3 Kontroll med finansiell rapportering (enforcement)

3.1 Innledning

3.1.1 EUs ”Financial Services Action Plan”

EU har uttrykt som en overordnet politisk målsetting at Unionen skal ha verdens mest konkurransedyktige og bærekraftige økonomi innen 2010. I tråd med denne overordnede målsetting, utarbeidet Kommisjonen i 1999 den såkalte ”Financial Services Action Plan” 1 (FSAP), som inneholder et omfattende program for modernisering og utbygging av EUs lovgivning og andre tiltak knyttet til finansmarkedene. FSAP dekker til sammen 42 enkelttiltak, men det legges særlig vekt på tiltak med sikte på hurtig gjennomføring av et velfungerende indre marked for kapital og investeringstjenester.

Under EUs toppmøte i Lisboa i mars 2000 (Det europeiske råd – Rådet av stats- og regjeringssjefer) ble det vedtatt at den finansielle handlingsplanen skal være gjennomført innen 2003 for verdipapirområdet og innen 2005 for øvrige tiltak. FSAP ble gjort til en integrert del av den såkalt Lisboa-prosessen med målsetning å gjøre Europa til verdens mest konkurransedyktige og bærekraftige økonomi innen 2010. I en rapport fra EU Kommisjonen av 3. juni 2003 fremgår det at 34 av de opprinnelige 42 tiltakene nå er gjennomført. Prospektdirektivet ble vedtatt i juli 2003.

3.1.2 EUs “Financial Reporting Strategy”

I Kommisjonens uttalelse av 13. juni 2000 "EU Financial Reporting Strategy: the way forward" konkretiseres tiltakene innen regnskapsområdet. En sentral målsetting er at strategien skal sikre at verdipapirer kan omsettes på finansielle markeder i EU og internasjonalt, basert på ett sett av regnskapsstandarder. Det uttales blant annet følgende:

"Sound financial reporting remains at the heart of the Commission’s approach. Relevant, timely, reliable and comparable information about the performance and financial position of an enterprise continues to be of central importance in safeguarding the interests of investors, creditors and other stakeholders to ensure a level playing field between competitors. Financial statements underpin the entire system of market information. They are the vital link between issuers and investors and are essential to deliver the high level of comparability the EU needs for a single securities market. Agreed accounting standards must be properly applied and enforced to ensure efficient markets. Accounting standards have to be enforced at an equivalent level throughout the EU and the world. Authoritative guidance must thus be available to assist preparing these financial reports."

Regnskapsstrategien inneholder følgende sentrale tiltak:

1. Kommisjonen tar sikte på å presentere et forslag som krever at alle børsnoterte foretak utarbeider konsernregnskap i samsvar med ett sett av regnskapsstandarder – IAS.

2. Det skal utvikles en håndhevingsordning (enforcement infrastructure) som skal sikre at EUs børsnoterte foretak strengt anvender de internasjonale regnskapsstandarder.

3. Det skal utarbeides et forslag om modernisering av regnskapsdirektivene.

Punkt 1 er gjennomført gjennom forordning 1606/2002/EF om anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder (19. juli 2002). Punkt 3 er gjennomført ved direktiv 2003/51/EF (moderniseringsdirektivet.

Utvikling av en effektiv håndhevingsordning (jf. punkt 2) omfatter (1) klare regnskapsstandarder, (2) tilgjengelige fortolkninger og veiledning om anvendelse, (3) pliktig revisjon, (4) kontroll utført av tilsynsmyndighetene, samt (5) effektive sanksjoner. I strategiplanen er punkt 4 omtalt på følgende måte:

"Securities supervisors also have a critical role in ensuring that listed companies comply with financial reporting requirements. There is clearly a major interest in ensuring accurate and consistent application of accounting standards in the securities markets they oversee. In the EU securities markets regulators must be actively involved in enforcement issues. In particular, the Commission looks to European securities markets supervisors (through FESCO - the Forum of European Securities Commissions) to develop and implement a common approach to enforcement. Such an approach would establish a level playing field and avoid the danger of regulatory arbitrage. Peer-reviews of securities markets supervisors’ practices could be considered as a useful instrument for ensuring a common approach."

3.1.3 Committee of European Securities Regulators (CESR)

CESR ble formelt etablert ved Kommisjonsbeslutning av 6. juni 2001, men er i stor grad en videreføring av FESCO (Forum of European Securities Commissions), med eget sekretariat og eget budsjett. Medlemmene av komiteen er representanter for EØS-medlemslandenes verdipapirtilsynsmyndigheter. Kommisjonen er representert – men har ikke formannskapet – i komiteen, som selv har fastsatt sin arbeidsordning. Grunnlaget for den nye komiteen er nedfelt i ”Charter of the Committee of European Securities Regulators”.

Medlemmer av CESR, i Norge vil det si Kredittilsynet, er forpliktet til å gjennomføre CESR beslutninger på "best effort" basis.

CESR vedtok i mars 2003 en standard (Standard no. 1 on Financial Information") vedrørende "Enforcement of Standards on Financial Information in Europe". Standarden er en videreføring av de intensjoner som er uttrykt i EU Kommisjonens regnskapsstrategi og i IAS forordningen samt EUs forslag til prospektkontroll. Standarden definerer begrepet "enforcement" (heretter oversatt med håndheving) og omhandler i tillegg blant annet organisering av håndhevingsordningen, utvalgsmetoder for valg av den informasjon som skal undergis utvidet kontroll og gjennomføring av kontrolltiltakene. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 3.4.2.

CESR vil i nær fremtid utgi en standard som vil omhandle den myndighet som skal tilordnes kontrollorganene. Innen 2005 vil det også bli utgitt en standard for grenseoverskridende børsnoteringer og emisjoner.

3.1.4 Regelverksutvikling i EU på nærliggende områder

EU Rådet har den 15. juli 2003 vedtatt et nytt prospektdirektiv som oppstiller krav til kontroll av prospekt i forbindelse med offentlige tilbud av omsettelige verdipapirer (emisjons- og spredningssalg), samt ved opptak til omsetning på regulert marked. Utgangspunktet er at prospektet skal inneholde informasjon som er nødvendig for at investorer skal kunne vurdere risikoen knyttet til utsteder og de aktuelle finansielle instrumenter. Slik informasjon vil typisk være finansiell regnskapsinformasjon.

Kontroll av prospekter skal utføres av et kompetent myndighetsorgan. Ifølge det nye direktivet må dette kontrollorganet ha visse egenskaper, herunder fullstendig uavhengighet fra markedsdeltakerne. I Norge vil Kredittilsynet være kompetent myndighet, men kontrolloppgavene kan delegeres i en 8-års periode etter vedtakelsen av direktivet. For Norges del vil derfor Oslo Børs kunne ivareta kontrolloppgavene i denne perioden. Prospektdirektivet vil bli vurdert på nytt etter 5 år, hvor også spørsmålet om delegering vil bli vurdert.

CESR har utarbeidet nærmere prinsipper for blant annet organisering av kontroll av prospekter, jf Standard No. 1 on Financial Information. Prinsippene er de samme som for kontroll av regnskapsinformasjon og kontroll av annen finansiell informasjon, jf avsnitt 3.4.2.

EU Kommisjonen fremla i mars 2003 et forslag til direktiv for å øke investorbeskyttelse og gjennomsiktiglighet (transparency direktivet). Det foreslåtte direktivet vil gjelde for alle foretak som er notert på et regulert marked i EU. Det stilles krav til periodisk regnskapsinformasjon der revidert årsregnskap og årsberetning må offentliggjøres innen 3 måneder etter hvert regnskapsår, samt til offentliggjøring av delårsregnskap innen 2 måneder etter balansedagen. Videre stilles det krav til kontinuerlig informasjon (ongoing information) om større eierforhold i det enkelte børsnoterte foretak, samt til likebehandling av eiere i samme posisjon. Når foretaket offentliggjør regulert informasjon, skal foretaket samtidig oversende (file) den informasjonen til hjemlandets kompetente myndighetsorgan. Kravene til det kompetente myndighetsorganet i forslaget til transparency direktivet er i all hovedsak det samme som nevnt i prospektdirektivet. Det er dog en delegeringsadgang i 5 år mot 8 år i prospektdirektivet. Det er imidlertid ventet at det vil skje en samordning av delegeringsadgangen i nevnte direktiv. Det kompetente myndighetsorganet er ansvarlig for å følge opp kravene nedfelt i transparency direktivet.

3.1.5 Kredittmeldingen 2001

Utvalget har merket seg omtalen i Kredittmeldingen 2001 (St.meld. nr. 8 for 2002-2003) om lærdom av finansskandalene i USA og oppfølging i Norge. Det vises til kapittel 3 i meldingen. I omtalen vises det særskilt til avsløringene av manipulering av regnskapsinformasjon mv. i selskaper som Enron, WorldCom, Tyco International og Global Crossing. Departementet legger her blant annet vekt på håndheving av regnskapsregler. I avsnitt 3.4 i meldingen står det:

”I dag fører Oslo Børs ein viss kontroll med at rekneskapane til føretak som er notert på børsen, blir førte i samsvar med rekneskapslova, god rekneskapsskikk og retningslinjene børsen har. Børsen kan òg gi konkret rettleiing om rekneskapsføring. Denne kontrollen kjem i tillegg til revisjon av rekneskapane. Det kan vere behov for å etablere eit meir utvikla apparat i Noreg for å sjå til at børsnoterte føretak følgjer rekneskapsstandardane. Denne kontrollen kan organiserast gjennom eit offentleg organ eller på anna tenleg vis. Det kan òg vere behov for å vurdere sanksjonane ved uriktig, misvisande eller mangelfull rekneskapsinformasjon.

