12 Verifisering og kvalitetssikring i hovedplanfasen

12.1 Innledning

Begrepet kvalitetssikringer i følge norsk og internasjonal standard (NS-ISO 8402) definert som:

«Alle planlagte og systematiske aktiviteter som er iverksatt som del av et kvalitetssystem og påvist som nødvendige for å skaffe tilstrekkelig tiltro til at en enhet vil oppfylle kravene til kvalitet.»

Et kvalitetssystem inneholder både organisasjonsstruktur, prosedyrer, prosesser og ressurser som er nødvendige.

Begrepet verifikasjoner i samme standard definert som:

«Bekreftelse ved å undersøke og fremskaffe objektivt bevis på at spesifiserte krav er oppfylt.»

I Budsjett-innst. S. nr. 14. Tillegg nr 1 (1990 - 91) Innstilling fra Samferdselskomiteen om bevilgning til planlegging av hovedflyplass på Gardermoen (14. desember 1990), heter det

«Flertallet vil dessuten be departementet om å etablere en uavhengig og bredt sammensatt referansegruppe og sikre tilstrekkelig kvalitetskontroll i tilknytning til hovedplanarbeidet.»

Dette pålegget fra Stortinget ble søkt ivaretatt på ulike måter. For det første etablerte Samferdselsdepartementet den referansegruppe Stortinget anmodet om. Denne gruppen fulgte GAROLs arbeid, slik det er redegjort for i avsnitt 12.2. For det annet etablerte GAROL to grupper hvis arbeid var rettet mot tiltakshavernes kostnadsberegninger og transportanalysearbeidet. For det tredje pålå det tiltakshaverne og andre aktører selv å sørge for verifisering og kvalitetssikring av sitt eget arbeid.

12.2 Referansegruppen

I «Innstilling fra Samferdselskomitéen om bevilgning til planlegging av hovedflyplass på Gardermoen» (Budsjett-innst. S. Nr. 14. Tillegg nr. 1. (1990-91) avgitt den 14.12.1990) ba komiteens flertall Samferdselsdepartementet opprette en uavhengig og bredt sammensatt referansegruppe.

19. august 1991 opprettet Samferdselsdepartementet referansegruppen med mandat å:

«... gjennomgå, drøfte og gi råd til Samferdselsdepartementet om gjennomføringen av hovedplanarbeidet for Gardermoprosjektet ....»

Gruppen skulle kun ha en rådgivende funksjon.

Det tok altså forholdsvis lang tid fra Stortinget ga uttrykk for ønsket om at det ble etablert en referansegruppe og til denne var på plass. Gruppen avholdt sitt første møte den 22. august 1991.

Gruppen fulgte hovedplanarbeidet frem til foreløpig utkast til St.prp. nr. 90 (1991-92), datert 22. april 1992, og avla sin endelige rapport 7. mai 1992 som var dagen før St.prp. nr. 90 (1991-92) ble offentliggjort.

Gruppen kom så pass sent i gang med sitt arbeid at mye av planarbeidet var ferdig da gruppen startet sitt arbeidet.

Det er få av aktørene som hadde kontakt med referansegruppen, og dens reelle bidrag synes å ha vært begrenset. Samtidig fulgte gruppen hovedplanarbeidet på nært hold. Gruppen hadde 10 møter i perioden august 1991 – mars 1992, hvor den tok opp de forhold den ønsket å vurdere og hvor berørte aktører var til stede. Gruppen gjennomgikk også innkomne uttalelser til Samlet fremstilling, Samferdselsdepartementet, 1991 (høringsdokumentet). Gruppen fikk ikke stillet til sin disposisjon den siste utkastet til tekst til St.prp. nr. 90 (1991-92) før denne ble trykket. Dette skapte reaksjoner i gruppen.

Referansegruppen hadde en begrenset innflytelse på arbeidene i Hovedplanfasen, og den bidro med få kritiske merknader. De viktigste punkter i rapportens sammendrag kan sammenfattes som følger:

Behovet for ny hovedflyplass er godt dokumentert

Prognosene for flytrafikkens utvikling er utarbeidet og verifisert på en tilfredsstillende måte. Ett-stedsløsningen er nødvendig bl.a. for å sikre en rasjonell drift.

Tilfredsstillende organisering og samordning av hovedplanarbeidet

Hovedplanarbeidet er gjennomført i henhold til Rikspolitiske retningslinjer og program for konsekvensutredninger på en faglig tilfredsstillende måte.

Det er gjort omfattende kvalitetssikringsarbeid

Tiltakshavernes planleggingsarbeid har vært profesjonelt organisert og gjennomført. Det er blitt gjennomført uavhengig verifikasjon på de fleste viktige områder.

Gardermoen vil kunne bli en operativt god og bedriftsøkonomisk lønnsom hovedflyplass

Hovedplanarbeidet har vist at Gardermoen vil kunne få en tilfredsstillende operativ standard. Flyplassanlegget og tilbringersystem basert på jernbane synes å ville gi en god avkastning.

En del forutsetninger skulle vært nærmere analysert:

• relativt optimistisk anslag på salgsverdi av Fornebu,

• risiko for større avledning av trafikk til andre flyplasser enn antatt.

