18 Offentlighet og innsendelse av regnskap

18.1 Innledning

I dette kapittel har utvalget vurdert behovet for endringer i regnskapslovens regler om plikt til offentlighet og innsendelse av regnskaper til Regnskapsregisteret. Dette omfatter regnskapsloven § 8-1 om offentlighet, § 8-2 om plikt til innsending til Regnskapsregisteret, § 8-3 om forsinkelsesgebyr og § 8-4 om innkreving av gebyr. Vurderingene er begrenset til de forhold det er mottatt innspill om, samt områder der utvalget selv har identifisert behov for endringer. I tillegg har utvalget sett særskilt på innsendingsplikten for indre selskaper, slik det er bedt om i mandatet.

18.2 Gjeldende rett

18.2.1 Offentlighet og innsendingsplikt til Regnskapsregisteret for årsregnskapet og årsberetningen

Etter regnskapsloven § 8-1 er årsregnskapet, årsberetningen og revisjonsberetningen offentlige dokumenter. Dette er konkretisert ved at enhver har rett til å gjøre seg kjent med innholdet av dokumentene hos den regnskapspliktige eller hos Regnskapsregisteret.

I § 8-2 er utgangspunktet at alle regnskapspliktige skal sende ett eksemplar av årsregnskapet, årsberetningen og revisjonsberetningen til Regnskapsregisteret. Det er imidlertid gitt hjemmel for at departementet i forskrift kan gi visse regnskapspliktige fritak fra innsendingsplikten. Slikt fritak er gitt i forskrift av 16. desember 1998 nr. 1234 om innsending av årsregnskap m.v. til Regnskapsregisteret og rett til innsyn i årsregnskap m.v. I dennes § 1-1 første ledd framgår det at plikten til å sende årsregnskap m.v. til Regnskapsregisteret ikke gjelder for regnskapspliktige som nevnt i lovens § 1-2 første ledd nr. 4 og nr. 6 til 12 når disse faller inn under definisjonen av små foretak. Plikten gjelder likevel regnskapspliktige som driver utvinning eller rørledningstransport av petroleum etter tillatelse gitt med hjemmel i lov. Indre selskap, som definert i selskapsloven § 1-2 første ledd bokstav c, er fritatt fra innsendingsplikten i sin alminnelighet (§ 1-1 annet ledd i forskriften).

Oppsummert innebærer dette at aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper og statsforetak har ubetinget innsendingsplikt. Andre regnskapspliktige har innsendingsplikt kun dersom de overskrider terskelverdiene for små foretak i regnskapsloven § 1-6, med mindre foretaket:

• driver utvinning eller rørledningstransport av petroleum etter tillatelse gitt med hjemmel i lov,

• er under tilsyn av Kredittilsynet (jf. regnskapsloven § 1-2 første ledd nr. 5; gjelder bl.a. banker, finansieringsforetak, forsikringsselskaper, pensjonskasser, revisorer, autoriserte regnskapsførere med flere – se mer om dette i avsnitt 5.1 om regnskapsplikt), eller

• har regnskapsplikt etter særlovgivning (jf. regnskapsloven § 1-2 første ledd nr. 13; gjelder for eksempel lotteriverdige organisasjoner og autoriserte entreprenører og lokalinnehavere, stiftelser, apoteker med flere 1 – se mer om dette i avsnitt 5.1 om regnskapsplikt).

Det sistnevnte utløser full innsendingsplikt, uavhengig av foretaksform og størrelse.

Indre selskaper står derimot i den motsatte situasjon, ved at de er unntatt fra innsendingsplikt i sin alminnelighet (fastsatt ved endringsforskrift 24. juli 2001 nr. 849).

18.2.2 Frister og gebyr/sanksjoner ved for sen innsendelse til Regnskapsregisteret

Etter regnskapsloven § 8-2 er innsendingsfristen til Regnskapsregisteret senest én måned etter at årsregnskapet er fastsatt.

Dersom årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning ikke er avsendt til Regnskapsregisteret før 1. august i året etter regnskapsåret, skal den regnskapspliktige betale forsinkelsesgebyr etter regler fastsatt av departementet (regnskapsloven § 8-3). Forsinkelsesgebyret fastsettes til ett eller flere rettsgebyr (R) 2 etter følgende satser (forskrift 16. desember 1998 nr. 1234 § 2-1):

• ett R pr. uke de første åtte uker,

• to R pr. uke de neste ti uker,

• deretter tre R pr. uke.

Gebyr ilegges inntil årsregnskapet, årsberetningen og revisjonsberetningen er mottatt av Regnskapsregisteret. Dersom de innsendte dokumentene har mangler som gjør at de ikke kan godkjennes som årsregnskap m.v., ilegges gebyr til manglene er rettet opp.

Det prinsipale ansvaret for forsinkelsesgebyr påhviler foretaket, men styremedlemmene har et subsidiært og solidarisk ansvar. Dersom påløpt gebyr ikke gjøres opp av foretaket innen tre uker etter påkrav fra Regnskapsregisteret, følger det av § 8-3 annet ledd at kravet – både for påløpt og framtidig gebyr – kan rettes mot ett eller flere av styremedlemmene. Har ikke den regnskapspliktige styre, er det deltakerne eller medlemmene og daglig leder som svarer solidarisk for gebyret.

Regnskapsregisteret kan helt eller delvis ettergi forsinkelsesgebyret, dersom det blir gjort sannsynlig at innsendingsplikten ikke er overholdt som følge av forhold utenfor den regnskapspliktiges kontroll eller dersom særlige rimelighetsgrunner tilsier det, for eksempel på grunn av en særlig vanskelig sosial eller økonomisk situasjon. Regnskapsregisterets vedtak i sak om ettergivelse av forsinkelsesgebyr, kan påklages til Kredittilsynet.

Ilagt forsinkelsesgebyr er for øvrig tvangsgrunnlag for utlegg, det vil si at det ikke behøves dom for å gjennomføre inndrivelse.

Foruten sanksjonene (gebyrreglene) i regnskapsloven, følger det av aksjelovene § 16-15 første ledd nr. 5 at aksjeselskap og allmennaksjeselskap kan tvangsavvikles dersom årsregnskapet, årsberetningen og revisjonsberetningen ikke er innsendt til Regnskapsregisteret innen seks måneder etter fristen i regnskapsloven § 8-2, eller når Regnskapsregisteret ved fristens utløp ikke kan godkjenne det innsendte materialet.

Kompetansen til å tvangsavvikle er tillagt tingretten. Avvikling skjer etter reglene i konkursloven og dekningsloven.

18.2.3 Innsyn i årsregnskap m.v.

Det er ved forskriftshjemmel overlatt til departementet å gi nærmere regler om hvordan innholdet av dokumentene skal gjøres tilgjengelige samt fastsette bestemmelser om betaling av gebyr. Dersom det begjæres innsyn hos den regnskapspliktige selv, følger det imidlertid direkte av regnskapsloven § 8-1 annet ledd annet punktum at gebyret ikke skal overstige den regnskapspliktiges kostnader ved innsynet.

Nærmere regler er gitt i forskrift 16. desember1998 nr. 1234. Etter § 3-2 kan regnskapspliktige som utlever årsregnskap m.v. i form av papirkopier eller elektronisk overføring til andre enn offentlige myndigheter, kreve et gebyr fra mottaker. Gebyret kan ikke overstige den regnskapspliktiges kostnader ved utleveringen. Når det gjelder opplysninger som utleveres fra Regnskapsregisteret er det gitt myndighet til registerfører å fastsette gebyrene, men de skal godkjennes av departementet, jf. § 3-1.

18.3 EØS-rett

Etter fjerde direktiv artikkel 47, jf. første direktiv artikkel 3, skal medlemsstatene opprette et register som selskapene bl.a. skal innsende årsregnskapet, årsberetningen og revisjonsberetningen til. Registeret skal oversende fullstendig eller delvis kopi av dokumentene ved skriftlig henvendelse om dette. Videre skal dokumentene

”offentliggjøres i det nasjonale lysingsblad som medlemsstaten bestemmer, enten ved fullstendig eller delvis gjengivelse eller som en henvisning til at dokumentet (...) er innført i registeret.”