Forsvarleg og streng handheving av at børsnoterte føretak fører konsernrekneskapane sine i samsvar med IAS/IFRS, er eitt av punkta i EUs rekneskapsstrategi som blei utgitt i 2000. Etter strategiplanen omfattar effektiv handheving mellom anna at rekneskapar blir kontrollerte av tilsynsmyndigheiter og effektive sanksjonar. Utvalet for evaluering av rekneskapslova skal vurdere korleis desse føresetnadene i strategiplanen bør gjennomførast i Noreg.”

I avsnitt 3.7 i meldingen står det:

”Departementet meiner at det no er ei klar felles forståing av at det er naudsynt å ha rammer som i størst muleg grad kan sikre god og etterettleg rekneskapsinformasjon. Det trengst klare standardar, gode kontrollmekanismar og strenge reaksjonar. Regjeringa er fast bestemt på å medverke til dette, særlig gjennom å leggje best moleg til rett for at uetisk praksis ikkje får utvikle seg slik vi har sett i USA.”

Stortingets finanskomite kommenterer ikke direkte punktet i Kreditmeldinga 2001 om kontroll og håndhevning av regnskapsstandarder i Innst.S. nr. 88 (2002-2003). Mer generelt legger komiteens flertall, alle unntatt medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, vekt på at formålet med de tiltak departementet har redegjort for i meldingen, skal være å sikre tilliten til finansiell informasjon og finansielle disposisjoner. Flertallet uttaler:

”Det er viktig at den tilliten vi ønsker å bygge opp også får gjennomslag i utlandet. Flertallet mener derfor at de tiltak som gjennomføres i Norge, i størst mulig grad må være harmonisert med tiltak som foretas i andre land.”

(Innstillingen kapittel 3 på s. 3).

3.1.6 Høringskommentarer og andre innspill

I invitasjonen til høring i oktober 2002 ble håndheving av finansiell informasjon konkret angitt som et aktuelt tema for kommentarer. De høringsinstanser som uttalte seg, var alle positive til innføring av utvidede kontrolltiltak. Høringsinstansene ga få konkrete innspill til organisering av slik kontroll, men det var enighet om at kontrollorganet bør ha en form for offentlig tilknytning. For øvrig nevner høringsinstansene behov for forankring i norsk fagmiljø samt behov for internasjonalt samarbeid slik at man sikrer lik forståelse av regnskapskrav og tilgang til større kompetansebase og felles prioriteringer.

3.2 Utviklingen i andre land

3.2.1 USA

I USA foretas tilsynet med fondsbørsene, de noterte selskaper mv. av U.S. Securities and Exchange Commission (SEC). SEC er en offentlig myndighet, hvor ledelsen utnevnes av USAs president. SEC består av i alt 4 divisjoner og 18 avdelinger. Totalt er det ansatt ca. 3 100 personer.

SEC kontrollerer ikke bare regnskaper, men har det samlede tilsyn med de amerikanske kapitalmarkeder. Følgende forhold søkes avdekket gjennom SECs undersøkelser:

• innsidehandel

• manipulasjon av aksjekurser

• børsmegleres opptreden i forhold til deres kunder

• salg av aksjer mv. uten nødvendige tillatelser

• avgivelse av uriktige eller villedende opplysninger mv.

Håndheving av regnskapsregler er blitt gjenstand for stor oppmerksomhet i forbindelse med de amerikanske regnskapsskandaler som Enron, World-Com m.fl. Sommeren 2002 ble det vedtatt en lov – Sarbanes-Oxley Act – som strammer inn på kravene til så vel de børsnoterte selskaper som deres revisorer. Sarbanes-Oxley Act skal utfylles ved forskrifter utarbeidet av SEC.

I forbindelse med innføringen av Sarbanes-Oxley Act ble det besluttet at SEC skulle tilføres midler med henblikk på å skjerpe tilsynet med kapitalmarkedene. Midlene skal anvendes til å styrke bemanning, utstyr og utvikling av software.

3.2.2 Storbritannia

Storbritannia har et enforcement system som består av flere deler: the Listing Authority (UKLA) of the Financial Services Authority (FSA), the Financial Reporting Review Panel (FRRP) og the Departement of Trade and Industry (DTI). UKLA forholder seg til børsnoterte foretak. FRRP’s kontroll dekker store britiske foretak og andre “åpne” foretak (tilsvarende ASA i Norge). DTI har et ansvar i forhold til alle foretak uavhengig av størrelse.

FRRP er sammen med standardsetter for regnskap (Accounting Standards Board – ASB) underlagt Financial Reporting Council som er en uavhengig organisasjon hvor medlemmene oppnevnes av ulike offentlige og private organisasjoner. Oppnevning og finansiering av FRC, ASB og FRRP skjer av revisorprofesjonen (Consultative Committee of Accountancy Bodies), City (London Stock Exchange sammen med banker og investorer) og regjeringen ved Department of Trade and Industry. FRRP opererer på en reaktiv basis når de blir kjent med at avlagte regnskaper ikke samsvarer med lov og regnskapsstandarder. Resultatet av FRRP’s gjennomgang offentliggjøres. Reaksjonsformene kan være at saken sendes til domstolene, at den regnskapspliktige utarbeider nytt regnskap eller del av regnskap, eller at den regnskapspliktige endrer fremtidig praksis.

Et regjeringsoppnevnt utvalg “the Co-ordinating Group on Audit and Accounting Issues (CGAA)” avga rapport i januar 2003. Utvalget var nedsatt av Secretary of State for Trade and Industry and the Chancellor of the Exchequer (tilsvarende næringsmininister og finansminister). I rapporten foreslås endringer på flere områder som gjelder finansiell rapportering og revisjon, herunder håndheving av regnskapsstandarder.

CGAA-utvalget foreslår at det i tillegg til den kontroll som utøves av FRRP også må innføres en risikodrevet proaktiv kontrollordning. Det foreslås en koordinering av de kontrollordninger som i dag eksisterer ved at det etableres et nærmere samarbeid mellom FSA og FRRP. Utvalget anbefaler at FSA og FRRP utarbeider og blir enige om ”a Memorandum of Understanding (MOU)” som klargjør deres respektive roller og ansvar i håndhevingsordningen. Fra CGGA utvalgets side forventes det at:

• FSA skal identifisere risiki som skal undersøkes og hvilke selskapsdokumenter som bør kontrolleres,

• FRRP skal lede arbeide med å gjennomføre de aktuelle kontroller og

• FRRP skal gjennomføre de tiltak som er nødvendige når det avdekkes brudd på standardene.

Det skal vurderes hvordan skattemyndighetene (Inland Revenue) skal samarbeide med FSA og FRRP. Reglene om taushetsplikt bør vurderes endret slik at skattemyndighetene kan rapportere mistanker om brudd på standardene til FSA og FRRP. Regjeringen blir anbefalt å utrede dette nærmere.

3.2.3 Danmark

I Danmark har Erhvervs- og Selskabsstyrelsen ansvaret for å utforme den danske regnskapslovgivning for alle erhvervsdrivende virksomheter med unntak av finansielle virksomheter (banker og forsikringsselskaper) samt kontrollere regnskaps-, selskaps-, og revisorlovgivningens etterlevelse.

Ca. 100 000 danske selskaper med begrenset ansvar sender årsregnskapet til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen har siden 1994 hatt en plikt til å foreta stikkprøver og undersøke de mottatte årsrapporter med det formål å konstatere åpenbare lovovertredelser. Styrelsens regnskapskontroll omfatter alle ikke-finansielle selskaper, herunder de børsnoterte ikke-finansielle selskapene.

Kontrollen baseres på gjennomgang av årsrapportene. Erhvervs- og Selskaps-styrelsen foretar således ingen ny kontroll eller revisjon av regnskapsgrunnlaget. I tvilstilfelle kan Erhvervs- og Selskapsstyrelsen dog forlange supplerende opplysninger, som er nødvendige for å kontrollere om lovgivningen er overholdt.

Ved konstatering av overtredelser kan Erhvervs- og Selskabsstyrelsen anmode selskapene om å rette opp forholdene i fremtidige årsrapporter, kreve ny årsrapport eller tillegg til årsrapporten.

Finanstilsynet (det danske Kredittilsyn) er det offisielle børstilsyn og fører tilsyn med såvel børsnoterte finansielle selskaper som børsnoterte ikke-finansielle selskaper. Finanstilsynets regnskapskontroll er imidlertid begrenset til gjennomgang av de finansielle selskaper.

Det er ennå ikke avklart hvorledes den fremtidige kontroll med de børsnoterte selskapers årsrapporter skal organiseres. Det er et aktuelt alternativ å fortsette med den nåværende arbeidsdeling. Det vurderes om regnskapskontrollen bør utvides til å omfatte kvartals- og halvårsrapporter.

3.2.4 Sverige

I Sverige ble det i 2002 nedsatt et utvalg for å vurdere Finansinspeksjonens rolle og ressursbehov i lys av de mange nye oppgaver som følger av den internasjonale utvikling. Utvalget la frem sin innstilling i februar 2003 (SOU 2003:22). Det anbefales at Finansinspeksjonen ikke skal ha noen rolle knyttet til tilsyn av de noterte foretaks etterlevelse av de internasjonale regnskapsstandarder utover kontroll med de foretak som er under tilsyn. Det foreslås at Bokføringsnemnden skal ha overliggende myndighetsansvar for kontroll med andre noterte foretak. Begrunnelsene synes hovedsakelig å være knyttet til ressursbruk og at Finansinspeksjonen bør konsentrere sin virksomhet om finansforetak og de grunnleggende samfunnsøkonomiske kontrolloppgaver.