Det er en prinsipiell svakhet at hovedplanene for Gardermoen ikke kan sammenlignes med et fullt utredet, likeverdig alternativ.

Samfunnsøkonomisk gevinst ved å bygge ut Gardermoen fremfor en Delt løsning

Det er gjort tilfredsstillende rede for operative og miljømessige hensyn som gjør samtrafikk uaktuell som permanent løsning.

Hobøl – et konkurransedyktig alternativ?

Utkastet til St.prp. nr. 90 (1991-92) var ubalansert ved at verdisetting og aggregering av tidskostnader, som er beheftet med mange svakheter, spesielt var fokusert på Hobøl.

Høringsprosessen ble forstyrret ved at supplerende utredninger foregikk samtidig

Det ble gjennomført en omfattende og bred høringsprosess. Det var uheldig at de supplerende utredninger av Hobøl ikke ble bedre samordnet i tid med høringsprosessen, slik at man hadde fått et mer utfyllende og dekkende høringsmateriale.

12.3 Ekspertgruppen for økonomiske analyser - ØKAN

Samferdselsdepartementet opprettet en egen ekspertgruppe til å bistå seg i arbeidet med et felles økonomisk analyseskjema, som skulle være:

• et hjelpemiddel for tiltakshavernes økonomiske beregninger og analyser,

• sikre enhetlig beregningsgrunnlag hos de ulike aktører.

Formålet med gruppen var først og fremst å se til at de ulike tiltakshaverne benyttet et enhetlig beregningsgrunnlag og at det ikke ble foretatt dobbelttellinger. ØKAN-gruppen fungerte som en diskusjonspartner og hjelper overfor tiltakshaverne for bruken av skjemaet. ØKAN ble således et meget viktig hjelpemiddel for løpende kvalitetskontroll. ØKAN var ikke gitt oppgaven å kontrollere resultatene av tiltakshavernes faktiske kvantitative anslag.

Denne gruppens arbeid kan ses på som et av de viktigere kvalitetssikringstiltak i hele Gardermoprosjektet. Det økonomiske analyseskjemaet innebar at det ble mulig på en systematisk måte å verifisere ulike økonomiske beregninger i prosjektet.

Gruppens arbeid er behandlet i detalj i avsnitt 10.1.

12.4 Verifiseringsgruppen for Transportanalysen

Som nevnt i avsnitt 6.2 ble Trafikon A/S og Bruer IKB A/S engasjert i arbeidet med å bygge en transportmodell for Gardermoprosjektet. Oppdragsgiver var Vegdirektoratet. I juni 1991 nedsatte Samferdselsdepartementet en gruppe for å verifisere transportanalysen, spesielt for reiser til og fra flyplassen. Verifiseringsgruppen (VG) besto av representanter fra Oslo kommune, ASPLAN, ViaNova og TØI. Gruppens leder rapporterte til Gardermoprosjektet (GAROL) i Samferdselsdepartementet. Verifiseringsgruppen avga to rapporter: Den ene er datert 20. mars 1992 og tok for seg versjon 3.2 av Transportanalysen, mens den andre er datert 21. september 1992 og var en verifisering av modellversjon 5.0 kontra 3.2.

I den første rapporten ble transportmodellens fire trinn gjennomgått, se avsnitt 6.2 for en nærmere presentasjon av transportanalysen og dens modelltrinn. Verifiseringsgruppens konklusjoner var at modellens sterke sider var den grundige håndteringen av flypassasjerenes transportbehov til og fra flyplassen (knyttet til en områdevis fordeling av transportbehov), av bakgrunnstrafikken og av biltrafikken. Gruppen stilte seg kritisk til om modellen var egnet til å skille mellom tog og buss som alternative tilbringersystemer. Videre ble det pekt på at den høye kollektivandelen for flypassasjerene berodde i stor grad på modelleringen av kombinerte turer (drosje/bil først og tog/buss deretter). Gruppen var usikker på godheten i denne delen av transportmodellen.

I den andre rapporten konkluderte gruppen med at versjon 5.0 innebar en styrking av modellen på flere punkter i forhold til versjon 3.2, men fremdeles var det en rekke svakheter som ble trukket frem, blant andre disse:

• leiebil manglet som et valgalternativ,

• bare tradisjonelle drosjereiser var trukket inn,

• i togalternativet manglet buss som et alternativ på parallelle strekninger,

• i datamaterialet fra Arlanda var kun deler av materialet benyttet, og da den mest kollektiv-vennlige delen,

• antall kombinerte turer anslått for Gardermoen lå for eksempel langt over antallet observert for Arlanda,; de kombinerte reisenes betydning for kollektivtrafikken til Gardermoen var anslått til 2.5 ganger så mye som observert ved Arlanda.

