november 1992.

I forbindelse med forberedelsen til utbyggingsfasen ble det fra Luftfartsverket utarbeidet den organisasjonsplan som er vist i figur 18.1.

I løpet av 1993 ble denne organisasjonsplan endret til den som er vist i figur 18.2, og som bortsett fra en omlegging med sikte på driftsfasen, fungerte frem til flyplassåpningen 8. oktober 1998.

Den siste organisasjonsplanen viser to viktige endringer, som blir tillagt særlig betydning for gjennomføringen av utbyggingen.

Den første viktige endringen var at utbyggingsenheten ble splittet opp på tre utbyggingsområder (ekspedisjonsbygg, baner og teknisk), direkte under administrerende direktør og uten en egen utbyggingsdirektør som mellomledd. Begrunnelsen for dette var at på denne måten fikk man en videreføring og spredning av det totale økonomiske ansvar og risiko på 9,7 mrd., som slik ble fordelt på tre utbyggingsansvarlige med et gjennomsnittlig ansvar på rundt 3 mrd. På den måten unngikk man en egen utbyggingsdirektør med det totale samlede ansvar for utbyggingen.

Den andre viktige endringen var at man styrket stabsfunksjonene til å omfatte alle felles og overgripende oppgaver. Begrunnelsen for dette var at økonomiforvaltning og økonomistyring, samt prosjektstyring og kontroll er meget store oppgaver som ikke skal drives av utbyggingsenhetene, men som overgripende stabsoppgaver med betydelig bemanning.

Når det gjelder OSLs egen organisering, er det grunn til å henlede oppmerksomheten på følgende forhold:

a) Rekruttering og personalkultur

Da OSLs administrerende direktør tiltrådte i januar 1993, tok han direkte ansvar for rekrutteringen av sine nærmeste ledere. Han hadde ingen bindinger på lederpersonell fra Luftfartsverket eller styret og det ble benyttet åpen rekruttering. Samtidig er det klart at Luftfartsverket ønsket at personer med erfaringer fra hovedplanfasen også skulle inngå i OSLs organisasjon og sikre videreføring av erfaringer og kunnskap. Slik ble det i liten grad. Det er av flere rapportert at gjennom den rekruttering som fant sted, fikk man nye mennesker som ikke hadde vært med å bygge opp relasjonene til omgivelsene, det vil si til beboere og kommunene. Det nye ledersjikt representerte en annen kultur, langt mer orientert på prosjektgjennomføring, hvor resultater, leveranse, forpliktelse og kontroll i forhold til fremdrift og gjennomføring, var de helt dominerende suksesskriterier.

b) Nivåene i organisasjonen

Som påpekt, hadde OSL en temmelig flat organisasjon med 9 linje-enheter og 4 tunge stabsenheter med ansvar for viktige fellesoppgaver.

c) «Management» - prinsipper og systemer

Følgende forhold fremheves som særlig viktige:

• Ledergruppen var OSLs viktigste gruppe med ansvar for prosjektets helhet. Denne hadde 13 medlemmer og møttes hver uke.

• Budsjettbehandlingen har vært omfattende og hvert år tatt 3 - 4 måneder.

• Månedsrapportene har vært det viktigste styringsinstrument.

d) Organisering av utbyggingsområdene

Prinsippene for struktur og ansvar for hvert av de tre utbyggingsområde (se figur 18.2.) var:

• Prosjektansvaret lå i linjen

• Gjennomføringen av utbyggingsområdet var utbyggingsdirektørens fulle ansvar

• Nivået under den enkelte utbyggingsdirektør var prosjektledere, hver med ansvar for budsjett og fremdriftsansvar for en eller flere kontrakter

• For hver enkelt kontrakt var det en kontraktsansvarlig med ansvar for fremdrift, men ikke for budsjett

• Månedlige fremdriftsmøter mellom administrerende direktør med økonomiansvarlig og prosjektansvarlig i staben og utbyggingsdirektør med prosjektledere.

e) Organisering av miljøarbeidet

Avsnitt 18.4. tar opp hvordan miljøaspektene er behandlet av OSL. Som vist i figur 18.2 inngikk miljø som en avdeling i enheten «Marked, utvikling og miljø» organisert som en egen enhet på lik linje med utbyggingsenhetene. Avdelingens ansvar var å fremskaffe alle tillatelser etter miljølovgivningen, utarbeide og revidere Miljøoppfølgingsprogrammet (MOP), samt utarbeide premisser og kontraktsvedlegg både til entreprenørkontrakter og fremtidige drifts- og leiekontrakter. I tillegg var avdelingen støttefunksjon til linjen i miljøspørsmål og gjennomførte kontroll og revisjoner vedrørende det ytre miljø. Tre personer i miljøavdelingen var dedikert til hver sin utbyggingsavdeling i OSL.

Det operative miljøansvar lå i linjen hos hver enkelt enhet mens oppgaven til Miljøavdelingen var å legge premisser og følge opp med motivasjon og kontroll i forhold til øvrige enheter.

f) OSLs ansvar i forhold til utbygging og drift av flyplassen

Helt fra etableringen av OSL høsten 1992 var det klart at selskapet også skulle ha ansvaret for driften av hovedflyplassen. Etter hvert som utbyggingsarbeidet skred fremover, ble driftsenhetene styrket.

g) Forholdet til OSL styre

Det ble avholdt månedlige styremøter. Det viktigste instrument for kommunikasjon med styret var månedsrapportene. Etter hvert styremøte ble det avholdt allmøter med hele organisasjonen. Samarbeidet med styret blir rapportert som å ha vært konstruktivt og godt.

Luftfartsverket har hele tiden vært representert i styret i OSL og har innehatt nestformannsvervet fra 1992 og frem til 1997. Fra 1997 har Luftfartsverket hatt formannsvervet. Luftfartsverket har imidlertid hele tiden utgjort et mindretall i styret som i tillegg har hatt en rekke eksterne medlemmer. Fra 1995 har de ansatte vært representert i styret.

18.2.2 Organisering av OSLs samarbeid med andre

18.2.2.1 Kontaktutvalg for flyplassen – KUF

KUF hadde medlemmer fra OSL, som også ledet dette, samt fra berørte kommuner, Fylkesmannen og Akershus fylkeskommune.

Dette var et viktig kontaktorgan mellom OSL og de to vertskommunene. Det var et problem at det tidvis var vanskelig å begrense møteaktiviteten og fokusere denne på forhold som var viktige for gjennomføringen av utbyggingen. Man fikk derfor egne arbeidsgrupper under KUF som hadde ansvaret for spørsmål som omhandlet:

• Erstatningsboliger.

• Arealplanarbeidet.

• Miljø

• Tilrigging.

• Vann, avløp og renovasjon.

• Faglig gruppe for kulturminner.

• Kontakt sentrale myndigheter.

• Sosial og kultur.

• Totalforsvaret.

De var to undergruppene i KUF-systemet som var spesielt aktive. Den ene var arealplangruppen som behandlet både reguleringsplanarbeidet og bebyggelsesplanarbeidet på flyplassen samt reguleringsplaner utenfor flyplassområdet. Den andre var miljøgruppen som behandlet alle typer miljøspørsmål. Dette medførte at en rekke saker i KUF var relatert til areal- og miljøspørsmål.

Erfaringene med KUF var meget gode og man ønsker å opprettholde dette forumet i tiden fremover.

18.2.2.2 Forholdet til arbeidstakere og brukere

Gjennom SOG etablerte OSL et nært samarbeid med LO som førte til at LO etablerte et eget kontor på OSL. Gjennom LOs tilstedeværelse fikk man løpende løst en rekke problemer.

Men brukermedvirkning viste seg vanskelig, særlig i forhold til flyselskapene og deres ansatte. Flyselskapenes representanter ble skiftet ut fra tid til annen. Problemet var at nye personer kom inn som ikke var lojale i forhold til tidligere beslutninger.

En særskilt brukergruppe, hvor OSL i dag mener man gikk for langt i brukermedvirkning, var leietakerne for kommersielle arealer og installasjoner. Det ble svært komplisert når leietakerne i så stor grad fikk være med å påvirke utformingen av disse installasjonene i ekspedisjonsbygget på et meget sent tidspunkt.

18.3 Planlegging og prosjektering av hovedflyplassen

18.3.1 Arealplanlegging etter Plan- og bygningsloven

En reguleringsplan er en detaljert plan med tilhørende bestemmelser som regulerer utnytting og vern av grunn, vassdrag, sjøområder, bebyggelse og det ytre miljø i bestemte områder i en kommune. Overordnede nasjonale, fylkeskommunale og egne kommunale planer og bestemmelser skal være retningsgivende for utarbeiding av reguleringsplaner. Ved en reguleringsplan kan det gis bestemmelser om utforming og bruk av arealer og bygninger i reguleringsområdet. Bestemmelsene kan sette vilkår for bruken eller forby former for bruk for å fremme eller sikre formålet med reguleringen. Det kan også stilles krav om at det for enkelte byggeområder skal utarbeides bebyggelsesplan(er). En bebyggelsesplan fastlegger arealbruk og utforming av bygninger, anlegg og tilhørende utearealer innenfor et nærmere avgrenset område hvor det etter reguleringsplan er stilt krav om slik plan som grunnlag for utbygging.

Det er kommunene som vedtar reguleringsplaner og bebyggelsesplaner. Staten kan imidlertid -om nødvendig- kreve regulering. I Plan- og bygningslovens (PBL) § 18 står det om statlig regulering:

«Når gjennomføring av viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan departementet henstille til vedkommende kommune å utarbeide og vedta reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan, eller selv gjøre det.»

Det er foretatt en vurdering av Gardermoprosjektets planprosesser av konsulentfirmaet ECON (den såkalte ECON-rapporten, datert 3.desember 1997). I rapporten konkluderes det generelt med (side 1) at:

«... de lokale planprosessene etter Plan- og bygningsloven har vært velfungerende etter intensjonene i loven.»

I denne sammenheng vises det bl.a. til:

«Reguleringsplanprosessene (etter utbyggingsvedtaket) har både evnet å få frem ulike aktørers synspunkter på de foreslåtte planene tidlig, og frembragt tilstrekkelig kunnskap for de beslutninger som måtte gjøres. Utstrakt bruk av plangrupper hvor ulike lokale og statlige interesser var samlet, har vært et viktig verktøy i denne sammenheng.»

Videre pekes det på at årsakene til de konfliktene som har vært i tilknytning til Gardermoprosjektets planprosess, skyldes at (ref. side 2):

«Hovedutredningen og stortingsbehandlingen ikke avklarte handlefriheten for de etterfølgende reguleringsplanene. Gjennom en for ensidig fokusering på de positive sidene ved Gardermoprosjektet før utbyggingsvedtaket, ble det skapt forventninger lokalt som på flere måter ikke kunne tilfredsstilles innenfor de rammer Stortinget hadde vedtatt.»

I rapporten blir det også (side 8) spesielt pekt på den uklare rollefordeling som kommunene opplevde på grunn av at utbyggingen av flyplassen ble organisert som et eget aksjeselskap. De uklare rollene ble oppfattet å gjelde Samferdselsdepartementet, Luftfartsverket og OSL, med spesiell vekt på forholdet mellom aksjeselskapet (OSL) og prosjektstaben i Samferdselsdepartementet (GARPRO).

I kongelig resolusjon av 23. oktober 1992 fikk Samferdselsdepartementet overført myndighet for gjennomføring av statlig reguleringsplan for flyplassområdet. Departementet vedtok den 18. november 1992 at det skulle utarbeides slik statlig reguleringsplan og planarbeidet ble kunngjort den 19.november 1992. Planforslag ble utarbeidet på grunnlag av den hovedplan som lå til grunn for Stortingets vedtak om utbygging den 8. oktober 1992. I brev av 20. januar 1993 ba departementet bygningsrådene i Ullensaker og Nannestad å legge forslaget ut til offentlig ettersyn. Etter en runde med offentlig ettersyn, gjennomgang av innkomne merknader og justering av planforslaget i Samferdselsdepartementet, fikk kommunene planen til behandling. Kommunestyrene i Ullensaker og Nannestad behandlet saken den 10. mai 1993. Samferdselsdepartementet vedtok reguleringsplanen med tilhørende reguleringsbestemmelser den 4. juni 1993 og knyttet forutsetninger til vedtaket med hensyn til kjøp av boliger, miljøoppfølging, veiforbindelse til næringsområde og bevaringsverdige bygninger.

To reguleringsplaner ble startet opp og gjennomført som statlige planer. Det gjaldt flyplassområdet og Rv 174/E 6/Gardermobanen på siste strekning inn til flyplassområdet. Den opprinnelige statlige reguleringsplanen for flyplassområdet ble i ettertid delt i to ved at området Brudalen - Røgler (S13) ble skilt ut som eget område.

Planområdet er på ca. 13 kvadratkilometer. Reguleringsplanen var utformet som en flatereguleringsplan med krav om bebyggelsesplaner, bortsett fra for baneområdene og ekspedisjonsområdet. Flyplassens passasjerfasiliteter ble dimensjonert for opptil 17 mill. passasjerer pr. år. Selve flyplassen ble regulert med to parallelle rullebaner som skal kunne avvikle opptil 25 - 30 mill. passasjerer pr. år. Reguleringsplanen beskriver videre rullebanelengder og avstanden mellom disse, hesteskoutformingen av ekspedisjonsområdet, hovedadkomstveien og jernbanelinjen samt området for relokalisering av Forsvarets flystasjon.

Det ble altså benyttet statlig regulering for hele flyplassområdet. Dette var i tråd med ønsket fra både Ullensaker og Nannestad kommuner ut fra deres holdning om at flyplassen var noe «storsamfunnet» påførte dem. Reguleringsplanleggingen ble gjennomført av OSL, men Samferdselsdepartementet var den formelle tiltakshaver. Prosessen ble gjennomført slik at kommunene ikke hadde myndighetsansvar, men opptrådte som høringsinstans og representant for lokale interesser.

Bakgrunnen for at Samferdselsdepartementet formelt kunne vedta reguleringsplanen så tidlig som 4.juni 1993, var at mye av forarbeidene var gjort i løpet av hovedplanfasen og at den reguleringsplanen som ble laget var en enkel flatereguleringsplan på et relativt grovt nivå som gjorde rede for flyplassområdets grenser, hovedlinjer i prosjektets konsept og arealbruk.

Reguleringsplanen hadde imidlertid detaljerte reguleringsbestemmelser som forutsatte detaljerte bebyggelsesplaner som måtte godkjennes av kommunene. Disse ble utført av OSL, i samarbeid med kommunene. Det var ikke problemer med å få godkjent bebyggelsesplanene i Ullensaker. Kommunen som hadde fått tilført statlige midler for å styrke sin planadministrasjon, hadde stor faglig dyktighet og klarte å utøve sin rolle som planmyndighet under de gitte betingelser på en god måte. Det ble i alt utarbeidet ca. 15 bebyggelsesplaner.

Reguleringsplanen var grunnlaget for all videre prosjektering på flyplassen.

Konsekvensene av Gardermoprosjektet ble redegjort for i konsekvensutredningen i tilknytning til hovedplanene på et mer overordnet nivå for både flyplass og tilbringersystem. Reguleringsplanene beskriver tiltak mot støy, beskyttelse av grunnvann og vassdrag samt fraflytting av boliger. Det ble ikke gjennomført egne konsekvensvurderinger i tilknytning til de reguleringsplanene som ble utarbeidet og vedtatt. OSL samarbeidet likevel nært med kommunene i denne prosessen og dette samarbeidet ble oppfattet som konstruktivt både fra kommunene og fra OSL. Det er imidlertid ingen tvil om at handlingsrommet for de kommunale myndigheter var svært begrenset. Det var lagt klare føringer for det videre arbeidet i den vedtatte hovedplanen.

Organisatorisk ble arbeidet med planlegging (reguleringsplaner og bebyggelsesplaner) håndtert av Planavdelingen under området «Marked, utvikling og miljø». I denne avdelingen ble også design- og arkitekturpremisser for utbyggingen lagt.

18.3.2 Generell kontraktstrategi

18.3.2.1 OSLs arbeid med kontraktsstrategi

Allerede kort tid etter etableringen av OSL som eget selskap begynte administrasjonen å arbeide med å utvikle en egen kontraktsstrategi for planlegging og gjennomføring av sine anskaffelser. Det første utkastet til et strategidokument til styret er datert 1. april 1993 og ble gjennomgått i styremøte 14. april 1993. Dokumentet ble videre bearbeidet og vedtatt i styremøte 26. mai 1993, med en forutsetning om at strategien skulle vurderes og ajourføres med jevne mellomrom. Denne kontraktsstrategien er definert som ett av flere styrende dokumenter som beskriver hvorfor og hvordan prosjektet har strukturert sine anskaffelser.

Det ble bestemt at prosjektet skulle underlegges «Statens regler for anskaffelsesvirksomhet m. v.» (REFSA) og GATTs regelverk, modifisert og tilpasset EØS-regelverket etter ikrafttredelsen av dette den 1. januar1994.

Følgende tre hovedprinsipper skulle gjøres gjeldende med hensyn til kontraktsinngåelse:

1. Åpen internasjonal annonsering og påfølgende anbudskonkurranse for standardisert utstyr, og byggeoppdrag der grunnlag og kravspesifikasjoner var vel definert på forhånd.

2. Åpen internasjonal annonsering for prekvalifisering og deretter begrenset anbuds-/ tilbudskonkurranse for alle andre innkjøp og kontraheringer som ikke falt under a).

3. Åpen nasjonal prekvalifisering og deretter begrenset tilbudskonkurranse for kjøp av arkitekt- og konsulenttjenester og ved statlig forsknings- og utviklingskontrakter, som foreløpig var unntatt fra EØS-regelverket.

Siktemålet var å sørge for reell konkurranse om oppdragene mellom et minimum av fem leverandører ved alle kjøp og kontraheringer. Prekvalifisering skulle benyttes etter behov for å sikre at tilbyderne hadde tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Det skulle arbeides aktivt for å gjøre markedet kjent med prosjektet, også internasjonalt. Dette for å sikre nødvendig konkurranse og motvirke eventuelle tendenser til ekstraordinære lokale eller nasjonale prisøkninger.

I den politiske prosessen rundt vedtaket om utbygging av Gardermoen kom det klart frem at både regjering og Storting forventet en positiv effekt av utbyggingen for norsk næringsliv. Det ble derfor lagt opp til en oppdeling av utbyggingen i mindre kontrakter slik at det var mulig for norske leverandører/ entreprenører å konkurrere om oppdragene. Dette gjorde det nødvendig å bruke ressurser på å gå opp grensesnitt og finne en naturlig oppdeling. Resultatet ble rundt 190 forskjellige kontrakter (utbygging og leveranser) som skulle håndteres.

Kontraktenes størrelse og omfang skulle defineres ut fra følgende hovedprinsipper:

• entydig ansvar innenfor naturlige fysiske og funksjonsmessige grenser,

• entydig prosjekteringsansvar overfor de enkelte entrepriser/innkjøp,

• fremdriftsmessige hensyn, parallell prosjektering og bygging og optimal investeringstakt med vekt på å investere på senest mulig tidspunkt,

• risikospredning, dvs. størrelse sett i relasjon til markedets kapasitet,

• byggherrens organisasjon med hensyn til kapasitet og kompetanse.

Det ble lagt vekt på at utprøvet teknologi og tradisjonelle gjennomføringsmetoder skulle prioriteres under prosjektgjennomføringen. Unntak kunne gjøres ved åpenbare økonomiske og/eller tekniske vinninger. Disse unntak, som f.eks. kunne være Offentlige Forsknings- og Utviklingskontrakter (OFU), skulle vies spesiell oppmerksomhet med hensyn til kontroll og styring.

For utstyrsleveranser skulle forespørslene generelt uttrykkes i ytelser (funksjon) fremfor utforming (teknikk). Norske standarder skulle legges til grunn for all prosjektering, tilvirkning, installasjon og bygging.

Kvalitet i prosjektet skulle ivaretas ved størst mulig delegering og egenkontroll på utførende ledd. Alle aktører i prosjektet måtte dokumentere relevant kunnskap og praksis i bruk av moderne kvalitetssikringsprinsipper, og alle kontrakter og innkjøpsavtaler skulle forankres i NS-ISO 9000-serien.

Det ble lagt vekt på at prosjektet skulle fremstå med en klar miljøprofil, hvilket innebar at miljømessige hensyn, både til det ferdige produkt og under gjennomføringen, skulle vurderes og vektlegges ved valg av leverandører og andre kontraktpartnere. Likeså måtte prosjektet gjennomføres på en slik måte at helse, miljø og sikkerhet ble ivaretatt på alle nivå i utbyggingen. At miljø var et av prosjektets suksesskriterier, ble presisert allerede i anbudsdokumentene som ble sendt ut.