Nasjonal lovgivning kan tillate at årsberetningen ikke offentliggjøres på denne måten. I så fall skal den stilles til rådighet for offentligheten på selskapets forretningskontor i vedkommende medlemsstat. Et eksemplar av hele årsberetningen eller deler av den skal utleveres gratis på forespørsel. Det er fastsatt i det vesentlige sammenfallende bestemmelser om offentliggjøring av konsernregnskapet i syvende direktiv artikkel 38.

Det skal i nasjonal lovgivning fastsettes passende sanksjoner for brudd på reglene om offentlighet for årsregnskapet, jf. Rdir 68/151 (første selskapsrettsdirektiv) artikkel 6.

Etter fjerde direktiv artikkel 58, som ble revidert med syvende direktivs artikkel 44, kan det gjøres unntak fra reglene om offentliggjøring for resultatregnskapet for morselskap i konsern som offentliggjør et konsernregnskap.

Etter fjerde direktiv artikkel 47 nr. 2 og 3 gis det for enkelte foretak adgang til å foreta en begrenset offentliggjøring. For selskaper som omfattes av artikkel 11 (små selskaper) er det tilstrekkelig å offentliggjøre en forenklet balanse og noteopplysninger, jf. artikkel 47 nr. 2. Dessuten kan medlemsstatene frita slike selskaper fra plikten til å offentliggjøre resultatregnskapet, årsberetningen og revisjonsberetningen. For selskaper som omfattes av artikkel 27 (”mellomstore” selskaper) er det tilstrekkelig å offentliggjøre et særskilt sammendrag av balansen og visse noteopplysninger. Resultatregnskapet, årsberetningen og revisjonsberetningen må derimot offentliggjøres i sin helhet.

Hva gjelder filialer av utenlandske foretak, følger det av ellevte rådsdirektiv (89/666/EØF av 21. desember 1989) artikkel 2, jf. artikkel 3, at offentlighetsplikten bare gjelder selskapets regnskapsdokumenter slik de er utarbeidet, revidert og offentliggjort i henhold til den medlemsstatens lovgivning som selskapet er underlagt, i samsvar med direktiv 78/660/EØF, 89/349/EØF og 84/253/EØF. Det er med andre ord ikke adgang til å kreve offentlighet for det regnskapet som (eventuelt) er utarbeidet for filialvirksomhet i det enkelte land.

Det er opp til hver enkelt medlemsstat å bestemme hvordan offentliggjøringen skal skje (artikkel 1). Medlemsstaten kan også regulere krav til språk (artikkel 4).

18.4 Høringskommentarer og andre innspill

Nedenfor følger en oppsummering av hovedpunktene i de synspunkter som framkom i forbindelse med utvalgets høring 8. oktober 2002, samt senere innspill fra LO. Utvalget har ikke mottatt kommentarer om offentlighetsreglene utover dette.

Regnskapsregisteret, Økokrim, Kredittilsynetog LO mener at innsendingsplikten til Regnskapsregisteret bør utvides til å gjelde alle årsregnskapspliktige. I den grad det likevel gis fritak, mener Kredittilsynet at det ikke er noen særlige hensyn som tilsier at andre tilsynspliktige enn banker, finansieringsforetak, forsikringsselskaper og pensjonskasser skal ha mer omfattende innsendingsplikt enn det som gjelder for foretak som ikke er under tilsyn.

Kredittilsynet deler Regnskapsregisterets oppfatning 3 om at indre selskap fortsatt bør være unntatt fra innsendingsplikt til Regnskapsregisteret. LO er av motsatt oppfatning, med andre ord at indre selskap ikke skal fritas for innsendingsplikten.

Når det gjelder forsinkelsesgebyr ved for sen/manglende innsending til Regnskapsregisteret, påpeker Regnskapsregisteret at dette er et effektivt virkemiddel for å inndrive regnskapene. Det er således registerets syn at reglene om forsinkelsesgebyr bør gjelde alle innsendingspliktige, også slik at eventuelt nye innsendingspliktige blir ilagt gebyr på lik linje med de øvrige.

Hva angår gebyrets størrelse ønsker Regnskapsregisteret ingen gradering i forhold til størrelsen på enheten. Derimot mener de at det bør innføres en generell maksimalgrense, det vil si gjeldende likt for alle innsendingspliktige, for hvor lenge forsinkelsesgebyret skal løpe.

Regnskapsregisteret viser for øvrig til dagens regnskapslov § 8-3 annet ledd som sier at dersom gebyret ikke blir betalt innen tre uker etter påkrav, svarer styremedlemmene solidarisk for ”påløpt og framtidig gebyr”. Regnskapsregisteret foreslår at ”framtidig gebyr” strykes.

Regnskapsregisteret er videre av den oppfatning at de solidarskyldnerne som har fratrådt sine verv ikke kan kreves for høyere gebyr enn det som var påløpt fram til fratredelsesdatoen. Det bes om at forholdet vurderes lovfestet.

Etter regnskapsloven § 8-3 tredje ledd kan Regnskapsregisteret ettergi forsinkelsesgebyr helt eller delvis. Ifølge Regnskapsregisterethar det vært noe usikkerhet knyttet til om man bare kan ettergi hele eller deler av gebyret som sådant overfor den regnskapspliktige og alle solidarskyldnerne (er praksis i dag), eller om det også er mulig å ettergi bare for noen skyldnere. Regnskapsregisteret ber om en rettslig avklaring, og – dersom det ikke er forankring for det i gjeldende regler – at det vurderes å foreta endringer i loven som gjør det mulig å frita enkelte solidarskyldnere, for eksempel i de tilfeller der vedkommende er i en særlig vanskelig situasjon på grunn av sykdom eller lignende.

Når det gjelder tvangsavvikling som sanksjon for manglende innsendelse, ønsker Regnskapsregisteret det vurdert om ikke også andre organisasjonsformer enn aksjeselskap/allmennaksjeselskap kan bli tvangsavviklet ved å innta regler om det i regnskapsloven.

Til slutt ber Regnskapsregisteret om en avklaring hvorvidt registerets vedtak om ikke å godkjenne det innsendte årsregnskapet m.v. (nektingsvedtak), er å anse som enkeltvedtak, og som derigjennom kan påklages etter forvaltningsloven § 28 første ledd. Praksis til nå har vært å ikke håndheve det som enkeltvedtak.

18.5 Utvalgets vurderinger og forslag

18.5.1 Offentlighet og innsendingsplikt

Generelt

Regnskapsplikten har sitt alminnelige utspring i regnskapsbrukernes/-interessentenes behov for å få kunnskap om et foretaks resultat og økonomiske stilling.

Regnskapsplikten alene er imidlertid ikke tilstrekkelig for å oppfylle informasjonsbehovet, slik at det også må være regler som sikrer brukerne tilgang til regnskapene. Etter utvalgets syn er således offentlighetsplikten urokkelig som sådan. Dette er også lagt til grunn i forarbeidene til regnskapsloven av 1998, og gjenspeilet i gjeldende regler ved at alle regnskapspliktige har plikt til å gi enhver som måtte ønske det innsyn i årsregnskap, årsberetning og eventuelt revisjonsberetning, enten hos den regnskapspliktige selv eller hos Regnskapsregisteret.

På bakgrunn av det prinsipielle syn som er referert ovenfor, ser utvalget det som uaktuelt å gjøre begrensninger i offentlighetsplikten. I denne forbindelse bemerkes det for øvrig at det heller ikke er innkommet innspill om noe annet fra høringsinstanser eller andre. Derimot har utvalget vurdert reglene for hvordan offentlighetsplikten skal innrettes, nærmere bestemt i hvilken grad det skal være plikt til å sende regnskapsdokumentene til Regnskapsregisteret.

