14 Beslutningsprosesser i hovedplanfasen
14.1 Innledning
Hovedplanfasen dekker tidsrommet fra 30. mars 1990, da St.prp. nr. 78 (1989 –90) Om stans i planlegging av Hurum-prosjektet og forslag til videre arbeid med hovedflyplass for Oslo-området ble fremlagt, og til 8. oktober 1992, da Stortinget gjorde vedtak om å bygge ut Gardermoen som hovedflyplass. I fig. 3.1. er denne perioden kort beskrevet som å bestå av følgende 6 etapper med de viktigste beslutningene og aktivitetene:
Etappe 1. April – juni 1990
Stans i planleggingen av Hurum-prosjektet og opplegg for videre arbeid med hovedflyplass for Oslo-området.
Etappe 2. Juni – desember 1990
Klargjøring av opplegg og planprogram
Etappe 3. Desember 1990 – januar 1991
Konkretisering av retningslinjer for hovedplanfasen
Etappe 4. Januar – desember 1991
Hovedplanarbeid og konsekvensutredning
Etappe 5. Desember 1991 – april 1992
Avklaring av resultatene fra hovedplanfasen
Etappe 6. Mai – oktober 1992
Fremstilling av St.prp. nr. 90 og beslutning om utbygging av hovedflyplass på Gardermoen
I Evalueringsgruppens mandat blir beslutningsprosesser omtalt som et av de forhold Evalueringsgruppen skal se nærmere på. Som en utdyping av dette, presiserer mandatet følgende punkter:
«Det skal også vurderes om de rammebetingelser for prosjektet som ligger i regjeringens forutsetninger og Stortingest premisser og vedtak, herunder tidsrammene for prosjektet, har vært hensiktsmessige med hensyn til rasjonelle prosesser.
Når det gjelder beslutningsprosessen og organiseringen av arbeidet, skal det sees på organisering av planleggingsprosessen i henhold til Plan- og bygningsloven og andre relevante lover.»
I dette kapittelet vil hovedplanfasen som beslutningsprosess bli sammenfattet og vurdert. Det dreier seg om hvordan planleggingen foregikk og skapte et kunnskapsgrunnlag for St.prp. nr. 90 (1991-92), som lå til grunn for stortingsvedtaket om utbygging 8. oktober 1992. I første del av dette kapittelet vil rammevedtak for planleggingen, lovgrunnlag og lovanvendelse, organisering, konsekvensutredninger og håndtering av usikkerhet og informasjon, og visse sider ved kunnskapsstrukturen bli oppsummert. I annen del vil det bli drøftet hvordan dette er blitt gjennomført som en rasjonell prosess. Det vil bli gjort i forhold til noen rasjonalitetskriterier som nevnes i mandatet og som er skissert i kapittel 1. De er regelverk, faglighet og institusjonelle rammer.
14.2 Premisser og rammebetingelser for hovedplanfasen
14.2.1 Premisser og vedtak fastlagt av Storting og regjering
I avsnitt 3.2. er det redegjort for de overordnete premisser for hovedplanfasen som ble utformet av Storting og regjering på ulike tidspunkt gjennom hovedplanfasen. Dette var, med det unntak som er nevnt under, klargjørende og viktige premisser. Særlig viktig var Innst. S. nr. 190 (1989-90) Om stans i planleggingen av Hurum-prosjektet og forslag til videre arbeid med hovedflyplass for Oslo-området (28. mai 1990) og Budsjett Innst. S. nr. 14. Tillegg nr. 1 Om bevilgning til planlegging av hovedflyplass på Gardermoen (14. desember 1990) hvor Stortinget sluttet seg til regjeringens opplegg med komitemerknader. Videre var regjeringens Rikspolitiske retningslinjer for regional planlegging og miljøkrav i forbindelse med hovedflyplass på Gardermoen helt sentrale premisser for hovedplanfasen.
14.2.2 Lovgrunnlaget
Det planarbeid som ble utført gjennom hovedplanfasen omtales som hovedplanarbeidet, hvilket var det begrep Samferdselskomiteen benyttet i Innst. S. nr. 190 av 28. mai 1990. Dette er en planform som ikke har noe eget lovgrunnlag i forhold til planlegging av flyplass med tilbringertjenester. Det var derfor viktig at regjeringen i Rikspolitiske retningslinjer (RPR) av18. januar 1991, fastslår at
«All planlegging og tilhørende samarbeid i forbindelse med Gardermoprosjektet skal skje etter bestemmelsene i Plan- og bygningsloven.»
Plan- og bygningsloven (PBL) var lovgrunnlaget for hovedplanfasen på to helt sentrale områder.
For det første er det PBL § 17-1 som er hjemmelen for at regjeringen kunne vedta Rikspolitiske retningslinjer, slik det er redegjort for i avsnitt 5.3., hvor også den reelle betydning disse fikk er omtalt.
For det annet er det PBL som i kapittel VII-a, §§ 33-1 til 33-12 fastsetter krav for konsekvensutredning, slik det er redegjort for i kapittel 11, hvor også erfaringene fra konsekvensutredningene (KU) er omtalt.
De øvrige planbestemmelser i PBL om fylkesplanlegging og kommuneplanlegging kom imidlertid ikke til anvendelse i hovedplanfasen. Den formelle grunnen til dette var at det fra Stortinget ennå ikke forelå noe utbyggingsvedtak som ville ha utgjort grunnlaget for en eventuell planlegging av flyplass med tilhørende tilbringertjeneste etter PBL.