Som vist til i avsnitt 6.2, konkluderte transportanalysen med at kollektivandelen i togalternativet med tog alene kunne bli på 57% i 2010. Med buss alene som kollektivt reisemiddel, var anslaget litt under 47%. Verifiseringsgruppen konkluderte i sin andre rapport med at fravær av:

• leiebil,

• direkte buss i togalternativet,

• og «minibusser» i drosjetrafikken,

kunne redusere togandelen med 20%-poeng, dvs fra 57 til 37%. Deler av denne konklusjonen var basert på hvordan forholdene var ved andre flyplasser i verden, for eksempel i München. Det ble imidlertid vist til at høyhastighetstoget kunne være mer attraktivt for de reisende enn eksisterende togalternativer andre steder i verden, for eksempel i München. Gruppens endelige anslag var derfor at i togalternativet kunne kollektivandelen bli 10-15% lavere enn anslaget i transportanalysen, dvs 42-47% og ikke 57%. Disse kritiske synspunktene ser ikke ut til å ha slått igjennom i Samferdselsdepartementet. I St.prp. nr. 90 (1991-92) fra 8.mai 1992 nevnes ikke verifiseringsgruppens arbeid og selvsagt heller ikke dens konklusjoner. Det eneste som nevnes er at NSB har justert ned transportanalysens anslag på en kollektivandel på 57% til 53%

«... for å fange opp noe av usikkerheten i prognosene.»

Verken i transportanalysen eller i verifiseringsgruppens arbeider blir sammenhengen mellom billettpriser og markedsandeler drøftet særlig inngående.

12.5 Kvalitetssikring og verifisering hos de ulike aktører

Hos de tre tiltakshavere og Miljøverndepartementet var man opptatt av kvalitetssikring og verifisering. Dette er dokumentert i egne oversikter hvor det fremgår at over 100 ulike norske og utenlandske institusjoner og private firmaer med spesialkompetanse innen ulike fagområder har deltatt i utrednings-, kvalitetssikrings- og verifikasjonsarbeidet for hovedplanarbeidet for Gardermoen og for vurderingene av kostnadselementer og tekniske forhold ved Hobøl og ved Delt løsning.

Luftfartsverket gjorde grundige økonomiske analyser og risikoanalyser og var den av tiltakshaverne som gikk lengst ved å etablere flere uavhengige verifiseringsgrupper. Luftfartsverket hadde også en egen bedriftsøkonomisk analysegruppe som utviklet risikoanalyser som grunnlag for reserver i flyplassberegningene og budsjettene. I forbindelse med kvalitetssikring og verifisering benyttet Luftfartsverket seg i stor grad av kompetanse hos personer og firmaer som hadde erfaring fra arbeider innen offshorebransjen.

NSB fikk også verifisert ulike økonomiske beregninger, men erkjenner i ettertid at metodene for dette i enkelte tilfelle var mangelfulle. Økonomiske analyser og risiko-analyser i NSB ble utført av en organisasjon som internt manglet erfaring med denne type arbeid. Dette arbeidet ble derfor noe haltende. NSB benyttet seg i hovedsak av tradisjonelle konsulenter innenfor bygg- og anleggsbransjen som ikke hadde spesiell erfaring fra miljøer der kvalitetssikring og verifisering er vel utviklet og løpende i bruk. NSB’s interne organisasjon hadde lite erfaring i styring av konsulenter i det omfanget som det her ble behov for.

Statens vegvesen har sine egne normaler og retningslinjer for denne type virksomhet og fulgte sine egne kvalitetssikringsrutiner. Statens vegvesen har ikke egne regler for verifikasjon og benytter dette i liten grad.

Miljøverndepartementet engasjerte uavhengige konsulenter til å gjennomgå ulike arbeider og utredninger.

Det er en utbredt oppfatning blant aktørene at det i hovedplanfasen ble lagt vekt på og gjennomført kvalitetssikring og verifisering langt utover det som inntil da var vanlig, selv om det var ulikheter hos de tre tiltakshavere.

12.6 Håndtering av usikkerhet

12.6.1 Generelt om håndtering av usikkerhet

For å kunne beregne nåverdien av et prosjekt trenger en anslag på:

• utbyggingskostnadene som påløper i en mer eller mindre lang utbyggingsperiode,

• fremtidige inntekter,

• fremtidige driftskostnader.

Alle disse anslagene vil være usikre. Gjennom detaljerte og konkrete forundersøkelser kan en få utarbeidet anslag som avdekker og reduserer usikkerheten i anslagene. En vil likevel i svært mange tilfeller sitte igjen med anslag som kan være beheftet med usikkerhet.

Et godt teknisk og økonomisk forarbeid vil kunne gi gode anslag på de forventete inntekter og kostnader i prosjektet. Gjennom følsomhetsanalyser kan en få beskrevet hvordan prosjektets lønnsomhet blir påvirket av at usikre inntekts- og kostnadselementer avviker fra sine forventete verdier. Slike følsomhetsanalyser er anbefalt i Finansdepartementets veiledning i programanalyse og ble også anbefalt gjort i ØKANs veiledning til tiltakshaverne i Gardermoprosjektet. Følsomhetsanalysene kan være av to slag:

• ett og ett kostnads- eller inntektselement blir variert og en viser virkningen på kostnader, inntekter og/eller på prosjektets nåverdi,

• ulike kostnads- og inntektselement blir variert samtidig og en viser virkningen av denne samtidige variasjonen på kostnader, inntekter og prosjektets nåverdi.