Prosjektmateriell skulle utarbeides på norsk, bortsett fra ved spesielle innkjøp hvor det av kompetanse- eller markedsmessige grunner var ønsket internasjonale leveranser. Det skulle som hovedregel tilstrebes reell konkurranse mellom et minimum av fem leverandører ved alle kjøp og kontraheringer.

18.3.2.2 Prekvalifisering

Som en del av kontraktsstrategien, ble det utviklet kontraktsmodeller som forutsatte bruk av prekvalifisering av konsulenter, leverandører og entreprenører.

Hensikten med prekvalifiseringssystemet var å få frem de beste aktørene i markedet (normalt 5-6 stk.) og sørge for å begrense antall deltakere i tilbuds- og anbudsfasen ut fra hensyn til praktisk håndtering og tidsforbruk. Det var også et poeng å spare ikke-kvalifiserte anbydere for det store arbeid som lå i å inngi tilbud/anbud.

OSL hadde egne rutiner for prekvalifisering. Prosessen starter med en åpen annonsering. Forespørselsdokumenter ble sendt alle interesserte. Disse dokumentene inneholdt en generell beskrivelse av oppdraget, krav til besvarelsens oppbygging og hvilke vurderingskriterier som ville bli lagt til grunn av oppdragsgiver. Prekvalifiseringsdokumentene var konkret bygget opp slik:

• Selve innbydelsen, med informasjon, instruks i forbindelse med innlevering og bestemmelser for prekvalifiseringen.

• Orientering om prosjektet, oppdraget og byggherrens kontraktsstrategi.

• Krav til besvarelsen med spesifisering av kompetanse, kapasitet, prosjektgjennomføring og organisering samt firmapresentasjon.

• Vurderingskriteriene, som viste hvordan informasjonen ble vektlagt og vurdert i prekvalifiseringen.

Besvarelsene ble vurdert ut fra:

• Kompetanse.

• Kapasitet.

• Prosjektgjennomføring/organisasjon.

• Firmapresentasjon.

Det var fastlagt rutiner for evalueringen i prekvalifiseringsrunden med egne skjemaer som inneholdt prekvalifiseringskriterier, vurderingsprosedyre, konklusjon og anbefaling. I vurderingsprosedyren ble besvarelsene gitt karakterer på en skala fra 0 til 4, hvor 0 sto for ikke akseptabelt/ikke besvart og 4 for meget bra. Karakteren 0 for ett eller flere svar innebar at deltakeren kunne diskvalifiseres. Disse rutiner ble fulgt og fungerte bra. Det ble lagt vekt på organisasjon, økonomisk soliditet, kapasitet (i den forstand at man ikke beslagla hele bedriftens kapasitet), referanser og skatteattest.

Man opererte også med en forenklet prekvalifisering, der prekvalifiseringskravene ble satt direkte inn i EUs kunngjøringsskjema for forsyningssektoren. Dette ble først og fremst brukt ved entrepriser og tjenestekjøp ved begrenset anbudskonkurranse, men kunne også benyttes ved åpen anbudskonkurranse og kjøp etter forhandling

Det lyktes stort sett å få frem minst 5-6 kvalifiserte som kunne delta i anbuds-/tilbudkskonkurransen om oppdragene. Prekvalifiseringen var arbeidskrevende både for deltakerne og for tiltakshaver; for OSL kanskje mer arbeidskrevende en forutsatt, bl. a. fordi bedrifter som ikke nådde opp i prekvalifiseringsrunden, ønsket tilbakemelding med begrunnelse.

Erfaringen med dette prekvalifiseringssystemet var generelt god, men det var et tidkrevende system for valg av rådgiver.

Leverandører som var med i mange anbuds- eller tilbudsrunder mener at prekvalifiseringprosedyren ble unødig tidkrevende og dyr når man måtte inn med hele dokumentasjonen opptil 20 ganger. OSL burde nok vært mer selektiv i bruk av prekvalifiseringsinstrumentet. Det ble unødvendig mye arbeid i tilfeller der resultatet var gitt på forhånd.

18.3.2.3 Tilbuds-/anbudsfasen

Etter prekvalifisering skulle de firmaene som var plukket ut, gi tilbud. Disse tilbudene skulle nøye gjennomgås, evalueres og vurderes og det firma skulle velges som ble ansett å ha det beste tilbudet totalt sett. Dette firmaet og dets tilbud skulle så til slutt vurderes etter en spesiell punktliste. Dersom vurderingen etter disse punktene var tilfredsstillende, skulle kontraktsforhandlinger inngås med det aktuelle firma, og kontrakt tegnes.

18.3.2.3.1 Rådgivere

Når det gjaldt kontrakt med rådgivere, skulle denne baseres på Norsk Standard, NS 3403, med de tilføyelser og endringer som var aktuelle for prosjektet. Disse kontraktene ble generelt godtgjort etter medgått tid og mengde i henhold til avtalte timerater og enhetspriser.

I selve tilbudsrunden med rådgiverne var det i hovedsak pris som var avgjørende. OSL var sterkt fokusert på pris ved inngåelse av kontrakter med konsulenter og benyttet seg i stor grad av priskonkurranse. Før kontraktsinngåelse ble det i tillegg ofte ført forhandlinger for å finne frem til den for OSL best egnede og mest prisgunstige avtale.

I flere tilfeller benyttet OSL seg av direkte henvendelser til et fåtall rådgivningsfirmaer som de så gikk i prisforhandlinger med.

Kontraktene for konsulentoppdragene var basert på:

• arbeidsvolum og beskrivelse av dette,

• krav til arbeidet,

• rater,

• bonus,

• straff (reduksjon i rater).

18.3.2.3.2 Entreprenører

For byggekontraktene la man vekt på mest mulig begrensning av risiko, både økonomisk og tidsmessig, samt klare funksjonelle og kontraktsmessige ansvarsforhold ved oppdeling og format på anskaffelsene. Risiko for kostnadsoverskridelser og risiko for tidsforsinkelser ble sett på som to av de viktigste risikoelementene ved utbyggingen. Begrensning av disse risiki skulle ivaretas ved blant annet følgende elementer i kontraktstrategien:

• leverandørers kapasitet/kompetanse,

• kontraktstørrelse/-antall,

• kontraktsform.

Man baserte seg i stor utstrekning på hovedentrepriser med basis i NS 3430. Denne kontraktsform kjennetegnes ved at den er en ren utførelseskontrakt hvor detaljspesifikasjoner og tegninger utarbeides av byggherren eller byggherrens konsulenter. Hovedentreprenøren står som regel for de bygningsmessige arbeider og inngår på sin side avtale med underentreprenører for forskjellige fag som altså ikke står i kontraktsforhold med byggherren. Prinsipp for godtgjørelse skulle som regel være en kombinasjon av fastpris og regulerbare masser basert på avtalte enhetsrater.

Delentrepriser skulle etableres ved følgende forhold:

• ved parallell prosjektering og bygging, dvs. der prosjekteringstakten bestemte grad av oppdeling og tiden for kontrahering,

• oppdragsgiver ønsket direkte kontroll og styring av økonomiske og/eller tekniske grunner.

Totalentreprise med basis i NS 3431 skulle brukes når oppgavens funksjon var klart definerbar, og hvor en ønsket å begrense den økonomiske risiko for OSL. En totalentreprise baseres på oppdragsgivers kravspesifikasjon til det ferdige produkt, hvilket vil si at entreprenøren står totalt ansvarlig for detaljprosjektering, delentrepriser og ferdigstillelse. Utgangspunktet for godtgjørelsen skulle her være faste priser. Levering av større utstyrsenheter hvor leverandøren var ansvarlig for detaljprosjektering, fabrikasjon, montering og testing, skulle skje som totalleveranser. Godtgjørelse skulle da hovedsakelig være basert på faste priser. Slike leveranser skulle etableres med basis i Norsk Fabrikasjonskontrakt, NF-92, med eventuelle tilføyelser og endringer.

OSL valgte et spesielt forsikringsopplegg for utbyggingen etter mønster fra offshore virksomhet, og som fulgte «knock for knock»-prinsippet. Dette går grovt sagt ut på at leverandøren som rammes av skaden også skal bære tapet, uavhengig av hvem som er skyld i skaden. F. eks. må en gulvleverandør passe på gulvet når det er lagt; ødelegges det av andre entreprenører etter at det er lagt, må gulvleverandøren erstatte skaden. Tanken bak en slik forsikringsform er at det ofte er umulig for byggherren å finne tilbake til skadevolderen i slike tilfeller hvor mange er inne på leverandørsiden, og entreprenørene lærer å ta vare på sine egne ting. Entreprenørene skulle dekke opp til kr. 2 mill. på eget forsikringsopplegg, deretter overtok OSLs forsikring.

På grunnlag av kontraktsstrategien ble det utarbeidet maler for standard leverings- og entreprisekontrakter basert på de ovenfor nevnte norske standarder med en del endringer og tilføyelser. Det ble lagt mye arbeid i utforming av kontraktene med både interne og eksterne krefter. Kontraktene ble kvalitetssikret hos den eksterne advokat OSL hadde knyttet til seg. De komplette kontraktsvilkår ble utsendt i anbudspakken, slik at leverandørene allerede ved anbudsinngivelsen var klar over betingelsene. Dette gjorde at man slapp lange diskusjoner om kontraktsutformingen på et sent stadium.

OSL og NSB-GMB hadde hele veien nær kontakt med leverandørsidens organisasjoner Landsforeningen for bygg og anlegg (LBA) og Teknologibedriftenes Landsforening (TBL) gjennom Samordningsorganet for Gardermoprosjektet (SOG) som ble etablert tidlig i 1993. Her var også LO, Samferdsels-, Nærings-/Energi- og Finansdepartementet representert ved siden av tiltakshaverne. Dette organ var spesielt viktig i den fasen da kontraktsstrategien ble lagt. Det kom innspill fra de andre deltakerne i SOG som ble hensyntatt ved utformingen av selskapenes kontraktsstrategi. Det ble også sett som et poeng å samordne kontraktsstrategien for de to utbyggingsselskapene i størst mulig utstrekning.

Organisasjonene var bl.a. opptatt av å skjerme mot antikontraktørvirksomhet, av at entreprenørbedriftene burde ha lærlingeordning for å komme i betraktning, og at leverandørene måtte ha ordnede forhold til skatte- og avgiftsmyndighetene. Det ble derfor innarbeidet lærlingeklausul og antikontraktørbestemmelser i kontraktene, og samtlige leverandører, utenlandske som norske, ble pålagt å fremlegge attest fra rette myndighet om at skatter og avgifter var betalt. Slik attest skulle ikke være eldre enn 6 måneder.

Markedet ble kartlagt i samarbeid med organisasjonene, og det ble lagt mye arbeid i informasjon til entreprenør-/ leverandørmarkedet. I regi av organisasjonene ble det avholdt en rekke godt besøkte orienteringsmøter rundt om i landet om de forestående arbeider og kontrakter som skulle inngås. Det ble utarbeidet en anskaffelseskatalog - utgitt av OSL første gang i juli 1994 og senere oppdatert - som det var stor etterspørsel etter fra bedrifter og organisasjoner. Denne katalogen ga i kortversjon opplysninger om OSLs kontraktsstrategi, en tidsplan for utbyggingen og en kontraktsplan med en grov angivelse av når de ulike kontrakter skulle kunngjøres. Det ble videre gitt kortfattet informasjon om omfanget og innholdet av hver enkelt kontrakt og dessuten en oversikt over allerede inngåtte kontrakter. Denne katalogen synes å ha fungert som et viktig hjelpemiddel for de bedrifter som kunne være interessert i å konkurrere om kontrakter.

Styret fastsatte fullmaktsrammer som betydde at alle større kontrakter, dvs med kontraktssum over kr. 50 mill. skulle godkjennes av styret. Kontrakter med verdi over kr.10 mill. måtte godkjennes av adm. dir., over kr. 0,5 mill. av utbyggingsdirektøren på området, og under dette beløp kunne kontrakter inngås eller kontraktuelle endringer godkjennes av vedkommende utbyggingssjef.

Påslaget for usikkerhet ble administrasjonen gitt fullmakt til å håndtere innenfor visse fastsatte rammer hvert år. For den første perioden 93/94 var det planlagt inngått kontrakter for en total kostnadsramme på 850 mill. kr. i henhold til budsjettet, og administrasjonen ble da gitt fullmakt til å disponere innenfor en usikkerhetsbuffer på 85 mill. kr.

Prosjektreserven for flyplassutbyggingen skulle dekke endringer i de premisser som Luftfartsverket hadde definert for flyplassen. Luftfartsverket måtte derfor være godkjenningsinstans for alle premissendringer og dermed også alle belastninger av prosjektreserven, etter at saken hadde vært forelagt for OSLs styre.

Representanter i OSL gir uttrykk for at det var vellykket med bruk av spesialisert kontraktsfaglig personell der det ble brukt fra starten av. OSL-ledelsens egen observasjon er at kontraktene ble unødvendig voluminøse med mange endringer og tillegg til standardene og derfor vanskelig å håndtere. Deres råd er at man for ettertiden bør vurdere å bruke rene standarder som kontraktsgrunnlag. For små kontrakter bør det kanskje utarbeides noe enklere kontraktsmaler.

18.3.3 Det tekniske prosjekteringsarbeidet

OSLs erfaring med prosjekteringsarbeidet og de engasjerte rådgivningsfirmaene, var at det var viktig på et tidlig stadium å avsette tilstrekkelig med ressurser med sterk faglig kompetanse for tett oppfølging av rådgiverene, både med tanke på granskning av løsninger og oppfølging av fremdrift. OSLs mangel på slikt personell førte i alle utbyggingsområdene til forsinkelser og tilleggskostnader. Det var mye feil, dårlige løsninger og forsinkelser fra rådgiverenes side. Det ble erfart at der Luftfartsverket selv hadde sterke flyoperative fagmiljøer, ble det prosjektert gode løsninger.

I deler av OSLs organisasjon var det for mye suboptimalisering i forhold til overordnet helhet og styring etter felles systemer, retningslinjer og prosedyrer. Denne manglende lojalitet i forhold til helheten, førte til for dårlig utnyttelse av fagpersonell både med tanke på kvalitetssikring, dokumentasjon og planlegging/prosjektering. Det var også for dårlig grensesnittskoordinering, herunder forskjellige DAK-systemer (Data Assistert Konstruksjon) hos rådgiverene. Opplegget for tverrfaglig koordinering og håndtering av grensesnitt mellom de prosjekterende var mangelfullt.

Fremdriften ble styrt mot kontraheringsmilepæler og dette gikk på bekostning av kvaliteten.

I etterhånd ser OSL at prosjekteringskontraktene burde ha inkludert oppfølging i byggeperioden; at dette burde inngått som en del av kontraktene.

Rådgiverne har den klare oppfatning at OSL har vært alt for opptatt av pris og tid, mens OSL oppfatter at rådgiverne i for liten grad var villig til å binde seg til pris i forkant og at det var vanskelig å få arkitekt- og ingeniørfirmaer til å akseptere ekstern styring. Det var videre vanskelig å finne prosjekteringsfirmaer som hadde en egen prosjektstyring som var god.

Eksempel på aktiv styring fra OSLs side var valg av rådgivere til prosjektering av terminalbygget/ekspedisjonsbygget. Arkitekt var valgt av Luftfartsverket etter konkurransen som ble avholdt i forbindelse med Hurum-planleggingen. Det var utkastet til AVIAPLAN AS som ble valgt som konseptløsning for Gardermoen og dette firmaet hadde bygget seg opp med arkitekt- og ingeniørkompetanse og kapasitet med tanke på å gjøre hele jobben på egen hånd. OSL godtok ikke felles anbud/tilbud for både arkitekt- og ingeniørarbeidene og forhandlet seg frem til en egen kontrakt for arkitektarbeidene med AVIAPLAN AS. Ingeniørarbeidene ble lagt ut på anbud og anbudet ble vunnet av Reinertsen-Gruppen. Resultatet av denne måten å håndtere en stor og betydelig prosjekteringsoppgave på, ble godt ut fra en prismessig vurdering.

18.3.3.1 Oppfølging og kontroll av rådgiverarbeidet

OSL var organisert som et selvstendig aksjeselskap, men fordi oppgaven var utbygging av flyplassen, fikk selskapet et sterkt preg av å være en utbyggingsorganisasjon organisert som et prosjekt. OSL hadde en relativt flat organisasjonsstruktur med fokus på selvstendige utbyggingsområder. - Se for øvrig også avsnittene17.1 og 18.2.

Hvert utbyggingsområde hadde et selvstendig ansvar og rapporterte direkte til administrerende direktør. I tillegg hadde adm.dir. en tung stab til sin disposisjon i oppfølgingen av utbyggingsområdene. Denne staben hadde betydelig kompetanse spesielt på økonomi og styring. Etter hvert som flere aktivitetsområder ble aktualisert, ble disse organisert på linje med utbyggingsområdene (f.eks. lufthavntjenester, drift, osv.).

Den selvstendige organiseringen som var geografisk oppdelt, medførte en stor grad av oppsplitting mellom de ulike utbyggingsområdene. Videre medførte denne oppdelingen at det ble etablert en rekke grensesnitt mellom de forskjellige ansvarsområdene. Dette har medført en rekke konflikter mellom planleggere av forskjellige fysiske tiltak. Konflikter av denne typen ble forutsatt løst innenfor de enkelte ansvarsområdene. Slik fungerte det også tildels i praksis, men det kostet en del ressurser å løse konfliktene på denne måten. I enkelte tilfeller måtte selskapets ledelse trekkes inn for å få løst konflikter.

Ideen bak denne organisasjonsmodellen fra OSLs side, var å legge forholdene til rette for en klar ansvarsfordeling og god styring av utbyggingen totalt.

I oppfølgingsarbeidet var det sterk fokus på prosjektstyring, dvs. primært fremdrift og kostnader. Den overordnede styringsparameter var klart tidsfaktoren. Det var et absolutt grunnlag for alt planleggings- og prosjekteringsarbeid at fremdriften skulle holdes. De prosjekterende ble således i hovedsak fulgt opp på produksjon og kostnader og i mindre grad på kvalitet. Det ble forutsatt at de bestemmelser og føringer om kvalitetssikring som lå inne i kontraktene fungerte etter hensikten. Det ble gjennomført kvalitetsrevisjoner på rådgivningsarbeidene, spesielt i en tidlig fase av arbeidet. Videre ble det gjennomgående for lite tid til prosjekteringsarbeider før anbudsgrunnlaget skulle være ferdig, og dette gikk ut over kvaliteten på det prosjekteringsarbeidet som ble lagt til grunn for anbudene med den konsekvens at det ble endringer og tillegg underveis i byggingen.

Det er OSL-ledelsens oppfatning at prosjekteringen burde vært fulgt opp og koordinert med hensyn på fagområder for hele flyplassområdet. Dette ville ha sikret et mer gjennomgående, helhetlig og faglig grep på prosjekteringen.

På grunn av den stramme fremdriften var det et betydelig tidspress også på rådgiverne. Det ble derfor i mange tilfeller lite tid til å drive normale forsvarlige planprosesser og å avklare premisser for prosjekteringen før arbeidet startet. Utbyggingen gikk ofte nesten parallelt med prosjekteringen og dette la et meget sterkt press på prosjekteringen. OSL hadde en ekstremt utbyggingsorientert kultur med lite forståelse for behovet for planlegging og planprosesser. Alt ansvar for planlegging og prosjektering var lagt ut i linjen til det enkelte utbyggingsområde. Det fantes ikke noe felles overordnet og koordinerende organ for plan- og prosjekteringsoppgavene. Dette ble oppfattet som en ulempe av de prosjekterende spesielt i forbindelse med diskusjoner om grensesnittansvaret mellom de forskjellige kontraktene. OSL kunne med fordel ha delt prosjekteringsarbeidet i færre kontraktspakker for på den måten å redusere grensesnittsproblematikken. Dette ville ha gitt færre grensesnitt og en mer rasjonell, helhetlig og effektiv prosjektering. Samtidig ville dette ha vært en større utfordring for de prosjekterende.

OSL baserte seg på å sette ut prosjekteringsoppdrag fremfor å ha sin egen prosjekteringskapasitet.

18.3.3.2 Kvalitetssikringsrutiner for planleggingsarbeidet

Kvaliteten i prosjektet ble ivaretatt ved at alle aktørene måtte kunne dokumentere kunnskap om og praksis i bruk av moderne kvalitetssikringsprinsipper, og måtte som et minimum tilfredsstille relevante krav i NS-ISO 9001 og 9003 (der NS står for norsk standard og ISO/EN-ISO er den internasjonale betegnelsen på samme standard).