14.3 Arbeidsplaner, tidsplaner og kostnadsrammer
I St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 7 (1990-91) legger opp følgende fremdriftsplan med milepæler for hovedplanfasen:
Høsten 1990
Fremskaffing av premisser og forutsetninger for hovedplanarbeidet, inklusiv melding med konsekvensutredningsprogrammet avsluttes i 1990.
Januar 1991 – november 1991
Utredningsarbeidet for hovedplanfasen.
Desember 1991
Samlet fremstilling med tiltakshavernes anbefalinger sendes på høring.
Mars 1992
Høringsfrist for Samlet fremstilling.
Våren 1992
Stortinget tar stilling til hovedalternativene og fremdriftsplanene for en eventuell utbygging av Gardermoen
Hovedplanfasens planarbeid strakte seg over de 23 månedene fra Stortingsvedtaket 1. juni 1990 til 8. mai 1992, da regjeringen la frem St.prp. nr. 90 (1991-92). Dette var den tidsramme som Samferdselsdepartementet hadde gitt for hovedplanfasen. Denne fremdriftsplan ble fulgt, med unntak av Stortingets behandling som altså først fant sted i oktober 1992.
I lys av det omfattende utrednings- og planleggingsarbeid som ble gjennomført med et meget høyt antall deltakere og aktører, er det nesten påfallende at de prosjektansvarlige hos tiltakshaverne og andre sentrale aktører er enstemmige i sine utsagn om at tidsfristene ikke var noe problem, men i hovedsak ble oppfattet positivt. Her blir det bl.a. pekt på:
Denne type stramme tidsrammer er helt avgjørende for å sikre fremdrift og kvalitet.
Knappe tidsfrister og høyt press gjør at man er villig til å bruke ressurser for å hente inn nødvendig ekstra kompetanse utenfra.
Resultatene av hovedplanfasen ville ikke blitt bedre om man hadde hatt mer tid til rådighet. Delvis kan man kanskje peke på at noen elementer muligens burde vært tatt ut og gitt bedre tid. Men helheten i prosjektet ville ikke blitt bedre av det.
Når det gjelder hovedplanfasen er det altså lite som tyder på at tidsfristen har hatt negative virkninger med hensyn på rasjonelle prosesser. Tvert i mot er det mange som hevder at nettopp disse stramme tidsfristene har bidratt til et godt helhetlig grep på en samlet planprosess, hvor man rett og slett ikke fikk muligheten til å miste det samlede grep. Samtidig er det noen som mener at man hadde for kort tid til å utrede enkelte spørsmål tilstrekkelig.
Særlig lokale myndigheter har gitt uttrykk for at hovedplanprosessen var for kort. For disse var da heller ikke denne 23 måneder. Det var nemlig først i januar 1991 at fylkeskommunen og primærkommunene ble trukket aktivt med i arbeidet, slik at for dem ble deltakelsen i hovedplanprosessen begrenset til de 13 månedene fra dette tidspunkt til høringsfristen for Samlet fremstilling 1. mars 1992.
Lokale myndigheter viser også til at tidsfristen på 3 måneder for uttalelser var for kort, hvilket medførte, i følge flere, at man ikke fikk de nødvendige utredninger av de sosiale konsekvenser for de mest direkte berørte av et eventuelt utbyggingsvedtak. Fra sentralt hold er det i ettertid blitt erkjent at det burde ha vært gjort klarere for kommunene at de burde ha brukt denne anledningen mer aktivt til kommentar og innspill. Det var et «tog som gikk.»
I St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 7 (1990-91) er de samlete kostnadene til planlegging av flyplass og tilbringersystem frem til 1992 beregnet til 280 mill. kr. (1991-priser). Dette er langt lavere enn omfanget for Hurum, hvor planleggingskostnadene var beregnet til 435 mill. kr. (1989). Forskjellen skyldes bl.a. at deler av resultatene fra planleggingsaktiviteter som ble utført for Hurum kunne benyttes ved Gardermoen. I St.prp. nr. 78 (1989-90) anslås at av de planleggingsaktiviteter som var blitt gjennomført for Hurum, relaterte ca. 40 % seg til arbeid som ville komme direkte til nytte i planarbeidet for Gardermoen som hovedflyplass.
Det har ikke vært mulig å beregne i detalj hva de faktiske kostnader for hovedplanarbeidet har vært. På grunnlag av Riksrevisjonens gjennomgang (Riksrevisjonen, Dokument nr. 3:10- 1997-98) var de faktiske utgiften for årene 1990-1992 ganske likt anslaget på 280 mill. kr. Evalueringsgruppen har intervjuet ulike aktører som alle har vært enige i at de fikk de nødvendige ressurser for å gjennomføre hovedplanarbeidet. Det er ikke kommet til uttrykk fra noe hold at planleggings- og utredningsoppgaver ikke kunne gjennomføres på grunn av manglende ressurser.
Siktemålet med hovedplanfasen var å få frem det nødvendige grunnlaget for Stortinget til å fatte beslutning om utbygging av Gardermoen som hovedflyplass.