Innsending til Regnskapsregisteret

Blant de høringsinstansene og andre som har adressert spørsmålet om offentlighet (Regnskapsregisteret, Økokrim, Kredittilsynet, LO), mener samtlige at innsendingsplikten bør utvides til å gjelde alle regnskapspliktige som nevnt i regnskapsloven § 1-2 første ledd (årsregnskapspliktige). Det vil si en utvidelse med de små foretak som i dag er unntatt fra innsendingsplikten ved forskrift, jf. omtalen i avsnitt 18.2 om gjeldende rett. Til grunn for standpunktet uttaler for eksempel Regnskapsregisteret:

”Det er flere fordeler med plikten til å sende inn årsregnskap mv. til Regnskapsregisteret. For det første er det et effektivt virkemiddel for å få de regnskapspliktige til å overholde regnskapsplikten. Innsendingsplikt etter regnskapsloven av 1998 for nye innsendingspliktige, inntrådte for regnskapsåret 2000, med innsendingsfrist 1. august 2001. På bakgrunn av alle henvendelsene vi fikk i 2001 fra nye innsendingspliktige, er det utvilsomt at mange ikke hadde oppfylt regnskapsplikten for de forutgående årene. Straffebestemmelsene i regnskapsloven er lite brukt og er derfor ikke noe effektivt virkemiddel til å sikre at regnskapsplikten overholdes.

For det andre betyr innsendingsplikt for alle regnskapspliktige at allmennheten får lik tilgang til alle årsregnskapene. Det betyr også likt innsyn for alle regnskapspliktige.

I dag er en rekke regnskapspliktige unntatt fra innsendingsplikten ved forskrift. Kriteriene for unntak er knyttet til kriteriene for små foretak i rskl. § 1-6 for en rekke organisasjonsformer. Kriteriene er kompliserte. Det er ikke mulig for Regnskapsregisteret i forkant av innsendelse av årsregnskapene å avgjøre hvem som faller innenfor og utenfor grensen for små foretak.”

Utvalget har vurdert spørsmålet ut fra en avveining mellom den nytteverdien som en utvidelse vil ha for brukerne, og de kostnadene dette i tilfelle vil påføre den som gjøres innsendingspliktig. I denne forbindelse bemerkes innledningsvis at de rent registerfaglige hensyn i seg selv ikke er noe argument for å utvide innsendingsplikten. Det må være opp til de offentlige myndigheter selv å påse tilstrekkelige rutiner for identifikasjon og oppfølging av de innsendingspliktige foretakene. Derimot er det en fordel for de regnskapspliktige som skal etterleve pliktreglene at de er mest mulig tilgjengelig og entydige å forstå.

Utover denne nyanseringen er utvalget enig i de betraktninger som er framført av Regnskapsregisteret. Som der sagt vil en utvidet innsendingsplikt være et effektivt kontrollmiddel, og derigjennom også virkemiddel, for å påse at regnskapsplikten faktisk overholdes (og som er den grunnleggende forutsetningen for å imøtekomme hensynet til regnskapsinteressentene).

På nyttesiden vil en utvidelse av innsendingsplikten dessuten ha den fordel å gi allmennheten likt innsyn i og tilgang til regnskapsdokumentene. Foruten dette vil tilgangen være enklere enn om innsynskravet må rettes mot den regnskapspliktige enheten selv. I denne forbindelse vil utvalget særlig peke på hensynet til de ansatte. Jo mindre foretaket er, desto vanskeligere kan det oppleves å måtte gå til egen arbeidsgiver for å kreve innsynsretten. Dette vil spesielt være framtredende i konfliktsituasjoner. Gjennom en utvidet innsendingsplikt, vil således også de små foretakenes ansatte slippe å henvende seg til arbeidsgiver for å få tilgang til årsregnskap m.v., samtidig som de sikres en umiddelbar tilgang til regnskapsdokumentene i det øyeblikket det er behov for det.

Etter utvalgets mening utgjør de nevnte forholdene gode grunner for å utvide innsendingsplikten til å gjelde alle regnskapspliktige. Videre vil det for øvrig vises til at en uforbeholden innsendingsplikt også kan ha positive effekter i arbeidet mot økonomisk kriminalitet. Foruten den synligheten det innebærer, kan for eksempel manglende innsending være et signal om at alt ikke er som det bør være hos den angjeldende enheten.

I den utstrekning årsregnskapet inneholder informasjon som den regnskapspliktige likevel må innrapportere i andre sammenhenger, vil det også være en bedre ressursanvendelse for denne så framt opplysningene bare må gis én gang (jf. samordning av oppgaveplikter/registeropplysninger).

Når det gjelder den regnskapspliktiges kostnader i forbindelse med oppfyllelse av innsendingsplikten, består dette i å fylle ut blanketten ”Vedlegg til årsregnskap” og underskrive den. Underskrift skal gis av den som faktisk sender inn årsregnskapet, slik at det ikke stilles krav til hvem som kan underskrive. Blanketten, sammen med de innsendingspliktige regnskapsdokumentene, sendes deretter til Regnskapsregisteret. Fra og med 2002 (årsregnskapet for 2001) har dette også kunnet skje elektronisk. Det er med andre ord ingen særlig merbyrde knyttet til innsendingsplikten som sådan. Byrden knytter seg i stedet til selve regnskapsplikten, der kostnad/nytte betraktningen er gjenspeilet i regnskapsloven § 1-2 som definerer hvilke foretak som skal være regnskapspliktige (jf. også avsnitt 5.1 om regnskapsplikt). Dette er med andre ord irrelevant hva gjelder vurderingen av innsendingsplikten, fordi kostnadene knyttet til regnskapsplikten foreligger uansett.

Det er vanskelig å innhente sikre tall for hvor mange nye innsendingspliktige som vil omfattes dersom plikten utvides til å gjelde alle. Ut fra terskelverdiene for regnskapsplikt, sammenholdt med at det gjeldende innsendelsesfritaket for små foretak ikke gjelder aksjeselskap eller andre foretak som har innsendingsplikt via særlov, er det dog grunn til å tro at antallet er begrenset.

På bakgrunn av ovenstående er det utvalgets mening at innsendingsplikten bør utvides til å gjelde alle regnskapspliktige. Så lenge det allerede foreligger regnskapsplikt, er det lave kostnader forbundet med å sende inn årsregnskapet m.v. til Regnskapsregisteret. Det avgjørende har således vært hensynet til regnskapsbrukerne, og den økte tilgjengeligheten som innsendingsplikten medfører for dem. Med hensyn til det lovtekniske foreslås endringen innarbeidet i regnskapsloven § 8-1 samt tilhørende forskriftsbestemmelse (se nedenfor).

Som følge av den ubetingete innsendingsplikten, foreslås det også å fjerne hjemmelen i § 8-2 tredje ledd første punktum til å gi unntak i forskrift, fordi denne hjemmelen ikke lenger vil ha noe formål.

Så lenge den regnskapspliktige har innsendingsplikt, ser for øvrig utvalget heller ingen grunn til at enheten også skal bli pålagt å måtte gi innsyn i regnskapet hos seg selv.

Utvalgets forslag til lov- og forskriftsendringer er således som følger:

Regnskapsloven § 8-1 foreslås å lyde:

”Årsregnskapet, årsberetningen og revisjonsberetningen er offentlige. Enhver har rett til å gjøre seg kjent med innholdet av dokumentene hos Regnskapsregisteret.

Departementet kan gi nærmere regler om hvordan innholdet av dokumentet skal gjøres tilgjengelige, og kan fastsette bestemmelser om betaling av gebyr.”

Gjeldende regel i første ledd om at enhver har rett til å gjøre seg kjent med innholdet av dokumentene hos den regnskapspliktige, er fjernet. Som en naturlig konsekvens, er det samme gjort med regelen i annet ledd siste punktum vedrørende gebyr dersom det begjæres innsyn hos den regnskapspliktige.

Regnskapsloven § 8-2 tredje ledd første punktum foreslås å utgå. Forslaget gjelder departementets hjemmel til i forskrift å kunne unnta visse regnskapspliktige fra innsendingsplikten til Regnskapsregisteret.

Forskrift 16. desember 1998 nr. 1234: Det foreslås å slette regelen i § 1-1 som angir regnskapspliktige som er unntatt fra innsendingsplikten. Bestemmelsen utgår som følge av utvalgets forslag om full innsendingsplikt for alle regnskapspliktige.

