11 Konsekvensutredningen (KU) for natur miljø og samfunn
11.1 Formålet med konsekvensutredningen og organiseringen av arbeidet
En helt sentral del av hovedplanarbeidet var konsekvensutredningen (KU), som tiltakshaverne var pålagt å gjennomføre etter Plan- og bygningslovens §§ 33-1.
I Program for konsekvensutredning for Gardermoprosjektet heter det om formålet med KU:
«Formålet med konsekvensutredningen for Gardermoprosjektet er å klargjøre positive og negative virkninger av tiltaket som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn. Utredningen skal sikre at disse virkningene blir tatt hensyn til under planleggingen av tiltaket, og at konsekvensene er kjent når det tas beslutning om valg av alternative konsepter for flyplass og tilbringertjenester. Konsekvensutredningen skal videre redegjøre for de vilkår som blir stilt dersom tiltaket gjennomføres, i form av avbøtende tiltak og oppfølgende undersøkelser.»
Skrittene i KU-arbeidet og viktige avklaringer var som følger:
8. februar 1991 sendte Luftfartsverket, på vegne av de tre tiltakshaverne, på høring Melding om planlegging av hovedflyplass med utkast til utredningsprogram. Som en følge av denne høringsrunde ble det utarbeidet en egen fremstilling hvor synspunktene på utkast til utredningsprogram ble sammenfattet.
1. juli 1991 fastsatte og godkjente Samferdselsdepartementet endelig konsekvensutredningsprogram for Gardermoprosjektet.
I utredningsprogrammet redegjøres for de problemområdene som prioriteres i arbeidet med konsekvensutredningen og de felles forutsetninger som legges til grunn for dette arbeidet.
I utredningsprogrammet blir det også fastslått at det i konsekvensutredningen skal inngå et beregningsteknisk sammenlikningsgrunnlag for å vurdere nettovirkningene av Gardermoprosjektet. Dette sammenlikningsgrunnlag er definert med utgangspunkt i fortsatt samtrafikk mellom Fornebu og Gardermoen (Delt løsning) – se avsnitt 5.2.1
16. desember 1991 la Samferdselsdepartementet frem høringsdokumentet Gardermoprosjektet, Samlet fremstilling av Hovedplaner for flyplass og tilbringersystem, Konsekvenser for natur, miljø og samfunn og Konsekvenser for Forsvaret, hvor følgende vedlegg var tiltakshavernes særskilte miljøkonsekvensanalyser:
Luftfartsverkets hovedrapport - Konsekvenser for miljø
NSB Jernbane til Gardermoen - Trasé- og konsekvensutredning
Statens vegvesen – Sammenstilling av konsekvensanalysen
I hoveddokumentet – Samlet fremstilling – er konsekvensutredningene omtalt i kapittel 5. Konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn.
6. mai 1992 tilskrev Samferdselsdepartementet Miljøverndepartementet om oppfylt utredningsplikt etter Plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredning. Brevet inneholdt:
redegjørelse for saksgang og prosess,
oppsummering av virkninger av betydning for miljø, naturressurser og samfunn og avbøtende tiltak (støy, luftforurensninger - lokale virkninger, virkninger fra CO2-utslipp, virkninger for friluftsliv, virkninger på grunnvann og naturmiljø, virkning for landbruk, virkninger for kulturminner, regionale og kommunaløkonomiske virkninger),
forhold hvor det er behov for nærmere avklaringer (anleggsperioden - generelle forhold, miljøoppfølging - flyplassen, flystasjon for Forsvaret),
videre prosess - reguleringsplaner.
KU-prosessen var strukturert rundt fire faser:
Utarbeidelse av utredningsprogram (forslag, høring, endelig program).
Kartlegging og registrering av dagens forhold.
Konsekvensutredninger, vurdering av avbøtende tiltak.
Oppfølgende undersøkelser og overvåkingsprogram.
Det er viktig å være klar over at for Gardermoprosjektet foregikk KU-arbeidet samtidig med og som en integrert del av hovedplanarbeidet hos de enkelte tiltakshaverne. Arbeidet med KU ble utført innenfor den samme prosjektorganisasjon som for det øvrige hovedplanarbeidet.
11.2 Konsekvensutredningsprogrammet og høringsuttalelser
De tre tiltakshaverne utarbeidet i fellesskap Melding om planlegging av hovedflyplass med utkast til program for konsekvensutredning av miljø- og samfunnsmessige virkninger, som ble sendt på høring 8. februar 1991. 16. mai 1991 tilskrev Luftfartsverket, på vegne av de tre tiltakshaverne, Samferdselsdepartementet og redegjorde for høringsuttalelsene med anbefaling om hvordan man skulle forholde seg til de innkomne merknader. I brev av 1. juli 1991 til tiltakshaverne meddelte Samferdselsdepartementet at departementet i samråd med Miljøverndepartementet hadde godkjent konsekvensutredningsprogrammet.
I høringsuttalelsene til utkast til utredningsprogram for konsekvensutredningen påpeker høringsinstansene en rekke områder som mangelfullt dekket eller behandlet:
Det etterlyses dypere og bredere analyser av støy enn det som angis programmet. Det ønskes også en samlet støyvurdering for alle støykildene.