14.4 Organisering og ansvar
Det særpregede ved planleggingen av Gardermoprosjektet var den samlede organisering og koordinering med forankring i Samferdselsdepartementet. Dette var forskjellig fra planleggingen av Hurum hvor hovedansvarlig organ var Luftfartsverket. En viktig del av begrunnelsen var at planleggingen av Gardermoen omfattet flere samfunnsmessige virksomheter enn hva som lå i planleggingen av Hurum. Det gjelder blant annet tilleggsprosjekter som Forsvaret og regional utvikling. Dette krevde tilsammen en forankring på et høyere administrativt nivå og i et organ med et større ansvarsfelt enn et tradisjonelt sektororgan. Ivaretakelsen av samordningen med andre departement skjedde gjennom spesielt opprettede ad hoc organer som Det interdepartementale koordineringsutvalg (IKU) og Samferdselsdepartementets forum for tiltakshavere (SPT). Både i Samferdselsdepartementet (GAROL) og hos tiltakshaverne ble det etablert egne prosjektorganisasjoner med ansvar for planleggingen. Det ble således etablert en ny struktur mellom sektorene og innenfor de enkelte sektorer med planleggingsoppgaver. Det er i overensstemmelse med etablert erfaring at igangsetting av ny planlegging best skjer i nye organer. Men i forhold til planleggingen av Hurum er det verdt å peke på at det var stor kontinuitet både med hensyn til kompetanse/personell, erfaring og oppgaver, som betød at planleggingen av Gardermoen ikke startet på noe nullpunkt. Dette gjelder planleggingen av selve flyplassen og for Luftfartsverket, og i mindre grad for NSB og Forsvaret.
Totalt sett gir organiseringen av hovedplanfasen et klart inntrykk av ha ha vært velfungerende. En viktig side ved dette er at et omfattende og komplisert planarbeid skulle knyttes sammen mot en stortingsproposisjon, som best gjøres av ett ansvarlig departement.
Når det gjelder informasjonsflyt i planleggingsfasen, er inntrykket at det var stor åpenhet. Alle de aktører Evalueringsgruppen har intervjuet har gitt uttrykk for at i hovedplanfasen var det en åpen informasjonsflyt hvor alle fikk den nødvendige og ønskede informasjon.
Men fra kommunene fremkommer at mengden informasjon til dels var overveldende, til dels alt for teknisk og vanskelig å sortere.
14.5 Kunnskapsgrunnlag, struktur og beslutninger
Hovedplanleggingen med konsekvensutredninger for flyplass, tilbringertjeneste, forsvar og regionale forhold munnet ut i St.prp. nr. 90 (1991-92) som utgjorde kunnskapsgrunnlaget for stortingsvedtaket om utbygging i oktober 1992. Dette planarbeidet skjedde innenfor hver av de respektive sektorer og med forankring i ekspertise som ble mobilisert.
Konsekvensutredningene ble utviklet som planleggingsinstrument ut fra Rikspolitiske retningslinjer og var administrativt lagt til Luftfartsverket. Konsekvensutredningene fungerte i planperioden som et tjenlig instrument og var svært nyttig for å samordne enkelttemaene innenfor det totale plankonseptet. Dette gjaldt selv om KU lå på et generelt nivå. Manglende detaljering og mekanismer for oppfølging og kontroll kunne bli et problem først under senere faser av planleggingen og gjennomføringen, noe vi skal komme tilbake til under omtalen av utbyggingsfasen.
De tekniske forarbeidene til flyplassen ser ut til å ha vært fullt ut tilfredstillende og til dels mer detaljert enn hva som ansees nødvendig på et hovedplannivå.
De tekniske forarbeidene til tilbringertjenesten ble ikke like grundige og detaljerte som for flyplassen, noe som har sammenheng med at problemstillingene var mer kompliserte og at dette arbeidet ikke i samme grad kunne bygge på tidligere utredningsvirksomhet. De tekniske forarbeidene til veiutbyggingen og Gardermobanen var imidlertid av normal kvalitet som for tilsvarende (vei)utbygginger.
Når det gjelder det økonomiske planarbeidet, hadde det visse svakheter. Det dreier seg om beregningen i utviklingen i antall flypassasjerer og i transportanalysen for bane og vei. Svakhetene gjaldt datagrunnlag og sider ved differensieringen av type reisende.
Disse svakhetene bidro til at grunnlaget for de bedriftsøkonomiske vurderingene for høyhastighetsbanen ble mangelfull. For hovedflyplasskonseptet inneholdt kunnskapsgrunnlaget visse svakheter som gjorde at sammenlikningen mellom Gardermoen som eneflyplass og Delt løsning nok hadde større usikkerheter ved seg enn slik det kom fram i St.prp. nr. 90 (1991-92). Det betyr at det kan reises spørsmål ved det samfunnsøkonomiske regnestykket for Gardermoalternativet. Det bedriftsøkonomiske regnestykket for flyplassen derimot var tilfredsstillende.
Verifiseringen av utredningene foregikk på et nivå og i et omfang som var akseptabelt på daværende tidspunkt, selv om det kunne være beheftet med visse svakheter.
Planutredningene for flyplass og tilbringertjeneste, Forsvaret og regional utredning ble redigert sammen i Samlet fremstilling. Dette ble sendt på høring. For analysen av tidskostnader for tilbringertjenesten skjedde det endringer fra planmaterialet til fremstillingen i St.prp. nr. 90 (1991-92). Etter behandling i Stortingets samferdselskomité og i plenum, fattet Stortinget et vedtak om utbygging 8. oktober 1992.
14.6 Hovedplanfasen som rasjonell prosess
Planlegging er forsøk på å skape et så fullstendig og relevant kunnskapsgrunnlag som mulig for beslutninger. Jo mer dette lykkes, desto mindre vil usikkerheten og desto større vil forutsigbarheten være. Dette er kjernen i rasjonell planlegging og er avgjørende for kvaliteten i kunnskapsgrunnlaget for et utbyggingsvedtak. Dette er også et sentralt fokus i mandatet. Det sier seg imidlertid selv at en slik ambisjon bare delvis kan oppnås. Men for å skape større rasjonalitet i planlegging og beslutninger – redusere usikkerhet og skape større forutsigbarhet - finnes det visse instrumenter, noe å støtte seg til. Slike hjelpemidler, kriteriene for rasjonalitet, er utdypet i kapittell.1. og kan sammenfattes i to hovedpunkter:
Regelrasjonalitet, og
faglighet
Begge disse instrumenter vil i praksis måtte avstemmes mot institusjonelle rammer.