OSL har vært opptatt av å benytte kjente og nødvendige systemer for å sikre at de planlagte tiltak ble verifisert, planlagt og gjennomført på en forsvarlig måte. OSL har fått utarbeidet egne kvalitetssystemer, kvalitetssikringssystemer og internkontrollsystemer som er basert på norske og internasjonale godkjente standarder (NS-EN ISO 9000 serien). Disse systemene finnes dokumentert i det som er betegnet som «OSLs Kvalitets- og ledelsessystem». Dette dokumentet beskriver selskapets kvalitetssystem (KS-system) med dokumenthierarki, organisasjons- og ledelsesstruktur. For både selskapet og dets områder er mål, ledelse og virksomhet beskrevet. For operativt nivå er håndbøker, prosedyrer, instrukser, manualer osv. angitt. Eksempel på slike håndbøker kan være:

• økonomihåndbok,

• HMS-håndbok,

• personalhåndbok,

• sikkerhetshåndbok,

• beredskapsplaner.

Den praktiske håndteringen av kvalitetssikringsrutinene fulgte ikke fullt ut opp intensjonene i det grunnlaget som var laget. Oppfølgingen bar preg av at det var tidspresset som styrte produksjonen. Dette er ikke ensbetydende med at det var dårlig kvalitet på planleggingsarbeidet. Systemene var etablert og de forskjellige engasjerte rådgivningsfirmaene måtte vise at de hadde et tilfredsstillende KS-system når kontrakt ble inngått. Dette var et av kravene i kontraktsgrunnlaget. Praktiseringen viser imidlertid at kvaliteten på planleggingsarbeidene kunne ha vært bedre og at dette må ha påført OSL unødvendige kostnader.

18.3.3.3 Kvalitetsrutiner når det gjelder miljøforhold

Aktuelle miljøforhold relatert til planlegging av flyplassen var:

• grunnvann,

• støy,

• luftforurensing,

• landskap,

• kulturminner,

• estetikk,

• løsmasser, skog, jord, dyreliv m.v.

Utviklingen av Miljøoppfølgingsprogrammet (MOP) ble et viktig element for å sikre at miljøforhold ble ivaretatt i prosjekteringsfasen. Utformingen av MOP tok utgangspunkt i konsekvensutredningen (KU) og i de rikspolitiske retningslinjene for flyplassen (RPR) og hensikten var å operasjonalisere disse inn mot den konkrete utbyggingsfasen.

Det vises her til avsnitt 18.4.3 der MOP er behandlet mer utfyllende.

18.3.4 Oppsummering

Det mer detaljerte rammeverk som fremkom for flyplassutbyggingen etter denne planleggingsfasen, må karakteriseres som gjennomarbeidet og godt. Det ble gjennomført statlig regulering av flyplassområdet og dette ble oppfattet som greit for de involverte kommunene. Samferdselsdepartementet var formell tiltakshaver og OSL gjennomførte planleggingen i samarbeid med kommunene. Med reguleringsvedtaket fulgte detaljerte reguleringsbestemmelser som forutsatte utarbeidelse av detaljerte bebyggelsesplaner.

Det var stor overgang fra hovedplanen til reguleringsplanene. Dette gjaldt også for konsekvensutredningen. Kunnskapsgrunnlaget var på flere områder mangelfullt og kommunene følte at det burde ha vært gjennomført enten egne kommunedelplaner eller egne konsekvensutredninger i reguleringsfasen.

Rollefordelingen mellom de forskjellige aktørene OSL, Luftfartsverket og GARPRO var til dels uklar.

Det var viktig at det ble brukt mye ressurser på å legge til rette for kontraktsinngåelsene og metodene for styring av leverandører/entreprenører.

OSL har gitt utrykk for at det burde ha vært satt av mer tid til spesifisering av premissgrunnlaget før detaljprosjektering. Rådgiverene på sin side hevder at prosjektets kostnader og fremdrift ble prioritert på bekostning av kvalitet.

OSL hadde en klar prosjektorganisering som la avgjørende vekt på styring og kontroll, spesielt med kostnader og fremdrift. Organisasjonen hadde klare resultatansvarsområder og en sterk stab med spesiell kompetanse på økonomikontroll og styring.

Tidsfaktoren var hele tiden den viktigste styringsparameter.

Det ble lagt stor vekt på kvalitetssikringssystemer spesielt ved inngåelse av kontrakter, men det var ikke samme fokus på oppfølging av disse systemene underveis. Noe av forklaringen på dette var den stramme fremdriften.

Kvaliteten på miljøforhold ble ivaretatt gjennom et spesielt miljøoppfølgingsprogram som ble utviklet spesielt for flyplassutbyggingen med utgangspunkt i den foreliggende konsekvensutredning og de rikspolitiske retningslinjene.

18.4 De ytre miljøforholdene

OSL satte følgende hovedmål med relasjon til miljøforhold:

• En ny hovedflyplass skal være miljøtilpasset og utformes og drives slik at den minimaliserer negative konsekvenser for omgivelsene.

• Miljøhensyn skal innarbeides i planlegging utbygging og drift av ny hovedflyplass på et nivå som er likeverdig med funksjonelle, tekniske og økonomiske hensyn.

18.4.1 Behandlingen av miljø i reguleringsarbeidet

Konsekvensutredningen for Gardermoprosjektet redegjorde for virkningene av flyplassutbyggingen. Avbøtende tiltak ble delvis ivaretatt i reguleringsplanen og delvis ble det foreslått å innarbeide disse i utbyggingsfasen gjennom et eget miljøoppfølgingsprogram (MOP). Luftfartsverkets miljøoppfølgingsprogram skulle ivareta de pålegg som fulgte av Samferdselsdepartementets godkjenning av konsekvensutredningene, Rikspolitiske retningslinjer samt lover og retningslinjer. Dette pålegget fikk Luftfartsverket gjennom den statlige reguleringsplanen som Samferdselsdepartementet vedtok for flyplassen i juni 1993 (Retningslinjer for utforming av bygninger og anlegg).

Reguleringsplanen omtaler konkret støyproblemet samt sikring av grunnvann og vassdrag. Det fremgår av reguleringsplanen at det skal gjennomføres støyisolering av de mest utsatte boliger nærmest flyplassen (i støysone III, dvs med støynivå over 65 EFN). Det skulle også vurderes å isolere den mest utsatte bebyggelsen i støysone II (over 60 EFN). Ytterligere tiltak skulle vurderes sammen med kommunene. Se også under avsnitt 18.4.1.1 Støy.

Grunnvann og vassdrag skulle beskyttes i henhold til beskrivelser gitt i konsekvensutredningene. Den endelige utformingen av tiltakene skulle fastsettes i konsesjonsbehandlingen hos miljøvernmyndighetene.

Av de forskjellige miljøforhold, er det grunnvann og støy som har fått spesielt oppmerksomhet.

18.4.1.1 Støy

Støyproblematikken kan deles i to problemstillinger:

• anleggstøy,

• støy i driftsperioden.

Grensene for anleggstøy ble gitt i konsesjon fra SFT den 7. september 1994. Støyvilkårene er gitt som høyeste kontinuerlige støynivå i dBA målt eller beregnet ved den mest utsatte boligen. For kortvarige aktiviteter er det gitt lempeligere støygrenser der høyeste maksimale lydnivå ikke skulle overstige grenseverdien for ekvivalentnivåer med mer enn 10 dBA. Støy fra sprengning, flytrafikk og militære aktiviteter er unntatt fra begrensningene. Ved bygging av østre rullebane og fremføring av vei og jernbane hadde SFT forutsatt at OSL skulle følge Oslo kommunes støyforskrifter innenfor fastsatte driftstider. OSL kunne, etter en skjønnsmessig vurdering når det var strengt nødvendig, tillate anleggsdrift ut over de fastsatte driftstidene. Dette skulle i så fall meldes til kommunen.

Kravene til støy i byggefasen ble gitt av SFT i utslippstillatelsen av 7. september 1994 som konsesjon for støybelastning i henhold til Forurensingsloven. Dette innebar strenge støykrav og medførte et moderat støynivå i forhold til det som er vanlig ved anleggsvirksomhet. Dette fremgår blant annet av en «Ekstern revisjon av miljøoppfølgingsarbeidet for Gardermoprosjektet. OSLO LUFTHAVN AS» utført av Scanpower på oppdrag fra Samferdselsdepartementet og rapportert den 24. mars 1997.

Grensene for støy i driftsfasen ble gitt i St.prp. nr. 90 (1991-92) med utgangspunkt i RPR og relatert til retningslinjer for arealbruk i støysonene. Det er gitt grenseverdier for 4 flystøysoner. For å angi omfanget av støybelastningen for befolkningen rundt flyplasser, benyttes den såkalte EFN-metoden (ekvivalent flystøynivå).

Debatten om flystøy har i hovedsak vært konsentrert om flystøy og utnyttelse av de flyplassnære områdene og, etter hvert, om flyplassen skulle være nattåpen eller ikke.

Det formelle grunnlaget for vurdering av støykrav og inn- og utflygingstraséer er forankret som følger:

• Program for konsekvensutredninger, fastlagt av Samferdselsdepartementet den 1. juli 1991.

• Konsekvensutredninger (KU) samt oppfyllelse av utredningsplikten bekreftet av Samferdselsdepartementet den 8. mai 1992.

• St.prp. nr. 90 (1991-92) av 8.mai 1992.

• Rikspolitiske retningslinjer (RPR) fra januar 1991 og mars 1994.

• Reguleringsplan for flyplassen. 4. juni 1993.

• OSLs Miljøoppfølgingsprogram (MOP).

Disse arbeidene ledet senere frem til «Forskrift om inn- og utflygingstraséer på Gardermoen», fastsatt av Samferdselsdepartementet den 16.desember 1997.

En viktig del av beregningsforutsetningene for støy var prognoser for passasjertall og flybevegelser. De prognoser som ble lagt til grunn for arbeidet med forskriftene fremgår av tabell 18.2.

Tabellen er hentet fra Luftfartsverkets rapport: «OSL Evaluering av flystøy og trasébruk», utarbeidet i februar/mars 1999. Den opererer med litt høyere tall enn de som er benyttet i St.prp. nr. 90 (1991-92).

Antall flybevegelser er maksimumstall som benyttes for dimensjonering av ulike anlegg og rutiner for lufthavnen. I støyberegningene benyttes gjennomsnittstall som er ca. 10% lavere enn maksimumstallene. For året 2000 gir dette i gjennomsnitt 550 flybevegelser pr. døgn. I prognosedata er det ikke tatt hensyn til trafikkens årstidsvariasjoner. Det er forutsatt et trafikkmønster der 65% av flyene vil lande fra syd mens 35% vil lande fra nord. Det er videre forutsatt at landingene fra syd i hovedsak vil foregå på østre rullebane mens avganger mot nord primært vil foregå på vestre rullebane. Landinger fra nord vil i hovedsak foregå på den vestre banen mens avganger mot syd primært vil skje fra den østre rullebanen.

Flysammensetningen er angitt på bakgrunn av mottatt informasjon fra flyselskapene. I henhold til internasjonale avtaler skal det skje en komplett overgang til støysvake fly innen april år 2002. Dette er tatt inn i prognosene. «Forskrifter om inn- og utflygingstraséer for Oslo Lufthavn Gardermoen», fastsatt av Samferdselsdepartementet den 16. desember 1997, er også lagt inn som forutsetning i støyberegningene. Bruk av støykritisk flygehøyde og visuelle landinger er fulgt slik forskriften forutsetter.

Prosessen for fastsetting av traséene og grensene for støybelastning har vært gjenstand for mye diskusjon. Saken har vært i Stortinget to ganger, i hovedsak i forbindelse med spørsmålet om nattflyging.

I prosessen rundt fastsetting av traséer og støygrenser har Luftfartsverket, OSL, kommunelegene i Nannestad, Sørum, Gjerdrum og Ullensaker og «Flystøyutvalget for Gardermoen» vært viktige aktører. Fylkesmannen i Oslo og Akershus har også vært involvert.

Flystøyutvalget var oppnevnt av Miljøverndepartementet og har som mandat å holde seg orientert om støyulempene, gi tilrådinger om begrensning av støyulempene og å holde seg orientert om de støyforebyggende tiltakene og hvordan disse virker. Utvalget var sammensatt av representanter for 4 omliggende kommuner, flyselskapene og Luftfartsverket.

En oppsummering av utvalgets høringsuttalelse til Hovedplanen:

«Utvalget er spesielt opptatt av flytraséene og hvordan disse innvirker på støybildet. Utflygingtraséene må legges mest mulig rettlinjet ut fra flyplassen og først brytes av når den beregnede støyen er mindre enn 55 EFN dBA (gjennomsnittlig støynivå). Innflyging skal primært gjennomføres etter prosedyrene for instrumentflyging. Visuell innflyging må tilpasses etter grensene på støysonene. Flystøyutvalget legger også vekt på at alle praktiske forholdsregler må tas i forbindelse med støygenererende aktivitet på flyplassen.

Utvalget legger vekt på at det gjennomføres et skikkelig overvåkingsprogram og at innløsning/erstatningsutbetalinger gjennomføres i to trinn - med basis i beregnede støynivåer og på basis av målinger og erfaringer etter noen års drift.

Det oppfattes også som viktig at sumstøyeffekter beregnes og at utvalget blir gjort kjent med resultatene fra disse.»

OSL er pålagt å gi tilskudd til isolering av boliger i flystøysone III og IV og utsatte deler av sone II. Pålegget er gitt som et vilkår i reguleringsplanen for flyplassen. Dette er basert på en grense for innendørs støy på nattetid i henhold til et rundskriv fra Miljøverndepartementet fra 1984 (T-22/84). Her er angitt grenseverdier for både gjennomsnittsstøy (EFN < 35 dBA) og maksimalstøy (MFN<60dBA).

WHO har en anbefalt grense for støypåvirkning inne på nattetid som er på 30 dBA. Miljøverndepartementets grense må oppfattes som en grense som er satt etter en avveining mellom skaden støyen medvirker til og andre samfunnsmessige hensyn - for eksempel økonomiske kostnader knyttet til avbøtende tiltak, hensynet til likebehandling osv. Dette er med andre ord en politisk avveining. WHOs grense, som er sterkt omdiskutert i fagkretser, er rent helsefaglig og knyttet opp mot et støynivå som påfører utsatte grupper skader (barn, syke, eldre).

Ved vurdering av flystøyproblemet, er det viktig å være klar over at denne saken ligger innenfor den klassisk konflikten mellom storsamfunnet og lokalbefolkning ved gjennomføring av store tiltak. Hvor store ulemper skal lokalbefolkningen kunne påføres ved et tiltak som oppfattes som positivt for storsamfunnet? I hvilken grad og hvordan skal lokalbefolkningen kompenseres? Dette er et politisk spørsmål og verdsettingen av lokalbefolkningens interesser kan sies å være uttrykt gjennom de grenseverdier som fastsettes av det offentlige. Hvorvidt prosessen som er gjennomført mht traséer og støy kan oppfattes som en god prosess, kan knyttes opp mot to forhold:

1. I henhold til norsk lov er det slik at individer kun kan kreve erstatning fra det offentlige hvis tiltak påfører dem miljøbelastninger utover den generelle belastningsøkningen i samfunnet. - Dette innebar for Fornebu at lokalbefolkningen ikke kunne søke erstatning fordi miljøbelastningen økte gradvis i takt med den generelle trafikkutviklingen. Likevel klarte en å presse gjennom nattestengning i 1971, og støybelastningen var et viktig argument for å flytte flyvirksomheten fra Fornebu. Beboerne på Gardermoen er ikke i samme situasjon. De hadde allerede i 1992 en viss belastning av flystøy, men med en tidobling av flytrafikken i forbindelse med etableringen av OSL, kan det argumenteres for at beboerne har blitt påført en plage utover den generelle belastningsøkningen i samfunnet. Tilskudd til støyisolering er da også pålagt flyplassen av myndighetene.

2. I hvilken grad de støymessige konsekvensene av etableringen er blitt underkommunisert. I «Samlet framstilling» fremstår antallet støyplagede som svært lite (2500 personer) med utgangspunkt i en grense for støyplage på 55 dBA (Støysone I-IV). Av disse fikk innbyggerne i sone III og IV (65-70 dBA og over 70 dBA) tilbud om avbøtende tiltak i form av isolering. Dette omfatter 135 personer. I tillegg skal enkelte tiltak gjennomføres i sone II. I St.prp. 90 (1991-92) påpekes at støysonene ikke angir noen grense for den subjektive oppfattelsen av sjenanse. Det framgår videre at grensene er fastsatt ut fra en målsetting at mindre enn 10% av en gjennomsnittsbefolkning skal føle seg sterkt forstyrret av flystøy utenfor støysonene. - OSL har gjennomført støyisolering og kjøp av boliger i naboområdene som går lenger enn de krav som er beskrevet i St.prp. nr. 90 (1991-92) og i den statlige reguleringsplanen av juni 1993.

Når det gjelder selve prosessen rundt fastsettelsen av flytraséene, ble det også her gjort en avveining mellom forskjellige miljøhensyn og flyoperative hensyn. Interessemotsetningen mellom lokale interesser og ønsket om et relativt rigid trasémønster som minimaliserer ulemper, og flyoperatørene som ønsket seg mest mulig fleksibilitet, var ganske klar.

18.4.1.2 Grunnvann

Til grunn for Stortingets vedtak lå en løsning med membranfor å beskytte grunnvannsbassenget. Med en membranløsning kunne man risikere å senke grunnvannsbassenget fordi membranen kunne stenge for naturlig tilførsel av vann fra overflaten. Etter et omfattende planleggings- og utredningsarbeid i forbindelse med flyplassutbyggingen, ble det konkludert med at jordrenseanleggkombinert med bruk av avisingskjemikalier på begrensede arealer med oppsamling, ville ivareta de overordnede krav om beskyttelse av grunnvannet. Samtidig oppfylte denne løsningen de flyoperative og flysikkerhetsmessige krav. Løsningen ble godkjent av miljøvernmyndighetene (SFT) i forbindelse med godkjenning av utslippssøknaden etter Forurensingsloven (godkjenning datert 29. juni 1995), og ble rapportert til Samferdselsdepartementet. Luftfartsverket konkluderte med at OSL ved de valgte prinsipielle løsninger, hadde fulgt opp Stortingets krav og overordnede føringer om å opprettholde vannbalansen og sikre grunnvannsressursen mot forurensing. Iflg. utslippstillatelsen har SFT gitt tillatelse til årlig utslipp av:

• 42 tonn glykol,

• 137 tonn acetat,

• 563 kg olje/drivstoff.

Det er videre gitt tillatelse til utslipp av:

• overvann med < 0,2% glykol til elver/bekker innenfor rammen på 42 tonn glykol.

Det er gitt utslippstillatelse etter Vassdragsloven fra NVE. Denne er datert 23. januar 1997.

Denne måten å håndtere grunnvannsproblematikken på er prinsipielt annerledes enn det som var beskrevet i hovedplanen og i St.prp. nr. 90 (1991-92), vedtatt i Stortinget den 8. mai 1992. I disse dokumentene ble det beskrevet en metode med membrantetting for å sikre grunnvannet. Av St.prp. nr. 90 (1991-92), side 25, fremgår det at :

«Også andre tiltak enn de nå foreslåtte kan bli aktuelle dersom miljøvernmyndighetene finner det nødvendig.»

Rensing av overflatevann/beskyttelse av grunnvann

«FANE-prosjekt Gardermoen» ble etablert med støtte fra Luftfartsverket i 1992 og ble drevet i regi av UiO, NLH, NTH og SINTEF. Hovedmålsettingen med dette forskningsprosjektet var å skaffe kunnskap om de mekanismer som påvirker nedtrengningen og spredningen av forurensende stoffer både i grunnen og grunnvannet. Faneprosjekt Gardermoen besto av laboratorieprøver og praktiske feltforsøk og var delvis rettet mot praktisk anvendelse. Feltstudiene ble lagt til Gardermoen. Prosjektet varte til 1995.

I 1994 ble «Rensekapasitet i jord»-prosjektet startet med UiO, NLH, NGI og Jordforsk som utførende instanser og OSL som oppdragsgiver. Prosjektet var organisert med Berdal-Strømme (nå Norconsult) som prosjekterende konsulent. De utførende var aktive i arbeidet med å utrede løsninger gjennom å foreta studier, befaringer, beregninger og modell- og fullskalaforsøk. Berdal-Strømme hadde som ansvarlig for prosjektering, også ansvar for systemvalg og «grensesnittet» mellom prosjektering/konstruksjon og de faglige miljøene.