Det ønskes en bedre redegjørelse for behovet for nye arealer i forbindelse med Forsvarets omlokalisering.
Det ønskes en bedre vurdering av konsekvenser for vannressurser over et langt tidsperspektiv.
Det ønskes en sterkere vektlegging av de sosiale konsekvensene av prosjektet og et avklart juridisk økonomisk forhold til berørte innbyggere.
Dette er i hovedsak de samme områder som det senere ble konflikter om i prosjektet.
Flere høringsuttalelser tok også opp prosessrelaterte forhold. bl.a.:
Utredningsprogrammet er ikke godt nok fundert – det bør utarbeides et nytt utredningsprogram, etter en omfattende forstudie som bl.a. bør vurdere behovet for en ny flyplass og alternative lokaliseringssteder (dvs. reell alternativvurdering).
Tidspresset gjør at mye av kunnskapsoppbyggingen og de vurderinger som det er enighet om skal utføres, vil komme etter at viktige valg i planprosessen er gjort og mønster valgt. Dette oppfattes å være i strid med viktige prinsipper i PBL.
Det stilles spørsmål ved om fremdriften i prosjektet er i tråd med PBL. Dette synliggjøres ved at utredningsprogrammet er på høring når planleggingen er langt framskredet og etter at mange utredninger er satt i gang.
I tiltakshavernes (i denne sammenheng Luftfartsverket) oppsummering av høringsuttalelsene til utkastet til utredningsprogram (Brev fra Luftfartsverket 16.5.91) konkluderes det som følger:
«... er det etter vår mening ikke kommet inn kommentarer som gir grunnlag for endring av det faglige innholdet i programmet. De aller fleste kommentarene av faglig karakter er allerede fanget opp av de arbeider som er satt i gang, eller de vil bli tatt hensyn til i det videre arbeidet med konsekvensanalysen.»
I det endelige utredningsprogrammet står det om innkomne høringer:
«Vesentlige merknader til høringsutkastet er innarbeidet i utredningsprogrammet».
En gjennomgang viser at det er marginale forskjeller mellom utkastet til utredningsprogrammet og det endelige utredningsprogrammet. Endringer i utredningsprogrammet som følge av høringsuttalelsene angis ikke. Gitt de små endringene i teksten høringsrunden førte til, kan det stilles spørsmål om i hvor stor grad høringsuttalelsene reelt er tatt hensyn til.
Her kan også bemerkes at det i den nye forskriften for KU fra mai 1998 (T-1281) stilles eksplisitte krav til at det skal framgå hvordan forslag til utredninger fra høringsinstanser er vurdert, og det skal gis en begrunnelse dersom de ikke tas inn i det fastsatte utredningsprogrammet.
De fleste av de områder som høringsinstansene til utkastet til program for konsekvensutredninger beskrev som mangelfullt dekket, tas opp igjen i høringsuttalelsene til hovedplan/KU som er rettet mot miljø, naturressurser og samfunn jfr. avsnitt 11.4.
11.3 Nærmere om de tre tiltakshaveres konsekvensutredninger
11.3.1 Luftfartsverkets konsekvensutredning
Arbeidet med melding om KU begynte allerede på Hurum, og dette arbeidet ble overført til Gardermoen med enkelte tilpasninger. I utgangspunktet var Luftfartsverket ensidig fokusert på støy hva gjaldt negative konsekvenser av flyplassutbygging. Da KU ble pålagt, kom også andre temaer på banen – naturfaglige forhold, samfunnsmessige forhold og kommunaløkonomiske forhold. Som følge av dette ønsket Luftfartsverket å mobilisere kommunene så tidlig som mulig i prosessen. Det regionale planprosjektet (omtalt i kapittel 9) var et element i dette som Luftfartsverket mente var viktig selv om det var Miljøverndepartementet og fylkeskommunen (FK) som stod for dette. Her hadde Luftfartsverket et godt samarbeid med Miljøverndepartementet og FK. Det var en viss diskusjon om hvilke aktører som skulle ha ansvar for hvilke temaer i planleggings/KU arbeidet, men etableringen av det regionale planprosjektet ga en grei avklaring.
I Luftfartsverket var det en egen Miljøavdeling, med 3-4 personer, som stod for KU. I tillegg var det tilknyttet et varierende antall konsulenter (10 –20 personer). Etableringen av en slik egen miljøavdeling, på lik linje med de øvrige avdelingene i prosjektorganisasjonen, var viktig og bidro til å løfte miljøet som tema.
Det konkrete arbeidet med KU ble i stor grad utført av konsulenter, men også flere offentlige aktører var inne i dette. For eksempel ble Fylkesmannens miljøvernavdeling engasjert for å gjøre de konkrete registreringer når det gjaldt friluftsliv. (Miljøvernavdelingen var i denne perioden plassert hos fylkeskommunen som en prøveordning). Fylkeskultursjefen fikk i oppdrag å håndtere kulturminnesiden. Disse oppgavene ble formulert som rene bestillingsoppdrag. Prosessen ble gjennomført i god kontakt med Miljøverndepartementet.