14.6.1 Regelrasjonalitet
Regelrasjonalitet betyr at utredning og beslutninger er i overensstemmelse med lovverk, regler og relevante normer som er utferdiget med sikte på at bestemte mål skal oppnås. Regler som styrte planleggingen i Gardermoprosjektet var blant annet det lovverk med tilhørende reguleringsinstrumenter som var til disposisjon på planleggingstidspunktet, som Plan- og bygningsloven og tilhørende instrumenter som Rikspolitiske retningslinjer og konsekvensanalyser ( det siste ut fra Plan- og bygningslovens §§ 33-1 flg.). Disse spesielle instrumentene var relativt nye i norsk forvaltning og offentlig planlegging tidlig på 1990-tallet og har siden vært under utvikling.
Rikspolitiske retningslinjer, godkjent av regjeringen 18. januar 1991, fastslår at:
«All planlegging og tilhørende samarbeid i forbindelse med Gardermoprosjektet skal skje etter bestemmelsene i Plan- og bygningsloven.»
Det planarbeid som ble gjennomført i hovedplanfasen munnet ut i såkalte hovedplaner for flyplass og tilbringersystem. Det er ikke noe hjemmel i lovverket, og dermed heller ingen regelfestede retningslinjer for denne type planlegging. Likevel var Plan- og bygningsloven viktig for hovedplanfasen gjennom disse to instrumenter:
For det første er det PBL § 17-1 som er hjemmelen for at regjeringen kunne vedta Rikspolitiske retningslinjer.
For det annet er det PBL kapitel VII-a som fastsetter krav for konsekvensutredning.
Det er imidlertid grunn til å merke seg at hverken kapitel VII-a eller de øvrige planbestemmelser i PBL, om fylkesplanlegging, kommuneplanlegging og reguleringsplanlegging, kom direkte til anvendelse i hovedplanfasen. Grunnen til dette er at det fra Stortinget ikke forelå noe utbyggingsvedtak som kunne ha utgjort grunnlaget for en eventuell planlegging av flyplass med tilhørende tilbringertjeneste etter PBL. I denne fasen var det sektorplanlegging.
NSBs, Luftfartsverkets og Statens vegvesens planlegging skjedde, innenfor de rammene som dette regelverket ga, i henhold til den planleggingspraksis som var utviklet innenfor disse sektorene. For NSB gjaldt spesielt at planleggingsmaler fra veisektoren dannet forbilder i mangel av et eget regelverk for tilsvarende prosjekt. Plan- og bygningsloven ble i sin helhet tatt til anvendelse først under utbyggingsfasen, i forbindelse med reguleringsplanleggingen. Det betyr at det var tiltakshaverne og deres regelverk og plantradisjoner som i størst grad preget planleggingen. Men de var innordnet under noen fellesnormer som Rikspolitiske retningslinjer og programmet for konsekvensutredninger, som ble administrert av planmyndighetene ved Samferdselsdepartementet. Det var Samferdselsdepartementet som godkjente konsekvensutredningene. Kommunene spilte en mer passiv rolle under hovedplanfasen som høringsinstanser, enn under reguleringsfasen, hvor de i større grad var planleggingssubjekter.
Hovedaktørene – GAROL og tiltakshaverne – la stor vekt på å følge de formelle spillereglene og prosedyrene, både for å gjøre planleggingen effektiv og legitim. Konklusjonen er at PBL med dens bestemmelser om RPR og KU ble godt fulgt opp av tiltakshaverne. Dette bekreftes i intervjuene og i ECON rapporten (ECON rapport 59/97). Selv om det var tiltakshaverne som i stor grad «kjørte» løpet i hovedplanfasen, skjedde det innenfor et samarbeidet mellom Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet i særdeleshet, hvor Plan- og bygningslovens bestemmelser ble anvendt både av det sentrale samordningsorganet for planleggingen, GAROL, og av tiltakshaverne. Miljøverndepartementet hadde en egen prosjektorganisasjon som arbeidet med Gardermoen. I Direktoratet for naturvern, Statens forurensingstilsyn og Riksantikvaren ble det opprettet en stilling med ansvar for Gardermoen. Til sammen utgjorde de et viktig nettverk.
Regler kan imidlertid ikke styre mer en visse rammer for planleggingen, selv om de er viktige nok.
14.6.2 Faglig rasjonalitet
Planleggingens innhold fastlegges mer i detalj av de mål som er vedtatt, de metoder som velges for å konkretisere målene og hvordan dette blir gjennomført. Konkretiseringen av mål og analysene av virkemidlene er i hovedsak et faglig vitenskapelig anliggende og ansvar. Faglig rasjonalitet dreier seg om faglig vitenskapelighet. For Gardermoprosjektet er det et spørsmål om hvor faglig tilfredsstillende utredningsarbeidet var. Vesentlige sider ved dette kan vurderes i lys av mål-middel modeller, fordi mye av utredningsarbeidet skjedde innenfor mål-middel analyser.