Indre selskap

Utvalget er i mandatet bedt eksplisitt om å vurdere indre selskapers plikt til å sende årsregnskap m.v. til Regnskapsregisteret. Slik reglene er i dag, er disse selskapene fritatt fra innsendingsplikten.

Med indre selskap menes et selskap som ikke opptrer som sådant overfor tredjemann, jf. selskapsloven § 1-2 første ledd bokstav c. Dette betyr at det indre selskap er en selskapsform som gjelder mellom partene som ofte benevnes som hovedmannen og den stille deltaker. Den stille deltakeren er i selskapsloven § 1-2 første ledd bokstav d definert som:

”deltaker i et selskap der det er avtalt at deltakelsen ikke skal framtre utad og at deltakeren bare har begrenset ansvar med en fastsatt sum.”

Det er bare hovedmannen som framstår utad.

Spørsmålet om offentlighet for regnskapet til indre selskaper, herunder innsendingsplikt til Regnskapsregisteret, har kun aktualitet i den utstrekning disse selskaper har egen, selvstendig regnskapsplikt. I avsnitt 5.1.5 foreslår utvalgets flertall å unnta indre selskaper fra regnskapsplikt. Det vil således heller ikke være noen offentlighetsplikt, som følge av at det ikke eksisterer noe lovpålagt regnskap å offentliggjøre.

Utvalgets flertall vil likevel for ordens skyld tilføye at indre selskaper bør være unntatt fra innsendingsplikt selv om de skulle fortsette å ha regnskapsplikt som i dag. Dette gjelder likeså uavhengig av utvalgets initielle syn om innsendingsplikt for alle regnskapspliktige. Begrunnelsen er å finne i selskapets ”skjulte” karakter. Dersom indre selskap skulle bli pålagt innsendingsplikt til Regnskapsregisteret, ville det etter flertallets oppfatning innebære en synliggjøring av det indre selskapet som undergraver de hensyn som er lagt til grunn for berettigelsen av selskapsformen, herunder slik at det kan oppstå en faktisk motstrid med det hovedkriterium som oppstilles i selskapsloven § 1-2 første ledd bokstav c.

Ovenfor har utvalget foreslått å fjerne hjemmelen til å kunne gi unntak fra innsendingsplikten i forskrift. Dersom det som følge av regnskapsplikt må opprettholdes et eksplisitt unntak for indre selskaper, bør dette i så fall gis direkte i loven (regnskapsloven § 8-2).

Utvalgets mindretall, medlemmet Voldnes, viser til sitt mindretallsforslag vedrørende regnskapsplikten for indre selskap, jf. avsnitt 5.1.6. Mindretallet mener deretter at indre selskapers regnskap også skal være innsendingspliktige til Regnskapsregisteret. Begrunnelsen er å sikre allmennheten tilgjengelighet til avlagte regnskaper.

Filialer av utenlandske foretak

I henhold til regnskapsloven § 1-2 nr. 12 har filialer av utenlandske foretak 4 full regnskapsplikt for den virksomheten som drives i Norge (filialregnskap), dog med enkelte unntak gitt i forskrift 16.12.1998 nr. 1237 (jf. omtale i avsnitt 5.1.5). Filialen er således i utgangspunktet også pliktig til å offentliggjøre filialregnskapet etter § 8-1 første ledd samt sende det inn til Regnskapsregisteret i tråd med § 8-2 første ledd med de begrensninger som følger av forskrift 16. desember 1998 nr. 1234 § 1-1 (jf. omtale av gjeldende rett i avsnitt 18.2).

Som det framgår i avsnitt 18.3 er EØS-reglene innrettet slik at offentlighetsplikten for filialer av utenlandske foretak bare kan gjøres gjeldende for selskapets regnskapsdokumenter slik de er utarbeidet, revidert og offentliggjort i henhold til den medlemsstatens lovgivning som selskapet er underlagt. Dette er i følgelig i motstrid med gjeldende regnskapslov som altså krever offentliggjøring av det regnskapet som er utarbeidet for filialens virksomhet her i landet og etter norske regler.

I august 2002 ble det fra Finansdepartementet sendt på høring et forslag til endringer med sikte på å bringe de norske reglene i samsvar med EØS-retten. Der foreslås det å oppheve plikten til å holde filialregnskapet offentlig hos den regnskapspliktige eller Regnskapsregisteret. I stedet foreslås det en plikt til offentlighet for og innsending av årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning for hele den virksomheten som filialen er en del av, slik dokumentene er utarbeidet, revidert og offentliggjort i henhold til den stats lovgivning som selskapet er underlagt. Endringene er avgrenset til foretak som er hjemmehørende i EØS-stat.

Høringsfristen utløp 20. november 2002. Saken er for tiden til behandling i Finansdepartementet.

Ut fra det forhold at de norske reglene om offentlighet for regnskapene til utenlandske filialer er i strid med EØS-retten, framstår det som klart at reglene må bringes i samsvar. Siden det allerede pågår et slikt lovendringsarbeid, har imidlertid utvalget ikke funnet det nødvendig å ta spørsmålet opp til ytterligere drøftelse her. Det legges med andre ord til grunn at motstriden rettes opp utenfor dette utredningsarbeidet.

Som nevnt er forslaget i høringsnotatet om at offentlighetsplikten skal gjelde selskapets regnskapsdokumenter og ikke filialens, begrenset til å gjelde filialer av EØS-foretak. Andre utenlandske filialer vil i så fall fortsatt ha offentlighetsplikt for filialregnskapet. Her vil det for ordens skyld presiseres at utvalgets forslag om å utvide innsendingsplikten til å gjelde alle regnskapspliktige også gjelder for dem, og da slik at det altså vil være filialregnskapet som må sendes til Regnskapsregisteret.

18.5.2 Forsinkelsesgebyr

Generelt

Hensikten med reglene om forsinkelsesgebyr ved manglende innsendelse av årsregnskapet m.v., er å få enhetene til å overholde innsendingsplikten. I denne forbindelse er det opplyst fra Regnskapsregisteret at det etter innføringen av forsinkelsesgebyret i 1991 er omlag 90 pst. som sender inn regnskapene i tide. Til sammenligning var det tidligere bare ca halvparten av de innsendingspliktige som overholdt plikten.

Selv om det nødvendigvis ikke er den eneste grunnen til den økte etterlevelsen, er utvalget enig i at ordningen med forsinkelsesgebyr er et effektivt virkemiddel i så måte. Det ses videre generelt som lite formålstjenlig å ha regler om innsendingsplikt, dersom det ikke samtidig beheftes med sanksjoner som kan bidra til å framtvinge en adferd som gjør at plikten overholdes. På denne bakgrunn er det utvalgets mening at ordningen med forsinkelsesgebyr bør omfatte alle, også de små foretakene som foreslås som nye innsendingspliktige. Herom forutsettes det for øvrig å bli gitt bestemmelser som sikrer en forsvarlig overgang, slik det ble gjort ved forrige utvidelse av innsendingsplikten, jf. § 4-2 i forskrift 16. desember 1998 nr. 1234.

Gebyrets størrelse

Etter dagens regler løper gebyret fra utløpet av innsendingsfristen og inntil regnskapsdokumentene er mottatt i godkjent stand av Regnskapsregisteret. Ut over dette avbrytes gebyrberegningen først ved skifterettens eventuelle kjennelse om tvangsavvikling, når foretaket blir slettet i Foretaksregisteret eller det tas under konkursbehandling.

Utvalget ser det som et generelt prinsipp at gebyrets størrelse bør stå i forhold til den forseelsen som er begått. Den forseelse som skal straffes når det gjelder innsendingsplikten, er i utgangspunktet at den ikke er overholdt innen fristen 1. august. Det at årsregnskapet m.v. ikke blir innsendt i tiden etter det, er følgelig i seg selv ingen ytterligere forseelse. Slik reglene er uformet i dag, er det derimot ikke satt noen entydig ”pris” på den nevnte forseelsen. Det vil si at foretak straffes ulikt for den samme forseelsen, og også slik at det i utgangspunktet ikke er noen grense for hvor stor straffen kan bli i form av påløpte gebyrer.