Denne siste samtidige variasjonen av ulike elementer i prosjektet er viktig å gjøre dersom ulike elementer vil kunne komme til å samvariere, enten positivt eller negativt.

I beste fall vil en kunne være i stand til å beskrive den simultane sannsynlighetsfordelingen for inntekter og kostnader. Dermed vil en kunne avlede sannsynligheten for at for eksempel prosjektets nåverdi er større eller lik null, ved den valgte renten brukt til å neddiskontere inntekter og kostnader. Alternativt kan en beregne sannsynligheten for at prosjektets internrente er mindre eller lik et gitt nivå, for eksempel 7%.

I de fleste prosjekter opererer en med beløp avsatt i budsjettet til dekning av usikre forhold. I Riksrevisjonens Dokument nr 3:10, 1997-1998: Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende hovedflyplassens og Gardermobanens bedriftsøkonomiske lønnsomhet, sies det at basisestimatet på kostnader og inntekter:

«ofte er lavere enn den sluttverdien som ut fra erfaring kan forventes. Det sentrale er at estimater som basis for kostnadskontroll, representerer et realistisk mål. Et realistisk mål vil være en verdi som har lik sannsynlighet for overskridelse og besparelse. Dette estimatet blir ofte kalt 50/50 estimatet. Differansen mellom basisestimatet og 50/50 estimatet danner ofte utgangspunktet for å beregne hvor stor usikkerhetsposten i prosjektet bør være. Med usikkerhetspost menes altså kostnadsøkningen som en ut fra erfaring vet vil oppstå, og som det kan tas høyde for allerede på budsjetteringsstadiet. Det er med andre ord stor sannsynlighet for at dette beløpet blir benyttet i prosjektgjennomføringen. I tillegg til den ovennevnte usikkerhetsposten kan det besluttes å etablere en prosjektreserve. Prosjektreserven skal dekke opp eventuelle merkostnader som skyldes vesentlige endringer i prosjektets forutsetninger. I utgangspunktet forventes ikke prosjektreserven å bli benyttet.»

Både språkbruken og anbefalingen gitt her er noe uklar. Dersom usikkerhetsposten skal dekke kostnadsøkninger som en ut fra erfaring vet vil oppstå, bør disse kostnadsøkningene ha vært ivaretatt allerede ved anslaget på forventetekostnader. Dersom den underliggende sannsynlighetsfordelingen er symmetrisk rundt forventningsverdien, vil 50/50 estimatet (medianen i fordelingen) og den forventete verdien falle sammen. Ved skjeve fordelinger kan medianverdien og forventningsverdien bli forskjellige. Hvilken verdi som er størst, avhenger av hvilke utfall som har de største sannsynlighetene for å forekomme og av muligheten for ekstreme utfall. En viss, men kanskje liten, sjanse for en ekstrem høy kostnad vil bety at forventningverdien overstiger medianverdien.

Begrepet prosjektreserve skal vi komme tilbake til, men vi vil først nevne konklusjonen til et mindretall i det interdepartementale utvalget om Styring av statlige investeringer, avgitt 10. februar 1999. Utvalget drøftet håndteringen av usikkerhet i prosjekter. Mindretallet besto av Finansdepartementets representanter i utvalget. Dette mindretalletsier:

« Absolutt sikkerhet med hensyn mot kostnadsoverskridelser kan ikke nås, med mindre en gjorde så høye påslag for usikkerhet i budsjettene at det for de fleste prosjekter ble satt av alt for store reserver, med invitasjon til sløsing som resultat. Det må med andre ord settes et akseptansekriterium som både tar hensyn til at det skal være realistiske avsetninger for usikkerhet, og som samtidig skal gi prosjektene noe å strekke seg etter. Mindretallet vil tilrå at påslagene for usikkerhet settes slik at det skal være 85% sannsynlighet for at kostnadsrammen holder (med det forbehold om nøyaktighet som følger av at grunnlagsdataene for sannsynlighetsberegninger er subjektivt anslått). Usikkerhetsavsetningen for det enkelte år vil være innbakt i bevilgningsvedtaket, og det vil følgelig være hjemmel for å bruke den fullt ut. Dette må imidlertid ikke oppfattes som et mål. Prosjektene bør tvert imot ha som målsetting å tilbakeføre så mye som mulig av avsetningen.»