I innstillingen er det lagt vekt på betydningen av selvregulering og delegering av tilsynsoppgaver. Også på regnskapsområdet anbefaler utvalget at tilsynsoppgaver bør delegeres. Bokføringsnemnden foreslås som kompetent offentlig myndighet – men utvalget anser det naturlig at tilsynsoppgaver delegeres til et såkalt ”review panel” knyttet til Redovisningsrådet. Forslaget begrunnes med effektivitetsfordeler ved å kunne utnytte den kompetanse og de ressurser som er knyttet til Redovisningsrådet.

”Föreningen för utvecklande av god redovisningssed” etablerte på eget initiativ i april 2003 et panel for overvåkning av finansiell rapportering. Bak den stiftende foreningen står Föreningen Svenskt Näringsliv, Stockholmsbörsen, FAR (revisorforeningen i Sverige), Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen, Sveriges Försäkringsförbund og Sydsvenska Industri- och Handelskammaren.

Panelet er en selvstendig søsterorganisasjon til Redovisningsrådet. Hovedoppgaven vil være å overvåke den finansielle rapportering fra de noterte foretakene. Panelet vil gjennomgå årsrapporter, delårsrapporter og annen finansiell informasjon som gis av selskapene. Panelet vil se etter at de noterte foretakene avlegger årsregnskap i samsvar med svensk lov og IAS/IFRS. Panelets uttalelser skal offentliggjøres. Eventuelle sanksjoner skal ilegges av Stockholm Fondsbörs, eller annen markedsplass, med utgangspunkt i panelets utredning.

Organiseringen av håndhevingsordningen er ikke endelig avklart hverken i henhold til oppnevning av kompetent, administrativ myndighet eller hvorvidt kontrolloppgavene skal delegeres til et underliggende organ.

3.2.5 Finland

En arbeidsgruppe nedsatt av Handels- och industriministeriet i Finland fremla i april 2003 et forslag til organisering av tilsyn med etterlevelse av internasjonale regnskapsstandarder (IAS). Arbeidsgruppen har tatt utgangspunkt i CESRs tilsynsprinsipper og foreslår at Finansinspektionen forestår regnskapskontrollen. I følge forslaget skal Finansinspektionen, etter egen vurdering, kunne begjære en uttalelse fra Bokføringsnämnden om anvendelse av regnskapsreglene inklusive internasjonale regnskapsstandarder. Bokföringsnämnden skal behandle forhold som vedrører IAS-tilsynet raskt og konfidensielt. I visse tilfeller skal Finansinspektionen også kunne begjære uttalelse fra Försäkringstilsynsmyndigheten.

3.3 Gjeldende rett og nåværende kontrollordninger i Norge

3.3.1 Generelt

Kontroll av finansiell informasjon skjer på mange nivåer hos den regnskapspliktige.

Typiske kontrolltiltak omfatter:

• Intern kvalitetskontroll gjennom linjeledelsen

• Involvering av ulike interne organer før fastsettelse av årsregnskap o.l.

• Interne kontrollorganer, for eksempel intern revisjon

• Ekstern revisjon

Fastsettelse av årsregnskap for den regnskapspliktige medfører at ulike selskapsorganer skal godkjenne regnskapet før det offentliggjøres. Regnskapet skal underskrives av den regnskapspliktiges styre og administrerende direktør og godkjennes av eventuell bedriftsforsamling før det fastsettes av generalforsamling, selskapsmøte eller tilsvarende organ. Mange regnskapspliktige har i tillegg etablert interne kontrollsystemer i form av intern revisjon eller spesielle utvalg oppnevnt av de påbudte selskapsorganer.

Årsregnskapspliktige har, med enkelte unntak på grunn av størrelse, revisjonsplikt etter revisorloven. Den valgte revisor skal i sin revisjonsberetning uttale seg om årsregnskapet og styrets beretning er utarbeidet og fastsatt i samsvar med lov og forskrifter. Kontrollarbeidet utføres i samsvar med god revisjonsskikk og omfatter de kontrollhandlinger som anses nødvendige for å kunne bekrefte at regnskapet og beretning gir et forsvarlig uttrykk for den økonomiske stilling og underliggende drift og er avlagt i samsvar med lovgivning og god regnskapsskikk. Den valgte revisor er således pålagt betydelige kontrolloppgaver. Omfanget av kontrollhandlingene er langt mer vidtrekkende enn de kontrolloppgaver som utføres av andre eksterne kontrollinstanser. Revisorenes formelle kompetanse godkjennes av Kredittilsynet og utførelsen av deres arbeider er underlagt tilsyn.

3.3.2 EØS-rett

I fortalen til IAS-forordningen avsnitt 16 omtales medlemsstatenes håndheving av at de internasjonale regnskapsstandardene blir fulgt:

"A proper and rigorous enforcement regime is key to underpinning investors' confidence in financial markets. Member States, by virtue of Article 10 of the Treaty, are required to take appropriate measures to ensure compliance with international accounting standards. The Commission intends to liaise with Member States, notably through the Committee of European Securities Regulators (CESR), to develop a common approach to enforcement."

Henvisningen i fortalen nr. 16 til EF-traktaten artikkel 10, motsvares i EØS-avtalen av artikkel 3. Etter EØS-avtalen artikkel 3 første ledd skal avtalepartene ”treffe alle generelle eller særlige tiltak som er egnet til å oppfylle de forpliktelser som følger av denne avtale”.

Fortalen til en forordning utgjør ikke i seg selv bindende rettsregler slik som de enkelte bestemmelsene i forordningen, men kan være veiledende for tolkningen. Utvalget oppfatter at dette punktet i fortalen tar sikte på å gi innhold til medlemsstatenes generelle plikt etter EF-traktaten artikkel 10 til å vedta tiltak som er egnet til å oppfylle EF-forpliktelser relatert til de internasjonale regnskapsstandardene som i medhold av forordningen skal gjelde som EF-rett. Dette tolkningsmomentet bør tillegges samme vekt som ved vurderingen av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen artikkel 3. Det er imidlertid opp til norske myndigheter å vurdere organiseringen av en håndhevingsordning og hvor mye ressurser som skal brukes.

3.3.3 Oslo Børs

Børsen har tilsyn med finansiell informasjon avgitt av noterte foretak dels i forbindelse med prospektpliktige transaksjoner, herunder ved opptak til børsnotering, og dels som ledd i den alminnelige oppfølgning av informasjonsplikten. Informasjonsplikten innebærer at utstederen av omsettelige verdipapirer skal offentliggjøre opplysninger av betydning for en riktig vurdering av verdipapirene. Børsen kan kreve at utstederes tillitsvalgte og ansatte uten hinder av taushetsplikt gir børsen de opplysninger som er nødvendige.

Børsen har gjennom en årrekke utgitt årlige regnskapssirkulærer med fortolkninger innenfor regnskapsområdet. Regnskapssirkulærenes formål har vært å sikre lik praksis blant de børsnoterte selskapene. Børsen har også et eget regnskapsutvalg med eksterne representanter som har vært benyttet som rådgivende organ i vanskelige regnskapsmessige problemstillinger for å gi nødvendig forankring og sikkerhet for de faglige vurderinger.

Etter børsloven er børsen tillagt myndighet til å ilegge nærmere angitte sanksjoner ved utstederens brudd på regelverket i børsloven og børsforskriften, herunder selskapenes informasjonsplikt som også omfatter selskapenes finansielle informasjon. Børsen kan således vedta følgende sanksjoner overfor de noterte selskapene:

• overtredelsesgebyrer, jf. børsloven § 5-12 og børsforskriften § 25-5,

• løpende mulkt, jf. børsloven 5-13 og børsforskriften § 25-4,

• suspensjon, jf. børsloven 5-9 og børsforskriften § 25-1,

• strykning og midlertidig strykning fra børsnotering, jf. børsloven § 5-8 og børsforskriften §§ 25-2 og 25-3

Videre skal børsen i de tilfeller hvor det foreligger grove eller gjentatte overtredelser av utsteders opplysningsplikt etter børsloven § 5-7 meddele dette til Kredittilsynet, jf. verdipapirhandelloven § 12-1 tredje ledd. Selskapenes opplysningsplikt etter børsloven § 5-7 omfatter både selskapets informasjonsplikt overfor markedet, jf. børsloven § 5-7 første ledd, og selskapets opplysningsplikt overfor børsen, jf. børsloven § 5-7 annet ledd. Videre er også selskapets tillitsvalgte og ansatte omfattet av opplysningsplikten til børsen.

Overtredelsesgebyr kan ilegges foretak med børsnoterte finansielle instrumenter ved brudd på børsloven eller børsforskriften. Vedtak om overtredelsesgebyr fattes av børsstyret. For børsnoterte foretak kan gebyret være maksimalt 10 ganger årlig kursnoteringsavgift (for år 2003 inntil 10 millioner).