På den annen side ligger det i gebyr-/forsinkelsesordningens natur og hensikt at den skal motivere til/framtvinge raskest mulig oppfyllelse av plikten etter at fristen for innsending er utløpt. Det er derfor sterkt formålstjenlig at strukturen i gebyrordningen opprettholdes som i dag, det vil si med økende ilagt gebyr i takt med fristoversittelsens lengde.

Etter utvalgets syn er det med andre ord uaktuelt å foreslå endringer i forhold til gebyrstrukturen som sådan. Utvalget er imidlertid på linje med Regnskapsregisteret som i sin høringsuttalelse foreslår at det innføres en maksimalgrense for når gebyret skal slutte å løpe. Dette vil i tilfelle ivareta den uttalte målsetningen om en fornuftig balanse mellom forseelsens og sanksjonens art, samtidig som det ikke kommer til nevneverdig forringelse av ordningens funksjon som ”tvangsmiddel” for innsending.

Når det gjelder å fastsette maksimalgrensen, anses det som hensiktsmessig å se hen til tidspunktet for igangsetting av tvangsavviklingsprosedyrer som følge av manglende innsending fra aksjeselskap/allmennaksjeselskap. Dette skjer 6 måneder etter innsendingsfristens utløp. På denne bakgrunn foreslår utvalget at maksimalgrensen for gebyrberegning settes til 26 uker. Etter dagens satser tilsvarer det et maksimalgebyr på 38.480 5 kroner pr. manglende innsending for det enkelte regnskapsår.

Med hensyn til å lovfeste bestemmelse om maksimalgrensen, foreslås det gjort ved endring av regnskapsloven § 8-3 første ledd:

”Dersom årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning som skal sendes til Regnskapsregisteret ikke er avsendt før 1. august i året etter regnskapsåret, skal den regnskapspliktige betale forsinkelsesgebyr inntil innsendingsplikten er oppfylt, men ikke for mer enn 26 uker. Departementet fastsetter regler om forsinkelsesgebyr.”

Videre foreslås det i ny samleforskrift § 8-3-1 første og annet ledd (tidligere § 2-1 første og annet ledd i forskrift 16. desember 1998 nr. 1234):

Første ledd nr. 3:

”3. deretter tre R pr. uke de neste åtte uker”.

Annet ledd:

”Gebyret ilegges for hele uker slik at del av en uke regnes som full uke. Gebyr ilegges til årsregnskapet, årsberetningen og revisjonsberetningen er mottatt av Regnskapsregisteret, men ikke for mer enn 26 uker. Dersom de innsendte dokumentene har mangler som gjør at de ikke kan godkjennes som årsregnskap m.v., ilegges gebyr til manglene er rettet opp.”

Selv om utvalget foreslår full innsendingsplikt for alle regnskapspliktige og det kan hevdes at forsinkelsesreglene relativt sett rammer små foretak hardere enn andre (i forhold til omsetning m.v.), vil utvalget ikke gå inn for å gradere gebyrbeløpet ut fra foretaksstørrelse eller -form. Utvalget har heller ikke funnet det hensiktsmessig å innføre en differensiert maksimalgrense. I denne forbindelse vil det for øvrig vises til at de aller fleste enhetene som i dag ikke overholder innsendingsfristen, ifølge Regnskapsregisteret er små foretak. Framfor å lage differensierte regler for denne gruppen, er det derfor utvalgets syn at denne virkeligheten heller bør avspeiles i fastsettelsen av gebyrsatsene/-strukturen. Uten at utvalget har vurdert det konkret, er forholdet nødvendigvis ikke imøtekommet ved dagens gebyrløsning. Det oppfordres derfor til departementet om å gjennomgå satsstrukturen med det for øye å legge det til et balansert nivå, både med hensyn til lovovertredelsens art og de regnskapspliktige som rammes av den.

Solidaransvaret for forsinkelsesgebyr

Styrets solidaransvar for forsinkelsesgebyr inntrer dersom gebyret ikke er betalt av foretaket innen tre uker etter påkrav fra Regnskapsregisteret. I foretak som ikke har styre, hviler det samme ansvaret på deltakerne eller medlemmene og daglig leder.

Etter ordlyden i regnskapsloven § 8-3 annet ledd, hefter solidarskyldnerne ikke bare for påløpt, men også framtidig gebyr. Herom har Regnskapsregisteret i sin høringsuttalelse til utvalget gitt uttrykk for at kravet vedrørende ”framtidig gebyr” bør utgå. Regnskapsregisteret skriver:

”(...) Etter Regnskapsregisterets oppfatning og i forhold til den praksis som følges i dag, kan ikke forsinkelsesgebyr innkreves før det har stanset å påløpe. Først når gebyrberegningen har stanset, sendes krav til samtlige solidarskyldnere. I forhold til dette kan vi ikke se hva som menes med ’og framtidig gebyr’. Vi foreslår at det strykes, slik at det bare står at styremedlemmene er ansvarlig for ’påløpt gebyr’.”

Utvalget deler Regnskapsregisterets oppfatning om at forsinkelsesgebyr ikke kan innkreves før det har stanset å påløpe. Med det som utgangspunkt er utvalget likeledes enig i at lovkravet er uten mening, og at det bør fjernes. Det foreslås derfor at formuleringen ”og framtidig gebyr” slettes fra bestemmelsen i § 8-3 annet ledd.

Et annet spørsmål som Regnskapsregisteret har bedt utvalget om å vurdere i forbindelse med solidarskyldnerne, knytter seg til deres ansvar ved fratreden etter innsendingsfristen, men før forsinkelsesgebyret har sluttet å påløpe. Her er det Regnskapsregisterets mening at de som fratrer ikke bør kunne kreves for høyere gebyr enn det som var påløpt fram til fratredelsesdatoen, og det foreslås en lovfesting av forholdet.

Utvalget er enig i at gebyrberegningen for den enkelte solidarskyldner bør stanse fra det tidspunktet vedkommende fratrer. Den som fratrer sitt verv vil ikke lenger ha noe med enheten å gjøre, og derav heller ikke ha noen formell påvirkningsmulighet i forhold til å få regnskapet ferdigstilt og innsendt til Regnskapsregisteret. Etter utvalgets syn vil det følgelig være urimelig om gebyrberegningen skal fortsette å løpe også etter at fratredelsen har skjedd, og vedkommende ikke lenger er i reell posisjon til å se til at innsendingsplikten blir oppfylt. Utvalget er inneforstått med at standpunktet kan motivere til ”illojale” fratredelser kun i den hensikt å slippe gebyr. Dette må imidlertid tillegges mindre vekt enn hensynet til å ivareta interessene og rettssikkerheten til de styremedlemmer m.v. som har alle gode hensikter om å oppfylle regnskaps- og innsendingsplikten, men som for eksempel ikke får gjennomslag – enten hos styret for øvrig eller administrasjonen. Det tilføyes dessuten at fratredelsesinstrumentet i seg selv er et viktig og nødvendig virkemiddel for enhver som har legitim grunn til å ta det i bruk, og at det vil være ubetimelig å påføre vedkommende utgifter som er utenfor dennes kontroll å påvirke.

Utvalget har merket seg Regnskapsregisterets kommentarer om at det hersker en viss usikkerhet med hensyn til rettsgrunnlaget hva gjelder ansvaret etter fratreden. For å fjerne enhver slik tvil, foreslår derfor utvalget å regulere forholdet ved følgende tilføyelse i regnskapsloven § 8-3 annet ledd nytt siste punktum:

”Solidarskyldners ansvar etter dette ledd er begrenset til gebyr påløpt fram til vedkommende fratrådte sitt verv.”

Dersom det er flere solidarskyldnere som har fratrådt, blir regelen å forstå slik at solidaransvaret for hver av dem bare omfatter det forsinkelsesgebyret som er påløpt på tidspunktet for den enkeltes fratredelse.

Ut fra at det kan være særlige omstendigheter hos en enkelt solidarskyldner som tilsier at vedkommende ikke bør bli avkrevd for forsinkelsesgebyr, har Regnskapsregisteret også bedt utvalget om å se på mulighetene for å kunne gi individuelle fritak.