14.6.2.1 Mål
Planleggingen av hovedflyplass med tilbringertjeneste var underlagt flere målsetninger. Hovedmålsettingen var å frembringe grunnlaget for å bygge en ny hovedflyplass som skulle betjene flytrafikken. Tilbringertjenestene var også underlagt denne hovedmålsettingen. Men i tillegg til dette hovedmålet skulle også hovedflyplassen med tilbringertjeneste være underlagt andre og mer samfunnsmessige mål; særlig regionale utviklingsmål. Dette kom konkret til uttrykk i at det ble etablert et spesifikt regionalt planprosjekt og et prosjekt for Forsvaret i hovedplanfasen.
Det er vanlig at store samfunnsprosjekter skal oppfylle flere mål. Det er både fordi de båndlegger store samfunnsmessige ressurser, og fordi de både rommer og berører mange ulike samfunnsaktiviteter, selv om de i utgangspunktet er innrettet mot avgrensede oppgaver som flytrafikk, helsetjenester o.l. I den utstrekning for eksempel regionale mål kom i konflikt med flytransportmålene, hadde man et avveiningsproblem mellom hovedmålet og delmålet. For Gardermoprosjektet ble dette avveiningsproblemet særlig aktuelt i forbindelse med tilbringertjenesten, hvor hensynet til effektiv transport av flypassasjerer til flyplassen måtte avveies mot regionale hensyn. Lillestrøm alternativet ble valgt både av hensyn til regionale utviklingsmål og av hensyn til NSBs moderniseringsprogram, et for flyplassen eksternt sektormål.
Flyplassens viktigste regionale betydning ligger nok i selve lokaliseringen. Ut over det ser ikke regionale målsetninger ut til å ha skapt målkonflikt av noe betydning i hovedplanfasen, og det regionale planprosjektet har hatt mindre betydning for planleggingen av selve flyplassen.
Målsettingene for hovedplanfasen var politisk vedtatt med Stortingets vedtak i juni 1990 om valg av Gardermoen som sted for flyplassen. Til forskjell fra departementets forslag våren 1990 (St.prp. nr. 78 (1989-90)) om å vurdere to lokaliseringsalternativer, foretok flertallet i Stortingets samferdselskomité en innsnevring til ett eneste stedsalternativ: Gardermoen. Delt løsning ble definert som ikke aktuell. Men senere tilleggsformuleringer i Stortinget (14.des. 1990 i Budsjett-innst. S.nr.14. Tillegg nr.1 (1990-91), og 19. nov. 1991 Budsjett-innst. S. nr. 14 (1991-1992)) om generelt å løpende vurdere andre lokaliseringsalternativer for hovedflyplass, og avgrensede vurderinger av delelementer også opp mot Hobøl, svekket konsistensen i målene og skapte logisk sett noe usikkerhet om Gardermoen skulle betraktes som eneste alternativ eller vurderes mot andre alternativer. Dessuten var det uklart hvilken status disse alternativene i så fall skulle ha.
I praksis fikk alternative lokaliseringer mindre betydning i hovedplanfasen. For det første oppfattet hovedaktørene i planfasen det slik at lokaliseringsspørsmålet var avgjort med Stortingets vedtak i juni 1990. For det andre kom fullmakten om alternativvurderinger av stedsvalg (Hobøl) sent inn i planprosessen og skulle dessuten ha et begrenset omfang. Det fikk da følgelig liten betydning, selv om det skapte litt uklarhet i målsettingen. Dette betyr imidlertid at alternativvurderingene på et visst nivå var politisk styrt, og at den faglige tilpasningen til dette ikke var uproblematisk.
En viss konkretisering av målsetningene for planleggingen av Gardermoprosjektet lå allerede i Stortingets planleggingsvedtak, og gjaldt særlig forutsetningen om to rullebaner på flyplassen og valg av høyhastighetsbane som viktigste tilbringertjeneste. Videre konkretisering skjedde gjennom utarbeidingen av Rikspolitiske retningslinjer og Konsekvensutredningsprogrammet. I hvilken utstrekning målsetningene styrte detaljer i planprosessen, er delvis avhengig av hvor konkrete disse overordnede programmene var.
Hovedinntrykket er at tiltakshaverne, NSB og Luftfartsverket, samt det sentrale koordineringsorgan for planleggingen (GAROL) oppfattet de Rikspolitiske retningslinjene og Konsekvensutredningsprogrammet som først og fremst veiledende og eventuelt bare bestemmende for dagsorden og for den generelle tematisering i planleggingen og mindre for en forpliktende detaljering. Detaljeringen ble oppfattet som tilhørende en senere fase, reguleringsplanleggingen, som i tid var en prosess tidlig i utbyggingsfasen etter oktober 1992. Den eneste retningslinjen som ser ut til å ha vært konkret nok, er målet om en kollektivandel for tilbringertjenesten på 50%. Stortingets utbyggingsvedtak inneholdt en bestemmelse om teknisk løsning av grunnvannsvernet: membranløsningen. Siden dette senere ble forlatt til fordel for en annen teknologi, reiser det spørsmålet om rasjonaliteten i at politiske vedtak på et tidlig tidspunkt blir for detaljert i så pass store, omfattende og langsiktige vedtak på aspekter som er i stadig forbedring. Hvor mye av detaljene i et utredningsmateriale skal og kan bindes opp i et etterfølgende utbyggingsvedtak?