Holder vi oss til kostnader i et prosjekt, kan vi tolke differansen mellom den kostnadsramme som gir 85% sjanse for at budsjettet skal holde og 50/50 estimatet som det Riksrevisjonen kaller prosjektreserve. Dersom to alternative utforminger av et prosjekt har like store forventete kostnader ( lik 50/50 estimatet ved en symmetrisk fordeling), og dersom beslutningsregelen er at det billigste alternativet skal velges, vil det alternativet som har fått tillagt den lavesteprosjektreserve, bli valgt. Det prosjektet som får tillagt den største prosjektreserven (i forhold til forventningsverdien) er det mest usikre prosjektet. Implikasjonen av mindretallets beslutningsregel er at beslutningstakeren har aversjon mot risiko. Fordelen ved å velge alternativet som er mest sikkert er at en unngår store kostnadsøkninger, mens ulempen er at en går glipp av eventuelle store kostnadsbesparelser. Omvendt ved å velge det alternativet som er mest usikkert: Fordelen vil da være at en kan oppnå store kostnadsbesparelser, mens ulempen er at en kan risikere store kostnadsøkninger. Dersom beslutningstakeren har aversjon mot risiko, velger han alltid det prosjekt, som gitt forventet verdi, er minst usikkert. Både det nevnte mindretallet og Riksrevisjonen antar implisitt at beslutningstakerne har aversjon mot risiko. Alternativet ville ha vært å anta at beslutningstakeren er risikonøytral. I så fall er det bare forventete kostnader og inntekter som skal trekkes inn i kalkylene.

De fleste påslag for usikkerhet vil være mer eller mindre basert på subjektive oppfatninger av usikre forhold. Disse påslagene kan derfor bli vanskelige å etterprøve. De kan også benyttes strategisk av dem som utarbeider kalkylene. Det kan bli satt av for storeavsetninger til dekning av usikre kostnader, dersom de som skal utføre prosjektet vil ha noe ekstra «fett» å boltre seg i, og dersom prosjektets inntektsside kan tøyes til å gi en akseptabel avkastning på prosjektet selv i tilfeller hvor kostnadene er blitt ekstra store. Typisk eksempel er utbygging av et prosjekt i offentlig sektor hvor det er få eller ingen alternativer til prosjektet, og/eller hvor viljen blant politikere til å bevilge penger til prosjektet er stor, og/eller hvor prosjektet medfører etablering av en virksomhet som kan komme i en monopolstilling i et marked. Det kan også bli satt av for litetil dekning av usikkerhet, for eksempel kan kostnadsanslaget innebære lavere kostnader enn de forventete kostnader. Dette kan typisk skje dersom prosjektet har mange alternativer og dersom de ansvarlige for prosjektet har en viss egeninteresse i at akkurat dette alternativet velges. Ved å underestimere kostnadene kan de ansvarlige for prosjektet kanskje lettere få overtalt de bevilgende myndigheter til å si ja til prosjektet. Dersom utbyggingen medfører kostnader som er høyere enn forventet, må de ansvarlige for prosjektet be om ekstrabevilgninger for å få gjennomført prosjektet. I en slik situasjon kan forhandlingsstyrken til de ansvarlige for prosjektet være sterk vis av vis de bevilgende myndigheter. Siden de bevilgende myndigheter i sin tid sa ja til prosjektet, vil de i de fleste tilfeller at prosjektet skal fullføres på en tilfredsstillende måte.

En form for usikkerhet som er svært vanlig og som kan kreve en annen tilnærming med hensyn til håndtering av usikkerhet enn nevnt hittil, er en usikkerhet hvor en får mer informasjon etter hvert som et prosjekt bygges ut og/eller utvikler seg, og hvor beslutninger «i dag» ikke kan gjøres om igjen «i morgen», såkalte irreversible beslutninger. På planleggingsstadiet vil en optimal håndtering av denne typen usikkerhet bestå i at en lager seg en strategi for hva en skal gjøre «hvis det og det hender». Denne strategien kan avledes fra en grundig gjennomgang av alle eventualiteter i prosjektet, regnet bakfra fra prosjektets slutt. Siden en kan lære underveis i prosjektet, vil det være viktig å utsette alle irreversible beslutninger så lenge som mulig. Ved slike irreversible forhold vil en risikoavers beslutningstaker være villig til å betale en risikopremie på planleggingstidspunktet, dvs. en kostnad utover prosjektes forventete kostnad, for å unngå å binde seg for tidlig til investeringer i faste anlegg som tiden kan komme til å vise at en ikke trengte så tidlig.

12.6.2 Hva ble gjort i Gardermoprosjektet?

12.6.2.1 Flyplassen

Som nevnt i avsnitt 10.3 foretok Luftfartsverket omfattende og detaljerte følsomhetsanalyser hvor både ett og ett element ble variert og hvor flere element ble variert samtidig. Konsekvensene for prosjektets nåverdi ble evaluert. Som vist til i avsnitt 10.3 ble disse analysene ført så langt at en kunne gi anslag på sannsynligheten for at prosjektets internrente skulle bli 7% eller mer. Denne sannsynligheten ble anslått til 0,6. Dette betyr at ved 7% kalkulasjonsrente er sjansen anslått til 60% for at prosjektets nåverdi skal bli positiv. En positiv nåverdi ved en kalkulasjonsrente på 7% var i samsvar med anbefalingen gitt i det økonomiske analyseskjemaet som Samferdselsdepartementet lot utarbeide. Som vist i avsnitt 10.3 ble det satt av to poster i budsjettet for flyplassen til dekning av usikkerhet: en usikkerhetspost og en prosjektreserve. Til sammen utgjorde disse to postene vel 22% av budsjettet, eksklusive disse to postene.