I utgangspunktet var Luftfartsverket mest opptatt av støy. Men i forbindelse med utarbeidelse av meldingen til KU-arbeidet kom også andre temaer inn, slik at den endelige KU tok opp langt bredere spekter av miljøkonsekvenser, hvorav i tillegg til støy det viktigste var:
forholdet til grunnvannet
kulturminner
11.3.2 NSBs konsekvensutredning for Gardermobanen
KU-arbeidet i NSB var meget omfattende, hvilket bl.a. hang sammen med det store antall alternative traséer som ble utredet og det store geografiske område dette gjaldt. KU ble ledet av den prosjektorganisasjon som var etablert i NSB, som igjen i stor grad benyttet seg av eksterne konsulenter.
Det ble lagt stor vekt på registreringer/kartlegging av dagens forhold. Det ble opprettet kontakt med kommuner, fylket og en rekke lokale instanser. Prosessen var svært omfattende, spesielt på områder som kulturminner. Samarbeidet med lokale aktører gikk i hovedsak greit. Men Oslo kommune var lite aktiv, særlig i oppstartfasen.
Konsekvensutredningsprogrammet for NSB definerte en rekke områder innenfor hovedkategoriene forurensning, naturressurser, kulturminner og samfunnsmessige forhold.
Innenfor temaområdet forurensning var støy et av de viktigste temaene for NSB. I forhold til naturressurser var det arealbruk/jordvern og hvordan transportsystemet kunne knyttes opp mot utbyggingsmønster og utviklingen av dette, som sto i fokus. Gardermobanens bidrag til utviklingen av transportnettet i regionen og mulige synergier av dette var også sentralt.
På støysiden ble målene definert gjennom RPR med utgangspunkt i de gjeldende retningslinjer for veitrafikkstøy.
Arealbruk/jordvern var mer problematisk fordi RPR ble oppfattet som selvmotsigende på dette punktet. Avveining mot koblingen transportsystem – utbyggingsstruktur var ikke gitt.
11.3.3 Statens vegvesens konsekvensutredning
Statens vegvesens KU-arbeid ble gjennomført innenfor rammen av etatens ordinære planapparat, hvor de berørte fylkesveikontorene konsekvensutredet sine respektive prosjekter. Vegdirektoratet (VD) koordinerte dette i forhold til de andre tiltakshaverne.
KU var etter Statens vegvesens oppfatning svært vidtfavnende. Mange av de forhold KU tok opp ville uansett vært dekket opp gjennom Statens vegvesens ordinære prosedyrer. På den annen side så en positivt på det helhetlige grepet KU-prosessen la an. Alternativt ville Statens vegvesen måtte gjennomføre flere separate KU-prosesser. Representanter for Statens vegvesen mener KU tok opp de spørsmål som den skulle og at den derfor var nyttig i diskusjonen med andre interesser senere.
11.4 Høringsuttalelsene til konsekvensutredningen
I løpet av november 1991 utarbeidet tiltakshaverne sine hovedplaner hvori inngikk de respektive konsekvensutredninger:
Luftfartsverkets hovedrapport - Konsekvenser for miljø
NSB Jernbane til Gardermoen - Trasé- og konsekvensutredning
Statens vegvesen - Sammenstilling av konsekvensanalysen
16. desember 1991 la Samferdselsdepartementet frem høringsdokumentet Gardermo-prosjektet, Samlet fremstilling av Hovedplaner for flyplass og tilbringersystem, Konsekvenser for natur, miljø og samfunn og Konsekvenser for Forsvaret, hvor tiltakshavernes hovedplaner med miljøkonsekvensanalyser var vedlegg.
I hoveddokumentet – Samlet fremstilling – er konsekvensutredningene omtalt i kapittel 5. Konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn.
Planene for flyplass og tilbringersystem med konsekvensutredning, konsekvensene for Forsvaret og det regionale planprosjekt, ble sendt på høring og lagt ut til offentlig ettersyn 20. desember 1991 med frist for merknader 20. mars 1992.
I det følgende er sammenfattet de viktigste synspunkter om konsekvenser som fremkom gjennom høringen hva gjelder synspunkter på konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn:
11.4.1 Kommunene
Kommunene fungerte kun som høringsinstanser overfor KU/hovedplan. Det var stor spennvidde i kommunenes svar. Nannestad og Ullensaker kom med omfattende kommentarer til KU/hovedplan. Sørum, derimot, som ville bli direkte berørt av noen av traséalternativene, avgav ikke uttalelse. Nedenfor følger en kort oppsummering av de viktigste kommentarene fra kommunene til KU/hovedplan med hovedvekt på miljøspørsmål.
Kommunene stiller krav til overvåkning av utviklingen på støyområdet. Kommunene er også opptatt av hvilke restriksjoner som skal gjelde med hensyn til nattflyging, valg av flytraséer etc. Det ønskes etablert et system for overvåking av flyenes overholdelse av flytraséen med bøter ved avvik. En er også opptatt at støyutsatte skal sikres avbøtende tiltak.
Friluftsområder må vernes mest mulig, gjennom tilpasning av flytraséer og innflygingshøyde.
Hensynet til jord og skogbruk må ikke underlegges kortsiktige utbyggingsinteresser.
Vei- og jernbanetraséer må legges slik at en unngår oppsplitting av landbruks-, bolig- og friluftsarealer og begrenser traséenes barriere-effekter.
Det må tas hensyn til viltet gjennom etablering av viltpassasjer.