Løpende daglig mulkt kan ilegges foretak med børsnoterte finansielle instrumenter når disse ikke oppfyller sin informasjonsplikt etter børsloven eller børsforskriften. Dessuten kan det ilegges foretak med børsnoterte finansielle instrumenter eller deres ansatte dersom de ikke oppfyller sin opplysningsplikt etter børsloven § 5-7 annet ledd. Mulkten, som løper inntil informasjonsplikten eller opplysningsplikten er oppfylt, kan ilegges av børsstyret og være på maksimalt 500 000 kroner per dag for foretak og 50 000 per dag for personer.

Hvis særlige grunner tilsier det, kan børsen vedta suspensjon av notering og handel i et børsnotert finansielt instrument i inntil 21 dager. En slik særlig grunn vil kunne være at utstederen eller dets ansatte ikke overholder informasjonsplikten slik at markedet ikke har tilstrekkelig informasjon til å prise aksjen. Suspensjon vil da vedvare inntil opplysningsplikt er oppfylt, dog ikke lenger enn 21 dager.

Børsen kan vedta at et finansielt instrument skal strykes fra børsnotering hvis det ikke lenger tilfredsstiller vilkårene for børsnotering eller hvis særlige grunner for øvrig tilsier det. Har utsteder grovt eller vedvarende brutt bestemmelsene som er fastsatt i eller i medhold av børs-, verdipapir-, aksjelovgivning eller annen lovgivning som regulerer verdipapirhandelen, skal dette i alminnelighet anses for å være en særlig grunn som kan tilsi strykning av utsteders finansielle instrumenter.

Dersom et forhold som betinger strykning kan avklares eller fjernes innen rimelig tid, og utsteders styre eller tilsvarende organ anmoder om det, kan vedtak om strykning i stedet vedtas som midlertidig strykning. Børsens vedtak skal angi hvilke betingelser som må være oppfylt for gjenopptakelse til børsnotering, spesielt vedrørende nødvendig informasjon til markedet og eierne av de finansielle instrumentene. Midlertidig strykning kan ikke overskride 4 måneder.

Børsen kan nekte å godkjenne prospekter i tilknytning til prospektpliktige oppgaver, som for eksempel emisjoner, fusjoner og fisjoner, dersom den finner at det er misvisende informasjon i prospektet, herunder at den finansielle informasjonen i prospektet er i strid med regnskapsloven og/eller god regnskapsskikk. I Europarådets Common Position til nytt prospektdirektiv ble det foreslått at denne kontrollen skal overføres til uavhengig kompetent myndighet uten delegasjonsadgang etter en overgangsperiode på fem år. Oppgaven vil i så fall i Norge bli lagt til Kredittilsynet. Under behandlingen i Europaparlamentet ble det reist innsigelser mot forslaget. Det ble foreslått at delegasjonsadgangen skal opprettholdes, med en fornyet vurdering etter fem år. Begrunnelsene var de mindre børsers behov for tverrfaglig kompetanse og at det allerede kan eksistere god nasjonal praksis som det ikke er naturlig å endre. Forslaget ble vedtatt i juli 2003, men med en overgangsperiode på åtte år, jf. avsnitt 3.1.4.

Vedtak om overtredelsesgebyr, løpende daglig mulkt og strykning kan påklages til Børsklagenemnden. Børsklagenemnden er en særskilt frittstående klageinstans opprettet i medhold av børsloven § 7-1. Gjenstand for klage er avgjørelser som etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b anses som enkeltvedtak, det vil si avgjørelser som treffes under utøvelse av offentlig myndighet og som er bestemmende for rettigheter eller plikter for en eller flere bestemte personer, herunder de nevnte sanksjoner. Påklagede avgjørelser kan prøves for de alminnelige domstolene.

Børsens kontroll av utstedernes avlagte regnskaper har i flere tilfeller medført at noterte selskaper har måttet endre sin regnskapsføring. Hovedsakelig har selskapene akseptert å endre sin regnskapsrapportering etter dialog med børsen. Det har derfor sjeldent vært behov for å sanksjonere brudd på informasjonsplikten i forbindelse med regnskapsrapportering. Det foreligger imidlertid eksempler på at selskapene har avlagt regnskaper som etter børsens oppfatning ikke har vært i henhold til god regnskapsskikk, og hvor selskapene derfor har blitt ilagt overtredelsesgebyr for brudd på informasjonsplikten. I et fåtall tilfelle har de notere foretakene måttet utarbeide nye regnskaper.

3.3.4 Kredittilsynet

Kredittilsynet fører tilsyn med blant annet banker, finansieringsforetak, forsikringsselskaper, pensjonskasser, verdipapirforetak, revisorer og autoriserte regnskapsførere, jf. tilsynsloven § 1. Tilsynet skal se til at de institusjoner det har tilsyn med virker på en hensiktsmessig måte, jf. § 3 første ledd. I dette arbeidet skal tilsynet blant annet granske regnskaper og andre oppgaver fra institusjonene, som tilsynet finner nødvendig, jf. § 3 annet ledd. Kredittilsynet kan ved enkeltvedtak pålegge de institusjoner det har tilsyn med å innrette årsregnskapet på en bestemt måte, jf. § 4 første ledd nr 1. Det foreligger et betydelig omfang av særskilte regnskapsregler i egne forskrifter for tilsynsenhetene, som hovedsakelig er initiert av Kredittilsynet.

Kredittilsynet foretar i en viss utstrekning kontroll av regnskaper i forbindelse med stedlige og dokumentbasert tilsyn, samt i tilfeller der institusjonene er involvert i større enkelttransaksjoner og omorganiseringer. Fokus har i særlig grad vært rettet mot forhold som har betydning for institusjonenes soliditet og rapportering av denne, samt mot overholdelse av regnskapslov og tilhørende årsregnskapsforskrifter. Eksempelvis er regnskapsføring av tap på utlån i banker et sentralt tema ved stedlige tilsyn.

Signaler i form av avisoppslag eller direkte henvendelser kan også medføre at Kredittilsynet foretar kontroll av regnskaper til regnskapspliktige under tilsyn. Revisor som reviderer årsregnskapet til foretak under tilsyn har plikt til straks å rapportere om ethvert forhold som kan ”medføre at regnskapene ikke godkjennes eller at det tas forbehold", jf. tilsynsloven § 3a første ledd. Kredittilsynet foretar også gjennomgang av utvalgte deler av årsrapporter fra nærmere utvalgte finansinstitusjoner. Fokus har her særlig vært rettet mot om årsregnskapet er avlagt i samsvar med lov og forskrifter. Gjennomgangen vil kunne føre til at tilsynet gjør i presiseringer i rundskrivs form.

I tilfeller der Kredittilsynet har innvendinger til regnskapsføringen, vil reaksjonsformen variere, fra uformell dialog til (offentlig) brev om pålegg om å rette regnskapet. Sistnevnte reaksjonsform er hjemlet i tilsynsloven § 4 første ledd nr 7 hvor det fremgår at tilsynet kan pålegge de institusjoner det har tilsyn med " å rette på forholdet dersom en institusjons organer ikke har overholdt sine plikter i henhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av lov". Manglende oppfyllelse av slike pålegg kan lede til løpende tvangsmulkt i henhold til tilsynsloven § 10 annet ledd og eventuelt straff etter tilsynsloven § 10 første ledd. Regelmessig overtredelse av formelle lover og forskrifter, samt pålegg gitt av Kredittilsynet, vil kunne gi grunnlag for tilbakekalling av tillatelse eller konsesjon gitt foretaket avhengig av omfang og overtredelsens karakter.

3.3.5 Regnskapsregisteret

Regnskapspliktige skal senest én måned etter fastsettelsen av årsregnskapet sende et eksemplar av årsregnskapet, årsberetningen og revisjonsberetningen til Regnskapsregisteret, jf. regnskapsloven § 8-2 første ledd. Det er gjort unntak fra innsendingsplikten for små foretak som ikke er aksjeselskaper, jf. forskrift av 16. desember 1998 nr 1234 om innsending av årsregnskap mv. § 1-1.

Registeret foretar kontroll av at innsendingspliktige dokumenter er innsendt, samt en formalkontroll av innholdet i notene og balansen. Formalkontrollen av innholdet av notene består i kontroll av sammenhengen mellom notehenvisninger og antall noter. Formalkontrollen av innholdet i balansen består i å kontrollere at balansen inneholder eiendeler, gjeld og egenkapital. Registeret foretar ingen substanskontroll som eksempelvis vurdering av valgte regnskapsprinsipper.

3.3.6 Stiftelsestilsyn

Etter den nye stiftelsesloven (15. juni 2001) er det offentliges kontroll og tilsyn lagt til et sentralisert tilsynsorgan – Stiftelsestilsynet, jf. § 7, i stedet for, som tidligere, da denne myndigheten lå til de enkelte fylkesmenn.

Begrunnelsen for at det skal eksistere en offentlig tilsyns- og kontrollordning er at stiftelser ikke har eiere og dermed ikke er underlagt noen form for eierkontroll. Tilsyn og kontroll med stiftelsene skal dels foregå i stiftelsens egen regi og dels i regi av Stiftelsestilsynet. Egenkontrollen utøves særlig gjennom revisor.

Stiftelsestilsynets kontroll skal i første rekke være en legalitetskontroll som går ut på å se til at stiftelsene forvaltes i samsvar med vedtektene og stiftelseslovgivningen. Tilsynet skal dels gjennomføres ved løpende kontroll og dels ved enkeltstående kontroll gjennom «stikkprøver». Den løpende kontrollen gjennomføres ved kontroll av regnskap og årsberetning. Stiftelsestilsynet er gitt en generell tilsynskompetanse i kraft av bestemmelsen i § 7, og videre er det gitt spesielle kompetanseregler i loven som ledd i Stiftelsestilsynets kontrollmyndighet.