Luftfartsverket fulgte derfor de anbefalinger som lå i Finansdepartementets veiledning for kalkulasjon av prosjekter og de retningslinjer som Riksrevisjonen mente en burde følge. Sammenholdt med Finansdepartementets syn slik det kommer til uttrykk gjennom mindretallets konklusjon i den nevnte innstillingen fra det interdepartementale utvalget fra februar 1999, ga avsetningene til å dekke inn usikkerheten en mindre sikkerhet mot kostnadsoverskridelser (gitt krav om 7% kapitalavkastning) enn hva dette mindretallet anbefaler, dvs 60% kontra 85%. Begge avsetningene til dekning av usikkerhet, dvs både usikkerhetspostenog prosjektreserven, ble brukt opp.

Som nevnt i avsnitt 10.3 ble ikke Pir B bygget. Den ble utsatt, med antatt start for utbygging i 2002. Det ble satt av midler i budsjettet til dekning av denne utbyggingen. Vi vet ikke om denne utsettelsen skjedde som et resultat av en bevisst respons på ny informasjon om at det ikke var nødvendig å bygge ut Pir B med en gang. Ved å utsette denne utbyggingen ville en da unngå å binde seg for tidlig til anlegg en ikke trengte. I så fall er denne utsettingen et eksempel på en optimal håndtering av usikkerhet under irreversible beslutninger og hvor en kan få ny informasjon. For at beslutningens optimalitet skal etterleves må en da stadig oppdatere informasjonen om nødvendigheten av å bygge en Pir B. Dersom trafikkutviklingen skulle tilsi det, kan en ikke utelukke at Pir B ikke vil bli bygget i 2002, ja en kan ikke utelukke at den aldri vil bli bygget.

12.6.2.2 Gardermobanen

Også i planleggingen av banen ble det foretatt følsomhetsanalyser. Som vist i St.prp. nr. 90 (1991-92) ble det blant annet regnet på:

• en trafikk-/ inntektsvekst på 25% gjennom hele perioden 1999-2020 og et redusert togtilbud med 4 og ikke 6 tog i timen,

• investeringskostnaden øker med 17%,

• flypassasjerutviklingen stagnerer på 17 mill. reisende i 2010.

I alle disse tre tilfellene ble det rapportert at prosjektet likevel vil kunne klare en bedriftsøkonomisk avkastning på 7%. Som vist i avsnitt 10.5 og i Vedlegg 2 var denne optimistiske konklusjonen ikke bare en bom, den var en skivebom. Denne skivebommen har vi kommentert i avsnitt 10.5 og i Vedlegg 2, og vi skal komme tilbake til den senere i dette kapitlet. Det er viktig å understreke at denne bommen i hovedsak ikkevar et resultat av usikre utbyggingskostnader og overskridelser av budsjettrammen.

I St.prp. nr. 90 (1991-92) ble det gitt et tallanslag på hvor usikre kostnadene var. I kapittel 10 i St.prp. nr. 90 (1991-92) som handler om Gardermoen kontra Hobøl, heter det:

«NSB viser til at kostnadsoverslagene for deler av banestrekningen til Hobøl har større usikkerhet enn kostnadene for bane til Gardermoen hvor det foreligger en utarbeidet hovedplan. Usikkerheten ved kostnadsanslagene for Gardermobanen ligger innenfor et avvik på +/- 20%, mens det for jernbane til Hobøl er en usikkerhet på kostnadsanslagene på +/- 40%.»

Usikkerheten i kostnadene med å bygge ut Gardermobanen er med andre ord angitt som et prosentavvik fra et kostnadsanslag som i St.prp. nr. 90 (1991-92) er satt til 4.6 mrd. (nåverdi,1992) kr. Regnet om til 1998-kr. og tillagtusikkerhetsposten på 20% blir den totale kostnaden i hovedplanen knyttet til kjøreveien Oslo-Eidsvoll på 6 mrd. kr. (investeringer i flytog på 1410 mill. 1998 kr. kom i tillegg). Som vist i avsnitt 10.4 ble hele denne usikkerhetsposten brukt opp. I løpet av utbyggingen ble prosjektet tilført midler som svarte til usikkerhetsanslaget på 20%. Omregnet til 1998- kr. utgjorde anslaget i hovedplanen på utbyggingskostnader knyttet til kjørevei, tunneler og terminaler 5 mrd. kr. og i tillegg kom usikkerhetsposten på 1 mrd. kr. Dessuten ble det, som vist i avsnitt 10.4, en overskridelse på 1743 mill. 1998-kr., hvorav tettingen av Romeriksporten alene sto for 1300 mill. kr.

Ser en på kjøreveien med tunneler og terminaler isolert, dvs at en ser bort fra investeringene i det rullende materiellet, utgjør overskridelsen på 1743 mill. kr., 29% av rammen på 6 mrd. kr. Dersom en mener at usikkerhetsposten på 1 mrd. kr. også er en overskridelse, blir overskridelsen på 55%. Riksrevisjonen er av den mening at usikkerhetsposten er en del av prosjektets overskridelse. Side 2 i det nevnte dokumentet fra Riksrevisjonen sies det:

«I St.prp. nr. 1(1997-98) uttaler Samferdselsdepartementet at Stortinget har vedtatt en øvre ramme for utbyggingen på 6000 mill. kr., gitt omregning til 1998 kr. og tillagt 20% for overskridelser. Stortinget vedtok en investeringsramme på 4600 mill. 1992-kr., og kostnader utover dette må etter Riksrevisjonens oppfatning betraktes som kostnadsoverskridelser.»