Jordforsk hadde en sentral stilling i dette prosjektet som gikk på å framskaffe faglig dokumentasjon for de valgte renseløsningene gjennom laboratorie- og feltstudier, gi innspill til dimensjoneringskriterier og utformingsalternativer for anlegget og gi innspill til drift. Jordforsk mente i utgangspunktet at det beste hadde vært et anlegg hvor forurenset overvann i vintersesongen ble samlet og ledet til store bassenger for «lufting» noe som ville ha gitt god oksygentilførsel og sikret skikkelig nedbrytning før infiltrering på sommerstid. Da ville temperaturen i jordsmonnet være høyere og vilkårene for nedbrytning bedre. Dette ble avvist av hensyn til operativ sikkerhet på flyplassen (store åpne vannflater i nærheten av rullebanen var ikke akseptabelt for de flysikkerhetsmessige forhold). Hovedkonseptet måtte derfor være en infiltrasjonsløsning med nedbrytning i jordsmonnet. Jordforsk var kritisk til at ikke flere forskjellige konsepter ble prøvet ut og at en måtte bestemme seg for ett konsept som en måttefå til å virke. Bakgrunnen for dette oppfattet Jordforsk å være tidspress fra oppdragsgiver.

Konseptet ble delvis basert på den løsning som var valgt i München. Det var en diskusjon om nedbrytningen skulle baseres på en «mettet» eller «umettet» løsning. Mettet betyr at forurenset overvann renses ved horisontal gjennomstrømning gjennom forskjellige filtre. Dvs. at vannet skulle renne horisontalt gjennom visse typer masser (bl.a. knust Leca). Denne metoden hadde ikke Jordforsk tro på. De ønsket en «umettet» løsning dvs. at forurenset vann ble fordelt over en større flate og at bakterier i jordsmonnet i samvirke med oksygen ville bryte ned forurensningen etter hvert som vannet ség vertikalt ned gjennom jordsmonnet. Poenget var at tilstedeværelse av rikelige mengder oksygen var avgjørende. Jordforsk anbefalte derfor en jordbasert renseløsning basert på vertikal, umettet infiltrasjon med god fordeling over filterflaten, men med litt forskjellige applikasjoner.

Fordelen med denne løsningen i forhold til den opprinnelige med bruk av membran, var at jordrensemetoden skulle bidra til å opprettholde grunnvannsbalansen hvilket ble antatt ikke å bli vanskelig ved bruk av membranløsningen.

Jordforsk mente at denne løsningen skulle fungere, gitt at belastningsforutsetningene ikke ble overskredet.

Følgende løsning er valgt ved avisingsplattformene:

• samle opp og transportere overvann med høyt forurensingsnivå til behandlingsanlegg utenfor grunnvannsområdet,

• lede lett forurenset overvann til rensing lokalt i jordrenseanlegg og tilføre dette til grunnen for å opprettholde grunnvannsnivået,

• infiltrere rent overvann til grunnen.

Glykol som brukes til avising av flyene, skal forutsetningsvis samles opp ved avisingsplattformene og sendes til behandling i Ullensakers kommunale renseanlegg.

Ved avisingsplattformene skal det være stedlige masser hvor nedbrytingsaktiviteten skal være høy. Det er bygget jordrenseanlegg for å håndtere avisingskjemikalier i en 30 meter bred sone ut fra de to største flyavisingsplattformene.

Jordrensing langs rullebanene/taxibaner:

Jorda omkring takse- og rullebanene er stedlige masser hvor nedbrytingsaktiviteten er høy. Det er bygget jordrenseanlegg som håndterer avisingskjemikalier i denne sonen. Under jordrenseanleggene er det plassert membraner. Jordrenseanleggene er bygget på en måte som optimaliserer nedbrytningen. Når overvann som inneholder avisingsvæsker har passert jordrenseanlegget, skal kjemikaliene være brutt ned.

Avisingskjemikaliene fra rullebanene er forutsatt å skulle brytes ned av mikroorganismer som er naturlige i grunnen, og omdannes til karbondioksid og vann. Disse kjemikaliene inneholder også mindre mengder tilsettingsstoffer. De fleste av disse er nedbrytbare. Noen tilsettingsstoffer kan ha negativ effekt på mikroorganismene og nedbrytningen vil ta lenger tid.

• 7-meterløsningen:- Dette er en 7 meter bred sone som ligger i kanten av rullebanen i sårbar grunnvannsone. Langs taxibaner og endene av rullebanen i nærheten av avisingsplattformene har en brukt denne såkalte 7-meters løsningen. Løsningen innebærer at det er lagt en membran i to meters dybde som strekker seg 7 meter ut fra kanten av rullebanen på hver side. Ideen er at avisingsvæske som renner/blåser av rullebane/fly fordeler seg på siden av banen og siger ned i jordsmonnet og brytes ned. Membranen har egentlig ingen reell funksjon i forhold til rensing, men er mer ment som et beredskapstiltak i forhold til om avbøtende tiltak skulle være nødvendig ved et senere tidspunkt. Da kan membranen brukes som utgangspunkt for et system for oppsamling av avrenningsvann uten at rullebanen måtte brytes opp. Den vesentlige forutsetningen for at denne løsningen skal virke, er at avrenning/avblåsning av avisingsvæske fordeler seg jevnt ut over arealet. Grunnlaget for dette er en såkalt «spredningsundersøkelse» som ble gjennomført ved flere flyplasser i regi av Berdal-Strømme, der det ble målt hvordan avisingsvæske spredte seg fra fly/rullebane.

• Leppeløsningen: -Dette er i prinsippet det samme som ovenstående men her er det bare lagt membran 1,5 meter ut fra rullebanekanten. Denne løsningen er bare benyttet på enkelte områder fra grunnvannskillet og sørover (mindre sårbar grunnvannsone). På disse strekninger ligger kabelgrøfta lenger ut fra rullebanen enn membranen går, hvilket kan gjør det vanskeligere med avbøtende tiltak på et senere tidspunkt.

Konklusjon

Jordforsks hovedkonklusjon i forhold til renseløsning var at jordbaserte renseløsninger var et riktig systemvalg, men burde vært kombinert med større lagerbassenger og luftede overvannsbassenger. For å gi økt sikkerhet ved store belastninger, burde det vært vurdert å utnytte større arealer/jordvolumer til rensing samt utføre mer eller mindre omfattende optimalisering av eksisterende løsninger. For anlegg/soner langs banene innbefatter slik optimalisering bl.a. etablering av et rikt vegetasjonssjikt samt terrengforming/tiltak for å unngå bassengdannelse. Deler av slik optimalisering må utføres når flyplassen står ferdig.

Jordforsk er av den oppfatning at prosjektet foregikk under et intenst press både på grunn av tid og penger. Prosjektet ble definert i 94, kom først i gang i 95 og de konkrete utprøvingene av løsningen ble gjennomført vinteren 95-96, parallelt med at Berdal-Strømme jobbet med den konkrete prosjekteringen. Prosjektet ble derfor designet og planlagt samtidig som løsningen ble utprøvd og delvis basert på foreløpige rapporter fra Jordforsk. Jordforsks endelige rapport kom først våren 97. Konklusjonen var at gitt at spredningen var som forutsatt og belastningen ikke oversteg det forutsatte nivå, ville renseløsningene fungere.

Jordforsk hadde ikke kompetanse til å vurdere de tekniske planene som forelå, noe som i ettertid oppfattes som uheldig. De fikk senere i oppdrag å kvalitetssikre anlegget og fant da avvik. Bl.a. oppdaget de at massene som var brukt i anlegget ikke tilfredsstilte deres kvalitetskrav. Jordforsk mener at anlegget ikke er bygd med de sikkerhetsmarginer de selv anbefalte, sannsynligvis av økonomiske årsaker.

Jordforsk understreker at det var Berdal-Strømme som hadde ansvaret for å få med seg den nødvendige informasjon fra fagmiljøet og legge dette inn i prosjektet.

Denne prosessen synliggjør at det er et betydelig problem innebygget i håndtering av vitenskapelig usikkerhet i konsekvensvurderinger og i hvilken grad dette blir ivaretatt i den praktiske prosjektering og bygging av denne type miljøanlegg der utviklingen nærmest går hånd i hånd med byggingen.

Om avising:

Avisingssystemet som var skissert i Hovedplanen for flyplassen (desember 1991), var basert på daværende teknologi som bl.a. var i bruk på Fornebu. Det var forutsatt at 85% av den mengde glykol som skulle brukes på avisingsplattformene, skulle gjenvinnes i et eget anlegg som skulle bygges på Gardermoen. Glykolen ble betegnet som såkalte type 1 avisingsvæske.

Det er to typer avising som foretaes på flyene:

1. «de-iceing»,

2. «anti-iceing».

Det benyttes forskjellige typer tilsettingsstoffer i de forskjellige typene avisingsmiddel, men alle typene er basert på glykol.

Forbruket av glykol var beregnet som vist i tabell 18.3

Det var denne løsningen som lå til grunn for OSLs utslippssøknad til SFT våren 1994, en søknad SFT brukte mellom ett og halvannet år på å behandle.

Senere i 1994 ble OSL kontaktet av flyselskapene med spørsmål om det ikke var mulig å gå over til en annen type avisingsvæske. Fordelen med denne andre væsken skulle være at glykolforbruket skulle kunne reduseres med 30-40 %. Ulempen var at gjenvinning ikke var mulig etter datidens teknologi. OSL aksepterte å ta i bruk den nye typen avisingsvæske, men ønsket å samle den opp og sende den til rensing/destruksjon i det kommunale renseanlegget. Det ble inngått avtale med kommunen om dette, men det utviklet seg en konflikt om denne væsken inneholdt tilsettingsstoffer som kunne skade renseanleggets funksjon eller som ikke lot seg rense og følgelig ville øke belastningen i elva Leira. Resultatet ble at kommunen nektet å ta imot avisingsvæsken til rensing. Det pågikk en diskusjon mellom kommunen og OSL over lengre tid om dette spørsmålet. Sommeren 1998 så OSL seg nødt til å gå bort fra den nye avisingsvæsken og i stedet basere seg på den opprinnelige løsningen med gjenvinning. I stedet for å bygge nytt gjenvinningsanlegg på Gardermoen valgte OSL å benytte seg av det eksisterende anlegget på Fornebu. Dette var en måte å kjøpe seg tid til å vurdere en mer permanent løsning på problemet. I mai 1999 ble det besluttet at OSL likevel skal bygge et eget gjenvinningsanlegg for glykol på Gardermoen.

Evaluering i regi av Luftfartsverket:

Luftfartsverket etablerte i februar 1999 en egen evalueringsgruppe som skulle se spesielt på avising og grunnvannssikring. Denne gruppen har levert en rapportert datert 1.mars 1999. Gruppens arbeid er kvalitetssikret av spesialrådgivere fra firmaene Grøner AS og Det Norske Veritas.

Gruppen har tatt utgangspunkt i krav og føringer fra overordnet myndighet og synliggjør begrunnelse for valg av teknisk løsning for grunnvannssikring. Videre er det gjennomført en evaluering av planlegging, utbygging og drift av flyavising, baneavising og grunnvannssikring. Rapporten gir også en rekke forslag til korrigerende tiltak for det videre arbeid.

Rapporten konkluderer bl.a. med at det er avdekket feil under prosjekteringen av jordrenseanleggene. Videre ble det avdekket feil i arbeidstegninger for korngradering på jordrenseanlegg på østre bane. Dette ble oppdaget under bygging og er rettet. Videre ble det avdekket feil ved dimensjonering eller styring i et 30 meters jordrenseanlegg. Dette førte til et ukontrollert utslipp av flyavisingsvæske. Forholdet er senere rettet opp.

18.4.1.3 Materialvalg, arkitektur og design

OSL utarbeidet en egen Designhåndbok med tilhørende temahefter. Dette grunnlaget omfattet langt mer enn estetikk. Miljøhensyn ble ivaretatt i materialvalg ved at det ble foretatt livsløpsanalyser på forskjellige typer materialer, også for lim, fugemasser og tungmetaller. Det ble utarbeidet en egen veileder i materialvalg for utbyggingen.

Designhåndboken hadde samme status og rolle overfor både utbyggingsområdenes virksomhet og andre aktører på flyplassens virksomhet som miljøoppfølgingsprogrammet. Designhåndboken er gjort gjeldende for andre utbyggere ved at denne er kontraktsfestet i feste- og leieavtaler.

Gjennom bruk av dette grunnlaget, har flyplassen med tilhørende hovedbygninger fått et enhetlig og godt resultat både i materialvalg og for arkitektur og design. En egen landskapsplan er en del av Designhåndboken, som har bidratt til at eksisterende vegetasjon i stor grad er bevart på flyplassområdet. OSL hadde et eget arkitekturråd som sto for evaluering av arkitektur og design både for OSLs egne bygg og for bygg som ble oppført av leietagere samt innredning av kommersielle arealer. Det var området «Miljø og Utvikling» ved Planavdelingen som hadde ansvaret for designhåndboken og arkitekturrådet. Se også under pkt. 18.4.3 (MOP) og 18.3.1 (Arealplanlegging) og 18.3.3.3 (Kvalitetsrutiner når det gjelder miljøforhold).

18.4.2 Miljøhensyn i gjennomføring av prosjektet

18.4.2.1 Organisering av miljøansvaret

Miljø og samfunn var organisert som en egen enhet på linje med utbyggingsenhetene. Som vist i figur 18.1 og 18.2, inngikk miljø som en avdeling i enheten «Miljø og Samfunn» (senere «Miljø og Utvikling» og «Marked, utvikling og miljø»). Området ble ledet av en områdedirektør som hadde ansvaret for avdelingene for Miljø, Plan og Eiendom. I sluttfasen av utbyggingen omfattet området i tillegg også ansvaret for alle leiekontrakter og kommersielle kontrakter i terminalbygget. Dette ansvarsområdet hadde betegnelsen Marked og var organisert som en avdeling på lik linje med Miljø, Plan og Eiendom. Miljøavdelingen ble ledet av en avdelingssjef med følgende ansvarsområde:

• Fremskaffe alle tillatelser etter miljølovgivningen og konsesjonslovgivningen.

• Utarbeide og revidere Miljøoppfølgingsprogrammet (MOP).

• Utarbeide premisser og kontraktsvedlegg til utbyggingskontrakter og til fremtidige drifts- og leiekontrakter.

I tillegg til dette var avdelingen støttefunksjon til linjen i miljøspørsmål, hvor det var utpekt en ansvarlig person fra avdelingen for hver av de tre utbyggingsavdelingene. Endelig gjennomførte avdelingen kontroll og revisjoner vedrørende det ytre miljø. Miljøavdelingen var både en linjeavdeling med ansvar for tillatelser og hadde en stabsfunksjon som støttet linjen i gjennomføring. Plasseringen i linjen istedenfor i stab var vel gjennomtenkt; man mente å komme mer i direkte inngrep med utbyggingsavdelingene på denne måten. Det operative miljøansvar lå i linjen hos hver enkelt enhet mens oppgaven til Miljøavdelingen var å legge premisser og følge opp med motivasjon og kontroll i forhold til øvrige enheters gjennomføring og oppnåelse av OSL miljømål, uttrykt bl.a. gjennom Miljøoppfølgingsprogrammet (MOP). Resultatene av dette arbeidet ble rapportert kvartalsvis på lik linje med fremdrift og økonomi.

Avdelingen hadde hovedansvar for kontakt med miljømyndigheter utad i forbindelse med innhenting av utslippstillatelser, konsesjoner etc. Avdelingen var også generelt OSLs ansikt utad på miljøområdet. Avdelingen hadde videre ansvar for at miljøkrav ble fulgt opp i utbyggingsorganisasjonene, i henhold til de krav som var formulert på dette området. Avdelingen hadde dessuten ansvar for å sikre at entreprenører fulgte opp de miljøkrav som lå på dem gjennom krav nedfelt i kontraktene. Overfor utbyggingsavdelingene og entreprenørene fungerte avdelingen dels i en rådgivende rolle, og dels i en controller-funksjon. OSL organisering baserte seg med andre ord på at Miljøavdelingen hadde ansvaret for den faglige ivaretakelsen av miljøaspektet, mens linjen hadde ansvaret for utførelsen.

18.4.2.2 Fordeler og ulemper med OSLs modell

Fordelen med OSLs modell slik OSL selv ser det, er at miljøavdelingen gir grunnlag for et godt fagmiljø. Sammen med avdelingens status som byggherrefunksjon gir dette styrke til å hevde seg overfor utbyggingsavdelingene og entreprenører. Avdelingen hadde formell autoritet og kompetanse til å kunne sikre at miljøforhold ble skikkelig ivaretatt. Dette beskrives som en relativt tung prosess, hvor det kunne være vanskelig å få miljøforhold satt skikkelig på dagsorden i de utøvende delene av organisasjonen. Representanten for miljøavdelingen mener likevel at de lyktes i dette. Et viktig moment var at OSL hele tiden var seg bevisst på at de ville få driftsansvaret for flyplassen. Eventuell feil og mangler som ble gjort i utbyggingsfasen ville slå tilbake på dem selv på et senere tidspunkt.

OSLs organisering gjorde at miljøavdelingen var svært avhengig av støtte fra ledelsesnivået i organisasjonen. OSL var i utgangspunktet organisert med en egen utbyggingsdirektør med en egen miljøkoordinatorstilling i en stabsfunksjon. Det fantes derfor en representant for et helhetlig miljøperspektiv i ledelsen på utbyggingssiden som stod i direkte kontakt mellom miljøavdelingen på den ene siden og utbyggingsavdelingene på den andre siden. Den overbyggende utbyggingsdirektørstillingen ble fjernet i 1994 fordi administrerende direktør ikke ønsket et nivå mellom seg og de enkelte utbyggingsavdelingene. I sammenheng med denne endringen ble også den overordnede miljøkoordineringsfunksjonen på utbyggingsiden borte. For å fylle dette gapet ble en spesiell person i miljøavdelingen dedikert til hvert utbyggingsområde.

Miljøavdelingen har muligens fungert bedre utad enn innad i flyplassprosjektet. Individuell stil og egenskaper hos enkeltpersoner har nok også spilt en viss rolle for hvilket gjennomslag det har vært mulig å oppnå.

Grepet på organisering reflekterer en styringsfilosofi. I OSL var miljøavdelingens controller-funksjon et viktig element i et system hvor kvalitetssikring og avvikskorreksjon sto høyt på dagsorden.

Flere av de eksterne deltagerene som samarbeidet med OSL, var skeptiske til den organisering som var valgt. Norges Naturvernforbund (NVF) har gitt uttrykk for at avdelingen ikke hadde særlig innflytelse. Miljøhensynet ble derfor ofte overkjørt. OSLs miljøfolk var vanskelige å kommunisere med og lite samarbeidsvillige. OSL opptrådte lukket og var lite villige til å gi fra seg informasjon, og miljøavdelingen virket lite villig til å akseptere at det kunne være meningsforskjeller mellom aktørene.

OSL hevder at samarbeidet med Naturvernforbundet var godt og konstruktivt for så vidt angår avfall og støy, mens det var vanskeligere å kommunisere innenfor det tredje fagområdet som gjaldt vann. Dette skyldtes ifølge OSL først og fremst av forbundet manglet nødvendig fagekspertise på dette felt. OSL følte behov for en åpen og direkte kommunikasjon slik at avgjørelser kunne fattes i tide til å følge den stramme fremdriften. Det var ikke tid for omfattende prosesser mellom aktørene.

Andre kilder hevder at hovedbegrunnelsen for OSLs modell, var at miljø ble svært synlig utad. OSL ville vise at de tok miljø på alvor gjennom å gi det en organisasjonsmessig status på lik linje med andre avdelinger. Dette fungerte bra utad i forbindelse med samfunnskontakt etc., men avdelingen har slitt mer innad. Miljøavdelingen hadde problemer med å få utbyggingsavdelingene til å ta reellt miljøansvar. Intensjonen var god, men oppfølgingen var ikke tilsvarende.

18.4.3 Miljøoppfølgingsprogrammene (MOP)

18.4.3.1 Utvikling av MOP

Utviklingen av miljøoppfølgingsprogrammer (MOP) har sitt utgangspunkt i et ønske fra Samferdselsdepartementet om særlig fokus på det ytre miljø i prosjektet. Et utkast til miljøoppfølgingsprogram ble utarbeidet av OSL med innleid konsulenthjelp fra Asplan Viak og Veritas. Utformingen av MOP tok utgangspunkt i KU og RPR og et sentralt poeng var å operasjonalisere disse i forhold til en konkret utbyggingsfase. Den mer idémessige forankringen kan spores tilbake til forskriftene for internkontroll som trådte i kraft 1.1.1992, og som pålegger en tiltakshaver en systematisk oppfølging av gjeldende krav bl.a. i forurensningsloven. Dette var første gang en slik tilnærming ble brukt i Norge.

Hovedelementer i MOP-utkastet er vist i tabell 18.4. Tematisk tok utkastet til MOP utgangspunkt i miljømålsettinger på følgende områder:

• støy,

• luftforurensning,

• jord og skogbruk,

• vann,

• løsmasser,

• naturmiljø/naturvern/dyreliv,

• landskap,

• friluftsliv,

• kulturminner.