Loven er foreløpig ikke trådt i kraft fordi Stiftelsestilsynet ikke er etablert.

3.4 Mulige løsninger i Norge

3.4.1 Generelt

Det utøves omfattende kontroll med norske regnskapspliktiges rapportering av finansiell informasjon. Den regnskapspliktige foretar selv en kvalitetssikring av regnskaper og annen finansiell informasjon. Kredittilsynet følger opp regnskapspliktige under tilsyn og Oslo Børs overvåker etterlevelse av informasjonsplikten til selskaper som har utstedt noterte verdipapirer. Regnskapsregisteret foretar en formalkontroll av de regnskapspliktiges innsendelse av årsregnskaper og av årsregnskapenes fullstendighet. Den regnskapspliktiges eksterne revisor utfører revisjonshandlinger i samsvar med lovkrav og god revisjonsskikk. De nevnte kontrollordninger har imidlertid ikke et slikt innhold at de ivaretar de intensjoner som har kommet til uttrykk i EUs strategiplan og som er omhandlet i Kredittmeldingen 2001.

Det norske markedet for noterte verdipapirer er relativt lite og en ordning for håndheving av internasjonale standarder for finansiell informasjon vil kunne gjennomføres uten bruk av store ressurser. Utvalget antar at 2-4 årsverk vil kunne være tilstrekkelig. Innføring av utvidede kontrolltiltak bør kunne bidra til et bedre fungerende verdipapirmarked med større tillit til finansiell informasjon som grunnlag for investeringsbeslutninger. Etter utvalgets mening vil de utvidede kontrolltiltak kunne gi fordeler som mer enn oppveier kostnadene. Utvalget stiller seg derfor positivt til innføring av en ordning for innføring av internasjonale standarder for finansiell informasjon.

Initiativene innen EU til å innføre strenge håndhevingsordninger er begrenset til regnskapspliktige med noterte verdipapirer. Innføring av kontrollordninger for andre regnskapspliktige - utover de som allerede eksisterer - er således et norsk anliggende.

Utvalget har merket seg at det i Danmark i forbindelse med innsendelsen av regnskapene til det sentrale registeret foretas en kontroll av regnskapenes innhold på stikkprøvebasis. Formålet er å avdekke overtredelser og dermed bidra til å heve den generelle kvaliteten på avlagte regnskaper. Utvalget kan vanskelig se at en slik kontrollordning basert på et lite utvalg av regnskapspliktige vil gi vesentlig virkning utover de kontroller som allerede foretas - i første rekke gjennom pliktig revisjon. Ingen høringsinstanser har etterlyst ytterligere kontrolltiltak for unoterte foretak. Utvalget har på denne bakgrunn valgt å begrense vurderingen av håndhevingsordningen til noterte regnskapspliktige.

3.4.2 Innføring av CESR-prinsippene

EU-kommisjonen har gitt uttrykk for at Committee of European Securities Regulators (CESR) skal ha en sentral rolle ved utforming og innføring av en effektiv oppfølging av de noterte selskapers avgivelse av finansiell informasjon. CESR skal medvirke til en samordnet håndhevingsordning for medlemsstatene.

CESR har som omtalt i avsnitt 3.1.3 vedtatt en standard for håndheving av internasjonale standarder for finansiell informasjon. Det er nedenunder gitt en kort beskrivelse av de prinsipper som følger av standarden fra CESR.

3.4.2.1 Formål og innhold

Formålet og innholdet av håndheving er omhandlet i prinsippene 1 og 2. Disse er gjengitt nedenunder:

”Principle 1

The purpose of enforcement of standards on financial information provided by the issuers mentioned by principle 9 is to protect investors and promote market confidence by contributing to the transparency of financial information relevant to the investors’ decision making process.

With regard to financial statements, the above implies that enforcement contributes to a consistent application of the IFRS in the EU financial regulated markets.

Principle 2

For the purpose of this standard enforcement may be defined as:

• monitoring compliance of the financial information with the applicable reporting framework

• taking appropriate measures in case of infringements discovered in the course of enforcement.

The reporting framework includes the accounting and disclosure standards adopted by the EU.”

Formålet er å ivareta investorenes interesser og tilliten til finansmarkedene ved å sikre at de internasjonale regnskapsstandardene etterleves. Håndhevingen innebærer dessuten at det iverksettes relevante tiltak i de tilfelle hvor det avdekkes brudd på regnskapsstandardene.

Håndheving er i første rekke rettet mot å avdekke brudd på de internasjonale regnskapsstandarder og EU - direktivene i de noterte foretaks konsernregnskaper. Den utvidede kontrollen skal dessuten dekke noterte foretak som ikke utarbeider konsernregnskaper. Det åpnes også for at den utvidede kontroll kan omfatte grunnleggende prinsipper for finansiell rapportering og mot nasjonale standarder som anvendes ved utarbeidelse av selskapsregnskapene for de noterte foretakene.

3.4.2.2 Håndhevingsorganer

De krav som stilles til "enforcers" (heretter oversatt med håndhevingsorganer) er omhandlet i prinsippene 3 til 8:

“Principle 3

Competent independent administrative authorities set up by member States should have the ultimate responsibility for enforcement of compliance of the financial information provided by the issuers identified by Principle 9 with the reporting framework.

Principle 4

Other bodies might carry out enforcement on behalf of the competent administrative authorities, provided that these bodies are supervised by and responsible to the relevant competent administrative authority.

Principle 5

Irrespective of who carries out enforcement any standard on enforcement established by CESR should be complied with.

Principle 6

Competent administrative authorities shall have adequate independence from government, and market participants, prossessing the necessary powers and having sufficient resources.

Principle 7

The necessary powers – which may be delegated to those

acting on behalf of the competent independent administrative authority – should at least include power to monitor financial information, require supplementary information from issuers and auditors, and take measures consistent with the purposes of enforcements.

Principle 8

The competent administrative authorities should be responsible for:

• the setting up of an appropriate due process of enforcement consistent with the application of the principles hereby stated;

• the implementation of that due process.”

Det vil blant medlemsstatene kunne være ulike løsninger for å ivareta kravene til håndheving. Håndheving kan således organiseres gjennom spesielle kontrollorganer, gjennom det nasjonale kredittilsyn, gjennom den ledende nasjonale fondsbørs eller på annen måte. Et felles kapitalmarked med grenseoverskridende investeringer gjør det imidlertid nødvendig å etablere felles prinsipper for håndheving som bidrar til å sikre kvaliteten av den finansielle informasjon og tilliten til markedenes integritet. Prinsippene må som et minimum dekke kontrollregimets formål, troverdighet og de overordnede krav til organisering.

Et vesentlig krav er at håndhevingen må gjennomføres under tilsyn av en kompetent, uavhengig, administrativ myndighet (independent administrative authority). Uavhengighet i denne sammenheng innebærer at vedkommende myndighet ikke illojalt påvirkes av nærstående parter som eksempelvis utstedere og deres revisorer og heller ikke av politiske myndigheter (government) og andre interessegrupper. I de land hvor håndhevingsordninger er innført, eller foreslått innført, er det så langt utvalget kjenner til, et offentlig organ som er valgt som overordnet administrativ myndighet. Kravet er imidlertid ikke til hinder for at den praktiske gjennomføringen kan utøves av en privat organisasjon (self regulating organization) dersom en uavhengig, kompetent myndighet påser at kontrollordningen tilfredsstiller de prinsipper som stilles til oppbygging og gjennomføring av håndhevingen.

3.4.2.3 Definisjon av utstedere og finansiell informasjon

Definisjonen av utstedere og relevant finansiell informasjon er omhandlet i prinsippene 9 og 10.

“Principle 9

The principles for enforcement here identified should apply to financial information provided by issuers:

a) whose securities are admitted to trading on a regulated market;

b) that applied for admission to trading of their securities on a regulated market.

Principle 10

The Principles for enforcement here identified should apply to financial information provided by all harmonized documents, including annual and interim financial statements and reports, prepared on individual and consolidated basis as well as prospectuses and equivalent documents.”

Håndhevingen skal rettes mot finansiell informasjon avgitt av noterte foretak og foretak som har søkt notering av verdipapirer. Finansiell informasjon omfatter alle såkalt "harmoniserte" dokumenter. Med "harmonisert" menes at krav til offentliggjøring, innhold og format er hjemlet i EU-lovgivningen. Slik dokumentasjon omfatter, men er ikke begrenset til, årsregnskap, delårsrapporter og prospekter. Børsmeldinger og pressemeldinger som inneholder finansiell informasjon er ikke "harmoniserte" dokumenter, men kan gjennom andre kontrollkrav være underlagt tilsvarende krav til håndheving. I Norge har eksempelvis Oslo Børs et særlig ansvar for oppfølging av all kurssensitiv finansiell informasjon.

3.4.2.4 Kontrollmetoder

Tidspunkt, valg av kontrollobjekter og omfanget av kontrollhandlingene er omhandlet i prinsippene 11 til 15:

“Principle 11

For financial information other than prospectuses ex-post enforcement is the normal procedure, even if pre-clearance is not precluded.

Principle 12

For prospectuses ex-ante approval is the normal procedure as specified by the EU directives, which also identify the nature of the approval. Ex-post enforcement of financial information provided by prospectuses is possible as a supplementary measure.

Principle 13

Enforcement of all financial information is normally based on selection of issuers and documents to be examined.