Riksrevisjonens argumenter for denne konklusjonen er:

• i hovedplanen, dvs i St.prp. nr. 90 (1991-92), ble det ikke angitt et beløp som skulle dekke usikre kostnader,

• angivelse av en usikkerhet på ± 20% var bortgjemt i et kapittel 10 i St.prp. nr. 90 (1991-92) som handlet om Hobøl kontra Gardermoen og var ikke beskrevet i hovedkapitlet om tilbringertjenesten til Gardermoen (kapittel 5 i St.prp. nr. 90 (1991-92)).

Vi skal komme tilbake til denne konklusjonen og argumentene i neste avsnitt som gir evalueringsgruppens vurderinger av håndteringen av usikkerhet. Et springende punkt er imidlertid om anslaget på utbyggingskostnadene på 5 mrd. 1998 kr., dvs før en la til usikkerhetsposten, var et forventningsrett anslag på utbyggingskostnadene. I så fall skulle det i tilfelle med en symmetrisk fordeling være like store sjanser for at utbyggingskostnaden skulle bli 5 mrd. minus 20%, som 5 mrd. pluss 20%. Mye kan tale for at den underliggende fordelingen ikke er symmetrisk, men at den innebærer større sjanser for overskridelse av forventningsverdien med en gitt verdi enn for at den faktiske kostnaden skulle bli tilsvarende lavere. Det forventningsrette anslaget på kostnaden er derfor trolig høyere enn de 5 mrd. 1998-kr. som St.prp. nr.90 (1991-92) opplyste om (regnet om til 1998-kr).

Som drøftet inngående i avsnitt 10.4 ble inntektssiden i Gardermoprosjektet sterkt overvurdert. Denne overvurderingen er en hovedforklaring på avviket mellom de optimistiske toner i St.prp. nr. 90 (1991-92) om hvor bedriftsøkonomisk lønnsom Gardermobanen ville bli, og slik som det ser ut til å gå. Dels henger denne overvurderingen sammen med at noen rammebetingelser for prosjektet ble endret i og med at det ble gitt konsesjon til bussdrift i 1997, 5 år etter at hovedplanen ble lagt frem i St.prp. nr. 90 (1991-92), på strekninger som gikk parallelt med flytoget. Dels henger overvurderingen sammen med lave anslag på prisfølsomheten i valg av reisemidler, spesielt blant private reisende. Som vist i avsnitt 10.4 og Vedlegg 2 kan slike lave anslag på prisfølsomheten gi store utslag i anslaget på inntektspotensialet for flytoget. Merk at i den transportmodellen som ble estimert, forelå det estimat på betalingsviljen for å reise med flytoget. Denne betalingsviljen kan direkte avledes fra modellen. Det virker på den bakgrunn noe underlig når Riksrevisjonen i sin granskingsrapport uttaler:

«I St.prp. nr. 90 (1991-92) heter det at flytogpassasjerer er betalingsvillige, og at lavere trafikk eventuelt kan kompenseres med å ta høyere priser. Det er imidlertid ikke foretatt reelle analyser av flytogpassasjerenes betalingsvillighet, og NSB har bekreftet at opplysninger om passasjerenes betalingsvillighet er trukket ut fra generelle antakelser.»

Det riktige her er at transportmodellen, som kostet flere mill. kr. å utvikle og estimere; gir anslag på denne betalingsviljen. Det som var tilfelle var at anslaget innebar en høy betalingsvilje. I avsnitt 10.5 og i Vedlegg 2 drøfter vi flere årsaker til dette høye anslaget på betalingsviljen for flytoget, så som hypotetiske spørsmål i preferanseundersøkelsen i 1990 på Fornebu, et skjevt datamateriale fra Arlanda i 1991 med overrepresentasjon av reisende med kollektive transportmidler og en mangelfull beskrivelse av togets konkurransesituasjon. Som pekt på i avsnitt 10.5 ble det ikke i hovedplanen foretatt en grundig nok usikkerhetsanalyse og markedsøkonomisk tolkning av transportmodellen. Modellen ga muligheter for simuleringer av samtidige virkninger på pris og markedsandel for flytoget av alternative verdier på viktige parametre i transportmodellen, derunder av koeffisientene knyttet til prisfølsomheten i valget av ulike reisemidler. Dette ble ikke gjort.

12.7 Evalueringsgruppens vurderinger

Evalueringsgruppen vil vise til at hos alle aktører var det betydelige anstrengelser for å trekke inn utenforstående kompetanse for kvalitetssikring og verifikasjon langt utover det som inntil da var vanlig for offentlige byggeprosjekter. Selv om noe av kvalitetssikrings- og verifikasjonsarbeidet var beheftet med svakheter og/eller bidro med få kritiske merknader der hvor det hadde vært nødvendig, slik det er påpekt ovenfor, er det likevel viktigst å være klar over at dette sikringsarbeidet utgjorde et nybrottsarbeid i forhold til hva som hadde vært vanlig tidligere.