Innenfor rammene av et solidaransvar kan utvalget vanskelig se at det uten videre er mulig å gi slike individuelle gebyrfritak. Det ligger i solidarinstituttets natur at enhver av skyldnerne som får et krav rettet mot seg fra Regnskapsregisteret, kan søke regress fra de øvrige skyldnerne for den eventuelle andel som gjelder dem. Forholdet er med andre ord et rettsspørsmål mellom solidarskyldnerne selv, og som den opprinnelige kreditoren (Regnskapsregisteret) ikke har myndighet til å forrykke.

Ikke desto mindre er utvalget enig i at det kan være rimelighetshensyn som gjør det ønskelig å kunne særbehandle en eller enkelte av skyldnerne, for eksempel der vedkommende er i en spesielt vanskelig situasjon på grunn av sykdom, sosiale eller økonomiske forhold. En løsning som ville tilrettelagt for denne type individuell behandling er å omgjøre ansvaret fra et solidar- til et pro rata ansvar. En slik endring vil imidlertid også gripe inn i det overliggende formålet og hensikten med ansvarsregelen, noe som etter utvalgets oppfatning ikke kan forsvares i forhold til de unntaksvise tilfellene som søkes dekket. Utvalget har derfor vurdert spørsmålet i lys av en fortsatt regel om solidaransvar, og gjennom det kommet til at hensynet til den enkelte skyldner kan ivaretas gjennom en fritaksadgang fra solidaransvaret som sådan. Det legges til grunn at ordningen kun skal komme til anvendelse unntaksvis når særlige hensyn gjør seg gjeldende, jf. ovenfor. Etter utvalgets mening er det imidlertid ikke rimelig at et eventuelt fritak skal etterfølges av skjerpet ansvar for de andre skyldnerne. Fritaket fra solidaransvar bør derfor kombineres med en regel om at gebyrandelen til den fritatte solidarskyldneren bortfaller i sin helhet. På denne bakgrunn foreslås det å tilføye følgende som nytt annet punktum i regnskapsloven § 8-3 tredje ledd:

”Regnskapsregisteret kan helt eller delvis frita personer fra solidaransvar etter annet ledd i samsvar med reglene for ettergivelse av gebyr.”

Det bemerkes for ordens skyld at et slikt vedtak må være å anse som et enkeltvedtak, og som kan påklages etter reglene for det.

Utvalget er inneforstått med at den foreslåtte fritaksordningen vil innebære at de gjenværende skyldnerne får færre å dele restansvaret med dersom en eller flere av dem ikke innfrir sin andel av det resterende kravet. For å ivareta deres interesser er det således vurdert om fritaksordningen i tillegg bør være betinget av aksept fra de øvrige solidarskyldnerne. I denne forbindelse vil det imidlertid antas at fritaksgrunnen i normaltilfellet vil være av en slik karakter at det likevel ikke vil være noe å hente fra den angjeldende skyldneren. I så fall vil en betingelse om aksept ha såpass liten praktisk betydning at utvalget ikke finner det verdt å innføre regler om det, jf. også det mer-byråkratiet en slik ordning vil medføre.

Regnskapspliktige med avvikende regnskapsår

I avsnitt 5.2.5 foreslår utvalget å åpne for adgang til å anvende annet regnskapsår enn kalenderåret dersom dette på grunn av sesongmessige svingninger øker årsregnskapets informasjonsverdi. Fra før er det gitt avviksadgang for filialer og datterselskaper av utenlandske foretak som anvender avvikende regnskapsår.

Foretak med avvikende regnskapsår har i dag ingen spesielle regler hva gjelder fristene for innsending av årsregnskapet til Regnskapsregisteret eller beregning av forsinkelsesgebyr. Kravet i regnskapsloven § 8-2 om innsending senest én måned etter at regnskapet er fastsatt 6, anses i den forbindelse som uproblematisk. Derimot mener utvalget det er grunn til å vurdere en egen regel med hensyn til gebyrfristen, fordi den alminnelige og statiske datofristen 1. august ikke vil ha forutsatt eller tilsvarende effekt som for foretak med årsavslutning 31.12. Forholdet kan illustreres ved følgende eksempel: Et foretak har sin årsavslutning pr. 31.03, hvilket innebærer at siste frist for innsending er syv (6 + 1) måneder senere – med andre ord 31.10. Dersom denne fristen ikke overholdes, er det imidlertid ingen regel som fanger opp gebyrberegning før fra den 1. august året etter. Så vidt utvalget har fått opplyst er det også slik regelen er praktisert ved Regnskapsregisteret. I realiteten innebærer dette en favoriserende ”karantenetid” for foretak med avvikende regnskapsår, sammenlignet med andre.

På denne bakgrunn mener utvalget det er behov for en særlig regel som bringer tidsrammer og betingelser for foretak med avvikende regnskapsår i samsvar med det som gjelder for dem med årsavslutning 31.12. Regelen foreslås slik at gebyrberegningen starter syv måneder etter regnskapsårets slutt, hvilket altså vil gi samme realitet som 1. august-fristen har for foretak som følger kalenderåret som regnskapsår. Utvalget har vurdert om gebyrfristen skal utformes generelt for alle foretak, men har av hensyn til tilgjengelighet og eksplisitet kommet til å ville beholde den statiske datofristen som i dag gjelder i sin alminnelighet. Regelen for foretak med avvikende regnskapsår foreslås derfor i stedet innarbeidet som en spesialregel, og det ved følgende tilføyelse i regnskapsloven § 8-3 første ledd nytt annet punktum:

”For regnskapspliktig som anvender avvikende regnskapsår gjelder dette når dokumentene ikke er avsendt syv måneder etter balansedagen.”

Brønnøysundregistrene har opplyst at en slik omlegging vil kreve omlegging av systemene i Regnskapsregisteret og merkostnader som følge av månedlige i stedet for ett årlig utgangspunkt for beregning av forsinkelsesgebyr. Det vil blant annet kreves endringer i datasystemene (Brønnøysundregistrene anslår kostnadene til 150.000 til 200.000 kroner), endrede rutiner for oppfølging av gebyrpliktige og endrede rutiner ved kunngjøring av manglende regnskaper i aksjelskaper og allmennaksjeselskaper og varsel til tingretten. Utvalgets forslag har ikke særskilt tatt hensyn til slike nødvendige tilpasninger, og forslaget her forutsetter at dette praktisk lar seg løse innen en rimelig kostnadsramme.

18.5.3 Tvangsavvikling som sanksjon ved for sen/manglende innsendelse til Regnskapsregisteret

Regnskapsregisteret har i sin høringsuttalelse bedt om at det vurderes innført tvangsavviklingsregler også for andre innsendingspliktige enn aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper. Forslaget er begrunnet i forskjellsbehandling mellom foretaksformene.

Innledningsvis vil utvalget vise til at de regnskapspliktige som gruppe er svært uensartet og sammensatt. Gruppen spenner fra alt fra privateide juridiske selskapsformer og enkeltmannsforetak via banker m.v., statsforetak og til stiftelser, foreninger, boligbyggelag og lignende som nevnt i regnskapsloven § 1-2. Ikke bare har de innsendingspliktige ulike eier- og ansvarsforhold, men de har også ulike formål for sin eksistens. Mens aksjeselskap m.v. i det normale driver med økonomisk vinning for øyet, har for eksempel stiftelser og de fleste foreninger typisk et ikke-økonomisk formål for sin virksomhet. På denne bakgrunn ser utvalget det som uhensiktsmessig, og dessuten også som høyst tvilsomt om det er rettslig mulig, å gi tvangsavviklingsregler for gruppen innsendingspliktige i sin alminnelighet.

For at utvalget i det hele tatt skal finne det aktuelt å utrede rettsgrunnlaget for å kunne gi slike regler, herunder se på differensiering mellom de ulike gruppene av regnskapspliktige, må det imidlertid tas stilling til om tvangsavvikling er en egnet og rimelig sanksjon i forhold til det pliktbruddet som manglende innsending til Regnskapsregisteret er. Som det også er lagt til grunn i avsnitt 18.5.2 om forsinkelsesgebyrets størrelse, har utvalget som et overordnet prinsipp at eventuelle sanksjoner må stå i forhold til forseelsens art. I denne forbindelse vil det anføres at tvangsavvikling er en særdeles alvorlig og streng reaksjonsform. Ikke bare har det økonomiske og andre konsekvenser for eierne m.v. selv, men tvangsavviklingen vil for eksempel også ramme ”uskyldige” ansatte ved tap av arbeidsplass og –inntekt. Ringvirkningene kan således være uoverskuelige.