The preferred models for selecting financial information for enforcement purposes are mixed models whereby a risk based approach is combined with a rotation and/or a sampling approach.

However, an approach based solely on risk may be an acceptable selection method.

A pure rotation approach as well as a pure reactive approach is not acceptable. However, indications of misstatements provided by auditors or other regulatory bodies as well as well grounded complaints should be considered for enforcement investigations.

Principle 14

In order to allow enforcers to adopt gradually the selection methods provided for by Principle 13, a mixed selection technique based on a combination of a random selection and rotation is considered a workable transitional step. However, such a methodology should be designed to give an adequate level of detection risk.

Principle 15

Methods of enforcement on selected information cover a wide spectrum of possible checking procedures, ranging from pure formal checks to in-depth substantive in-nature checking. The level of risk should normally determine the intensity of the review to be performed by the enforcers. The type of documents to be examined and the level of information available on the isssuer is also to be taken into consideration.”

Med unntak av prospektinformasjon skal kontrollen normalt gjennomføres etter at den finansielle informasjon er fremlagt. Det er imidlertid også mulig å tillate forhåndsvurderinger. Slike forhåndsvurderinger kan få karakter av standardsetting. Det er derfor lagt opp til at forhåndsuttalelser må følge prinsippene 20 og 21 med hensyn til koordinering og rapportering.

Seleksjon av kontrollobjekter og omfanget av kontrolltiltakene skal baseres på tradisjonelle revisjonsteknikker. Utgangspunktet er profesjonell risikovurdering supplert med rotasjon for å sikre fullstendighet over tid. Kontrollomfanget skal bestemmes etter vurdering av vesentlighet og konsekvenser av eventuelle feil.

3.4.2.5 Tiltak

De tiltak som håndhevingsorganet skal iverksette når brudd er avdekket, er omhandlet i prinsippene 16 til 19:

“Principle 16

Where a material misstatement in the financial information is detected enforcers should take appropriate actions to achieve an appropriate disclosure and where relevant, public correction of misstatement (in line with the requirements of the reporting framework). Non-material departures from the reporting framework will not normally trigger public correction even though they normally deserve an action as well.

Materiality should be assessed according to the relevant reporting framework.

Principle 17

Actions taken by the enforcers should be distinguished from sanctions imposed by the national legislation. Actions are measures generally aimed at improving market integrity and confidence.

Principle 18

Actions should be effective, timely enacted and proportional to the impact of the detected infringement.

Principle 19

A consistent policy of actions should be developed, whereby similar actions are adopted where similar infringements are detected.”

Formålet med tiltak og sanksjoner er ikke primært å straffe utstedere, men å bidra til at investorenes interesser blir ivaretatt og tilliten til finansmarkedet blir opprettholdt. Tiltakene er derfor først og fremst rettet mot å sørge for at det gis korrekt informasjon og at feilaktig informasjon blir korrigert. De konkrete tiltak må tilpasses overtredelsens omfang og dets konsekvenser for investorenes beslutninger. Det forutsettes at det etableres et reaksjonsmønster som er konsekvent i sitt innhold og anvendes konsistent over tid og likeartet mellom utstedere.

3.4.2.6 Koordinering av håndheving

Et felles kapitalmarked krever en felles tilnærming til oppbygging og gjennomføring av håndheving. Dette er omhandlet i prinsipp 20:

“Principle 20

In order to promote harmonization of enforcement practices and to ensure a consistent approach of the enforcers to the application of the IFRSs, coordination on ex-ante and ex-post decisions taken by the authorities and /or delegated entities will take place.

Material controversial accounting issues will be conveyed to the bodies responsible for standard setting or interpretation.

No general application guidance on IFRSs will be issued by the enforcers.”

Så langt mulig skal håndheving skje etter de samme prinsipper og sammenfallende vurderinger på tvers av nasjonale grenser. Dette innebærer et betydelig behov for koordinering og erfaringsutveksling. CESR vil påta seg å etablere kommuniksjonskanaler og metoder som bidrar til at disse behovene tilfredsstilles. Dette gjelder også i de land hvor håndhevingsorganet ikke er direkte representert i CESR.

3.4.2.7 Rapportering

Samordnet håndheving nødvendiggjør rapportering fra de nasjonale håndhevingsorganer til produsenter og andre brukergrupper. Dette er adressert i prinsipp 21:

“Principle 21

Enforcers should periodically report to the public on their activities providing as least information of the enforcement policies adopted and decisions taken in individual cases including accounting and disclosure matters.”

Omfang, hyppighet og kommunikasjonsform er overlatt til nasjonal beslutning.

3.4.2.8 Utvalgets vurdering

Utvalget kan ikke se at Norge vil være tjent med å innføre særordninger i strid med de retningslinjer som CESR foreslår. Tvert imot er det viktig at utenlandske investorer og långivere har tillit til det norske kapitalmarkedet og etterlevelse av kjente internasjonale kontrollprinsipper vil være et verdifullt bidrag til å oppnå dette. Det kan være nyanser i oppfatningen av enkelte prinsipper blant utvalgets medlemmer, men prinsippene utgjør en helhet som utvalget slutter seg til. Etter utvalgets oppfatning bør derfor de prinsipper som CESR anbefaler, legges til grunn for håndheving av internasjonale regnskapsstandarder i Norge.

3.4.3 Tiltak og sanksjoner

Ved konstatering av avvik fra de internasjonale regnskapsstandarder vil tiltak iverksettes for å sørge for at tilsvarende feilinformasjon ikke gjentas eller feilen blir korrigert og opplyst. CESR-prinsippene 16 til 19 omhandler hvilke tiltak som kan være aktuelle. Formålet med slike tiltak er å sikre en korrekt forståelse av den aktuelle finansielle informasjon. Dersom overtredelser avdekkes, kan reaksjonene variere fra å pålegge utstederne til å endre praksis ved fremtidig presentasjon av tilsvarende informasjon til å kreve at den finansielle informasjon blir korrigert og at korreksjonene blir gjort kjent for investorer og andre brukergrupper. Ved vurdering av hvilken reaksjonsform som skal velges, skal det vurderes hvorvidt overtredelsen er vesentlig. Vesentlighetsvurderingen må baseres på den innvirkning overtredelsen vil kunne ha for investorenes beslutninger.

De tiltak som iverksettes som følge av håndheving av internasjonale standarder for finansiell informasjon vil normalt ikke være sammenfallende med de sanksjoner og tiltak som er hjemlet i børslovgivning, noteringsavtaler etc. Reaksjonene som følger av håndheving er primært rettet mot å sikre at finansmarkedene får korrekt informasjon og har ikke som selvstendig formål å straffe overtredere. Overtredelse av lovpålagte standarder vil imidlertid også kunne utløse andre reaksjoner. Etter børsloven vil eksempelvis feilaktig regnskap også være et brudd på utstedernes informasjonsplikt og dermed falle inn under børsens myndighet til å ilegge sanksjoner. På tilsvarende måte vil feilaktig regnskap kunne være et brudd på regnskaps- og selskapslovgivningen og dermed rammes av tilknyttede straffebestemmelser.

Sanksjonsutvalget, for utredning av alternativer til straff som reaksjon mot lovbrudd avga mai 2003 sin utredning. Det heter i mandatet blant annet at det er behov for en grunnleggende gjennomtenkning av hvordan det bør reageres mot lovbrudd, og at utvalget skal utrede hvilke sanksjoner som etter omstendighetene kan være mer effektive enn straff. Med effektivitet menes både i hvilken grad sanksjonen forebygger lovbrudd, og hvor ressurskrevende sanksjonen er. Det dreier seg altså om såkalte administrative sanksjoner, dvs. (pønale) sanksjoner for lovovertredelser som ikke ilegges av påtalemyndigheten eller domstolene, men av offentlige forvaltnings- eller tilsynsorganer. Det er naturlig at Sanksjonsutvalgets anbefalinger vurderes ved fastsettelse av sanksjonsbestemmelser ved overtredelse av standarder for finansiell informasjon.

3.4.4 Organisering av håndheving i Norge

3.4.4.1 Generelt

Innføring av CESR-prinsippene innebærer at omfang, innhold, oppbygging, kontrolltiltak, reaksjonsformer, rapportering m.m. i det alt vesentlige allerede er avklart. Den videre konkretisering av retningslinjer og arbeidsform bør overlates til de organer som skal overvåke og gjennomføre håndhevingsoppgavene; jf. prinsipp 8 som foreskriver at den kompetente, administrative myndighet skal forberede og iverksette håndhevingsordningen. Den etterfølgende drøftelse av mulige løsninger i Norge er derfor begrenset til å vurdere hvorledes håndhevingen skal organiseres dvs. gjennom hvilke organer kontrollen skal utøves. Det må tas stilling til hvilket organ som skal være kompetent, uavhengig, administrativ myndighet og om den praktiske gjennomføring skal skje gjennom det samme organet eller delegeres til et annet kompetent organ.

Som det fremgår av den korte gjennomgang av utviklingen i enkelte andre land jf. avsnitt 3.2, er det ennå uklart hvorledes håndhevingsordningene vil bli organisert med unntak av i USA hvor SEC har en etablert rolle. De forslag som så langt er blitt fremmet, tilsier at kompetent myndighet ofte vil bli lagt til den nasjonale tilsynsmyndighet for verdipapirmarkedene. I tilfeller der tilsynsmyndigheter ikke er kompetent organ, er andre offentlige organ foreslått som kompetent myndighet. I spørsmålet om delegering av kontrolloppgavene synes det ikke å være en felles løsningsmodell. Ved valg av løsning synes det å bli lagt vekt på utnyttelse av fagressurser, kostnadseffektivitet, håndhevingsorganets uavhengighet og videreføring av eksisterende kontrollordinger. Utvalget slutter seg til disse valgkriteriene.

