5 Oversikt over hovedplanarbeidets struktur og innhold

I Evalueringsgruppens mandat presiseres at

«Evalueringsgruppen skal vurdere de tekniske/økonomiske forarbeidene for flyplass- og baneprosjektet».

I de følgende kapitler gjøres dette for de forarbeider som ble gjort i hovedplanfasen. Men før man analyserer innholdet i disse forarbeidene, er det nødvendig å klargjøre nærmere hva som var de mer planfaglige forutsetninger for dette plan- og utredningsarbeid.

5.1 Hovedplanarbeidet som plankonsept og Plan- og bygningslovens bestemmelser

I Innst. S. nr. 190 (1989-90) heter det

« Fleirtaletmeiner at det kun er gjennom utarbeiding av ein hovudplan ein kan få avklåra alle dei tekniske og økonomiske sidene for ein ny hovudflyplass på Gardermoen.»

Begrepet «hovedplan» har tidligere først og fremst vært benyttet i forbindelse med veiplanlegging etter Vegloven, hvor det opereres med fire plannivåer – veiutredning, hovedplan, detaljplan og byggeplan.

Om hovedplansies det:

«En hovedplan er en oversiktsplan som viser hovedtrekkene i de aktuelle vegutbyggingstiltak med begrunnet forslag til valg av alternativ og standard for utbyggingen. I planen inngår analyser av konsekvensene av de ulike alternativ og kostnadsoverslag. Foreligger det en aktuell vegutredning skal hovedplanen bygge på denne. Dersom slik utredning ikke foreligger, skal nødvendig utredning foretas som en del av hovedplanlegging.»

Ved å benytte begrepet «hovedplan» presiserte Stortinget forventningsnivået ved en hovedplan for Gardermoen. De tre tiltakshaverne fikk da også som oppgave å utarbeide hovedplaner for henholdsvis flyplass, jernbane og vei.

Når det derimot så gjaldt de mer konkrete bestemmelser for planarbeidet, fastslo regjeringen i Rikspolitiske Retningslinjer at planleggingen skulle skje etter bestemmelsene i Plan- og bygningsloven.

5.2 Referansegrunnlaget

Gjennom hele hovedplanfasen dukket det med jevne mellomrom opp spørsmål som gjaldt selve mandatet for hovedplanfasen. Særlig ble oppmerksomheten fokusert på Delt løsning og Hobøl som hovedflyplass og behandlingen av disse spørsmålene.

5.2.1 Delt løsning : Samtrafikk Fornebu – Gardermoen

Når det gjelder Delt løsning heter det i St.prp. nr 78 (1989-90) Om stans i planleggingen av Hurum-prosjektet og forslag til videre arbeid med hovedflyplass for Oslo-området:

«Når Hurum ikke lenger er aktuell som lokaliseringssted for ny hovedflyplass vil Samferdselsdepartementet konsentrere det videre arbeid mot de to alternativene

• Gardermoen med to parallelle rullebaner, og

• Delt løsning mellom Fornebu og Gardermoen på permanent basis.»

Ved behandlingen av St.prp. nr. 78 (1989-90) foretok komitéflertallet i Innst. nr. 190 (1989-90) følgende presisering hva gjaldt Delt løsning:

« Fleirtaletvil streke under at Delt løysing, som Stortinget med stort fleirtal tidlegare har forkasta, er tilfredsstillande utgreia, og er av omsyn til miljø, trafikkavvikling og økonomi ikkje aktuell som hovudflyplass.»

Siden starten av hovedplanprosessen har det av GAROL ved flere anledninger vært presisert at i samsvar med Stortingets forutsetninger skulle Delt løsning kun bli utredet som et sammenligningsgrunnlag – vurderingsmessig referanse – for å vurdere nettovirkningene av Gardermoprosjektet, og at dette beregningstekniske sammenligningsgrunnlaget skulle analyseres på et langt mindre detaljert nivå enn hovedplanarbeidet for Gardermoen som hovedflyplass. Delingen av flytrafikken mellom innenlandsk og utenlandsk trafikk var gjort ut fra flyoperative og sikkerhetsmessige vurderinger. Delt løsning er ikke optimalisert som et eget alternativ. Dette betyr at Delt løsning ikke var optimalisert for å sammenligne to fullverdige sammenlignbare alternativer, men ble oppfattet som å ha vært tilstrekkelig til å bidra til å minimalisere kostnadene ved den valgte løsning.

I Samlet fremstilling (desember 1999) og i St.prp. nr. 90 (1991-92) Utbygging og finansiering av hovedflyplass for Oslo-området på Gardermoen med tilhørende tilbringersystem og konsekvenser for Forsvaret, er det redegjort for hvordan Delt løsning – omtalt som Samtrafikk Fornebu og Gardermoen er benyttet i de ulike analyser i hovedplanfasen.