Grunnvannet må sikres som mulig drikkevannskilde.
Avløpsvann fra flyplassen må underlegges spesifikke rensekrav.
Kommunene krever et omfattende program for oppfølging av de sosiale og helsemessige konsekvenser av prosjektet for lokalbefolkningen.
11.4.2 Offentlige faginstanser
Fylkesmannen i Akershus
Fylkesmannen fokuserer i hovedsak på miljøbelastningen for Oslos befolkning.
Fylkesmannen mener at dette er for lite utredet bl.a. på følgende områder:
Økt miljøbelastning (luftforurensing og støy) som følge av økt trafikkbelastning på veinettet i Osloregionen
En rekke nye områder både på Romerike og i Oslo vil bli utsatt for flystøy. Denne problematikken mener Fylkesmannen er for lite utredet.
Fylkesmannen var også av den oppfatning at mulige problemer knyttet til sikring av grunnvann er minimalisert i planen og at dette må vurderes nærmere. Fylkesmannen mener også at prosjektet er i konflikt med nasjonale og regionale mål for vern av arealer egnet for matkornproduksjon. Fylkesmannen mener videre at koblingen mellom økt flytrafikk og økte CO2-utslipp er lite belyst og etterlyser en vurdering av prosjektet i forhold til nasjonale miljømål på dette området.
SFT
SFT har følgende anmerkninger mot planenes behandling av miljørelaterte forhold:
Det er ikke gjennomført en nødvendig utredning av avbøtende tiltak, spesielt i forhold til støyisoleringsbehov.
Støykonsekvensene er ikke tilfredsstillende belyst, bl.a. støykonsekvenser for områder utenfor flystøysonene.
Det er ikke dokumentert at de beskrevne tiltak gir en god nok sikkerhet mot forurensning av grunnvannet.
Utredningen av tilbringertjenesten bør forbedres, spesielt i forhold til GMBs betydning for det øvrig kollektivsystemet.
Tiltak mot lokal luftforurensning er ikke vurdert.
Statens institutt for folkehelse
Statens institutt for folkehelse fokuserer på mulige luft- og vannforurensninger som prosjektet kan forårsake. Det etterlyses konkrete tiltak for å redusere lokal luftforurensing. Folkehelsen er også skeptiske til om grunnvannet kan sikres på en tilfredsstillende måte, med mindre avrenningsvann fra flyplassen ledes bort fra de delene av grunnvannsbassenget som er mest aktuelle som drikkevannskilde og at dette vannet ikke infiltreres i grunnen.
Prosedyrer for håndtering av utbyggingspresset som prosjektet vil skape, etterlyses også.
Helsedirektoratet
Helsedirektoratet presenterer følgende hovedkonklusjoner etter behandling av KU/hovedplan.
Konsekvensene av støy er ikke tilstrekkelig belyst i og med at nattflygingsproblematikken overhodet ikke er drøftet. Effekter av flystøy utenfor flystøysonen er også for lite berørt.
Avløp fra renseanlegget bør infiltreres til grunnen. Dette alternativet er ikke utredet.
Det etterlyses en utredning av virkninger av økt trafikk etter at avbøtende tiltak er gjennomført, samt at det mangler et oppfølgingsprogram som tar sikte på å overføre mest mulig trafikk fra vei til jernbane.
Utredningen mangler en forsvarlig oversikt over offentlige og private tiltak på helse og sosialsektoren som er nødvendig for at prosjektet kan gjennomføres.
Helsedirektoratet har også en rekke innvendinger når det gjelder fastsettelse av flytraséer, støynivåer, avbøtende tiltak for å redusere flystøy og sikring av grunnvann.
Direktoratet for naturforvaltning (DN).
DNs synspunkter kan oppsummeres som følger:
DN mener at flyplassprosjektets omfang ikke kan være i samsvar med generelle mål om reduksjon av forurensning og energibruk og om overgang til lite ressurs- og miljøbelastende transportformer.
DN mener at prosjektet må sikre at ikke vannsystemene (grunnvann, sjøer, elver) utsettes for forurensning.
DN mener at en lokalisering på Gardermoen vil være til mindre skade for naturverdier enn en lokalisering i lite utbygde områder som Hobøl og Hurum.
I forhold til tilbringersystemet mener DN at utredningen har klargjort verdien av naturområdene på Romerike og mener at Lillestrømlinja er den minst skadelige. DN anser den foreslåtte veitraséen gjennom Romeriksmarka som uaktuell.
DN etterlyser bedre utredning av elgens trekkruter
DN understreker betydningen av å forvalte bolignære friluftsområder med stor forsiktighet.
Flystøyutvalget
Flystøyutvalget er oppnevnt av Miljøverndepartementet og har som mandat å holde seg orientert om støyulempene, gi tilrådinger om begrensning av støyulempene og å holde seg orientert om de støyforebyggende tiltakene og hvordan disse virker.
Utvalget er spesielt opptatt av flytraséene og hvordan disse innvirker på støybildet. Utflygingstraséene må legges mest mulig rettlinjet ut fra flyplassen og først brytes av når den beregnede støyen er mindre enn 55 EFN dBA. Innflyging skal primært gjennomføres etter prosedyrene for instrumentflyging. Visuell innflyging må tilpasses etter grensene på støysonene. Flystøyutvalget legger også vekt på at alle praktiske forholdsregler må tas i forbindelse med støygenererende aktivitet på flyplassen.