Ut fra en avveining mellom de ulike hensynene, forseelsens art og sanksjonens alvorlighetsgrad, mener utvalget at det ikke kan forsvares å utvide reglene om tvangsavvikling utover det som finnes for aksje- og allmennaksjeselskaper i dag. Dette synet gjelder generelt, men i forsterket grad ved utvalgets forslag i avsnitt 18.5.1 om å gjøre innsendingsplikten ubetinget for alle regnskapspliktige. En samtidig generell regel om tvangsavvikling vil i så fall også omfatte ethvert lite foretak, hvilket relativt sett må sies å framstå som enda mindre tjenlig og anskuelig enn i det øvrige.

Hva gjelder tvangsavviklingsregelen for aksje- og allmennaksjeselskaper er dette hjemlet i aksjelovgivningen, og ligger derved utenfor utvalgets mandat å vurdere. Til Regnskapsregisterets anførsel om likebehandling mellom foretaksformene, vil det imidlertid anføres at utvalget ikke kan se at dette er noe argument for å gjøre det samme gjeldende for andre regnskapspliktige. Ulike hensyn, for eksempel at aksjeselskapsformen drives under begrenset ansvar for foretakets forpliktelser, kan i seg selv være forklarende for den særlige regelen for dem. Her kan det for øvrig vises til at tilsvarende betraktninger også ble gjort til kjenne av Finansdepartementet i forbindelse med behandlingen av gjeldende regnskapslov. Det siteres fra Ot.prp. nr. 42 (1997-98) avsnitt 12.6.5 side 205:

”Kommunal- og arbeidsdepartementet og Brønnøysundregistrene mener det bør innføres en generell regel om tvangsoppløsning som ikke bare omfatter aksjeselskaper, og at disse reglene bør tas inn i regnskapsloven. I de nye aksjelovene er gjeldende regler om tvangsoppløsning av aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper som ikke sender inn regnskapsdokumenter til Regnskapsregisteret videreført. Departementet viser til at reglene om ansvar for foretakets forpliktelser og organisering av foretaket er forskjellige for aksjeselskaper og andre foretaksformer. Dette gjør at konsekvensene av å innføre en slik generell regel er noe uoversiktlige. Utvalget har ikke vurdert spørsmålet. Departementet finner det på denne bakgrunn ikke hensiktsmessig å foreslå slike regler.”

Til ytterligere støtte av utvalgets syn vil det for øvrig også vises til Justisministerens tilsvar av 2. september 1998 som avviser et forslag fra Konkursrådet om innføring av generelle tvangsavviklingsregler for virksomheter som begår alvorlige lovovertredelser. Det siteres fra konklusjonen (utdrag):

”Min vurdering er etter dette at tvangsavvikling ikke er egnet som en alminnelig sanksjonsform overfor lovbrudd som begås i næringsvirksomhet. Som nevnt mener jeg at tvangsavvikling i mange tilfeller kan ramme vilkårlig og urimelig. (...)”

I uttalelsen trekker Justisministeren også paralleller til aksjelovgivningens tvangsavviklingsbestemmelser:

”(...) Både nåværende aksjelov fra 1976 og aksjeloven og allmennaksjeloven fra 1997 har regler om at skifteretten kan tvangsoppløse et selskap hvis bestemte forhold foreligger. Det er likevel en prinsipiell forskjell mellom forslaget og de nevnte reglene. Aksjelovenes oppløsningsgrunner knytter seg først og fremst til krav som må anses som grunnleggende i forhold til adgangen til å drive virksomhet i form av et selskap med begrenset deltakeransvar. Dersom disse kravene ikke er oppfylt, må det anses å hefte en så alvorlig mangel ved selve selskapsforholdet at loven ikke aksepterer at selskapet fortsetter. Begrunnelsen for aksjelovens tvangsoppløsningsregler er derfor av en annen karakter enn reglene i forslaget, hvor tvangsavvikling kan brukes som en reaksjon på hvilken som helst kriminell virksomhet av alvorlig karakter uten noen vurdering av om lovbruddet indikerer en mangel ved selve foretaket.”

Anmerkning i Enhetsregisteret

Formålet med offentlighetsreglene er å gi regnskapsinteressentene tilgang til opplysninger om den regnskapspliktiges stilling og resultat. Det at et regnskap er innsendt eller ikke til Regnskapsregisteret forandrer ikke på den faktiske økonomiske situasjonen i foretaket. Manglende innsending kan imidlertid være et signal om at noe er galt. For regnskapsinteressentene kan det således være en verdi i seg selv å få informasjon om at innsendingsplikten ikke er overholdt. Utvalget mener at denne informasjonen bør være lettest mulig tilgjengelig. Det foreslås derfor at Regnskapsregisteret skal sørge for at regnskapspliktige som ikke har innsendt regnskapet innen utløpet av maksimalgrensen på 26 uker (jf. utvalgets forslag i avsnitt 18.5.2), får slik anmerkning registrert ved sin oppføring i Enhetsregisteret. Anmerkningen skal være offentlig og bli stående inntil innsendingsplikten er oppfylt. Endringen foreslås innarbeidet ved følgende tilføyelse i Enhetsregisterloven § 6 første ledd ny bokstav m:

”m) Om enheten fremdeles ikke har oppfylt innsendingsplikten etter regnskapsloven § 8-2 på det tidspunktet forsinkelsesgebyr slutter å løpe etter regnskapsloven § 8-3 første ledd.”

18.5.4 Klageadgang

Det er ikke tilstrekkelig at årsregnskapet m.v. er innsendt til Regnskapsregisteret for å oppfylle innsendingsplikten. Regnskapsdokumentene må også være godkjent av Regnskapsregisteret, jf. forskrift 16. desember 1998 nr. 1234 § 2-1 om beregning av forsinkelsesgebyr:

”(...) Dersom de innsendte dokumentene har mangler som gjør at de ikke kan godkjennes som årsregnskap m.v., ilegges gebyr til manglene er rettet opp.”

I denne forbindelse har Regnskapsregisteret spurt om deres vedtak om ikke å godkjenne et årsregnskap m.v. (nektingsvedtak) er å anse som et enkeltvedtak, og som derved kan påklages etter forvaltningsloven § 28 første ledd. Til nå har det ikke vært behandlet som sådan.

For å vurdere saken må det ses hen til legaldefinisjonen av et enkeltvedtak. Denne framgår av forvaltningsloven § 2 bokstav b, hvoretter det heter at et enkeltvedtak er ”et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer”. I Justisdepartementets Håndbok for overformynderiet 7 er dette for øvrig forklart slik:

”(...) For at et vedtak skal sies å være et enkeltvedtak må det være fattet under utøvelse av offentlig myndighet og det må gjelde en eller flere bestemte privatpersoner (evt. private rettssubjekter). Vedtaket må videre gjelde rettigheter eller plikter.

Generelle henstillinger er således ikke enkeltvedtak. Ofte kaller man slike avgjørelser for "beslutninger" for å markere at det ikke er tale om et enkeltvedtak. F eks er det en beslutning når overformynderiet bestemmer at behandlingen av en sak skal utsettes til f eks neste møte i overformynderiet.

Når det gis en tillatelse, gis det samtidig en rettighet og det er dermed alltid tale om et enkeltvedtak. Når noen f eks oppnevnes som hjelpeverge pålegges vedkommende en plikt, noe som gjør vedtaket til et enkeltvedtak. (...)”

Hva gjelder nektingsvedtaket er det opplyst fra Regnskapsregisteret at de forholder seg til standardmaler i vurderingen av om innsendte dokumenter tilfredstiller kravene til å bli godkjent eller ei. Kontrollen knytter seg kun til formelle forhold, det vil si at det ikke føres kontroll med at det materielle innholdet i dokumentene er i samsvar med regnskapslovens krav. Nektingsvedtak fattes således i den utstrekning noen av de pliktige dokumentene mangler helt, eller dersom det innsendte materialet er av en slik art at de ikke kan godkjennes som de pliktige dokumentene. Det kan for eksempel være når det ikke er lagt med et likt antall noter som vist til i regnskapet, eller at det er lagt med næringsoppgave i stedet for regnskapslovens balanse- og resultatoppstilling.