Mens hovedplanen for flyplassen var relativt detaljert, var den tilsvarende planen for tilbringertjenesten (bane) mer generell. Den mer detaljerte planleggingen i det siste tilfellet ville komme senere, etter utbyggingsvedtaket. Dette betyr at skillet mellom hovedplanfasen og utbyggingsfasen i noen henseende er overlappende, fordi noe av planleggingsvirksomheten, reguleringsplanleggingen, skjer i utbyggingsfasen. Den er en fortsettelse av den planlegging som skjedde i hovedplanfasen, men etter at det er fattet et utbyggingsvedtak. Planleggingen stopper ikke med utbyggingsvedtaket. Den er en løpende prosess, men fortsetter i andre former og på andre nivåer. Et viktig spørsmål blir da om reguleringsplanleggingen etter utbyggingsvedtaket endrer eller bekrefter forutsetningene for dette vedtaket som ble lagt i hovedplanfasens KU. Dette skal en komme tilbake til i gjennomgåelsen av utbyggingsfasen og når vi ser hovedplanfasen og utbyggingsfasen under ett.
14.6.2.2 Virkemidler
For planleggingen av hovedflyplassen med tilbringertjeneste kan vi registrere følgende:
Den betingede konsistensen i målsetningene ut fra den noe uklare status stedsalternativene hadde, medførte at alternativvurderingene i hovedplanfasen mellom Gardermoen, Delt løsning og Hobøl for noen utvalgte elementer hadde begrenset verdi faglig sett. Det ble ikke åpnet for en bredere alternativvurdering. Dette kan forstås i lys av mandatet fra Stortinget for planleggingen, men fra en faglig synsvinkel kan det sees som utilfredsstillende. Når man på faglig grunnlag skulle vurdere alternative virkemidler og sammenhenger mellom mål og middel, ble det utilfredsstillende fordi dette ikke kunne gjøres fullt ut. Fullstendige alternativvurderinger av avgrensede sammenhenger på tvers av Gardermoen, Delt løsning og Hobøl ble hemmet fordi Delt løsning og Hobøl ikke hadde status som reelle alternativer i målsettingen vedtatt av Stortinget. Dette er et vanskelig grenseområde mellom fag og politikk, hvor faglig og politisk styring kan gå om hverandre og hvor begge hensyn kan være like legitime og hensiktsmessige, men ut fra ulike premisser.
Innenfor Gardermokonseptet hadde alternative kostnadsvurderinger ulik status mellom flyplass og bane. Siden flyplassen representerte et monopol, ville alternative kostnadsvurderinger ha mindre realitet enn tilsvarende vurderinger i forbindelse med bane, hvor alternativer som buss og bil var reelle. Dette selv om de ikke var likeverdige alternativer ut fra planvedtaket i Stortinget i juni 1990. I målsettingene for planleggingen (Stortingets vedtak juni 1990) lå det klare føringer for bane. Alternativet buss og bane var ikke tatt med.
Usikkerhet er en fundamental størrelse i kunnskapsgrunnlaget i planlegging. Behandlingen av usikkerhet i det faglige forarbeidet, faglige modeller omfatter blant annet tekniske forhold, som grunnforholdene (særlig grunnvannet) under flyplassen, meteorologiske forhold, flytekniske forhold, grunnforholdene i forbindelse med jernbanetraséen, i særdeleshet tunnelen. Noe av planleggingen kan tildels sees som for detaljert, for det kan binde for mye opp til detaljløsninger på forhånd. Det gjaldt ekspedisjonsbygget på flyplassen og grunnvannet (membranløsning). Når det gjelder grunnvannet under flyplassen, kan det også være et spørsmål om en del usikkerhet som lå i forarbeidet ble underkommunisert i hovedplanen. Dette er faglig omdiskutert.
De tekniske forarbeidene til bane og vei var forskjellige. For bane ble mye av detaljstoffet fra forundersøkelsene ikke ført tilstrekkelig videre inn hovedplandokumentene, som ga disse en svært generell karakter som beslutningsgrunnlag. Forundersøkelsene av grunnforholdene i tunneltraséen for flytoget var ikke spesielt detaljerte eller grundige, men sies å være i pakt med gjeldende praksis, normer og tradisjon. Grundigere undersøkelser kom først senere naturlig under utbyggingsfasen, men også i noen tilfelle diktert av problemer som stadig vokste. Statens vegvesen hadde imidlertid en detaljeringsgrad som var tilfredsstillende.
Usikkerhet gjelder også i økonomiske forhold; samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske forhold, spesielle kostnadsforhold og inntektsforhold osv. Gjennomgående holder de faglige analyser et tilfredsstillende nivå, men inneholder også svakheter som ikke er uvesentlige. Det gjaldt datagrunnlag, manglende differensiering av reisende og manglende alternativer i trafikkanalysen.
Verifiseringsprosessene har som formål å overprøve de kunnskapsanalyser som ble foretatt i forarbeidet. I Gardermoprosjektet ble det etablert verifiseringsfunksjoner på tre nivå. For det første den såkalte Referansegruppen, som ble opprettet etter initiativ fra Stortinget. For det andre Ekspertgruppen for økonomiske analyser (ØKAN) og Verifiseringsgruppen for transportanalysen. For det tredje iverksatte de enkelte tiltakshavere verifisering av sitt planarbeid ved bruk av eksterne konsulenter.