Utvalget legger vekt på at det gjennomføres et skikkelig overvåkingsprogram og at innløsning/erstatningsutbetalinger gjennomføres i to trinn – med basis i beregnede støynivåer og på basis av målinger erfaringer etter noen års drift.
Det oppfattes også som viktig at sumstøyeffekter beregnes og at utvalget blir gjort kjent med resultatene fra disse.
11.4.3 Vurderinger fra interesseorganisasjoner
Naturvernforbundet (NVF)
NVF var kritisk til en rekke forhold ved KU. NVF mener at de KU som ble utarbeidet av hver av tiltakshaverne kan virke akseptable med hensyn til miljøkonsekvenser. Summerer en effektene, ville de totale konsekvenser av prosjektet likevel gi et mer negativt inntrykk. Dette ble ikke gjort. Et annet moment er at den KU som hadde et helhetlig perspektiv, dvs. Miljøverndepartementets analyse av regionale virkninger (Regionale virkninger av hovedflyplass på Gardermoen, Miljøverndepartementet desember 1991), oppfattes å være tynn på miljø. NVF tok opp dette med miljøvernministeren, men fikk aldri noe godt svar på hvorfor det var slik.
Et annet moment var at KU burde vært gjort som en flertrinnsprosess.
Norges Jeger- og Fiskerforbund (NJFF)
NJFF krever at grunnvannet må sikres mot forurensning, at Leira må sikres mot forurensning, at jernbanen må legges om Lillestrøm, at flyplassen må tilpasses verneverdige områder og at riksvei 35 må legges på nordre traséalternativ.
Info-Gardermoen.
Info-Gardermoen er sterkt kritiske til sikringen av grunnvannet
Groruddalen miljøforum
Groruddalen miljøforum har en rekke kommentarer til miljøkonsekvensene av Gardermoprosjektet med fokus på støy og utslipp fra fly og veitransport, faren for flystyrt og risiko knyttet til transport av flydrivstoff langs veinettet.
Norsk forening mot støy.
Foreningen understreker betydningen av restriktive innflygingstraséer.
Foreningen peker på den manglende utredningen av konsekvensene av nattflyging og mener at prosjektet i denne sammenheng har utilstrekkelige støykonsekvensutredninger og vernetiltak.
11.5 Konsekvensutredningen – utredningsplikt og Stortingets vedtak
11.5.1 Konsekvensutredningen i forhold til formålet med denne
I avsnitt 11.1. er referert formålet med KU, slik dette var uttrykt i utredningsprogrammet.
I henhold til Forskriften om konsekvensutredninger etter Plan- og bygningslovens kapittel VII-a fra 1990, skal fagdepartementet avgjøre om utredningsplikten er oppfylt etter samråding med Miljøverndepartementet.
I brev av 6. og 7. mai 1992 skrev Samferdselsdepartementet til Miljøverndepartementet og tiltakshaverne og meddelte at utredningsplikt om konsekvensutredning etter Plan- og bygningslovens bestemmelser var oppfylt.
Siden utredningsplikten anses formelt som oppfylt, er KU i prinsippet vurdert som en tilfredsstillende del av beslutningsgrunnlaget for vedtak om utbygging av Gardermoprosjektet. Samtidig kan det anføres at det i forbindelse med et prosjekt av denne størrelse og betydning ville være naturlig å kreve at alle standardkrav i lov og forskrift om KU skulle være oppfylt. I § 5 i forskriften om konsekvensutredninger etter Plan- og bygningslovens heter det (den forskrift som var gjeldene da KU for Gardermoprosjektet ble gjennomført):
«Konsekvensutredning skal i nødvendig utstrekning omfatte:
en beskrivelse av tiltaket og planer for gjennomføring,
en beskrivelse av alternative løsninger,
en redegjørelse for arealbruk og forholdet til kommunale og fylkeskommunale planer,
en oversikt over offentlige og private tiltak som er nødvendig for at tiltaket skal gjennomføres,
opplysninger om hvilke tillatelser fra offentlige myndigheter som anses som nødvendige,
en beskrivelse av miljøet, naturressurser og samfunnsforholdene i de områdene som berøres av tiltaket,
en redegjørelse for tiltakets vesentlige virkninger for miljø, naturressurser og samfunn i anleggsfasen, driftsfasen, ved eventuelle uhell og ved en eventuell nedleggelse,
en redegjørelse for eventuelle avbøtende tiltak og deres gjennomføring,
en analyse og vurdering av virkningene som kan gjenstå etter at avbøtende forholdsregler under h er gjennomført,
forslag til program for oppfølgende studier eller etterprøving av tiltakets konsekvenser.»
Uten en detaljert analyse av KU-prosessen og tilhørende dokumenter er det vanskelig med sikkerhet å fastslå om alle standardkrav er oppfylt eller ikke. En slik analyse er ikke gjennomført her. Det er likevel forhold som tilsier at det kan reises spørsmål ved i hvilken utstrekning alle standardkrav er oppfylt.