3.4.4.2 Overordnet administrativ myndighet

Ifølge CESR-prinsippene skal det overordnede ansvar for håndheving plasseres hos en kompetent uavhengig administrativ myndighetsorgan (competent independent administrative authorities). Etter Prinsipp 6 skal organet være rimelig uavhengig av politiske myndigheter (Government) og markedsdeltakere. Myndighetsorganet må tildeles nødvendige fullmakter og har tilstrekkelige ressurser. Etter Prinsipp 8 skal organet være ansvarlig for å forberede og gjennomføre regler for håndheving av standarder for finansiell informasjon i samsvar med de relevante CESR-prinsippene.

I den grad den løpende gjennomføring av kontrolltiltakene delegeres til et annet organ, forutsetter prinsipp 4 at det underliggende organet må underlegges tilsyn og må være ansvarlig overfor kompetent myndighet.

Av de organer som er involvert i gjennomføring av nåværende kontrolltiltak i Norge tilfredsstiller både Kredittilsynet og Regnskapsregisteret kravene til uavhengighet. Kredittilsynet må under enhver omstendighet ha relevant fagkompetanse som følge av dets kontroll med foretak underlagt tilsyn, mens Regnskapsregisteret verken har, eller forventes å få, behov for å utvikle tilsvarende kompetanse. Etablering av et nytt organ med oppbygging av egen fagkompetanse vil medføre unødvendig duplisering av knappe ressurser uten at utvalget kan se at det foreligger tungtveiende fordeler ved en slik løsning. Etter en samlet vurdering foreslår utvalget at Kredittilsynet forestår den overordnede kontrollmyndighet. Avgjørende for forslaget er kravet til uavhengighet og effektiv ressursutnyttelse.

3.4.4.3 Praktisk gjennomføring av håndheving

Den praktiske gjennomføring av kontrolltiltakene vil kunne omfatte de følgende oppgaver:

• Utarbeide arbeidsplaner for systematisk kontroll av aktuelle dokumenter (årsrapporter, delårsrapporter, finansiell informasjon i prospekter og andre harmoniserte dokumenter). Finansiell informasjon i prospekter skal kontrolleres/godkjennes i forkant av offentliggjøring, mens øvrig kontrollvirksomhet i stor grad vil basere seg på kontroll i etterkant.

• Fange opp regnskapsmessige problemstillinger som krever umiddelbar oppfølging.

• Gjennomføre kontroll av relevant finansiell informasjon. Dette innebærer at aktuelle dokumenter gjennomgås og eventuelle avvik som avdekkes blir fulgt opp. Tilleggsinformasjon innhentes der dette er nødvendig.

• Sanksjonere feil i regnskapene. Dette gjelder sanksjoner både i form av å kreve retting av regnskap, samt å ilegge overtredelsesgebyr eller andre former for sanksjoner.

Den overordnede myndighet kan også forestå den praktiske gjennomføring av de utvidede kontrolltiltakene. Flere medlemsstater har imidlertid valgt en delt løsning - hvor den praktiske gjennomføring er delegert til et annet organ. En eventuell delegering av oppgaver vil innebære at det underliggende organet underlegges tilsyn av og vil være ansvarlig overfor Kredittilsynet som kompetent myndighet. Kredittilsynet vil ha instruksjonsrett overfor organet.

Overføring av tilsynsansvar og sanksjonsmyndighet til et privat organ er drøftet i utredningen fra det såkalte sanksjonsutvalget (NOU 2003:15) i avsnitt 14.4.

”Ileggelse av sanksjoner kan påføre den som rammer store tap, for eksempel ved overtredelsesgebyrer på betydelige beløp eller bortfall av inntekt dersom en bevilling inndras. Det kan derfor reises prinsipielle innvendinger mot at slik sanksjonering overlates til private rettssubjekter. Blant annet kan det hevdes at sanksjoner, på samme måte som straff, kun bør ilegges av det offentlige selv. Utvalget vil nedenfor utdype dette nærmere. På den annen side er det klare fordeler ved at andre enn det offentlige kan tillegges sanksjonskompetanse. Således kan dette virke avlastende og ressursbesparende for forvaltningen. Viktigere er det imidlertid at enkelte organer har stor kompetanse på sitt område, og at tilsynet i en del tilfeller er en naturlig oppfølging av annen virksomhet. Oslo Børs kan nevnes som eksempel. Børsen organiserer og driver en regulert markedsplass. Gjennom overvåkning og kontroll av meglerforetak og aksjeutstedende foretak sitter børsen både med en betydelig kompetanse og - ikke minst - en meget god oversikt over markedet. Begge deler er viktig når sanksjoner skal vurderes for overtredelser av det regelverk som gjelder for markedsplassen

Et bærende prinsipp for tilsynsarbeid er at det skal utføres uavhengig og objektivt. Dette prinsippet kan rokkes dersom et privat rettssubjekt fører kontroll med andre private rettssubjekter, kanskje til og med sine egne medlemmer eller aksjonærer/ eiere. Ordninger der et privat rettssubjekt fører tilsyn med "sine egne", bør unngås. Det er vesentlig at det sanksjonerende organ fremstår med høy tillit og integritet.

Det kan dessuten være betydelige kostnader forbundet med å drive tilsynsarbeid, og usikkerheten knyttet til finansiering kan være større ved private ordninger enn offentlige. Videre vil det for private rettssubjekter med aksjonærer eller andre eiere lett kunne oppstå interessemotsetninger mellom eiernes krav til overskudd og avkastning på investert kapital, og bruken av ressurser på tilsyns- og sanksjonsoppgaver.

Utvalget er av den oppfatning at kompetanse til å ilegge sanksjoner som hovedregel bør legges til offentligrettslige organer. Private rettssubjekter bør kun gis slik kompetanse dersom det er et særskilt behov for det. En forutsetning bør i så fall være at tilsynsvirksomheten følger som en naturlig forlengelse av organets "daglige drift". I tillegg bør organet selvsagt ha høy kompetanse. Det må etableres kontrollrutiner og rapporteringsordninger mellom tilsynsorganet og ansvarlig myndighet som sikrer kvalitet, fremdrift og objektivitet i tilsynsarbeidet. Kontaktmøter, gode rapporteringsrutiner, samordning og koordinering av virksomheten vil ogsa være viktig for det offentlige policyarbeid. For å sikre at organet ikke har noen egeninteresse i å sanksjonere, bør eventuelle ilagte gebyrer ikke tilfalle organet selv. Endelig må det organiseres slik at sanksjonsoppgavene sikres nødvendige ressurser, samt uavhengighet og integritet. Utvalget vil avslutningsvis peke på at det offentlige også har stor grad av styringsmulighet overfor private rettssubjekter som gis forvaltningsmyndighet. Det kan selvsagt bestemmes hvilket organ som skal gis slik myndighet, og hvilke sanksjoner det kan ilegge. Videre vil det offentlige kunne bestemme sammensetningen av de aktuelle organer, slik departementet for eksempel har gjort for mesterbrevnemnda. Dette kan gjøres enten direkte i loven eller i forskrift. Endelig kan, og bør, det offentlige bestemme til hvem og hvordan det skal kunne klages over organets avgjørelser.”

Selv om sanksjonsutvalget mener at kompetanse til å ilegge sanksjoner som hovedregel bør legges til offentlige organer, påpekes det at også det kan være gode grunner til at private organer – når de har spesiell kompetanse – blir tildelt sanksjonsmyndighet. Oslo Børs er nevnt som eksempel. Videre påpeker utvalget at det offentlige har stor grad av styringsmulighet overfor rettssubjekter som gis forvaltningsmulighet. Utvalget slutter seg til de prinsipielle synspunkter som sanksjonsutvalget har fremmet.

Utvalget har nedenunder drøftet en løsning hvor Kredittilsynet har både overordnet ansvar og gjennomføringsansvar og en løsning hvor den praktiske gjennomføring delegeres til Oslo Børs ASA.

3.4.4.4 Alternativ 1. Kredittilsynet forestår den praktiske gjennomføring

Foruten generell kompetanse i forhold til verdipapirmarkedet, besitter Kredittilsynet regnskapskompetanse, kompetanse i forhold til revisortilsyn, samt tilsynsmetodikk generelt og tilsynsmetodikk spesielt i forhold til risikodrevet tilsyn (som CESR prinsippene legger opp til). Kredittilsynet foretar allerede i dag regnskapskontroll av regnskaper for børsnoterte foretak som er finansinstitusjoner i tillegg til den kontroll som utøves av Oslo Børs. Gjennomføring av utvidede kontrolltiltak vil derfor representere en utvidelse av allerede eksisterende arbeidsoppgaver.

Ved delegering av oppgaver til et annet organ, vil det som tidligere nevnt være nødvendig å etablere en ordning der Kredittilsynet som kompetent myndighet fører tilsyn med det underliggende organet. Det innebærer at Kredittilsynet uansett må inneha kompetanse og ressurser på området.