Ut fra det nevnte har utvalget forståelse for Regnskapsregisterets tvil med hensyn til om et nektingsvedtak kan anses som enkeltvedtak, fordi det i liten grad foretas noen individuell vurdering i hvert enkelt tilfelle. Regnskapsregisteret uttaler hertil også at rutinene for hva som godkjennes og hva som ikke gjør det stort sett er så klare at det sjelden oppstår tvilstilfeller.

Ikke desto mindre er et nektingsvedtak individuelt i den forstand at det fattes i enkelttilfeller overfor den enkelte innsendingspliktige enhet. Etter utvalgets oppfatning er det likeså utvilsomt at nektingsvedtaket knytter seg til ”rettigheter eller plikter”, slik det er lagt til grunn som en forutsetning i forvaltningslovens definisjon av et enkeltvedtak. På denne bakgrunn mener utvalget at Regnskapsregisterets nektingsvedtak oppfyller kriteriene for å bli ansett som et enkeltvedtak, og som derav kan påklages etter forvaltningsloven § 28 første ledd. Dette vil også ivareta det alminnelige rettsikkerhetshensynet, som etter utvalgets syn bør ligge til grunn for ethvert vedtak med såpass alvorlige konsekvenser som nektet innsending kan få. For å fjerne eventuell usikkerhet, finner utvalget det for øvrig hensiktsmessig å klargjøre klageadgangen gjennom lovfesting.

For at den regnskapspliktige ikke skal gis motiver til å forhale/utvanne innsendingsplikten, legger utvalget videre til grunn at en klage på nektet godkjenning ikke skal ha oppsettende virkning i forhold til løpende forsinkelsesgebyr. Gebyret vil med andre ord fortsette å påløpe inntil klagen er ferdigbehandlet. I de tilfeller en klage vinner fram, vil i stedet den delen av gebyret som er påløpt etter at regnskapsdokumentene ble feilaktig nektet, tilbakeføres ved ettergivelse.

I det et nektingsvedtak blir å anse som et enkeltvedtak, reiser det også spørsmål om hvilket organ som skal være klageinstans. Her er regelen i forvaltningsloven § 28 første ledd første punktum at klageinstansen er det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. For Regnskapsregisterets del vil dette si Finansdepartementet. Finansdepartementet har imidlertid i enkelte andre tilfeller delegert funksjoner til Kredittilsynet. For eksempel er det Kredittilsynet som er klageinstans for klager på avslått søknad om ettergivelse av forsinkelsesgebyr (jf. forskrift 16. desember 1998 nr. 1234 § 2-3). I denne forbindelse har utvalget merket seg at Regnskapsregisteret synes å foretrekke Finansdepartementet selv som klageinstans, jf. deres høringsuttalelse:

”(...) Ulempen med en (slik) mellomliggende instans som klagebehandler, er at fagdepartementet kommer lenger unna de praktiske sakene som berører Regnskapsregisteret og derfor ikke ser så mye til de ulike problemstillingene som oppstår.”

Fra utvalgets side har man imidlertid ikke funnet det tjenlig å gi føringer på området; dette forbeholdes i stedet i sin helhet til intern avgjørelse i departementet. Utvalget stiller seg således nøytral til spørsmålet om Finansdepartementet skal stå som klageinstans selv eller delegere funksjonen til Kredittilsynet. Av praktiske årsaker, og med henvisning til utgangspunktet i forvaltningsloven § 28 første ledd, er det dog Finansdepartementet som anføres i utvalgets forslag til forskriftstekst.

Med sikte på å innarbeide de endringene som følger av drøftelsen i dette kapittel, foreslår utvalget følgende tilføyelse i regnskapsloven § 8-2, inntatt ved nytt tredje ledd:

”Beslutning om å nekte registrering av dokumenter som er sendt til Regnskapsregisteret regnes som enkeltvedtak.”

18.5.5 Oppsummering av utvalgets forslag

Det vises til drøftelsene ovenfor. De forslagene som framkommer der, kan i korte trekk oppsummeres som følger:

• Utvalget foreslår å utvide innsendingsplikten til Regnskapsregisteret til å gjelde alle regnskapspliktige. Samtidig foreslås det å oppheve regelen om at den regnskapspliktige må holde regnskapet tilgjengelig for innsyn på eget forretningssted. Forslaget er nærmere omtalt i avsnitt 18.5.1.

• I avsnitt 5.1.5 har utvalgsflertallet foreslått å unnta indre selskap fra regnskapsplikten. Dersom indre selskap likevel skulle få regnskapsplikt, mener det samme flertallet at de indre selskapene uansett må gis fritak fra innsendingsplikt til Regnskapsregisteret. Forholdet er nærmere omtalt i avsnitt 18.5.1. Mindretallsmerknad: Se nedenfor.

• Utvalget foreslår at det innføres en maksimalgrense for hvor lenge forsinkelsesgebyret kan løpe; satt til 26 uker. Forslaget er nærmere omtalt i avsnitt 18.5.2 under overskriften Gebyrets størrelse.

• Utvalget foreslår å fjerne regelen i regnskapsloven § 8-3 annet ledd om at solidarskyldnerne hefter for ”framtidig gebyr”. Videre foreslås det en lovfesting av at solidarskyldnere som under tiden har fratrådt sitt verv, ikke kan kreves for høyere forsinkelsesgebyr enn det som var påløpt fram til fratredelsesdatoen. Det foreslås også å gi Regnskapsregisteret adgang til å kunne frita en eller enkelte av solidarskyldnere fra solidaransvaret, dersom særlige rimelighetsgrunner tilsier det. Den/de fritattes andel av det påløpte gebyret skal i så fall bortfalle i sin helhet. Forslagene er nærmere omtalt i avsnitt 18.5.2 under overskriften Solidaransvaret for forsinkelsesgebyr.

• For regnskapspliktige med avvikende regnskapsår foreslås det en egen fristregel for beregning av forsinkelsesgebyr, slik at gebyret begynner å løpe dersom regnskapsdokumentene ikke er avsendt til Regnskapsregisteret innen syv måneder etter regnskapsårets slutt. Forslaget er nærmere omtalt i avsnitt 18.5.2 under overskriften Regnskapspliktige med avvikende regnskapsår.

• Etter gjeldende aksjelovgivning er manglende innsending til Regnskapsregisteret tvangsavviklingsgrunn. Utvalget ser det som uaktuelt å innføre tvangsavviklingsregler for andre foretaksformer. Utvalget foreslår imidlertid at regnskapspliktige som ikke har oppfylt innsendingsfristen innenfor maksimalgrensens utløp (26 uker, jf. ovenfor), skal registreres med anmerkning ved sitt navn i Enhetsregisteret. Forslaget er nærmere omtalt i avsnitt 18.5.3.

• Utvalget mener at Regnskapsregisterets vedtak om å nekte godkjenning av innsendte dokumenter, er å anse som enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven § 28 første ledd. For å unngå tvil, foreslås det å klargjøre forholdet ved presisering i loven. Forslaget er nærmere omtalt i avsnitt 18.5.4.

Når det gjelder innsendingsplikten for filialer av utenlandske foretak, er de norske reglene i motstrid med EU-retten. Herom viser utvalget til at det allerede pågår et lovendringsarbeid, og forutsetter at motstriden blir rettet opp i forbindelse med dette. Forholdet er nærmere omtalt i avsnitt 18.5.2 under overskriften Filialer av utenlandske foretak.

Mindretallsforslag

Medlemmet Voldnes viser til sitt mindretallsforslag i avsnitt 5.1 om regnskapsplikt for indre selskaper. I forlengelsen av det mener mindretallet at indre selskapers regnskap skal være innsendingspliktige til Regnskapsregisteret, og foreslår at det gjeldende fritaket i forskrift 16. desember 1998 nr. 1234 § 1-1 utgår.