En viktig intensjon med KU-bestemmelsene er at KU skal være noe mer enn en opplisting av konsekvenser av prosjektet. Intensjonen med KU er at kunnskap KU produserer skal tilbakeføres og nyttes i utformingen av, og valg mellom, aktuelle alternativer. Et grunnleggende trekk ved KU-instituttet er at det skal foreligge flere alternativer og avbøtende tiltak knyttet opp mot alternativene (§ 5 punkt b og h).
I forbindelse med Stortingets vedtak var det utviklet et eget sammenligningsgrunnlag basert på en deling av trafikken mellom Fornebu og Gardermoen. (Se avsnitt 5.2.) Dette var ikke ment å være et reelt alternativ, og det er grunn til å stille spørsmål om sammenligningsgrunnlaget kan oppfattes som et alternativ i KU forstand. Det ble også gjennomført visse sammenligninger av beregnede miljøkonsekvenser av alternativene Delt løsning og Hobøl, men disse var heller ikke knyttet opp til en reell alternativvurdering. Samtidig må det understrekes at for flyplassen ble det foretatt konsekvensutredninger for de to alternative – øst og vest - og for Gardermobanen for de enkelte banetraséer.
I § 5 punkt g) stilles det krav om at tiltakets vesentlige virkninger for miljø, naturressurser og samfunnsforhold skal beskrives. Et spørsmål er i hvilken grad konsekvensutredningen gjør dette på en måte som er i tråd med intensjonen for KU. På basis av høringsuttalelser og reaksjoner fra aktører i planprosessene rundt Gardermo-prosjektet kan det virke som om KU ikke ga en god nok beskrivelse av alle virkninger som var av vesentlig betydning for de berørte av tiltaket.
I 1997 fikk Miljøverndepartementet gjennomført en egen evaluering av Gardermoprosjektets planprosess etter Stortingets utbyggingsvedtak (ECON 97). I denne ble det pekt på en rekke områder hvor kunnskapsgrunnlaget fra hovedplan/KU var mangelfullt i forhold til behovet i reguleringsplanfasen. Områder som det pekes på er bl.a.:
Støy (Gardermobanen og flystøy) og vibrasjoner (Gardermobanen).
Utredninger i tilknytning til Forsvarets arealbehov.
Helsemessige og sosiale forhold særlig knyttet til beboerne på Gardermoen.
Forhold mellom arealbruk og restriksjoner på arealbruk i tilknytning til flyplassområdet.
Konsekvenser for natur og miljø nord for flyplassen.
Dette er i stor grad de samme temaene som gikk igjen i høringsuttalelsene til utkastet til utredningsprogrammet og konsekvensutredningen. En ser her ansatser til noe som kan tolkes som systematiske svakheter ved konsekvensutredningen for Gardermo-prosjektet. Svakhetene ble påpekt en rekke ganger og skapte problemer i den senere reguleringsplanleggingen. I tillegg kan det anføres at konsekvensutredningen var på et så overordnet nivå at det for de berørte var svært vanskelig å komme i inngrep med hvordan de beskrevne konsekvenser ville påvirke deres situasjon og i hvilken grad disse ville være vesentlige eller ikke. På den bakgrunn er det grunn til å reise spørsmålet om KU gir en beskrivelse av vesentlige virkninger for miljø, naturressurser og samfunn i tråd med kravene i KU-lovgivningen. Dette er i stor grad et skjønnsspørsmål som henger nært sammen med karakteren og detaljeringsgraden i den beslutningen som konsekvensutredningen er en del av grunnlaget for.
11.5.2 Konsekvensutredningen i forhold til Stortingets beslutning
Det er av flere pekt på at det er et misforhold mellom den type beslutning som KU opprinnelig var rettet mot og de faktiske beslutninger Stortinget fattet. Det er derfor relevant å stille spørsmål om hva slags beslutning KU faktisk var innrettet mot. Stortingets beslutning skulle, ifølge Melding om planlegging av hovedflyplass fra 1991, omfatte
«vedtak i utbyggingsspørsmålet og valg av hovedkonsept for utbygging».
Slik sett kan en si at KU var innrettet mot å gi Stortinget et beslutningsgrunnlag for å avgjøre om prosjektet skulle gjennomføres eller ikke og å fastslå hovedkonsept for prosjektet. Ut i fra dette perspektiv kan det være liten tvil om at KU tilfredsstilte det formål man hadde.
Imidlertid er begrepet hovedkonseptikke definert og er ikke et formelt planleggingsbegrep med noen åpenbar og klar fortolkning (se avsnitt 5.1.). Men det er av mange hevdet at de faktiske beslutninger Stortinget fattet 8. oktober 1992 hadde en detaljeringsgrad langt utover det man forbinder med hovedplan og hovedkonsept. Foruten en rekke rent fysiske forhold (togtraséer, lokalisering, veier etc) omfattet Stortingets vedtak følgende forhold:
Flyplassen
investeringsutgifter,
ferdigstillelsestidspunkt,
dimensjonering,
organisering av utbyggingen,
realavkastning.
Gardermobanen
investeringsutgifter,
ferdigstillelse,
billettpris,
kjøretid,
kollektivandel,
realavkastning,
organisering av utbyggingen.