5.2.2 Hobøl

Når det gjaldt eventuelt andre alternativer og utredning av disse, er det flere uttalelser fra Samferdselskomitéen:

28. mai 1990, Innst. S. nr. 190 (1989-90):

« Fleirtaletlegg til grunn at det vidare arbeidet i flyplassaka no blir konsentrert om oppdatering/planlegging av Gardermoen som ny hovedflyplass for Oslo-området.

Fleirtaletvil peike på at eit klart fleirtal i Stortinget har gått inn for å løyse flyplasspørsmålet i Oslo-området gjennom eit hovudflyplasskonsept med to parallelle rullebanar. Fleirtaletvil streke under at det pr. idag ligg føre berre eitt slikt aktuelt alternativ, nemleg Gardermoen.»

14. desember 1990, Budsjett-innst. S. nr. 14 Tillegg nr. 1 (1990 – 91):

« Flertaletvil se det som fordelaktig å kunne foreta alternative sammenlikninger av viktige kostnadselementer og tekniske forhold i tilknytning til hovedplanarbeidet. Flertaletregner på denne bakgrunn med at regjeringen løpende vurderer behovet for utredninger av andre hovedflyplassalternativ.»

19. november 1991 viser Samferdselskomiteen til sin uttalelse året før og sier i Budsjett-innst. S. nr. 14 Tillegg nr. 1 (1991 – 1992):

« Flertaletregner med at bl.a. Hobøl vil inngå i slike sammenlikninger som kan gi et sikrere beslutningsgrunnlag for Stortinget.»

Hobøl er ikke omtalt i Samlet fremstilling, som ble sendt på høring 16. desember 1991.

I januar 1992 satte Samferdselsdepartementet i gang supplerende utredningsarbeider omkring Hobøl med frist for tiltakshaverne til 31. mars 1992. De tre tiltakshaverne la hver frem utredninger hvor kostnadselementer og tekniske forhold ved Hobøl ble sammenlignet med Gardermoen. Dette ble det redegjort for i St.prp. nr. 90 (1991 – 92).

5.3 Gardermoprosjektets struktur

5.3.1 Primærprosjekter og delprosjekter

St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 7 (1990 - 91) Om bevilgning til planlegging av hovedflyplass på Gardermoen, definerer oppdatering og planlegging av Gardermoen som ny hovedflyplass, som å bestå av et primærprosjekt og to delprosjekter:

Primærprosjektet, omfatter to hovedområder:

1. Flyplassanlegget, som omfattet flyoperative spørsmål, flyplassutforming, tekniske anlegg og arealer for forsvarsvirksomhet.

2. Tilbringersystemet, som omfattet transportanalyse, planlegging av veier, jernbaneanlegg og kollektivtilbudet til flyplassen

To delprosjekter:

1. Forsvarets planprosjekt, for å utrede de forsvarsmessige kriterier og vilkår for utbygging av Gardermoen som hovedflyplass, samt planlegge reetablering av forsvarets anlegg som måtte flyttes fra Gardermoen.

2. Regionalt planprosjekt, for kartlegging av muligheter og virkninger Gardermoprosjektet gir, og legge til rette for en positiv regional utvikling.

Gardermoprosjektet, med sitt primærprosjekt og to delprosjekter, er således et meget omfattende og sammensatt planleggingsprosjekt.

Når det gjelder Forsvarets planprosjekt, viser Evalueringsgruppen til presiseringen i gruppens mandat om at flyttingen av Forsvarets virksomhet kun skal behandles når det er relevant i forhold til tekniske / økonomiske forhold ved flyplassbyggingen, slik dette er nærmere omtalt i kapittel 1.

5.3.2 Hovedplanarbeidets struktur

5.3.2.1 Oversikt

Hovedplanarbeidets struktur kan illustreres slik det er gjort i figur 5.1. og slik det er kommentert i de følgende avsnitt.

5.3.2.2 Rikspolitiske retningslinjer og aktørenes oppfatninger av disses betydning

Med hjemmel i Plan- og bygningslovens § 17-1 ble det ved kongelig resolusjon 18. januar 1991 fastsatt Rikspolitiske retningslinjer (RPR) som skulle legges til grunn for det utredningsarbeid som skulle foregå frem til endelig forslag til Stortinget om utbyggingsvedtak for hovedflyplass på Gardermoen. (Se avsnitt 3.3.2.2., boks 3.3). RPR var en konkretisering av Stortingets utrednings- og planleggingsvedtak av 1. juni 1990. De var i stor grad bygget over samme lest som for Hurum. Følgende forhold tas opp i Rikspolitiske retningslinjer:

• Regionale utviklingsmål og miljøkrav.