Det var Luftfartsverket som sto for høringskommentar-prosessen og godkjennelsen av programmet. I utgangspunktet var det bare Luftfartsverket som hadde et formelt krav på seg fra Samferdselsdepartementet til å utvikle et MOP. De andre tiltakshaverne ble likevel oppfordret av Samferdselsdepartementet til å gjøre det samme.

OSL har hatt et eget miljøoppfølgingsprogram siden 1993. Miljøoppfølgingsprogrammet har vært basert på konsekvensutredninger, lover, forskrifter, rikspolitiske retningslinjer, vilkår gitt i tillatelser, gjennomførte prosjekter og erfaringer. Miljøoppfølgingsprogrammet ble revidert i 1996. Programmet omfatter temaene støy, luft, vann, naturmiljø, avfall, materialvalg, landskap/arealbruk/løsmasser, forurenset grunn, energi, samfunnsmessige forhold og kulturminner.

Metodikken for miljøoppfølging i prosjektet er bygd opp som følger:

• miljømål - utformet som hovedmål og resultatmål,

• miljøkrav - som inngår i alle typer kontrakter. Kravene defineres utfra rammeplaner, tillatelser som angir vilkår, prosjekter som beskriver miljømessig risiko og tålegrense,

• miljøsikring - omfatter internkontroll av kravene for det ytre miljø i kontrakter. Omfatter også systematisk oppfølging via kontaktmøter, befaringer og revisjoner med tilhørende rapportering og etterkontroll,

• miljøovervåking - fysisk overvåking av støy, luft, vann og naturmiljø med hensikt å kontrollere at de valgte løsninger oppfyller vilkår gitt av myndigheter og krav stilt av OSL,

• beredskap og avbøtende tiltak - tiltak i tilfelle uhell med miljømessige konsekvenser, og tiltak for å avbøte avvik fra miljømålene.

Det løpende ansvar for miljøtilpasning er lagt til utbygnings og driftsenhetene i selskapet.

18.4.3.2 Erfaringer med MOP

Etter det omfattende arbeidet som ble gjort på miljø i forbindelse med KU og hovedplan, var det en viss frykt for at miljø kunne bli hengende i løse luften i prosjektperioden. Poenget med MOP var å skape et instrument som videreførte miljøfokuseringen fra KU inn i prosjektperioden. Rammen for dette ble utarbeidet i samarbeid med Samferdselsdepartementet og resulterte i pålegget om etablering av MOP.

Grunnprinsippet i MOP var fokus på målsettinger for miljøarbeidet, ikke så mye på metoder. Prosjektet var omfattende med mange forskjellige utfordringer og problemstillinger i forhold til miljø. Å binde seg opp i forhold til metoder og tiltak ville redusere fleksibilitet. Det sentrale var å formulere konkrete miljømål og oppfylle disse. Hvordan disse ble oppfylt i hvert enkelt tilfelle var ikke så viktig.

OSL mener at MOP har fungert etter intensjonene, selv om muligens kontrollaspektet har vært sterkere fokusert enn det som var forutsatt i utgangspunktet. Dette kan muligens knyttes til at miljøavdelingen fikk en noe svakere stilling overfor utbyggingsavdelingene enn miljøsiden hadde ønsket, noe som kan ha gått ut over innarbeidingen av miljøhensyn i utbyggingsavdelingenes daglige drift.

Et annet tema har vært i hvilken grad MOP-instrumentet er fleksibelt slik at nye problemer/temaer som kommer på dagsorden kan inkorporeres i MOP. Det er i prosjektperioden gjennomført en revisjon av MOP (i 1996) i den sammenheng ble nye temaer tatt inn, bl.a. energi. Samfunnsmessige forhold fikk også en sterkere forankring i MOP i denne sammenheng.

OSL har signalisert en ny revisjon av MOP i forbindelse med overgangen til ordinær drift av flyplassen.

Det kan være problematisk med MOP at den ikke har en formell juridisk forankring. OSL har f.eks. ikke inngått forpliktende avtaler med kommunene.

18.4.4 Oppsummering

OSL ga miljøoppgavene en sentral organisatorisk plassering, som en selvstendig avdeling på samme nivå som bl.a. de utførende avdelingene. Dette ga grunnlaget for at det kunne bygges opp et godt og sterkt fagmiljø. Miljøavdelingen hadde eget oppfølgingsansvar og var en integrert del av byggherreorganisasjonen. Dette var en viktig forutsetning for at miljøarbeidet ble godt profilert og synlig utad. Den reelle situasjonen for miljøavdelingen og miljøinteressene var at oppgaven var å utøve overvåking og kontroll av de øvrige enheters virksomhet og deres oppnåelse av de uttrykte miljømål. Slik sett var miljøavdelingens rolle både rådgivende og kontrollerende. Avdelingen var helt avhengig av aksept og forståelse hos dem som var ansvarlige for utbyggingen og den var prisgitt støtte fra toppledelsen representert ved avdelingsdirektørene og administrerende direktør. Ledelsen måtte til enhver tid avveie miljøinteressene mot andre vitale interesser for prosjektet som økonomi og fremdrift. Dette har totalt sett gitt miljøspørsmål en balansert behandling innenfor de overordnede rammer som prosjektet hadde fått fra Stortinget. Det å bygge flyplass kan tross alt ikke fremstilles som et miljøprosjekt.

Miljøoppfølgingsprogrammene i flyplassprosjektet var en nyskapning i norsk sammenheng og må vurderes som et stort miljømessig framskritt i forhold til tidligere. Inntrykket er at MOP er bra på prosedyrer og overvåking. På den annen side er ikke MOP noen garanti for at de løsninger som velges er de beste miljømessig. I hvilken grad det er gjort avveininger mellom miljø, tid og økonomi og om risikoen knyttet til forskjellige løsninger er tilstrekkelig vurdert, er det foreløpig umulig å si noe om. Når det for eksempel gjelder grunnvannet, er det fremdeles usikkert om den valgte løsningen er god nok. Det kan godt hende at Naturvernforbundets prinsipielle syn (at en ikke kan regne med å etablere et så stort anlegg uten at det har konsekvenser for grunnvannet, uansett tiltak) vil vise seg å være riktig over tid.

Sikring av grunnvannet har vært en gjenganger i forhold til miljø. OSL oppfattet ikke at Stortingets vedtak ga noe pålegg om at hele flyplassen skulle sikres med tett membran. Vedtaket var, ifølge OSL, at grunnvannet skulle sikres, og det mener OSL er gjort. Når det gjelder valg av løsning, er det OSLs mening at delvis membrantetting, delvis rensing gjennom renseanlegg og delvis rensing gjennom jordrenseanlegg, er den beste løsningen. OSL aksepterer kritikken som går på rask implementering av forsøksbaserte løsninger, men mener hensynet til miljøet likevel er godt ivaretatt. En helt tett membranløsning, hvor store mengder til dels lite forurenset vann skulle fraktes over lang avstand til et renseanlegg, ville ifølge OSL heller ikke vært en god miljømessig løsning. Det vil skapt store problemer i forhold til opprettholdelse av vannbalansen.

Den store utfordringen ifølge OSL, var å finne den rette balansen mellom hva som skal gå til det kommunale renseanlegget og hvor stor kapasitet jordrenseanlegget hadde. Dette kan en bare få kjennskap til gjennom å drifte anlegget. Å skulle teste dette anlegget i fullskala over flere år før flyplassen skulle kunne åpne, blir avvist som uaktuelt. Etterhvert som OSL opparbeider seg erfaringer med driften, vil eventuelle forbedringer kunne gjennomføres. Dette har OSL lagt opp til og mener at omverdenen kan ha tillit til dette. OSL avviser at økonomi og tid har vært styrende for valg av løsning for sikring av grunnvannet.

SFT har vært en sentral aktør i utbyggingsfasen. Det har vært gjennomført en rekke utslippssøknadsprosesser og disse har til dels vært kompliserte og tidkrevende. Gjennom konstruktive prosesser har problemene løst seg.

18.5 Grunnerverv

18.5.1 Innledning

Et annet tema som kan knyttes til samfunnsmessige forhold er grunnervervsprosessen. Utbyggingen av flyplassen og Gardermobanen medførte det mest omfattende grunnerverv i nyere norsk historie. Mer enn 730 eiendommer ble berørt; 339 boliger og 16 næringseiendommer ble ekspropriert, mens ca. 200 landbrukseiendommer ble ekspropriert helt eller delvis. Omlag 6.700 dekar private jord- og skogbruksarealer er ervervet på permanent basis og 3.000 dekar midlertidig beslaglagt under anleggsperioden. Omlag 1.000 mennesker måtte flytte, de fleste mot sin vilje.

Kommunen tok tidlig initiativ til å få opprettet grendeutvalg, som kommunen i utgangspunktet holdt orientert med fortløpende informasjon om prosessen. Etter hvert kom også grendeutvalgene på tiltakshavernes «mailingliste». Ordningen med grendeutvalg fungerte etter kommunens oppfatning bra.

For flyplassutbyggingen var det i budsjettet avsatt 1,7 mrd. kr. inklusive andel av usikkerhet og prosjektreserve til grunnerverv, hvorav 700 mill.kr. til grunnerverv fra private og 1 mrd. kr. i erstatninger til forsvaret. Mellom OSL og Luftfartsverket ble det inngått rammeavtale om kompetansefordelingen i forbindelse med grunnervervet, som i hovedtrekk gikk ut på at Luftfartsverket skulle eie grunnen og stå som ekspropriant i den utstrekning det var nødvendig å påstevne skjønn, mens OSL fikk fullmakt til å representere Luftfartsverket ved forhandlingene med grunneierne og til å inngå minnelige avtaler etter nærmere angitte retningslinjer. Denne ordning ble valgt fordi OSL som aksjeselskap ikke uten videre hadde rett til å ekspropriere; det hadde derimot Luftfartsverket som en del av staten. Samtidig var det ønskelig at OSL som tiltakshaver og tilstedeværende på Gardermoen, var den som utad sto for kontakten med grunneierne og deres advokater.

Statlige reguleringsplaner for flyplassen og for Rv 174 og jernbanen mellom flyplassen og E6 ved Jessheim ble vedtatt av Samferdselsdepartementet 5. juni 1993. I medhold av Plan- og bygningslovens § 45 nr. 2 jfr. § 35 ble ekspropriasjonsvedtak truffet ved kgl. res. av 10. september 1993.

Et eksternt advokatfirma ble engasjert til å bistå samtlige tiltakshavere i forbindelse med minnelige forhandlinger om avståelse av grunn og eventuelle prosessfullmektigoppdrag. Tiltakshaverne og advokatfirmaet samarbeidet i innledningsfasen om koordinering av ervervsprosessen.

18.5.2 Silkoset-rapporten

Grunnervervet i Gardermoutbyggingen har vært gjenstand for en egen utredning og evaluering ved det såkalte Silkoset-utvalget nedsatt av Samferdselsdepartementet den 5.mars 1996. Foruten lederen, direktør Ove Silkoset, besto utvalget av professor Thor Falkanger, professor Pål Kraft, førstelagmann Nils Erik Lie og landbruksdirektør Reidar Olsen. Utvalget avga sin rapport i juli 1996, og kom med en rekke vurderinger og anbefalinger.

Siden grunnervervet allerede er blitt evaluert av dette tidligere utvalget, som ble nedsatt med særskilt mandat for dette ene området, og fordi den enorme stoffmengde i den nå aktuelle Evalueringsgruppens mandat har gjort det nødvendig å foreta visse prioriteringer, er det brukt noe mindre ressurser på grunnervervsprosessen i denne omgang.

Silkoset-utvalget konkluderte i 1996 med at OSL/Luftfartsverket holdt seg innenfor lover, regler og gjeldende praksis i sin håndtering av grunnervervet. Samtidig ble OSL/Luftfartsverket gitt kritikk for sin håndtering vis a vis grunneierne, som utvalget mener skapte mange unødvendige konflikter.

Grunnervervet har vært statens (Luftfartsverkets) ansvar. OSL har bistått i gjennomføringen av grunnervervet, men alle prinsipielle og strategiske beslutninger vedrørende grunnervervet er fattet av Luftfartsverket. Erstatningsnivåer, fremdrift og godkjenning av alle avtaler er gjort av Luftfartsverket. Videre har Luftfartsverket vurdert og tatt rapporten fra Silkoset-utvalget til etterretning, og har i kjølvannet av den utarbeidet skriftlige etiske retningslinjer for grunnerverv som alle som er involvert i slike prosesser er pålagt å følge. Det er for øvrig oppfatningen i OSL/Luftfartsverket at det i noen grad teoretiseres for meget i Silkoset-rapporten; at rapporten tar for lite hensyn til at problemer måtte finne sin løsning underveis. Det påpekes også at informasjonsbehovet i en slik prosess er utømmelig. Når folk blir nødt til å flytte fra sine boliger pga. et offentlig tiltak, er det en så smertefull prosess at informasjon – selv om den er aldri så omfattende og god – aldri helt vil avbøte de personlige belastninger dette kan medføre for den enkelte berørte.

18.5.3 Grunnervervsprosessen

OSL/Luftfartsverket skulle innløse 246 boligeiendommer med til sammen 850 beboere. 5 hele gårdsbruk måtte eksproprieres og 19 gårdsbruk ble berørt av flyplassutbyggingen. I tillegg kom 12 næringseiendommer samt skole, samfunnshus og menighetshus.

Den praktiske gjennomføring av grunnervervet skjedde ved at partene engasjerte hver sin takstmann som avga felles tilstandsrapporter uten verdiangivelse, og dessuten særskilte rapporter til egen oppdragsgiver med ansettelse av eiendommens tekniske verdi. Verditaksten ble ikke opplyst til motparten. Partene forhandlet deretter om vederlaget. De individuelle forhandlingene ble påbegynt sommeren/høsten 1993, og det ble først gjennomført noen få «prøveforhandlinger» for å finne frem til et felles mønster for hvordan forhandlingene skulle foregå. Såvidt Evalueringsgruppen har forstått, ble disse prøveforhandlingene ikke gjort til gjenstand for noen bred evaluering i etterhånd, før man gikk i gang med forhandlinger i stor skala.

De som var involvert i grunnervervsprosessen fra Luftfartsverkets side, satt ikke på Gardermoen, men de hadde hyppige og jevnlige møter med teamet fra OSL. Luftfartsverket hadde prosjektledelsen og la det grunnleggende løp, sto for økonomioppfølgningen, kontraktsunderskrifter, utbetalinger og eiendomsoverføring/tinglysning. Luftfartsverkets representanter var med på noen innledende møter med advokatene for å legge opp en mal; deretter grep de bare inn hvis det oppsto spesielle forhold. Det var dessuten Luftfartsverket som tok noen av de større forhandlinger med bedrifter som måtte flytte. OSL var ansiktet utad i grunnervervsprosessen, med kontakt til grunneieradvokat, forhandlinger og informasjon.

Grunneierne samlet seg om to advokater. Den ene representerte ca. 200 parter og den andre ca. 80 parter.

Fra OSLs side ble forhandlingene gjennomført av et forhandlingsteam ledet av OSLs eiendomssjef, som hadde lang erfaring med grunnerverv fra sin tid i Statens vegvesen. Det var et betydelig press på forhandlingsapparatet fordi grunneierne ønsket tidligst mulig avklaring av hensyn til reetablering, skole osv. I perioder opererte OSL med to forhandlingsteam, hvor det annet var ledet av en av eiendomssjefens medarbeidere. De enkelte grunneiere ble bistått av sine advokater og deres medhjelpere. Det ble gjennomført et betydelig antall forhandlinger på kort tid, opptil 7-8 forhandlinger pr. dag. Begrenset forhandlingskapasitet førte til tidspress, og mange av grunneierne følte at de ble utsatt for sterkt påtrykk for å akseptere tilbudene fra OSL/Luftfartsverket.

OSL/Luftfartsverket gikk lavt ut med sine tilbud, og samtlige grunneiere oppnådde i løpet av forhandlingene en økning i den tilbudte erstatning i forhold til utgangspunktet. Dette er kritisert av Silkoset-utvalget, som mener at en statlige forhandler bør tilstrebe å tilby «riktig pris» fra starten av under forhandlinger om grunnerverv. Tiltakshaveren mener at når enighet skal forsøkes oppnådd gjennom forhandlinger, er det vanskelig å kreve at den ene part skal starte med tilbud som tilsvarer hva man maksimalt kan tenke seg å betale. I en slik situasjon er det alltid viktig at begge parter får en følelse av å oppnå noe gjennom forhandlingene.

Det oppsto mye støy og misnøye rundt boligavståelsene på og i nærheten av flyplassområdet, jfr. f. eks. Svein Erik Bakken, Tore Holtet og Elisabeth Lunder: «Makt på liv og død», Oktober Forlag, 1998. Misnøyen har gått på at grunneierne følte seg overkjørt. De engasjerte advokater hadde for mange klienter til å kunne gi hver enkelt individuell rådgivning, som mange hadde behov for. Noen av grunneierne har gitt uttrykk for at de følte en kulturkollisjon med og krenkende oppførsel fra OSLs representanter, og mange følte at de kom dårlig økonomisk ut. OSL/Luftfartsverket mener at de ikke kunne legge seg opp i grunneiernes advokatvalg, men de stusset over at det var få advokater på grunneiersiden, og at den ene av disse hadde svært mange klienter. Samtidig var det deres oppfatning at denne advokaten med sitt apparat gjorde en god og grundig jobb, og la opp et skikkelig mønster for prosessen.

Enkelte grunneiere fikk i sine kontrakter avtalt at de skulle kunne ta med seg innredning, uthus og lignende, men ikke alle var klar over at det kunne forhandles om dette. Der hvor slike spørsmål kom opp etter avtaleinngåelsen, fulgte OSL/Luftfartsverket en restriktiv praksis ut fra likhetshensyn. Grunneierne reagerte negativt på dette, særlig i tilfeller hvor hus med inventar nesten umiddelbart ble jevnet med jorden. Silkoset-utvalget påpeker at OSL nok kunne ha opptrådt på en smidigere måte i relasjon til dette uten at det ville ha fått nevneverdige økonomiske konsekvenser for tiltakshaverne eller blitt oppfattet som forskjellsbehandling.

De som fikk innløst sine boliger, men fortsatt ønsket å benytte dem utover en tremåneders periode etter at innløsningssummen var betalt, måtte erlegge en husleie på 4/12 % av innløsningsbeløpet pr. måned. Dette ble av enkelte ansett som urimelig, særlig når de ble boende i et anleggsområde. De oppfattet det slik at NSB og Statens vegvesen hadde en mer fleksibel praksis enn OSL/Luftfartsverket på dette området. Silkoset-utvalget anbefaler at det legges opp til en mest mulig ensartet og rimelig praksis med hensyn til husleie i innløste boliger.

Når det gjelder muligheten for erstatningsboliger som oppfølgning av intensjonene i St.prp. nr. 90 (1991-92), påpekes at dette i seg selv var et svært positivt tiltak fra utbyggernes side, men at det kom for sent i forhold til dem som inngikk avtaler i 1993 og tidlig 1994, og at det i startfasen med fordel kunne ha omfattet mer varierte hustyper. Både OSL og kommunen etablerte servicekontorer hvor beboerne kunne få hjelp og veiledning. Dette kom riktignok noe sent i gang; kontoret ble etablert 5. juli 1993, men fungerte bra etter visse tilpasninger av åpningstidene. Kommunen hadde opprinnelig ønsket at tiltakshaverne skulle opprette et slikt kontor. Tiltakshaverne mente imidlertid at helse- og sosialsektoren i kommunen måtte ta seg av denne side av saken, og at de ikke både kunne opptre som både grunnerverver og rådgiver på dette området.

For landbrukseiendommenes vedkommende ble det i Samferdselsdepartementets innstilling til ekspropriasjonsvedtaket for flyplassområdet lagt til grunn bl. a. at man uten å erkjenne noen rettsplikt, stilte seg positivt til å benytte makeskifte som virkemiddel, dersom dette lot seg gjøre uten forsinkelser for prosjektet, og uten vesentlige merkostnader. Samferdselsministeren uttalte i Stortingets spørretime den 23. februar 1994 at:

«Luftfartsverket ville prøve å etterkomme grunneigaranes sine ynskje om å nytte makeskifte som erstatningsform i samband med flyplassutbygginga på Gardermoen. Føresetnadene er likevel at denne ordninga ikkje fører med seg auka kostnader eller forseinkar flyplassutbygginga».

OSL/Luftfartsverket hadde dermed en oppfordring til å søke å kompensere arealtap med annet areal. Landbrukseiendommene ble prioritert etter boligeiendommene av hensyn til mange boligeieres situasjon og prosjektets fremdrift. Utbyggerne kritiseres for at de kom alt for sent igang med slikt erverv av landbruksarealer. Det ble fra grunneierhold reist betydelig kritikk i perioden 1993-1996 for at arealer ikke ble kjøpt i et tilstrekkelig tempo og omfang. Først i 1996 hadde så godt som alle som ønsket arealbytte fått slikt tilbud. I alt 8 grunneiere med landbruksjord har oppnådd makeskifte.