Var verifiseringsprosessene tilstrekkelig alternative og uavhengige i forhold til planarbeidet, og var dette arbeidet kvalitativt akseptabelt? Hvem vurderte kvaliteten på verifiseringsarbeidet? Av disse tre verifiseringsenhetene var Referansegruppen den mest uavhengige. Referansegruppen, ble oppnevnt av Samferdselsdepartementet etter ønske fra Stortinget, men dens anbefalinger og kommentarer hadde en uklar status. ØKAN og Verifiseringsgruppen ble oppnevnt av Samferdselsdepartement, og hadde en faglig uavhengighet. Den siste gruppen, eksterne konsulenter, ble oppnevnt av tiltakshaverne selv, og som vurderte selv verifiseringsresultatene. Felles for alle tre grupper er at de alle hadde en faglig funksjon og uavhengighet. De kritiske punkter kunne være hvor langt de slapp til med sine kommentarer. For eksempel var ØKANs viktigste bidrag å sikre grunnlaget for de økonomiske beregninger gjennom arbeidet med et felles økonomisk analyseskjema, mens de ikke kontrollerte resultatet av tiltakshavernes beregninger. De kritiske kommentarene fra Verifiseringsruppen for transportanalysen kom ikke med i St.prp. nr. 90 (1991-92). En annen underkommunisering av usikkerhet fra forarbeidet til Samlet fremstilling kan, som nevnt, også ha skjedd med vurderingen av den risiko som grunnvannet under flyplassen var utsatt for. Dette er kritiske merknader som kom fram i høringene, og som også er tema i faglige diskusjoner. I en vurdering av verfiseringsfunksjonen bør en da skille mellom to forhold. For det første det rent faglige arbeid hvor relevant usikkerhet kan avdekkes og eventuell risiko tydeliggjøres. For det andre om synspunktene videreformidles til de endelige planer, hvilken gjennomslagskraft de har, eller om det skjer en underkommunisering. Dette kan skje bl.a. for å redusere usikkerhet knyttet til utbyggingsvedtaket. Totalt var det en stor innsats i verifiseringsfunksjonene og mye av det faglige arbeidet var av god kvalitet, men bruken og konsekvensene av dem inn i planvedtakene virker mer variabelt. Det er imidlertid visse svakheter i det økonomiske forarbeidet, og som heller ikke ble godt nok formidlet frem til utbyggingsvedtaket. Det kan ha sammenheng med at både det faglige arbeidet ikke var tilstrekkelig grundig og at verfiseringsfunksjonen ikke fungerte tilfredsstillende. Slike funksjoner var lite regulert og bruken av dem bestemt av vekslende behov i situasjonen.
En annen type usikkerhet som ingen faglig verifisering kan redusere, er den politiske usikkerhet som kan gjelde enkelte tiltak. Her ser det ut til at jernbanealternativet i langt større grad enn flyplassen var utsatt for politisk usikkerhet. Lokaliseringen av flyplassen var til forskjell i realiteten avgjort og ga flyplassen et monopol i bruk av arealer, tilbud av tjenester osv. Tilbringertjenesten var i langt større grad markedsutsatt og inneholdt reelle alternativer. Det kan ha ført til en underbudsjettering av banealternativet sammenliknet med flyplassen. For eksempel ble det avsatt større reserver i budsjettet til flyplassen enn til banen, til tross for at flyplassen egentlig opererte under mindre usikkerhet enn banen.
I høringene kan det komme fram informasjon om både faktiske forhold og verdier som ikke kan ha blitt fanget opp av den ordinære planleggingsprosessen. Kom det fram nye moment, og hvordan ble de tatt med i de endelige planer og i proposisjonen? Referansegruppen gjennomgikk høringsuttalelsene til hovedplanene og hvordan disse var tatt hensyn til i St.prp. nr. 90 (1991-92). I intervju gikk det fram at gruppen var fornøyd med hvordan dette ble tatt hensyn til, og godkjente også i hovedsak planforslagene.
14.6.3 Institusjonelle rammebetingelser
Omfanget av rasjonalitet i planleggingen er betinget av både historiske og institusjonelle rammer som planleggingen foregår innenfor. Slike rammer setter begrensinger for planleggingens innhold, men gir også styrende retning for dette innholdet.
Planleggingen av Gardermoprosjektet var delvis forankret i tidligere planlegging av hovedflyplass i Norge, senest av Hurum. Oppgivelsen av Hurum-alternativet ga direkte foranledning til planleggingen av Gardermoen. Den alternativvurdering som var foretatt i tidligere hovedflyplassplanlegging, i forbindelse med Hurum, inngikk som noe av grunnlaget i planleggingen etter 1990. Stortinget ga selv uttrykk for i 1990 at det ikke var behov for ytterligere å utrede Delt løsning. Den kompetanse og det planleggingsarbeid som var nedlagt i forbindelse med Hurum ble på mange måter direkte overført til Gardermoalternativet. For eksempel ble annenprisen i arkitektkonkurransen ført videre til Gardermoen. Mye av selve planleggingskompetansen fra Hurum gikk også videre i Gardermoplanleggingen. Til forskjell fra flyplassplanleggingen, som hadde et grunnlag å bygge på sist fra Hurum, stilte imidlertid planleggingen av banen med langt mindre tilsvarende forarbeid. Luftfartsverket hadde bygget opp en «planleggingskapital» som NSB ikke hadde. Det hadde tidligere heller ikke vært planlagt noen høyhastighetsbane i Norge. Dette ga seg også uttrykk i «tyngden» i utredningene, en forskjell som falt ut til Luftfartsverkets fordel.
Det skjedde en radikal endring av de institusjonelle strukturer i planleggingen av hovedflyplass med Gardermoen. I planleggingen av Hurum hadde Luftfartsverket vært hovedansvarlig for all planlegging. Nå ble hoved- og koordineringsansvaret «løftet» ut av sektoretatene og inn i et spesielt koordineringsorgan i Samferdselsdepartementet, GAROL. Ivaretakelsen av de generelle normene, som Konsekvensutrednings-programmet, Rikspolitiske retningslinjer, og koordineringen av planleggingens fremdrift, var et ansvar som lå spesielt hos GAROL. De langt fleste aktørene var tilfreds med denne organisasjonsløsningen og med hvordan den hadde fungert. Innenfor disse rammer forble Luftfartsverket og NSB tiltakshavere med hovedansvar for planleggingen av henholdsvis flyplass og tilbringertjeneste. Innenfor sektoretatene skjedde imidlertid planleggingen i endrede institusjonelle strukturer. Det ble organisert egne planleggingsenheter i NSB og Luftfartsverket som delvis sto på siden av den etablerte organisasjonsstruktur og som rekrutterte kompetanse utenfra.