• Hovedmål.

• Delmål.

• Tilbringersystem og utbyggingsmønster.

• Spesielle delmål og miljøkrav.

• Transportnett og utbyggingsmønster.

• Arealvern og utbyggingsmønster.

• Støy og forurensninger.

• Sand- og grusreserver.

• Regional samordning.

• Konsekvensutredninger for miljø, naturressurser og samfunn.

I de Rikspolitiske retningslinjer begrunnes behovet med tre forhold:

• Planlegging og styring av de regionale ringvirkningene av flyplassen.

• Problemer knyttet til forurensninger fra veitrafikken krever samordnet planlegging av transportnett og utbyggingsmønster. Et sentralt virkemiddel er å få til vesentlig høyere kollektivandel i Oslo og Akershus.

• Høyt tempo og mange involverte parter i planleggingen.

Det var gjennom det interdepartementale koordineringsutvalg (IKU) at RPRs innhold ble avklart, første gang i forbindelse med høringsutkast og siste gang i forbindelse med endelig vedtak. Diskusjonen i IKU gjaldt særlig:

• Tilbringersystemet, hvor det bl.a. ble gitt uttrykk for ønske om å spesifisere mål for reisetid (hvilket ikke ble fulgt opp).

• Kollektivandelen.

• Fornebus etterbruk.

• Innskrenkninger av arealbruken i flystøysoner.

Det var særlig kollektivandelen som ble et viktig tema, hvor Miljøverndepartementet foreslo 60 %, mens IKU bestemte seg for å fastholde 50 %, slik det hadde vært for Hurum.

Evalueringsgruppen har intervjuet sentrale aktører om Rikspolitiske retningslinjer. De viktigste synspunktene er presentert i det følgende, og som man kan se, er oppfatningene varierende:

• Rikspolitiske retningslinjer var et nybrottsarbeid for Miljøverndepartementet, som i dette ble støttet av Samferdselsdepartementet og tiltakshaverne. Utarbeidelsen av retningslinjene var en meget viktig prosess. Dokumentet reflekterer det man ble enige om og var meget viktig som felles planforutsetninger, og ble derfor først og fremst et strategisk dokument for å styre fremtidige handlinger.

• RPR var et meget styrende dokument for tilbringertjenesten på følgende måter:

  • ved sitt konkrete mål for kollektivandelen, som innebar satsing på jernbane,

  • ved å fastslå at tilbringertjenesten ikke bare skulle være rettet mot flyplassens behov, men også støtte opp under det samlede regionale trafikkmønster og utbyggingsmønster, basert på økt kollektivandel,

  • ved å legge grunnlaget for valg av de store linjer for både vei og jernbane var RPR viktig for linjevalgene,

  • ved vurderinger av landbruksinteresser mot høy kollektivandel og hvor det ble akseptert å legge vekt på å nå høy kollektivandel,

  • ved konkrete linjevalg, som innebar valg av Lillestrøm-traséen fremfor Romerikslinjen.

• RPR var viktig fordi den trakk opp retningslinjer for bebyggelse i flystøysonen.

• I sin utforming rettet RPR seg først og fremst mot kommunal og fylkeskommunal planlegging etter Plan- og bygningsloven. Hva gjaldt statens egen planlegging - Samferdselsdepartementet og tiltakshaverne, ga RPR kun innholdsmessige premisser og ikke retningslinjer for hovedplanleggingen, med unntak av konsekvensutredningen. RPR kom derfor til å spille en begrenset rolle for tiltakshaverne i det mer konkrete utrednings- og planarbeid.

• Etter at RPR var vedtatt, var det først og fremst fylkeskommunen og kommunene samt miljømyndighetene som aktivt kom til å bruke RPR i hovedplanfasen.

• Ettersom hovedplanarbeidet ikke ble kjørt etter Plan- og bygningsloven, burde RPR ha hatt prosessuelle bestemmelser av samme type som Plan- og bygningsloven, særlig hva gjaldt kommunenes plass i hovedplanfasen.

• Det viktigste ved Rikspolitiske retningslinjer var selve prosessen for utarbeidelsen av disse og de avklaringer dette innebar. Deretter fikk Rikspolitiske retningslinjer begrenset betydning.

Blant aktørene var det ulike oppfatninger av hvor bindende RPR var. Tiltakshaverne oppfattet dette først og fremst som et strategisk dokument, mens kommunene oppfattet det som å være langt mer retningsgivende og bindende. Men også Luftfartsverket hadde gjerne sett at RPR hadde vært mer forpliktende og restriktiv i forbindelse med støyforskrifter, hvilket ville ha bidratt til å sikre flyplassens videre ekspansjonsmuligheter.