Ullensaker kommune opplevet det som problematisk i forbindelse med makeskifte at staten ble aktør på svært mange sider, gjennom organer som ikke opptrådte så koordinert som ønskelig.

De største landbruksarealer ble skaffet til veie gjennom Forsvarets Bygningstjeneste. Luftfartsverket tok allerede i oktober 1992 kontakt med Opplysningsvesenets Fond (som disponerer kirkens jordeiendommer) med sikte på å få kjøpt arealer. Dette kom det lite ut av. Først etter at Fylkesmannens landbruksavdeling fikk hovedansvaret for arealkjøpene i slutten av juni 1993, og NSB i april 1994 ansatte en person med arealkjøp og makeskifte som spesialområde, ble det fart i kjøpene.

For landbruksarealene gikk Luftfartsverket direkte til skjønn. Bakgrunnen for at det ikke ble gjennomført individuelle forhandlinger med eierne av jord og skog, var prinsipiell uenighet mellom partene om hvordan en skulle verdsette landbrukseiendommene. Det ble fra Luftfartsverkets side vurdert som nytteløst å forsøke å komme frem til en forhandlingsløsning med den enkelte. Grunneierne kritiserte OSL/Luftfartsverket for manglende kontakt, noe som skyldtes OSLs prioritering av boligeiendommene.

For næringseiendommene og en del andre eiendommer av særlig art ble det forhandlet direkte på individuelt grunnlag. Her ble ikke registrert spesielle problemområder bortsett fra for to eiendommers vedkommende, hvor erstatningene ble fastsatt ved skjønn.

De fleste grunnerverv skjedde gjennom avtaler. Det ble holdt fem rettslige delskjønn, ett overskjønn og en sak ble anket til Høyesterett. Støyskjønn er berammet til våren 2000. I forhold til grunnervervets omfang var det altså en forholdsvis liten andel rettssaker.

Av bevilgningen til privat grunnerverv (inklusive posten for usikkerhet og prosjektreserve) gjenstår i dag ca 81 mill. (1998) kr. En del av dette vil bli brukt i forbindelse med støyskjønnet.

I etterkant av grunnervervet søkte 276 berørte grunneiere Stortinget om billighetserstatning fordi de mente å ha kommet dårlig ut. Kommunen støtte kravet, og ordføreren underskrev alle søknadene, men samtlige søknader ble avslått.

18.5.4 Oppsummering

Evalueringsutvalget har vært i kontakt med flere personer som deltok i grunnervervsprosessen fra OSL/Luftfartsverkets side. Deres oppfatninger om prosessen divergerer noe.

Fra ett hold fremheves at prosessen var godt organisert, men at juristene som var ansvarlige for gjennomføringen kanskje viste noe lite fleksibilitet. Ekspropriasjonsloven ble tolket svært firkantet. Det kunne vært utvist større fleksibilitet, og en burde ikke ha fokusert så sterkt på at dette kunne skape presedens for senere ekspropriasjonsprosesser.

Fra annet hold uttrykkes enighet i at grunnervervsprosessen kom noe uheldig ut. Det kunne ha dempet konfliktnivået noe dersom Naboprosjektet hadde vært igangsatt tidligere. Naboprosjektet ble etablert av OSL i 1995 for å samordne alt arbeid og kommunikasjon mot nærmeste naboskap i utbyggingsfasen. Det er også mulig at kommunene burde frontet dette mer enn de gjorde. Når det gjelder framgangsmåten, gis det uttrykk for at OSL har gjort det riktige. Det ble forutsatt at grunnervervet skulle skje på normal måte, etter det gjeldende lovverket. Det var presisert at det ikke skulle skapes noen «Lex Gardermoen». Hvis beboerne på Gardermoen hadde fått spesialbehandling, kunne dette vært vanskelig å rettferdiggjøre overfor andre. Et annet moment er at hvis politikere mente at beboerne på Gardermoen skulle få spesialbehandling, var det opp til dem å legge til rette for dette gjennom endret lovverk eller et vedtak om saken. Dette skjedde ikke, og i og med at det ikke ble innvilget billighetserstatning til noen av beboerne, må politikerne mene prosessen har gått riktig for seg. OSL er derfor urettmessig gjort til skyteskive både fra organiserte interesser blant beboerne og blant representanter for det politiske miljøet.

Det er fremholdt at man bør være mer opptatt av skjebnen til dem som bor tett opp til flyplassen, men likevel utenfor flyttesonen. Disse har fått en vesentlig støyulempe som de bortsett fra en del støyisolering ikke får noen kompensasjon for. Her kan det hevdes at Luftfartsverkets forskrifter for flytraséer tar for lite hensyn til støyplagen som beboerne i regionen utsettes for.

Ullensaker kommune gir uttrykk for at det var et godt samarbeid med OSL vedrørende nye tomter for dem som måtte flytte fra Gardermoen. Ellers var kommunen ikke så meget inne i forbindelse med grunnervervsprosessen.

Grunnervervet var en av de mest smertefulle prosesser ved utbyggingen av flyplassen, hvilket er forståelig når et helt lokalsamfunn - som her - blir revet opp. De menneskelige sider ved en så inngripende prosess i de berørtes velferd ble nok undervurdert og fikk ikke tilstrekkelig oppmerksomhet fra OSL/Luftfartsverkets side.

Som Silkoset-utvalget påpeker, er avståelse av egen bolig en vesentlig velferdssak for den enkelte, og det er viktig at hver av de berørt grunneiere ikke får noen «samlebåndsopplevelse», men istedet opplever at det blir benyttet tilstrekkelig tid på den enkelte. Ressursallokeringen internt er viktig. Det bør være overkapasitet som kan settes inn i forhold til grunneierne når det oppstår problemer, slik at man får løst problemene der og da.

18.6 Utbygging - Forholdet mellom byggherre, byggherrens representanter og entreprenører

18.6.1 Kontraktsstrategi

Som en oppfølgning av den generelle kontraktsstrategi – se avsnitt 18.3.2 foran – ble hovedentrepriseformen valgt for de fleste store byggekontrakter, men bl.a. hotellbygget og parkeringshuset for de ansatte ble kontrahert som totalentrepriser, dvs. at entreprenøren hadde ansvaret for såvel prosjektering som utførelse.

For terminalbygget ble valgt delentreprise. En delentreprise er i prinsippet en hovedentreprise hvor kontraktens arbeidspakker er skilt ut som delkontrakter direkte med byggherren. Denne kan da velge mellom å styre entreprisene selv eller tiltransportere dem til en hovedentreprenør eller annen administrerende entreprenør. For terminalbygget skulle hovedentreprenøren koordinere sideentreprenørene, men dette viste seg ikke vellykket, se avsnitt 18.6.3 nedenfor.

Særlig i terminalbygget, men også ellers, viste det seg vanskelig helt å unngå grensesnittsproblematikken ved oppdelingen av kontraktene.

Det ble lagt vekt på å få mest mulig komplette anbud/tilbud, hvor også kontraktsdokumentet var med blant forespørselsdokumentene.

Etter den første kontraheringsrunden i 1993-94 som baserte seg på anbud, valgte OSL i større utstrekning å gå over fra anbuds- til tilbudsformen, for å ha en åpning for forhandlinger med leverandørene. Brukes anbudsformen er man låst; det er ikke anledning til å forhandle om prisen. Selv om tilbud med forhandlinger gir byggherren anledning til å presse entreprenørene ytterligere på pris, ser entreprenørene også fordelen ved at man gjennom slike forhandlinger får anledning til å tilby andre løsninger/besparelser enn opprinnelig påtenkt. OSL benyttet denne anledningen til å føre relativt harde forhandlinger om pris.

Kontraktsoppdelingen resulterte i ca 190 forskjellige kontraktsinngåelser på flyplassutbyggingen.

Tiltakshaveren sier i ettertid at det for OSL ville vært enklere med færre og større kontrakter, men dette ville gått på bekostning av det norske markeds mulighet for å konkurrere om oppdragene. Med færre og større kontrakter ville man sluppet mange tilfeller av uklare ansvarsforhold og grensesnitt mellom flere entreprenører, noe som nok har skapt tillegg og fordyrelser. Entreprenørene var stort sett tilfredse med kontraktsoppdelingen med hensyn til størrelse og risiko. Noen mente at man ville vunnet med mer samlede kontrakter, fordi det ville blitt færre å forholde seg til. Det er om å gjøre å finne det riktige balansepunkt for å begrense problemer med grensesetting og ansvarsfordeling mellom entreprenørene.

OSL ville, sett i ettertid, også ha stått seg på å velge flere totalentrepriser for å slippe grensesnitt mellom rådgivning og utføring. Når rådgivningstjenester kjøpes separat, blir det et grensesnitt mot utførelsen som byggherren må slite med. Entreprenøren får større muligheter til å kreve tillegg fordi han kan skylde på mangelfull eller forsinket prosjektering. Denne mulighet blir entreprenørene fratatt dersom de selv har ansvar for prosjekteringen, slik man har i en totalentreprise. Men det var nødvendig for OSL å drive prosjektering underveis mange steder, pga. den snaue tiden.

Forsikringsprogrammet som fulgte «knock for knock» – prinsippet (se avsnitt 18.3.2 foran), er i utgangspunktet et ryddig og greit system, men det var nytt og ukjent for mange av OSLs kontraktsparter og vanskelig å sette seg inn i både for leverandører og de involverte forsikringsselskaper. Prinsippet burde nok vært formidlet fra tiltakshaveren på en langt grundigere og bedre måte. Fordi det var få som forsto hva forsikringsordningen egentlig innebar, var det flere av OSLs kontraktsparter som fant det vanskelig å kreve at mindre underentreprenører innrettet seg etter den, selv om kontrakten med OSL forutsatte gjennomgående kontraktsbestemmelser (back to back) i hele pyramiden. De foretrakk derfor i enkelte tilfeller å tegne egne «glipp»-forsikringer, dvs. forsikringer som dekket opp for de mindre underentreprenørers eventuelle ansvar, istedenfor å forsøke å videreføre til disse en forsikringsordning som var umulig å forstå, og som ingen kunne forklare ordentlig. Ordningen ble nok til dels oppfattet som urimelig når f.eks. en entreprenør ved skjødesløshet ødela en annens arbeid. Det var heller ikke alle de ansatte i OSLs utbyggingsorganisasjon som hadde ordningen klart for seg.

I kontraktssammenheng kritiserer entreprenørene også de krav som ble stilt til FDV-dokumentasjon (Forvaltning, Drift og Vedlikehold), og som langt oversteg hva som er vanlig. Kontrakten var så generelt formulert på dette punkt at det ikke var mulig å forutse at det ville bli stilt så strenge og omfattende krav som her faktisk ble gjort. Listen ble lagt så høyt at det for entreprenørene virket unødvendig og svært fordyrende. Til å begynne med hadde entreprenørene, i tråd med vanlig praksis, bare lagt inn ca. 10% av hva det faktisk kostet å få frem den FDV-dokumentasjon som byggherren skulle komme til å kreve. Etterhvert som man fikk erfaring med hvilke krav som ble stilt, ble mer realistiske kostnader lagt inn i anbudssummen for senere kontrakter, og dette ble dermed et fordyrende element. Entreprenørene stiller spørsmål ved om nødvendigheten av de strenge krav. I hvert fall burde det vært opplyst klarere i kontrakten.

Eksempel: Hvis man skulle flytte en stikkontakt noen meter, kostet selve arbeidet med flyttingen kanskje 500 kr., mens FDV-dokumentasjonen for samme endring kunne koste det firedobbelte. Kravene ble håndhevet særlig strengt for tekniske installasjoner, men var et gjennomgående problem på alle kontrakter for OSL. Det ble stilt nye krav etterhvert. NSB-GMB hadde her et annet og mer tradisjonelt opplegg.

OSLs representanter medgir at FDV-strategi og oppfølgning ikke var konkret nok beskrevet i kontraktene, og at man burde ha fokusert på og påbegynt arbeidet med sluttdokumentasjon på et tidligere tidspunkt enn hva som var tilfelle her.

18.6.2 Valg av entreprenører

Innkomne anbud ble evaluert av evalueringsteam. Teamet vurderte følgende parametre:

• utbygging,

• kvalitetssikring,

• drift,

• prosjektering.

På store og vanskelige kontrakter hadde OSL to evalueringsteam; ett på fag/teknikk og ett på økonomi. 150-160 kontrakter av totalt ca. 190 ble evaluert av evalueringsteam som utferdiget en rapport, og denne lå så til grunn for valget. Deretter ble en 12-punkts sjekkliste gjennomgått før saken ble lagt frem for avgjørende myndighet.

Som hovedregel ville man ikke engasjere en entreprenør på en kontrakt hvis kontrakten utgjorde mer enn 1/3 av vedkommendes bruttoomsetning.

Det viser seg i ettertid at den som lå lavest i pris, stort sett alltid vant kontrakten, hvilket vel ikke er overraskende i og med at anbyderne/tilbyderne på forhånd var ansett kvalifiserte etter en prekvalifiseringsrunde. Både entreprenørene og OSLs egne representanter mener at prisen nok ble vektlagt for mye i evalueringen av anbudene. Kompetanse og kapasitet kunne hatt en noe større plass i vurderingen. Det viste seg at man ved enkelte leveranser ved å spare på pris skaffet seg problemer som tok mye tid og ressurser vekk fra andre viktige gjøremål. Prioritering av lavest pris kunne også gå på bekostning av for eksempel krav til kvalitetssikring og HMS.

Det påpekes fra representanter i OSL at det var for lite kontraktsfaglige ressurser til rådighet i kontraheringsfasen. Kontrahering er tidkrevende og bemanningen må være på plass når tilbudene kommer inn. Her ble det lagt for stort ansvar på den enkelte prosjektleder i denne forbindelse, og kontraheringsprosessen ble for avhengig av prosjektleders tid og kompetanse.

Når det gjaldt selve inngåelsen av kontrakter mener OSL at de lærte mye underveis. Det ble holdt kontraktsoppstartsmøter hvor hele teamet fra utbyggeren og teamet fra leverandøren var tilstede. Disse oppstartmøtene ble gjort mer omfattende etterhvert. Her fant man det viktig at alle kontraktsdokumenter var på plass og ble gjennomgått og forstått fra begge sider og at alle administrative prosesser ble gjennomgått. Gjennom dette var det lettere å oppnå en felles forståelse for kontraktens målsetting. Ordningen med bruk av oppstartsmøter med entreprenørene var viktig for å få implementert administrative kontraktskrav. Det kunne etter OSL-ledelsens mening vært lagt enda mer vekt på opplæring i kontraktene både på byggherre- og entreprenørsiden.

I den siste fase av utbyggingsperioden ble det gjennomført en rutine med å intervjue leverandørens prosjektleder før jobben startet opp, for å skape en felles plattform for hvordan jobben skulle drives. Dette er noe OSL har funnet sterkt anbefalelsesverdig. OSL uttrykker generell tilfredshet med planer og prosedyrene for kontrahering. Disse var solide og strukturerte og har gitt god dokumentasjon.

Av kontraktsvolumet i kr. gikk 91% til norskregistrerte leverandører.

18.6.3 Oppfølgning av kontraktsbestemmelser og tidsplaner, kostnadsstyring

OSL hadde som målsetting å gjennomføre et 1:1 prinsipp i utbyggingen, dvs at det for hver enkelt kontrakt ble satt på ansvarlige fra byggherren i samme forhold som fra leverandørens side. Den kontraktsansvarlige hos OSL ble kalt «Oppdragsgivers Representant», OR, og sorterte direkte under prosjektleder. OR hadde ikke budsjettansvar. Dette lå på prosjektlederen.

Utbyggingen var organisert i tre avdelinger: én for terminalbygget U3, én for (rulle)banesystemet U4 og én for tekniske bygg og anlegg U5. Hver av disse avdelinger hadde sin utbyggingsdirektør. Under utbyggingsdirektøren kunne det være 5 - 7 prosjektledere som hver hadde ansvaret for flere kontrakter. OR, som daglig håndterte den enkelte kontrakt i forhold til leverandøren, kunne støtte seg på sin prosjektleder og utbyggingsdirektør i linjen, men også på teknisk og juridisk faglig personell i prosjektstyringsavdelingen, som altså lå under økonomi/administrasjonsavdelingen i stab.

Prosjektstyringen forsåvidt angår analyse av tall og økonomi, ble ikke lagt i linjen, men til økonomi- og administrasjonsavdelingen, som var en stor og sterk enhet i stab. Siktemålet var å få en objektiv og nøytral behandling av tallmaterialet. Denne avdelingen lånte ut prosjektmedarbeidere til de tre utbyggingsavdelingene.

Entreprenørene ble pålagt innen 4 uker etter kontraktsinngåelse å samordne sin styringsplan med byggherren og utarbeide en detaljplan for hele arbeidet, samt oppdatere sin bemanningsplan. Samtidig skulle det utarbeides kostnads- og utbetalingsbudsjett pr. mnd. og akkumulert pr. mnd. for prosjektet etter en nærmere angitt mal.

Det ble også i kontraktene gitt detaljerte bestemmelser om månedsrapportering for kostnads- og fremdriftsmessig status, status for HMS (helse, miljø og sikkerhet) og ytre miljø, viktige hendelser, saker som krevde byggherrens avklaring, problemområder, avvik, årsaker og korrigerende tiltak og løsninger. Siste søndag i måneden skulle være avslutningsdag for innsamling av data, og rapportene skulle være overlevert byggherren senest påfølgende fredag.

Følgende punkter skulle inngå i månedsrapporten:

• nøkkeltall budsjett/påløpt,

• nøkkeltall fremdrift med overordnet vurdering,

• forklaring på hovedtrend og avvik,

• oppnådde milepæler i perioden,

• planlagte milepæler neste periode,

• organisasjon, inklusive planlagt/virkelig bemanning,

• forhold som krevet byggherrens avklaring,

• problemområder og korrigerende tiltak,

• kvalitetssikring,

• helse, miljø og sikkerhet (HMS), ytre miljø,

• kritisk vurdering.

Disse månedsrapportene for hver enkelt kontrakt ble etter avleggelsen gjennomgått av OSLs administrasjon i møte mellom administrerende direktør, økonomi- og administrasjonsdirektør, hans underordnede leder for prosjektstyringsavdelingen, utbyggingsdirektøren for vedkommende avdeling og prosjektlederen.

På månedsmøtene fikk man full oversikt over status i utbyggingen, avvik og hvordan avvik skulle korrigeres, slik at dette kunne følges opp på neste månedsmøte. OSL opplevde aldri store avvik - bortsett fra på terminalbygget, hvor det ble registrert avvik på opptil 3,7 % i tid og penger og planleggingsaktiviteter. Her var det svært mange delentrepriser i sving.

Månedsrapportene ble utkvittert av selskapsledelsen som en kvalitetssikring og deretter sendt til styret, til Luftfartsverket som eier av selskapet og til Samferdselsdepartementet v/GARPRO. I tillegg til den månedlige skriftlige rapportering til styret hadde man også plukket ut 12-13 av de viktigste kontraktene med hensyn til omfang og kompleksitet, som det ble satt spesielt fokus på i forhold til styret. Styret fikk på hvert styremøte en muntlig gjennomgåelse av status mht. fremdrift og kostnader på disse kontraktene. Det gjaldt bl.a. kontraktene for østre og vestre bane, bagasjehåndteringssystemet og IT- kontrakter på flysikringssiden.

Månedsrapportene ble behandlet og kommentert i de månedlige møter mellom tiltakshaverne og Samferdselsdepartementet i SPG.

Det ble hvert år lagt ca. 4 måneders tungt arbeid i budsjettene, hvor alle enheter var involvert. Det var delegert mye ansvar til prosjektavsnittene, men med en hardhendt rapportering og løpende oppfølgning i et hierarkisk system. Man forsøkte å fremelske en leveringskultur og presisjonsnivå, og dette krevde en del arbeid med de menneskene som var involvert. Ledelsen i OSL mener at det fungerte bra. Prosjektstyringsrapportene var gjennomgående for alle deler og var dokumentert allerede i anbudsdokumentene. Rapporteringen fra de enkelte leverandører kunne allikevel arte seg ganske forskjellig. Et stykke ute i prosjektet ble det derfor innskjerpet felles maler for dette som alle måtte bruke.