Det er åpenbart at et så detaljert vedtak la svært sterke føringer på utføring og gjennomføring av prosjektet. Detaljeringsgraden hadde stor betydning for den videre planleggingen av prosjektet, i prosesser hvor også KU skulle spille en betydelig rolle. Et annet moment er at en rekke av disse forholdene ble fremstilt som vesentlige suksesskriterier for prosjektet.
Gitt at det var en forskjell mellom den beslutning KU var rettet mot og den faktiske beslutningen som ble fattet med hensyn på detaljer, tilsier dette enten at KU var utilstrekkelig i forhold til beslutningen eller at Stortinget ga for detaljerte føringer i forhold til beslutningsgrunnlaget.
I Samferdselsdepartementets brev om oppfylt utredningsplikt (brev av 6. mai 1992) påpekes det at høringsinstansene tar opp en rekke temaer som burde vært utredet eller avklart nærmere. Samferdselsdepartementet mente slike avklaringer vil være en naturlig del av det videre arbeidet etter et utbyggingsvedtak, og at KU’en slik den forelå hadde et detaljeringsnivå som var relevant for den beslutning Stortinget skulle ta.
11.6 Konsekvensutredningen som grunnlag for arealplanleggingen i utbyggingsfasen
I St.prp. 90 vises det til at utredningsplikten etter bestemmelsene i Plan- og bygningsloven er oppfylt. Men det presiseres:
«Enkelte spørsmål skal likevel avklares nærmere i den videre planprosessen etter at et eventuelt utbyggingsvedtak er fattet».
«Mange av de innvendingene som er kommet i høringsuttalelsene forutsettes tatt hensyn til i videreføringen av prosjektet».
Det er kommunene som i utgangspunktet er planmyndighet for den arealplanlegging som skulle følge etter Stortingets utbyggingsvedtak. Av dette følger to hovedspørsmål i forhold til KU:
På hvilken måte fikk kommunene øve innflytelse i forhold til KU og hovedplanarbeidet
Hvilken innflytelse fikk KU på arealplanleggingen hva gjaldt føringer og styring i forhold til konkrete løsninger, samt som kunnskapsgrunnlag
Hovedplanleggingen hadde ingen formell forankring i Plan- og bygningsloven som skulle innebære prosessuelle krav til arbeidet om ulike aktørers deltakelse i dette. Heller ikke den utgaven av RPR for Gardermo-prosjektet som var gjeldende under hovedplanarbeidet fram til Stortingets vedtak hadde slike prosessuelle krav. Det var opp til tiltakshaverne hvordan prosessen ble gjennomført og tiltakshaverne styrte i stor grad medvirkningen i planleggingen. KU derimot er forankret i planlovgivningen. Gjennom konsekvensutredningsprosessen fikk en inn viktige prosesselementer fra Plan- og bygningsloven, ikke minst når det gjaldt medvirkning i form av høringsrunder. I hovedplanfasen fikk man en medvirkning av kommuner, andre berørte og interessenter, som med stor sannsynlighet ikke hadde funnet sted uten KU-prosessen.
Samtidig blir det i evalueringen av planprosessen etter utbyggingsvedtaket (ECON 59/97) pekt på at den kommunal deltakelse i hovedplan/KU-arbeidet ikke var tilstrekkelig i forhold til detaljeringsgraden i Stortingets vedtaket. Dette fordi vedtaket låste prosjektet på en slik måte at kommunene i liten grad hadde reell påvirkning på utforming og løsninger i reguleringsplanprosessen. Det ble også i visse tilfelle fra tiltakshaversiden vist til at spørsmål kommunene ønsket å utrede ytterligere var blitt behandlet i KU, at denne var godkjent og utredningsplikten ivaretatt.
Stortingsvedtaket førte altså til at det ikke ble tilstrekkelig handlefrihet i den videre planleggingen. Dette ble ikke oppdaget av kommunene før etter at vedtaket var gjort. Noen kommuner tok relativt lett på KU fordi de trodde påvirkningsmuligheten ville være større i reguleringplanleggingen enn den faktisk ble. I reguleringsplanfasen brukte utbyggerne i tillegg vedtaket som pressmiddel overfor kommunene. Utbyggerne søkte å presse gjennom sine løsninger med henvisning til kravene som ble stilt i stortingsvedtaket. Når dette i flere tilfeller ikke var tilstrekkelig, truet en med og senere brukte statlig regulering.
I tillegg var KU mangelfull på viktige konfliktområder som oppsto som en konsekvens av Stortingsvedtaket og belyste ikke lokale konsekvenser godt nok.
Som følge av vedtaket, hadde en begrenset lokal handlefrihet som gjorde det mulig å ta hensyn til ny kunnskap, som kom fram som følge av tilleggsutredninger under reguleringsplanleggingen. Gjennom godkjenning av den overordnede KU reduserte en muligheten til å bruke KU-verktøyet videre i planprosessen. I ECONs rapport (ECON 59/97) uttaler fem kommuner at hovedplan/KU var relevant for reguleringsplanleggingen, mens tre kommuner mener de ikke var det. Ser en på de konkrete reguleringsplanene fremgår det at kommunene mener hovedplan/KU ikke var relevant i 10 av 26 reguleringsplanprosesser.