Basert på det foregående kan det virke som om RPR har hatt en viss betydning for hovedplanprosessen, men mindre for utfallet av denne. Betydningen var størst der formuleringene i RPR var konkrete (kollektivandel, støy). RPR fungerte strukturende og som et felles referansegrunnlag for aktørene i prosessen. Likevel er det klart at RPR ikke hadde styrke til å styre prioriteringene på en rekke områder i særlig grad. Til det er RPRs formelle status for svak, innholdet for generelt og de mangler anvisninger på hvordan en skulle avveie mellom de forskjellige hensynene som omtales i retningslinjene.

5.3.2.3 Det økonomiske analyseskjema

Det økonomiske analyseskjema ble utarbeidet av Transportøkonomisk institutt (TØI). Dette ble kvalitetssikret av en egen ekspertgruppe for økonomiske analyser – ØKAN, som bestod av eksterne eksperter og representanter for tiltakshaverne og GAROL, som ledet gruppen.

Skjemaet bestod av tre hovedkapitler:

1. Utredningsoppgavene.

2. Felles forutsetninger.

3. Samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske kalkyler for tiltakshaverne / utrederne.

En viktig oppgave for ØKAN var å kvalitetssikre skjemaet og spesielt sikre mot at det ble foretatt dobbelttellinger i kalkylene. En annen viktig oppgave var å se til at det ble benyttet de samme forutsetninger om de samme størrelsene i de ulike kalkylene. Eksempler på felles størrelser er prognoser for flytrafikk, nivået på realrenten og lønnsnivå.

Det økonomiske analyseskjema er behandlet utførlig i avsnitt 10.1.

5.3.2.4 Tiltakshavernes hovedutredninger

Det var de tre tiltakshaverne Luftfartsverket, NSB og Statens vegvesen, som utarbeidet hovedutredningene for henholdsvis hovedflyplass, Gardermobanen og veisystemet. Disse arbeidene er behandlet i de følgende kapitler.

5.3.2.5 Tiltakshavernes konsekvensutredninger

Plan- og bygningsloven § 33 slår fast at for store utbyggingstiltak skal klargjøres de virkninger disse kan ha for miljø, naturressurser og samfunn. I samsvar med dette gjennomførte tiltakshaverne konsekvensutredninger parallelt med og som del av sine respektive hovedplanarbeider, slik det er redegjort for i detalj i kapittel 11.

5.3.2.6 St.prp. nr. 90 (1991-92)

Regjeringen la frem St.prp. nr. 90 (1991-92) Utbygging og finansiering av hovedflyplass for Oslo-området på Gardermoen med tilhørende tilbringersystem og konsekvenser for Forsvaret, med utgangspunkt i tiltakshavernes hovedutredninger og konsekvensutredninger. St.prp. 90 (1991-92) oppfattes som å være den hovedplan Stortinget anmodet om i Innst. S. nr 190 (1989-90).

5.4 Evalueringsgruppens vurderinger

Det overordnete siktemål for hovedplanfasen var tosidig. For det første skulle dette plan- og utredningsarbeid gi det nødvendige beslutningsgrunnlag for regjering og Storting til å foreta de nødvendige beslutninger om utbygging av hovedflyplass for Oslo-området med tilbringertjeneste. For det annet var siktemålet at de tekniske og økonomiske forarbeidene i hovedplanfasen skulle utgjøre det nødvendige kunnskapsgrunnlag for den videre konkretisering og detaljplanlegging som skulle finne som en del av utbyggingsfasen. Disse forhold drøftes i detalj i de følgende kapitler.

Evalueringsgruppen vil peke på at det plan- og utredningsarbeid som pågikk i perioden fra juni 1990 til oktober 1992 var meget sammensatt og bestod av en rekke elementer som til sammen først utgjorde beslutningsgrunnlaget for Stortingets avgjørelse om å bygge ut Gardermoen som hovedflyplass og som deretter så til sammen utgjorde kunnskapsgrunnlaget for detaljplanleggingen for gjennomføringen av utbyggingsfasen. Det er Evalueringsgruppens syn at man for hovedplanfasen fikk til et samlet, helhetlig planfaglig grep. Særlig viktig fremstår koplingen mellom hovedplankonseptet og konsekvensutredninger etter Plan- og bygningsloven samt det økonomiske analyseskjema. Det er av mange understreket at det var dette som gjorde at man greide å få et helhetlig grep på arbeidet og unngikk at ulike aktørers planarbeid ble for sprikende i forhold til hverandre.

Når det gjelder den faglige kvalitet og relevans ved det arbeid som ble utført, er dette drøftet i de følgende kapitler.