For planleggingen av tilbringertjenesten hadde NSB det praktiske ansvaret. Dette «forklarer» den sentrale rolle som jernbane hadde som alternativ. Høyhastighetsbanen var knyttet til NSB’s moderniseringsprogram i planforslagene. Det førte til at det ble lagt mindre vekt på buss og bil, selv om dette utgangspunktet i og for seg var gitt gjennom Stortingets planvedtak i juni 1990. Fokuseringen på bane som sentralt i tilbringertjenesten lå dessuten tungt i den politiske opinionen. Det skjedde i en tid hvor økning i biltrafikken i storbyområdene med tilhørende støy og avgasser ble oppfattet som et stort miljøproblem. Det ble også sagt direkte i Stortingskomiteen i juni 1990 at når Delt løsning ikke var aktuell, så var det blant annet av hensyn til miljøet. Et viktig motiv for å nedlegge Fornebu var, i tillegg til kapasitetsproblemene, miljøproblemene: støybelastningen for et stort antall mennesker.
Gjennomføringen av KU-programmet skjedde i en organisasjonsramme som også fikk betydning for utfallet. Selv om det var Luftfartsverket som hadde det overordnede ansvaret for KU, var det de enkelte tiltakshavere som gjennomførte oppgaven. Den overordnede samordningen lå i praksis i et samarbeid mellom GAROL, Luftfartsverket og Miljøverndepartementet.
Kommunenes relative passivitet i KU-prosessen skyldtes at systemet var nytt og under utvikling, at kommunene i denne fasen var objekter og ikke subjekter som i den senere reguleringsplanfasen. I ettertidens lys tilsier dette både at informasjonen til kommunene burde vært bedre og at forholdet mellom KU og etterfølgende detaljplanlegging burde vært klarere.
Ved siden av de formelle og organisasjonsmessige prosedyrer og faglige metoder har faktiske ressurser som tilgjengelighet på informasjon, tid og økonomiske midler betydning for planleggingsresultatene.
Planleggingen av Gardermoprosjektet på grunnlag av Stortingets vedtak i 1990 og regjeringens retningslinjer var i det store og hele en rasjonell prosess ut fra de kriteria som er skissert i mandatet. Med målsetningene som ramme ble prosessen gjennomført etter det regelverk som skulle legges til grunn. Faglig metodisk ble tekniske og økonomiske analyser gjennomført på en akseptabel måte, men med noen svakheter som gjaldt samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske vurderinger av flyplass og særlig bane. Planforslaget for flyplassen lå på et høyere detaljeringsnivå enn for høyhastighetsbanen, noe som kan ha sammenheng med de ulike institusjonelle rammebetingelser som henholdsvis flyplassplanleggingen og planleggingen av høyhastighetsbanen arbeidet under. Noen faglige svakheter i transportanalysen henger sammen med at en i planfasen antok at buss og bane ikke ville komme til å konkurrere på parallelle strekninger. De integrerende prosesser for å skape et helhetlig grep i planforslagene må tilskrives de samordningsstrukturer man hadde etablert. Dette var på dette tidspunktet et framskritt. I lys av visse mangler ved planforslagene og deltakelsen kunne dette vært sterkere utbygget ut fra Gardermoprosjektets omfang og kompleksitet.
14.7 Evalueringsgruppens vurderinger
Evalueringsgruppen syn er at gjeldende regler og lovverk for planleggingen ble tilfredsstillende fulgt. Noen normer var for generelle, som Rikspolitiske retningslinjer og Konsekvensutredningsprogrammet, av den grunn at de var nye og under utvikling. Når kommunene kom lite med i denne fasen som planleggingssubjekter, har det å gjøre med at sentrale deler av Plan- og bygningsloven ikke ble brukt (kommuneplan, fylkesplan). Det førte til at det var tiltakshaverne som var de reelle planleggingsaktørene. Balanseforholdet mellom utbyggende sektormyndigheter og andre berørte myndigheter som kommuner og fylker er i bunn og grunn ikke bare et spørsmål om tilgjengelig og relevant lovverk, men et spørsmål om prioritering av mål. I Gardermoprosjektet var det en prioritering av nasjonale utbyggingsmål for flytrafikk i forhold til andre samfunnsmessige mål.
Målsettingsstruktur og alternativanalyser var på noen punkter uklar, noe som skyldtes en sammenblanding av politiske og faglige hensyn. I det politiske systemet har politikerne ansvaret for å definere målsetningene og fagforvaltningen for å utrede virkemidlene. De uklarheter som er registrert i spørsmålet om alternativanalyser kan skyldes at politiske og faglige hensyn ikke var godt nok tilpasset hverandre i denne situasjonen. Noen faglige utredninger var i tillegg mangelfulle. Det gjaldt forarbeider om trafikk og økonomi, og verifiseringsfunksjonene for disse virket heller ikke tilfredsstillende. Planleggingen skapte imidlertid i det store og hele en godt integrert kunnskapsstruktur som grunnlag for utbyggingsvedtaket i oktober 1992.