Konflikter som kan føres tilbake til ulik forståelse av detaljeringen i Stortingets rammer var i hovedsak knyttet til (ECON Rapp 59/97):
Muligheter for lokale og regionale tilpasninger for Gardermobanen i forhold til økonomiske rammer og krav til reisetid.
Detaljering og avgrensninger i tilknytning til flyplassområdet
Mulighetene til reelle valg av alternativer i reguleringsplanen innenfor en av Stortinget fastsatte hovedkorridorer.
Uavklarte planer for Forsvaret som medførte høyere arealbehov.
11.7 Evalueringsgruppens vurdering av konsekvensutredningen
Evalueringsgruppen vil innledningsvis understreke den meget store betydning Konsekvensutredningen hadde i hovedplanfasen på flere måter.
For det første bidro KU-arbeidet til å binde sammen tiltakshavernes utredningsarbeid og til at dette fikk et helhetlig preg og ramme.
For det annet sørget KU-arbeidet for at ulike konsekvenser ble avdekket og presentert. Gjennom konsekvensutredningen ble det fremlagt opplysninger om konsekvensene for miljø og naturressurser som trengtes for en beslutning om lokalisering av hovedflyplassen til Gardermoen og utbygging av et høyhastighetsbasert tilbringersystem. Gjennom konsekvensutredningen fikk man belyst forhold som neppe ellers ville blitt gjenstand for den samme avklaring.
For det tredje var KU en vesentlig del av den dokumentasjon som ble sendt på høring og som gjorde det mulig for berørte å uttale seg.
For det fjerde var KU helt avgjørende som beslutningsgrunnlag for Stortingets utbyggingsvedtak.
Konsekvensutredningen og høringen i forbindelse med både utredningsprogrammet og selve KU bidro til at ulike instanser og grupper fikk anledning til å komme med synspunkter på de fremlagte hovedplanene for Gardermoprosjektet. Det forhold at diskusjonen om KU-programmet og selve KU-arbeidet gikk som en integrert del av selve hovedplanarbeidet var viktig og bidro til et helhetlig grep på prosjektet. KU ble limet som bidro til å binde hovedplanarbeidet og aktørene sammen.
Samtidig er det avklart at ulike aktører hadde forskjellige forventninger til KU og hva denne skulle kunne avdekke. Således var det mange høringsuttalelser som etterlyste ytterligere dokumentasjon på en rekke forhold og som nå viser til mangler ved KU i lys av det man nå vet. Det er således fremkommet en god del kritikk av ulike forhold ved KU.
Evalueringsgruppen har i tidligere kapitler pekt på at det var meget uheldig for hovedplanarbeidet at man kun hadde ett fullverdig alternativ (Gardermoen) og to ikke fullverdige alternativ (Delt løsning og Hobøl). Dette var også uheldig for KU og de formelle krav om at man i en KU skal vurdere flere alternativ.
Evalueringsgruppen vil vise til at Stortinget i sin beslutning sluttet seg til St.prp. nr. 90 (1991-92). Denne, med underliggende hovedutredninger fra tiltakshaverne og deres vedlegg, utgjorde et meget detaljert beslutningsunderlag. I utbyggingsfasen ble dette lagt til grunn. Det er Evalueringsgruppens syn at det er et misforhold mellom dette detaljeringsnivå i Stortingets beslutninger og det varierende detaljeringsnivå disse forhold ble utredet på i konsekvensutredningen.
Det er Evalueringsgruppens syn at det var viktig at man ved Stortingets vedtak fikk på plass de viktigste forutsetninger for det videre planarbeid. Samtidig er det Evalueringsgruppens syn at det var uheldig at det ikke ble gjort klarere for kommunene i forbindelse med høringer hva godkjenning av konsekvensutredningen innebar for låsing av detaljerte løsninger og begrensninger for senere utredninger av alternativer og konsekvenser. Det er sannsynlig at noen av de tyngste konflikter man fikk i forbindelse med reguleringsplanleggingen ville blitt mindre om to forhold hadde vært klarere. For det første, hva godkjenning av KU innebar i forhold til muligheter for senere utredninger. For det annet, hva Stortingets beslutninger innebar av bindinger for påfølgende detaljplanlegging.
Når det gjelder det sentrale spørsmålet om hvorvidt KU oppfyller kravene i regelverket eller ikke, må dette ses i sammenheng med karakteren av den beslutning KU var en del av beslutningsgrunnlaget for. I ettertid, med de erfaringer en har høstet med bruken av KU i detaljplanleggingen og gjennomføringen av prosjektet, kan en hevde at KU ikke var tilstrekkelig i forhold til den detaljeringsgraden Stortingets vedtak hadde og den planprosessen som fulgte. KU var for overordnet i forhold til den direkte overgang fra hovedplan til reguleringsplanlegging og var mangelfull på en rekke konfliktfylte områder i reguleringsplanleggingen. KU beskriver derfor i praksis ikke en rekke konsekvenser av prosjektet som viste seg å være av stor betydning lokalt. Gitt den beslutning som ble fattet kan en derfor hevde at utredningsplikten ikke fullt ut var oppfylt i forhold til lov og forskrift. Dersom utredningsplikten ikke fullt ut var oppfylt, kan det også hevdes at KU ikke kunne være fullt ut egnet som en del av Stortingets beslutningsgrunnlag.