Rapporteringsrutinene førte til god disiplin og synes å ha sørget for god oversikt og god styring fra OSLs side. Den systematiske og detaljerte oppfølgning av risiko i hver enkelt kontrakt blir betegnet som en suksess. Men det ble svært mye dokumenter hver måned som kanskje ikke alltid forsvarte den tid som gikk med til rapporteringsarbeidet. Noe ble følt som rapportering for rapporteringens skyld som førte til fordyrelse. Det ble krevet særskilt månedsrapportering for hvert enkelt prosjektavsnitt. Denne oppdeling kunne medføre problemer. F.eks. var entreprisekontrakten for østre bane delt i 15 felter, som alle skulle undergis særskilt månedsrapportering. Den geografiske oppdeling av feltene var typisk skrivebordspreget og viste seg svært uhensiktsmessig i praksis. Etter entreprenørens mening hadde det vært mer enn tilstrekkelig med oversiktsrapporten, som var den som ble brukt i OSLs videre rapportering.

Der tidsplanlegging, fremdriftsstyring og koordinering fungerte dårligst, var på terminalbygget. Råbyggentreprisen ble ikke avsluttet til riktig tid, med riktig kvalitet og økonomi, og dette fikk store konsekvenser for senere entrepriser. Terminalbygget var oppdelt i en rekke mindre entrepriser. Fremdriftsstyring fra hovedentreprenør gjennom tiltransport av sideentreprenører viste seg ikke å fungere, fordi det var for mange grensesnitt som hovedentreprenøren ikke kontrollerte. Byggherren burde ha vært koordinator. Her var kanskje det området hvor grensesnittene bød på de største utfordringer, og hvor heller ikke entreprenørene var flinke til å ivareta grensesnittsproblematikken. Dette gjaldt både fagområder innenfor U3-Terminalbygget, men også grensesnitt til de andre utbyggingsavdelinger U4-Banesystemer og U5-Tekniske Bygg og Anlegg.

Store forsinkelser som oppsto tidlig ble ikke korrekt rapportert, og effektive forseringstiltak ble for sent iverksatt. Ombygging og innredning for leietakerne ble meget krevende og kostbar pga. forsinkelser i innrednings- og elektrokontraktene og sene beslutninger og premisser fra leietakerne. Innredningfasen i terminalbygget ble derfor ekstremt kostbar for OSL og leietakerne fordi mye arbeid ble utført som regningsarbeid pga. forsinkelsene, uten tilstrekkelig avklart status mellom opprinnelig kontraktsarbeid og nye arbeider for leietakerne. OSL ser i ettertid at man ikke burde ha tillatt spesialtilpasninger av lokalene for den enkelte leietaker, men bygget ferdig lokalene og leiet dem ut som de var.

Det ble altfor knapp tid til testing og utprøving i terminalbygget før oppstarten den 8. oktober 1998.

Systemet for fremdriftsmåling viste seg her i mange tilfeller for upresist. I tillegg ble det rapportert urealistisk optimistisk. Dette gjorde planen upålitelig og lite brukbar for koordinering mot andre områder.

Kostnadsstyringssytemet fungerte bra. Kostnadene var under god kontroll, bortsett fra i siste del av innredningsfasen for terminalbygningen, da forsinkelser avstedkom mangelfull kontroll og oversikt og høye kostnader ved at mye måtte utføres som regningsarbeid.

18.6.4 Oppfølgning av helse, miljø og sikkerhet

I kontraktsstandarden for OSL var det innført en egen bestemmelse kvalitetssikring/internkontroll - HMS/ytre miljø. HMS-klausulen hadde følgende ordlyd:

«Det stilles strenge krav til systematisk arbeid med helse, miljø (arbeidsmiljø og ytre miljø) og sikkerhet (HMS) til alle aktører ved planlegging, utbygging og drift av hovedflyplassen. Miljøhensyn skal innarbeides i alle faser av kontraktsarbeidene på et nivå som er likeverdig med funksjonelle, tekniske og økonomiske hensyn og kontraktsarbeidene skal planlegges og gjennomføres slik at byggherrens målsettinger og øvrige bestemmelser til HMS blir innfridd.»

I tillegg til denne generelle bestemmelsen ble det gitt en kravspesifikasjon i bilag til kontrakten. Her var bl. a. satt som delmål at personskadefrekvensen ikke skulle overskride 10 personskader med sykefravær på 1 dag eller mer pr. mill. utførte arbeidstimer (den såkalte H-verdi). Gjennomsnittet for bygg- og anleggsbransjen ligger på 34. Senere, da man lå godt an til å nå dette målet på 10, ble målsettingen ytterligere skjerpet til 5.

Entreprenørene ble pålagt å dokumentere et internkontrollsystem for HMS som skulle definere:

• entreprenørens overordnede mål for HMS-aktiviteter og ledelsens forpliktelser i denne sammenheng,

• entreprenørens HMS mål som skulle nås for det aktuelle prosjekt ,

• rutiner for entreprenørens etterlevelse av lover og forskrifter vedrørende HMS, hvem som var ansvarlig for undersøkelser, gjennomføring av tiltak og hvordan disse skulle utføres og følges opp,

• rutiner for hvordan entreprenørens ledelse førte tilsyn med at kontraktsarbeidene ble utført på en slik måte at HMS-forhold ble ivaretatt som forutsatt,

• rutiner som viste hvordan krav og bestemmelser for HMS ble gjort kjent for egne og eventuelle underentreprenørers ansatte,

• prosedyre for oppdatering av internkontrollsystemet og hvordan endringer i systemet ble gjort kjent for alle som skulle delta i prosjektet og øvrige berørte.

Alle ulykker med personskade og/eller skader på miljø og materiell skulle registreres og rapporteres. Det skulle også utarbeides et system for å identifisere og registrere tilløp til ulykker og «nesten-ulykker», men dette skulle i første omgang ikke rapporteres til byggherren.

OSL fungerte som hovedbedrift i forhold til arbeidsmiljølovens § 15, og tok selvstendig ansvar for HMS for alle som var involvert i utbyggingen av hovedflyplassen. Dette var et stabsområde i OSL under kvalitetssikringsdirektøren, som hadde hatt tilsvarende funksjon i utbyggingen til Lillehammer-OL. Det ble krevet at alle brukte OSLs regelverk. Det ble gjennomført et obligatorisk kurs for 8 - 9000 personer i OSLs regi; alle måtte gjennom dette før de ble sluppet inn på anlegget. Det ble også avholdt 20 HMS-konferanser for ledelsen hos leverandørene. Det ble utferdiget en HMS håndbok og det ble utført en rekke HMS-befaringer, ca 1.000 ganger i løpet av en periode på tre år.

HMS-området hadde tilsvarende organisering og arbeidsfordeling med utbyggingsområdene som for miljøansvaret, slik det er beskrevet i avsnitt 18.4.2.1. Forskjellen var at HMS, sammen med kvalitetssikring og sikkerhet, lå i staben og ikke var et eget ansvarsområde.

OSLs styreformann i utbyggingsperioden var ansatt i Statoil med ansvar for større prosjekter i dette selskapet og var en pådriver i HMS-arbeidet. Det ble krevet redegjørelse for HMS på hvert styremøte.

I tillegg til OSLs opplegg hadde selvfølgelig kontraktspartnerne sine egne HMS-rutiner med intern- og eksternrevisjon.

Overtredelse av HMS rutinene ble sanksjonert strengt. Sjåfører som brøt trafikkreglene på området, f. eks. vikepliktsreglene, eller de spesielle prosedyrer for drift av anleggsmaskiner, fikk én advarsel, og ble deretter bortvist fra anlegget. Hver gang det var et skadetilfelle ble toppledelsen i vedkommende bedrift innkalt til møte hvor man gjennomgikk skadeforløpet og spurte om hva som ville bli gjort av korrigerende tiltak.

Det ble utført ca 11 mill. timeverk i prosjektet og det var i alt 8-9.000 arbeidere i virksomhet. Det var lite skader og fravær, og gjennomsnittlig skadefrekvens for hele byggeperioden endte på 8,9, hvilket må sies å være meget bra.

Det er OSL-ledelsens erfaring at med god oppfølgning av HMS blir det bedre planlegging og bedre disiplin på alle deler av byggeplassen, noe som gir effekter i bedre resultater og færre skader. Det er også viktig menneskelig sett i forhold til arbeidsstokken at det f. eks. ryddes opp og at man ikke blir utsatt for risiko på arbeidsplassen. På den negative side gis det uttrykk for at HMS og miljøkravene kunne vært enda mer presist beskrevet i kontraktene. Dessuten kunne tilløp til ulykker vært rapportert mer samvittighetsfullt.

Også leverandørsiden gir uttrykk for positive erfaringer med den forbedringsprosess de har hatt gjennom engasjementet på Gardermoen. Dette bekreftes i leverandørundersøkelsen. Den negative erfaring er at så mange ikke hadde noe skikkelig opplegg fra før av. Landbaserte bedrifter har vært langt dårligere enn off-shore bedriftene på dette området. Flere entreprenører som arbeider i begge sektorer uttaler at OSL nok hadde store ambisjoner, men at det gikk mest på krav fra OSL til entreprenørene. Når det gjaldt ting som ville koste penger for byggheren, ble det ikke alltid gjennomført. De mener det var dårligere oppfølgning på Gardermoen enn det er i off-shore bransjen, hvor byggherrene faktisk er villige til også å legge penger i dette området. Byggherren kjørte fanen svært høyt, men kunne gjennomført HMS-satsingen på en mer troverdig og direkte måte, ved å vise evne og vilje til å gjennomføre sine intensjoner, også nedover i organisasjonen.

LOs kontor på Gardermoen var misfornøyde med at de ikke fikk være med på de vernerunder som ble gått.

18.6.5 Håndhevelse av antikontraktørbestemmelser

Alle OSLs kontrakter inneholdt antikontraktørklausuler. Brudd på bestemmelsen var dagmulktbelagt. Ved mistanke om ulovlig bruk av arbeidskraft ble vedkommende entreprenør avkrevet en skriftlig rapport. LO, som hadde et eget kontor på Gardermoen bemannet med 3-4 mann finansiert av tiltakshaverne, hadde ønske om at OSL skulle være aktive også i forhold til underentreprenører og videre nedover i kjeden, men dette ønske ble ikke etterkommet av OSL som ikke fant det formelt korrekt. De holdt seg til sin kontraktspart.

OSL mener at de klarte å holde et ryddig forhold her, og det er ikke kommet innsigelser til dette fra LOs side. Det var en del avisskriverier om kontraktørvirksomhet på Gardermoen underveis i byggeperioden, men det viste seg å være mer rykter enn realiteter i dette.

18.6.6 Bruk av OFU-kontrakter

Det var ønske fra myndighetenes side at Gardermoprosjektet skulle brukes til å få frem en del OFU-kontrakter (Offentlig forsknings- og utviklingskontrakt hvor leverandøren dekker 1/3, SND 1/3 og byggherren 1/3 av kontraktssummen). Leverandørene ble i alle anbuds- og tilbudsdokumenter oppfordret til å identifisere og foreslå områder innenfor sine kontrakter der OFU-kontrakter kunne settes ut. Dette ble gjentatt i de alminnelige kontraktsbestemmelser. IT-bransjen ble spesielt oppfordret til å komme med innspill til OFU-kontrakter.

OSL hadde som målsetting å inngå OFU-kontrakter innen sentrale fagområder og oppgaver. Strategien var å konsentrere innsatsen om noen få kontrakter, og hovedområdet skulle være materialbruk (stein og tre), informasjonsteknologi, miljøforhold og energibruk.

Det ble etablert et nært samarbeide mellom OSL og Luftfartsverket som har en egen seksjon for OFU/FOU, og Luftfartsverket var ansvarlig utad for OFU-arbeidet, med bl.a. fast rapportering til SND.

For OSLs vedkommende ble det gjennomført bare 6-7 OFU-kontrakter. Eksempler på gjennomførte OFU-prosjekter er utvikling av en ny type passasjerbro i aluminium, ny type stor selvgående snøfreser, bruk av limtre i terminalbyggets takkonstruksjon, ny glidestøpmetode under bygging av kontrolltårn, Oceanors havbøyer - se nedenfor, utvikling av en ny type rullestol til bruk i fly og gjennom sikkerhetskontroll på flyplassen samt utvikling av bagasjetraller som kan benyttes i rulletrapper (fellesprosjekt med NSB-GMB). De gjennomførte OFU-kontrakter hadde en totalverdi på ca kr. 40 mill. og de fleste av dem var vellykkede, selv om det kanskje ikke var så mye nyvinning å hente fra dem.

Det mest vellykkede OFU-prosjekt var kanskje Soilwatch-prosjektet, Oceanors videreutvikling av havbøyer med intelligent topp, til landbøyer som automatisk og kontinuerlig måler forurensningsparametre i jord og grunnvann. Det er etablert 6 slike målestasjoner på flyplassen. Disse representerer en helt nyutviklet miljøteknologi som det vil kunne være et internasjonalt marked for.

Administrerende direktør i OSL i utbyggingsfasen er av den oppfatning at OFU-kontrakter ikke er så enkle å implementere når man som her har dårlig tid, fordi det kan forsinke fremdriften. Prosjekter av denne type bør være verdinøytrale for leveransen, dvs. gjennomføres slik at det ikke blir noen eksklusivitet for utvikleren til å få kontrakten. Det betyr at man må ha relativt god tid på utviklingen førkontraktsarbeidene skal utføres.

Han fremhever imidlertid at det har vært mye forskning og utvikling inne i de ordinære kontrakter, med en del utvikling som er enestående, særlig på flyteknisk side.

Entreprenørene gir uttrykk for at de oppfattet OSL som mindre opptatt av å gå inn på OFU-kontrakter enn NSB-GMB.

18.6.7 Kvalitetssikringsrutiner

OSL foretok en systematisk kvalitetsoppfølgning av alle leverandører. Det var satt som et krav i prekvalifiseringen at mulige kontraktspartner skulle ha et kvalitetssikringssystem i tråd med NS-EN ISO 9001, og at de kunne dokumentere bruken av systemet. I kontraktene ble det stilt krav om at OSLs kontraktsparter skulle dokumentere sitt system for sikring av kvalitet, HMS og ytre miljø. Det var krav om at kvalitetssikringssystemet skulle dokumenteres i prosjektrettede kvalitetsplaner, gjeldende for gjennomføringen av kontraktsarbeidene. En vesentlig aktivitet i kontraktsoppfølgingen var å gjennomgå entreprenørens kvalitetsplaner hvor gjennomføringen av kontraktsarbeidene skulle dokumenteres sammen med beskrivelse av hvordan kontrollen skulle utføres og dokumenteres.

Entreprenørens kvalitetsplan skulle bl. a. definere:

• entreprenørens politikk og mål for kvalitet og kvalitetssikring og ledelsens forpliktelser i denne sammenheng,

• de kvalitetsmål som skulle nås for prosjektet,

• fordeling av ansvar og myndighet i alle faser av prosjektet,

• de spesielle prosedyrer og arbeidsinstrukser som skulle benyttes,

• hensiktsmessig prøving-, kontroll-, inspeksjons- og revisjonsprogrammer for de forskjellige trinn av prosjektet,

• prosedyrer for endringer av kvalitetsplaner etterhvert som prosjektet ble gjennomført,

• andre tiltak som var nødvendige for å nå definerte mål.

Kvalitetssikringsfunksjonen hadde tilsvarende organisering og arbeidsfordeling med utbyggingsområdene som for miljøansvaret, slik det er beskrevet i avsnitt 18.4.2.1. Forskjellen var at kvalitetssikring, sammen med HMS og sikkerhet, lå i staben og ikke var et eget ansvarsområde.

Kvalitetssikringsfunksjonen var i OSL en liten organisasjonsenhet som samarbeidet nært med linjeorganisasjonen, bestående av en områdedirektør og en kvalitetssikringsleder, som i utbyggingsperioden ble allokert til utbyggingsområdet. Underveis ble det fra OSLs side iverksatt 82 kvalitetssikringsrevisjoner gjennomført hos eksterne leverandører, både ganske tunge revisjoner og revisjoner av mer stikkprøvemessig karakter.

Kvalitetssikringsrutiner fungerte stort sett bra, særlig synes de norske bygg- og anleggsbedrifter å ha dette på plass. Det var langt dårligere for de utenlandske leverandørers vedkommende. Det er OSL-ledelsens inntrykk at disse nok hadde dokumenter og håndbøker i orden, men manglet kunnskap, erfaring og rutiner for implementering på en skikkelig måte, noe som antakelig skyldtes mangel på ledelse av området. Det hjelper ikke å operere med kvalitetssikringspersonell hvis disse ikke har noen forankring i ledelsen og nedover i linjene. OSL måtte i et par tilfeller kreve kvalitetssikringssjefer skiftet ut, fordi systemet hos vedkommende leverandører ikke fungerte, på tross av gjentatte påpekninger og kritikk fra OSL.

De største entreprenørene, som har godt utbygde kvalitetssikringssystemer, har i intervjurunden gitt uttrykk for at de ikke var helt tilfredse med OSLs håndtering på dette felt. Byggherrens revisjoner gikk mest på HMS. De revisjoner som gjaldt kvalitetssikring virket nokså amatørmessige. Ofte var revisor mer opptatt av forhold på byggherresiden enn entreprenørsiden. Entreprenørene hadde sine egne revisjoner, men savnet flere fra byggherrens side, fordi slike revisjoner er nyttige for begge parter.

18.6.8 Oppsummering

Organisering og gjennomføring av byggeperioden for OSLs vedkommende synes stort sett å ha gått greit, bortsett fra sluttfasen i terminalbygget. Flyplassen med tilliggende anlegg sto ferdig innefor de tidsrammer og budsjetter som var tildelt. OSL ble oppfattet som en profesjonell og dyktig utbyggingsorganisasjon, noe entreprenørene tilskriver en sterk og klar ledelse som gjennomsyret resten av organisasjonen. Byggeledelsen og folk nedover i systemet hadde klare mandater som ikke var utidig begrensende. Under utbygging er det ofte viktig å få tatt avgjørelser der og da. De involverte fremhever AS-formen som viktig for å sikre tilstrekkelig tempo og myndighet i beslutningsprosessene.

To forhold har vært fremhevet av entreprenørene som negative trekk ved planleggingen og organiseringen i OSL. Det ene er at byggherren burde ha brukt mer tid og omtanke på prosjekteringen, fordi det underveis i byggingen kom inn nye ting, noe som skaffet entreprenørene mye plunder og heft og krav på tillegg og dermed virket fordyrende for OSL. Dette gjaldt forskjellige forhold som det burde vært tatt hensyn til fra starten av. Endel av dette ble oppfattet å skyldes manglende erfaring med flyplassutbygging hos OSLs engasjerte konsulenter. Andre forhold var rett og slett ikke godt nok gjennomtenkt og bearbeidet av de prosjekterende. Det er også OSLs oppfatning at det i utgangspunktet burde vært avsatt mer tid til spesifisering av premissgrunnlaget før detaljprosjektering.

Det andre var at når det reiste seg spørsmål i grensesnittet mellom to forskjellige utbyggingsavdelinger i OSL som måtte avklares, manglet OSL et overordnet forum som kunne ta slike avgjørelser. Entreprenørene ble ofte overlatt til seg selv. OSL tar selvkritikk på at organisering og gjennomføring av prosjekteringen ikke var godt nok gjennomtenkt. Når prosjekteringen ble delt ut på de tre utbyggingsområdene, ble det koordinerende leddet borte uten at det kom noe annet koordinerende organ til erstatning. En anbefaling for senere prosjekter er derfor at utarbeidelse av prosjekteringsgrunnlag og hovedplan bør styres av et eget område for hele prosjektet. Et overordnet ansvar må opprettholdes lengre ut i prosjektet. Hvert delområde må deretter ha sin egen prosjekteringsledelse med ansvar for beskrivelser, tilbudsgrunnlag og tegninger. Når byggearbeidene starter må det etableres direkte kontakt mellom byggeledelse og konsulenter.

Ordningen med bruk av oppstartmøter med entreprenørene var viktig for å få implementert administrative kontraktskrav. Det kunne nok ha vært lagt enda mer vekt på opplæring i kontraktene både på byggherre- og entreprenørsiden.

Utbyggingen er fullført uten at det har medført mange alvorlige konflikter med kontraktspartene. Det var ikke mye diskusjon om kontraktsbestemmelser. OSL høstet gode erfaringer med å «nullstille» kontrakter underveis hvis det bygget seg opp økonomisk divergens. Dette ga bedre samarbeid og greiere sluttoppgjør.

Noen sluttoppgjør har vært vanskelige og har trukket ut i tid. En sak har havnet i domstolen. Det gjelder tilleggskrav fra SAG (Scandinavian Airport Group) som hadde grunn- og betongarbeidene i midtbygningen i terminalbygget. Denne sak står nå for lagmannsretten hvor hovedforhandling er berammet høsten 1999.