Evalueringsgruppen vil imidlertid peke på at gruppen som verifiserte transportanalysen hadde flere kritiske merknader til denne analysen, spesielt til anslaget på kollektivandelen i tilbringertjenesten. Evalueringsgruppen finner det uheldig at disse kritiske synspunktene ikke kom frem i St.prp. nr. 90 (1991-92).

Flyplassen

Luftfartsverket håndterte usikkerheten i henhold til gjeldende retningslinjer. Disse retningslinjene er på den annen side ikke særlig presise og gir gode muligheter for strategisk budsjettering.

Oppdelingen i prosjektet i en usikkerhetspost og prosjektreserve virket noe tilfeldig.

Hele avsetningen for å dekke usikkerhet ble brukt opp. Dette trenger ikke bety at det ble foretatt en strategisk budsjettering med et anslag på kostnadene som ville gi utbyggerne og de som senere skulle stå for driften av flyplassen, ekstra romslige betingelser. Det kan likevel ikke utelukkes. At prosjektreserven ble brukt opp og at flyplassens inntektsside er svært tøyelig gjennom politisk bestemte avgifter og monopolprising av utleieareal kan gi grunnlag for en hypotese om strategisk overbudsjettering.

Utbyggeren må gis honnør for hvordan utbyggingen av Pir B ble behandlet på. Om det var bevisst eller ikke så var i alle fall beslutningen om utsettelse i samsvar med beslutninger under usikkerhet med irreversible investeringer og muligheter for innhenting av ny informasjon og læring.

Gardermobanen

Det ble foretatt analyser av usikkerheten i anslagene på drifts- og kapitalkostnader, men analysene var ikke like grundige som i tilfellet med flyplassen. Spesielt ble det gjort for lite med hensyn til å verifisere transportmodellen. Det ble heller ikke foretatt noen grundig markedsøkonomisk tolkning av den estimerte transportmodellen, og det ble ikke satt et kritisk nok søkelys på prisfølsomheten ved å reise med flytoget.

I St.prp. nr. 90 (1991-92) ble det angitt at usikkerheten var på ± 20%. Dette ble gjort på et noe bortgjemt sted i proposisjonen. Denne usikkerheten burde også vært nevnt i det hovedkapittel som handlet om tilbringertjenesten. Det ble ikke avsatt noe beløp til dekning av usikkerhet i prosjektets kalkyle. For så vidt var dette heller ikke strengt nødvendig i forhold til de retningslinjer som en kunne basere seg på. Det springende punktet er om de bevilgende myndigheter var klar over at det var en usikkerhet til stede i prosjektet av størrelsesorden ± 20% av rammen på 4.6 mrd. (nåverdi i 1992 i 1992) kr. Det hadde selvsagt heller ikke skadet fremstillingen av prosjektet om dette prosentpåslaget hadde blitt gitt en kostnadsmessig representasjon i St.prp. nr. 90 (1991-92). Til tross for at fremstillingen på dette punktet ikke var like klar som i forbindelse med flyplassen, mener vi likevel at Stortinget fikk informasjon som skulle tilsi at prosjektet kunne bli 20% dyrere enn rammen på 4.6 mrd. 1992 kr. angitt i hovedkapitlet om tilbringertjenesten. Etter Evalueringsgruppen syn inkluderer ikke overskridelsen i prosjektet usikkerhetsposten på 20% og som ble bevilget av Stortinget i løpet av utbyggingsperioden. Overskridelsene i utbyggingen av kjørevei med tunneler og terminaler er dermed på 1743 mill. 1998 kr. og utgjør rundt 29% av investeringskostnadene tillagt 20% til dekning av usikre poster. Overskridelsene er knyttet til tettingen av Romeriksporten og til en fastprisavtale inngått med NSB.

Det kan reises tvil om anslaget på 4.6 mrd. kr. (5 mrd. 1998 kr) var et forventningsrett anslag.

Usikkerheten i prosjektet var stor og skyldtes flere forhold:

• det skulle etableres et opplegg for et høyhastighetstog, noe som var helt nytt i Norge,

• den nye kjøreveien med tunnel skulle gå gjennom et tett befolket område (etter norske forhold) og gjennom grunnforhold som var antatt å være problematiske,

• flytoget skulle konkurrere med mange andre transporttilbud til flyplassen,

• på planleggingstidspunktet for prosjektet var det ikke gitt konsesjon til parallelt gående busser,

• det ble utviklet og estimert en transportøkonometrisk modell som var omfattende og som krevde god innsikt i håndteringen av slike modeller for at en skulle få fullt utbytte av den i planleggingssammenheng.

Evalueringsgruppen kan ikke utelukke at det ble foretatt en strategisk budsjettering som tok sikte på å kommunisere til de bevilgende myndigheter et kostnadsanslag og en usikkerhet lavere enn hva en burde forvente.

Evalueringsgruppen har intet grunnlag for å mene at de tekniske undersøkelsene i planarbeidet ikke var grundige nok.