Raytheon, som skulle levere det integrerte flygeledersystemet for OSL i totalentreprise, har ennå ikke greid jobben tilfredsstillende. Fordi Luftfartsverkets kontrollsentral i Røyken er basert på Raytheons systemer, har OSL i praksis vært henvist til den samme leverandør for sitt system. Flygelederne skal ha all den informasjon de trenger på 2 skjermer og ikke flere. Det skal fremgå det samme på OSLs skjermer som på kontrollsentralen i Røyken. Raytheon har ennå ikke klart å få dette til å fungere, hvilket har bidratt til forsinkelser og kanselleringer ved dårlige værforhold på Gardermoen. Her kan det være duket for et større erstatningsoppgjør.

Dette er en av årsakene til at man ennå ikke kan fly kategori III A på Gardermoen, men her spiller også inn at det har oppstått problemer og uoverensstemmelser i det system som skal lede flyene ned. Dette systemet kommer fra en annen leverandør. Også andre IT-leverandører har hatt store problemer, fordi slike bedrifter ofte er avhengig av enkeltpersoner når det gjelder utviklingen av software.

Det ligger store kunnskaper i de systemer som er utarbeidet for månedsrapportering, HMS-rapportering, kvalitetssikring osv. i OSL, som kan raffineres og gjøres enda bedre. Slik det fungerte på Gardermoen kunne det kanskje bli et noe mer omfattende papirarbeid enn nødvendig for rasjonell og effektiv bruk av systemene. Dette bør videreutvikles til standarder som man kan bruke også i fremtiden. Her ligger et enormt erfaringsmateriale som bør tas vare på.

18.7 Erfaringer fra organisering og samarbeid

OSL hadde en organisasjon som var utbyggingsorientert og profesjonell. Det blir pekt på at organisasjonen manglet erfaring fra flyplassutbygging. Den kompetanse og erfaring som satt i Luftfartsverket ble etter de rådgivendes oppfatning i for liten grad benyttet av OSL. Det ble oppfattet at det ble holdt klart skille mellom OSL og Luftfartsverket og at utbyggingen totalt sett led under dette ved at byggherren manglet denne kompetansen. På den annen side beholdt OSL på denne måten et klart ansvar for alt planleggingsarbeid og unngikk å blande roller med Luftfartsverket.

OSL hevder selv at de hadde gode erfaringer med måten byggherre- og premissgiverdelen ble organisert på. Det var en linje i organisasjonen mot bygningsmyndighetene i regulerings- og bebyggelsesplanleggingen og en linje ut mot myndighetene for å få miljøtillatelser og konsesjoner. Internt var grensesnittet mellom når ansvaret for prosjektering og gjennomføring skiftet fra Planavdelingen til utbyggingsområdene, avklart.

OSL som var et aksjeselskap, hadde et profesjonelt forhold til Luftfartsverket som eier. Luftfartsverkets styre var generalforsamling for OSL og utpekte styret i OSL. Luftfartsverket var selv representert i selskapets styre, først gjennom et vanlig styremedlem og deretter fra februar 1996 gjennom styrelederen. I den første perioden, som gjaldt den mest intensive utbyggingsperioden, var det en ekstern styreleder mens luftfartsdirektøren ble styrets leder i den siste perioden da driftsaspektet ble mer aktualisert. Luftfartsdirektøren representerte Luftfartsverket i styret også i den første perioden. Luftfartsverkets representasjon i styret ble oppfattet svært positivt av den administrative ledelsen i OSL.

Forholdene rundt OSL som utbygger var klare helt fra starten i og med at OSL hadde et såkalt totalansvar for å planlegge, bygge, eie og drive flyplassen.

OSL hadde et godt samarbeid med GARPRO/Samferdselsdepartementet som ble oppfattet som en «smørekanne» i forhold til det øvrige forvaltningssystemet. OSL forholdt seg til sitt styre og til sin eier, mens GARPROs rolle og oppgaver var koordinering, informasjonsutveksling og bistand i forhold til andre departementer og etater. GARPROs styrke var etter OSL sin oppfatning kunnskap og kontakter i forhold til andre viktige aktører. Enkelte ganger opplevde OSL at GARPRO ønsket å være litt for operativ. Dette ble avklart med henvisning til de formelle rammebetingelsene som OSL var gitt som selvstendig selskap. Slik sett unngikk OSL å bli detaljstyrt av departementet. Det finnes også eksempel på at OSL har lyttet til råd fra departementet ved GARPRO, spesielt til politiske signaler som ikke hadde vesentlige økonomiske konsekvenser (f.eks. lokalisering av postkontor på flyplassen).

Samarbeidet med kommunene i utbyggingsfasen har variert noe. Statlige reguleringsplaner gjorde at det ikke oppsto store konflikter i reguleringsplanfasen. I startfasen og i enkeltsaker kunne det være et anstrengt forhold. Bl. a. fremholder kommunen at de opplevde problemer med å opprettholde/utvikle privat og lokal næringsvirksomhet utenfor flyplassen i konkurranse med OSLs virksomhet, f. eks. parkeringsplasser drevet av lokale krefter og bygging av hoteller utenfor flyplassen. Forholdene bedret seg etter hvert. Kommunen har opplevd OSL som lite byråkratisk og lett å få i tale.

Forholdet til grunneierne ble anstrengt. Mye lå i selve situasjonen med tvangsflytting av et helt samfunn, og at OSLs håndtering ble oppfattet som mer firkantet enn den trengte å være.

Samarbeidet med de øvrige tiltakshaverne var profesjonelt og ryddig basert på klare avtaler og ansvarsdeling.

Samarbeidet med entreprenørene gikk stort sett greit, men OSL ble opplevet som en svært krevende byggherre. De krav som ble stilt fra OSLs side har ifølge leverandørrapportene ført til en nivåhevning på kvalitetssikring, HMS- og rapporteringsdisiplin.

Det oppsto visse samarbeidsproblemer under prosjekteringen av jordrenseanlegget mellom de prosjekterende og de involverte forskningsinstitusjonene. De prosjekterende var fokusert på fremdrift og kostnader, mens de deltagende forskningsinstitusjonene hadde sitt fokus på kvalitet. OSL som oppdragsgiver benyttet konsulenten som prosjektansvarlig. Den manglende plankultur og forståelse for planlegging i OSL, vanskeliggjorde denne type utviklingsprosjekter som ble drevet så tett opp mot selve prosjekteringsfasen.

Hva angår OSLs samarbeid med øvrige aktører, vises til kapittel 17.

18.8 Planer, gjennomføring og resultater

18.8.1 Planene

Det var stor avstand i detaljeringsgrad mellom hovedplanen og reguleringsplanene. Konsekvensutredningen var også utført på et overordnet nivå. Kunnskapsgrunnlaget i reguleringsfasen var på flere områder mangelfullt og kommunene følte at det burde ha vært gjennomført enten egne kommunedelplaner i forkant av reguleringsplanene eller egne konsekvensutredninger i reguleringsfasen.

18.8.2 Anlegget

Flyplassen er i hovedsak bygget ut som forutsatt. Den er bygget ut med to parallelle rullebaner med den nye rullebanen øst for den gamle. Flyplassen med ekspedisjonsbygget har fått en design og utforming som har høstet stor anerkjennelse, også internasjonalt. Bruk av naturlige materialer, som var en del av OSLs miljøprofil og målsetting, har vært vellykket.

Flyplassen var planlagt med to separate pirer; A og B som skulle forbindes med hverandre med en underjordisk tunnel. Under utbyggingen ble det vurdert slik at det ville være både lønnsomt og hensiktsmessig å utsette byggingen av Pir B. I stedet valgte OSLs ledelse å utvide Pir A slik at denne er bygget med 34 brotilknyttede flyoppstillingsplasser i stedet for de planlagte 40 fordelt på Pir A og B. Den underjordiske forbindelsen mellom de to planlagte pirene er derimot bygget ferdig. Pir A kan eventuelt også utvides til 40 utganger, som er dens maksimale kapasitet.

Grunnvannet skulle i følge planene sikres mot forurensing med hjelp av membran under flyplassen, med spesiell vekt på den østre delen. Dette fordi den delen av grunnvannsmagasinet som ligger øst for grunnvannsskillet, var den mest interessante i vannforsyningssammenheng. Disse planene skulle vurderes under byggeprosessen i lys av den rådende kunnskap om aktuelle alternative løsninger. Den aktuelle grunnvannssikringen som er utført er en kombinasjon av bruk av membran og jordrensing. Jordrensingsteknikken ble utviklet gjennom et eget prosjekt i regi av Luftfartsverket og OSL i perioden fra 1992 til 1998. Jordrensing ble av OSL oppfattet som en teknisk og miljømessig god løsning som i tillegg var billigere enn den foreslåtte membranløsningen.

Det var videre opprinnelig planlagt et eget gjenvinningsanlegg for glykol (som skulle brukes som avvisingsvæske). Det ble i byggeperioden, etter ønske fra flyselskapene, besluttet at det skulle benyttes en annen type avisingsvæske. På grunn av endret sammensetning av avisingsvæsken, var det ikke mulig å gjenvinne glykol og gjenvinningsanlegget er ikke bygget. Det kommunale renseanlegget var imidlertid ikke villig til å ta i mot denne nye type avisingsvæske. Dette har medført at store mengder avisingsvæske er blitt samlet opp, kjørt til Fornebu og lagret/gjenvunnet der inntil videre. Det er i løpet av våren 1998 besluttet å benytte en type avisingsvæske som lar seg gjenvinne og OSL har besluttet å bygge et gjenvinningsanlegg for glykol på Gardermoen.

Flyplassen skulle knyttes til de offentlige tekniske anlegg og bli abonnent på linje med andre bedrifter. Dette har blitt gjennomført som forutsatt med unntak av den delen av avisingsvæsken som Ullensaker kommune har nektet å ta imot i det kommunale renseanlegget før de med sikkerhet vet hva denne væsken består og er sikre på at den kan behandles i renseanlegget.

Det var forutsatt at oppvarmingen av flyplassen skulle baseres på varmepumpe der grunnvannet benyttes som primær energikilde og varmelager. En slik løsning er bygget, men det har vist seg et den ikke er like effektiv som forutsatt. Energibehovet på flyplassen dekkes i dag ut fra en kombinasjon av grunnvann, biobrensel, elektrisitet og olje. Oljefyring brukes til å dekke toppbelastninger.

Det var fra Stortingets side forutsatt at det skulle etableres et støy- og traséovervåkingssystem. Dette systemet er etablert og i operativ funksjon. Videre skulle det gjennomføres et støyisoleringsprogram (SIP) for å redusere ulempene for de mest støyutsatte ved flyplassen. Det var opprinnelig forutsatt at det skulle legges til grunn støy fra den enkelte kilde separat, men på bakrunn av en utredning har Luftfartsverket forutsatt at alle støybidrag blir lagt til grunn for SIP. Dette har medført at tiltakene mot støy er blitt noe mer omfattende enn det som var krevet fra Stortinget. Kravene til støyisolering har vært sterke hos den berørte del av befolkningen nær flyplassen.

Flyplassen skulle ha en værmessig tilgjengelighet på 99,9% ved at det skulle installeres så kalt kategori III A instrumentering ved de to mest brukte baneendene og kategori I instrumentering ved de øvrige baneendene. Den forutsatte tilgjengeligheten er ikke oppnådd og dette skyldes problemer med instrumenteringen. Det er problemer med å få systemet til å fungere og dette medfører langt dårligere tilgjengelighet enn forutsatt.

18.8.3 Økonomi

Investeringskostnaden var i følge hovedplanens prosjektkalkyle på 11.4mrd. (1992) kr.

I denne kalkylen var det avsatt 1220 mill. kr. til å dekke usikre, men forventete, fremtidige forandringer av prosjektet. Denne avsetningen var kalt «usikkerhetspost» i hovedplanens budsjett. Disse usikre, men tross alt forventete fremtidige forandringene av prosjektet, kunne være

• uidentifiserte poster,

• feil i grunnkalkylen,

• endrede planer innenfor prosjektets forutsetninger,

• normale endringer i markedssituasjonen.

Denne usikkerhetsposten utgjorde 13% av den totale investeringskostnaden, eksklusive usikkerhetsposten og prosjektreserven.

En annen post i hovedplanens budsjett var en prosjektreserve på 890 mill. (1992) kr. Denne reserven utgjorde 9,5% av investeringskostnaden, eksklusive usikkerhetsposten og prosjektreserven. Disse to avsetningene utgjorde dermed totalt 22,5% av investeringsbeløpet eksklusive disse to postene. Prosjektreserven skulle dekke ukjente, og ikke forventete, forandringer av prosjektet, som

• endringer i teknisk konsept,

• utvidelse av prosjektets omfang.

I OSLs styremøte den 16. mars 1999 ble det gitt en oppsummering av regnskapsmessige og økonomiske forhold for utbyggingen av hovedflyplassen, sammenlignet med det totalbudsjett for utbyggingen som lå i Hovedplanen vedtatt av Stortingen 8.oktober 1992. Etter at det var gjort avsetninger for det som er utsatt, for eksempel Pir B, samt tatt hensyn til alle andre kjente forhold, viste utbyggingsregnskapet på det tidspunkt at utbyggingen er foretatt innenfor budsjett med en margin på kr. 65 mill., som står som en buffer mot ytterligere usikkerhetsmomenter som måtte oppstå. I tillegg til denne marginen kommer et beløp på kr. 31 mill.(1992 kr.) (36 mill. 1999 kr.) som har vært en ekstrareserve i den forstand at OSL hele tiden har styrt mot et budsjett på 11,4 mrd. 1992-kr. ( 9,7 mrd. unntatt grunnerverv), mens det stortingsvedtatte budsjett var på 11,431 mrd. 1992-kr.

Det har vært overskridelser på delprosjekter, til dels store overskridelser på for eksempel på terminalbygget hvor opprinnelig budsjett var 2101 mill. 1992-kr., og sluttprognosen ble 2943 mill. 1998-kr. På tross av det klare syn som det innledningsvis ble gjort rede for: at nøkkelen til god økonomi i et prosjekt ligger i høy kvalitet på prosjekteringen slik at man slipper for mange endringer underveis, ble ikke prosjektstyringen på dette punkt helt patent.

At hele prosjektreserven er brukt opp, kan det stilles spørsmålstegn ved. Denne var som ovenfor nevnt avsatt til ukjente og ikke forventete forandringer i det tekniske konseptet eller utvidelse av prosjektets omfang. Evalueringsgruppen har registrert at enkelte poster som er belastet prosjektreserven, slik som ca. 100 mill. kr. til boliginnkjøp i naboområder og ca. 200 mill. kr. til idriftsettelse, opplæring og flytting, var kostnader som lå utenfor kostnadsoverslaget knyttet til hovedplanen. I tillegg har det vært en momsøkning i perioden. Utover dette har det, så vidt Evalueringsgruppen har kunnet se, ikke vært endringer av betydning og prosjektreserven burde ikke ha vært belastet ut over dette. I motsetning til NSB-GMB, som fikk en hel del forutsetninger endret i reguleringsplanfasen, var byggingen av flyplassen bedre styrt med statlige reguleringsplaner.

Hele beløpet på 11,4 mrd. kr. ble altså i realiteten brukt opp, og fordelte seg med 9,7 mrd. kr. til dekning av anleggsarbeid med mer, og 1,7 mrd. kr. til dekning av grunnerverv. Det første beløpet er belastet OSL og det andre er belastet Luftfartsverket. Gjennom driften av flyplassen skal følgelig OSL prøve å betjene en gjeld knyttet til investeringen på 9,7 mrd. (1992) kr.

Den viktigste grunnen til at investeringskalkylen holdt – med reservasjon for prosjektreserven som ikke burde vært rørt i noen særlig grad, var selvsagt en forholdsvis god økonomisk styring av prosjektet. En annen grunn var at investeringen i Pir B ble utsatt fra 1997 til 2002. Denne utsettingen forbedret nåverdien av prosjektet med 130 mill. (1992) kr. Dersom trafikkutviklingen skulle tilsi en ytterligere utsettelse, vil nåverdien av prosjektet bli enda mer styrket. Det er av avsatt 633 mill. (1992) kr. til oppføring av Pir B.

18.8.4 Tiden

Flyplassen skulle etter Stortingets forutsetninger stå ferdig tidlig i 1999. OSL satte selv på et tidlig tidspunkt i utbyggingsprosessen åpningsdatoen til 8.oktober 1998 og ga seg dermed noe kortere tid. Denne tidsfristen ble overholdt. Det har i hele utbyggingsfasen vært sterkt fokus på fremdrift for å sikre denne åpningsdatoen.

På slutten fikk man allikevel dårlig tid, særlig når det gjaldt ferdigstillelsen av terminalbygget. At det i det hele tatt sto ferdig til åpningen den 8. oktober 1998, skyldtes at man i det opprinnelige tidsskjema hadde satt av god tid til innkjøring her. Noen tid til dette ble det ikke. Prosjekterings- og byggefasen var svært hektisk helt frem mot åpningsdatoen. Dette medførte at det ble lite fokus på driftsfasen før flyplassen ble åpnet, med derav følgende driftsforstyrrelser etter åpningen.

18.9 Evalueringsgruppens vurdering av OSLs organisering og effektivitet

AS-formen sikret tilstrekkelig tempo og myndighet i beslutningsprosessene. Dette skyldtes mye handlekraftig og aktiv ledelse og styre i OSL, hvor man var flinke til å rekruttere kompetent personell, og toppledelsen inspirerte til optimisme og sterk vilje til å lykkes.

Det var en sterk budjsettdisiplin og systematikk med fokus på risiko og tett økonomisk oppfølgning.

Fremdrift var styrende for OSL gjennom hele utbyggingsperioden. Allerede i 1993 valgte OSL selv å fremskynde den ferdigstillelsesfrist som Stortinget hadde satt med ca. 3 måneder. Kravet til fremdrift har åpenbart vært en drivende kraft, gitt et høyt trykk i hele OSLs organisasjon og gitt den høy effektivitet. Det har ligget svært mye prestisje for ledelsen i å nå den tidsplan som ble satt. På den annen side har den stramme fremdriften hatt sin pris. Det er blitt foretatt en rekke omprosjekteringer og ombygginger fordi fremdriften var større enn organisasjonen klarte å mestre. Dette har medført mange og til dels kostbare løsninger.

Oppfølgningen av rådgiverne var ikke god nok, dette til tross for OSLs utgangspunkt som var at man hadde tilstrekkelig tid til å sørge for høy kvalitet på prosjekteringen, og at dette var viktig for byggekostnadene. Det ble mye feil, forsinkelser og dårlige løsninger fra rådgiverne som fordyret utbyggingen. Dette viser at det burde ha vært avsatt mer ressurser for tett oppfølgning av rådgiverne, både for granskning av løsninger og oppfølgning av fremdrift. Det ble lagt for liten vekt på grensesnittskoordinering. Dette burde vært organisert med et formalisert overordnet ansvar for en felles styrende og sammenhengende plan for hele prosjektet. OSL burde hatt en «sjefsplanlegger» med stor faglig tyngde og forankring i linjeorganisasjonen som skulle hatt myndighet til å effektivisere prosjekterings- og byggeprosessen ved å ta avgjørelser spesielt i grensesnittsspørsmål og å prioritere rekkefølge og ha ansvaret for å administrere tiden.

OSL brant seg også på at rådgiverne ikke var tilstrekkelig samkjørt. Bl.a. hadde konsulentene forskjellige DAK-systemer (DataAssistert Konstruksjon) som ikke kunne kommunisere, og dette medførte betydelige problemer. Det hadde antakelig vært en fordel om konsulentene hadde vært samlokalisert.

OSLs organisasjon var ekstremt utbyggingsorientert, og hadde lite fokus på den etterfølgende drift. Dette førte til at brukerne kom for sent inn i bildet - særlig når det gjaldt terminalbygget - og at man fikk alt for knapp tid til feilretting, testing og opplæring forut for igangkjøringen av flyplassen. Dette resulterte i til driftsforstyrrelser, kanselleringer og for dårlig regularitet i første del av driftsperioden.

Fremtidig teknisk driftspersonale burde vært trukket inn på et tidligere tidspunkt, slik at de kunne ha deltatt i opplegg av driftsstrategi, uttesting, opplæring, fastlegging av dokumentasjonsbehov og utarbeidelse av driftsprosedyrer. Det burde også på et tidlig tidspunkt ha vært avsatt personell til å planlegge og gjennomføre uttesting og idriftssettelse på tvers av fag- og ansvarsområder. Det ville ha vært en fordel med idriftssettelse i flere faser.

Det var god ekstern profilering av HMS og miljø i byggeperioden. Dette førte til lite skader og fravær. Av miljøhensyn ble det lagt stor vekt på gjenbruk og miljøvennlig riving av bygninger. Gjennom 2 auksjoner ble ca. 130 bygninger solgt «på rot» for flytting til områder utenfor flyplassen og i størrelsesorden 250-300 bygninger revet med strenge krav til kildesortering og pålegg om etablering av utsalg for brukte bygningsdeler. Det har i etterhånd dukket opp miljøproblemer i forbindelse med kjemikaliehåndtering ved vinterdrift.