Ifølge det vedtatte prospektdirektivet skal ansvaret for og utførelsen av prospektkontrollen legges til et organ uavhengig av markedsaktører. Det er mulig at Kredittilsynet vil overta prospektkontrollen i Norge. Det vil være ressursmessige besparelser ved å legge regnskapskontrollen til samme organ som prospektkontrollen. Prospektene vil inneholde finansiell informasjon i samsvar med IFRS. Dette betyr at det må utvikles betydelig regnskapsfaglig kompetanse i tilsynet. Dette er ressurser som også kan anvendes til regnskapskontroll. Foruten mulige ressursmessige besparelser vil samordning av regnskapskontroll og prospektkontroll i samme organ kunne sikre at CESR prinsippene og IFRS blir håndhevet på samme måte.

Videre vil det kunne være fordeler ved å legge håndhevingsoppgavene til samme organ som har tilsyn med børsnotere foretak i finansnæringen, revisorer og regnskapsførere. Kontrollmyndigheten skal etter prinsipp 7 ha adgang til å kreve tilleggsinformasjon fra blant annet revisor. Kredittilsynet har som følge av tilsynet med revisorer denne adgangen i dag. Ved å legge regnskapskontrollen til Kredittilsynet vil de børsnoterte foretakenes dokumenter som er underlagt revisjon, revisorer og regnskapsførere til de børsnoterte foretakene, samt de børsnoterte foretakene i finansnæringen være underlagt samme kontrollorgan. En slik løsning vil kunne bidra til bedre ressursutnyttelse.

Kredittilsynets nærhet til andre områder som også er under endring i EU (herunder prospektdirektivet og transparencydirektivet), er også momenter som bør hensyntas. Regnskapskontrollen er begrunnet i hensynet til sammenlignbar informasjon til investorer og utgjør kun en del av den strategi EU har fastsatt for å skape mer effektive indre markeder. Kredittilsynet er involvert i det arbeid som generelt gjøres på dette området. EU har vektlagt samarbeidet med CESR i arbeidet med å etablere felles prinsipper for gjennomføringen av regnskapskontrollen. Kredittilsynet er gjennom sin deltakelse i CESR nært knyttet til diskusjonene internasjonalt på disse områdene.

Kredittilsynet innehar som tidligere nevnt regnskapsfaglig kompetanse særlig i forhold til foretak under tilsyn. Av institusjonene under tilsyn er 10-15 notert på hovedlisten og ca. 20 er utstedere av grunnfondsbevis. Regnskapene til disse institusjonene gjennomgås i dag av Kredittilsynet, selv om gjennomgangen ikke er av samme omfang som en fremtidig regnskapskontroll. Disse utstederne vil kunne oppfatte det som en fordel at kontrollen samordnes.

Kredittilsynet innehar ikke tilstrekkelig med ressurser til å gjennomføre regnskapskontroll slik CESR standardene forutsetter. Det vil være behov for en økning av bemanningen på regnskapsområdet utover den kompetansen som allerede finnes.

Det er stillet spørsmål om Kredittilsynet vil være i stand til å tiltrekke seg nødvendig regnskapskompetanse. Oppbyggingen av et sterkt fagmiljø med ansvar for utvidede kontrolltiltak, prospektkontroll og tilsynsoppgaver vil sannsynligvis gjøre det lettere å tiltrekke dyktige medarbeidere. Et lavere lønnsnivå enn i private organer kan imidlertid medføre rekrutteringsproblemer, såfremt ikke det gis mulighet for særskilt avlønning på linje med lønnsnivået i næringslivet. Etter det utvalget forstår, er fleksibiliteten for frittstående tilsynsorganer til å opprette særlige lønnsstrukturer blitt vesentlig større de senere årene, slik at mulighetene for rekruttering av kvalifiserte medarbeidere er blitt bedret.

3.4.4.5 Alternativ 2. Delegering av kontrolloppgaver til Oslo Børs

Løsningen vil i hovedsak tilsvare eksisterende arbeidsdeling og de noterte selskaper vil dermed kunne forholde seg til kjente og etablerte aktører. I tillegg til en bedre utnyttelse av knappe fagressurser vil erfaring gjennom håndheving av finansiell informasjon kunne gi positive ringvirkninger for utvikling av børsens regnskapsfaglige kompetanse og dermed gi et bedre grunnlag for børsens oppfølging av selskapenes etterlevelse av informasjonsplikten.

Utvalget antar at det vil være ressursbesparende og kompetanseutviklende om den generelle oppfølging av de noterte selskapers informasjonsplikt kombineres med den strengere oppfølging av finansiell informasjon etter de retningslinjer som CESR foreslår. Børsen har en stab og et fagmiljø med kompetanse utviklet gjennom markedserfaring. De oppgaver som vil kunne flyttes til Kredittilsynet som følge av mulige fremtidige endringer i EU-regelverket (regnskapskontroll og prospektkontroll), er en del av grunnlaget for å opprettholde kompetanse på områder som det ikke er aktuelt å flytte. Dette gjelder eksempelvis opptak av selskaper til børsnotering, håndheving av informasjonsplikt, markedsovervåkning, virkemidler til kursnoteringen og tilbudsplikt. Børsen vil derfor måtte opprettholde kompetanse innenfor regnskap selv om regnskapskontrollen, og eventuelt prospektkontrollen, skulle bli lagt til Kredittilsynet.

Den løpende oppfølging av informasjonsplikten sammen med overvåkningen av markedsplassen gir Oslo Børs omfattende og tidsaktuell innsikt i markedet for noterte verdipapirer. Nærheten til regnskapspliktige og regnskapsbrukere er nyttig dels for raskt å kunne fange opp mulige overtredelser og uklarheter og dels for å kunne sikre en konsistent faglig forståelse både mellom utstedere og over tid.

Det er reist tvil om privat eierskap og utstedernes kundeforhold skaper et uavhengighetsproblem for en fondsbørs med privat eierskap. Spørsmålet om hvilke offentlige forvaltningsoppgaver som var naturlig å legge til en privatisert børs ble imidlertid vurdert grundig så sent som i forarbeidene til nåværende børslov, jf. Ot.prp. nr. 73 (1999-2000). Nåværende organisering bygger på en nokså entydig og bred tilslutning fra offentlige myndigheter og markedsaktørenes interesseorganisasjoner. Det vises også til tidligere omtale av forslagene fra Sanksjonsutvalget.

Ved organiseringen av børsen er det lagt vekt på en styringsmodell som søker å ivareta mulige habilitetsproblemer gjennom en lovpålagt kontrollkomite og gjennom tilsyn fra Kredittilsynet. Eksempelvis nevnes at kontrollkomiteen i henhold til Kredittilsynets forskrift av 2. april 2001 nr. 364 har som særskilt mandat å påse at markedsovervåkningen er organisert slik at den sikrer overvåkningens integritet og uavhengighet, og at den tilføres nødvendige ressurser. Kredittilsynet vil kunne gi pålegg dersom børsen bryter forskriften eller andre betingelser for børskonsesjonen. Børsens håndheving av internasjonale regnskapsstandarder må undergis tilsvarende overvåkning.

Videre er det ikke grunn til å anta at kravene til uavhengighet er annerledes ved utvidet kontroll av finansiell informasjon enn ved oppfølging av informasjonsplikten. Børsens viktigste kundegruppe er investorene. Det er handel generert av investorene og meglerne som bidrar mest til børsens inntekter og ikke kursnoteringsavgiften fra de noterte selskapene. Hvis ikke investorene har tillit til at produktene og informasjonen holder mål, vil børsen på sikt miste sitt forretningsgrunnlag. Det er derfor av avgjørende betydning at investorene har tillit til børsen som organisasjon og til den informasjon som de mottar.

Det er også reist spørsmål ved om gjennomføring av håndheving vil kunne påvirkes negativt gjennom børsens samarbeid med andre nordiske børser. Det såkalte Norex-samarbeidet mellom børsene i Stockholm, København og Island består imidlertid av selvstendige børser som hver håndterer utstederrelasjoner på sin måte. Samarbeidet består i at børsene har felles handelssystem, handelsregler og samordning av medlemsopptak slik at flest mulig medlemmer gjennom kryssmedlemskap kan handle på alle børsene på én felles handelsplattform. Utstederrelasjoner er i liten grad regulert i Norex-avtalene, blant annet fordi de ulike lands regelverk i stor grad bygger på ulike tradisjoner og ulik arbeidsdeling med myndigheter og selvregulerende organer.

Plan om sammenslåing av Stockholmsbørsens morselskap, OM AB og Helsinkibørsens morselskap, HEX PLC, ble offentliggjort i mai 2003. OM AB er også et teknologikonsern, mens HEX i tillegg til å eie selskaper som betjener øvrige deler av verdipapirkjeden (register, clearing, aksjonærservice mv) også er morselskap til børser i Baltikum. Transaksjonen vil ikke innebære noen fusjon av børsene. Sammenslåingen innebærer felles eierskap og utnyttelse av IT-systemer og distribusjonskraft gjennom utvidet medlemsnettverk. De nasjonale børser styrer imidlertid fortsatt utstederkontakt, tilsyn og kontroll.

3.4.4.6 Alternativ 3. Fordeling av kontrolloppgavene til Oslo Børs og Kredittilsynet.

En mulig arbeidsdeling er at Kredittilsynet utøver kontroll med regnskapspliktige under tilsyn, mens Oslo Børs ASA viderefører og utvider den kontroll som følger av Børsens oppfølging av de noterte selskapenes overholdelse av informasjonsplikten. Ordningen vil gjelde for aksjeutstedere og obligasjonsutstedere.

Det kan være ressursbesparende å la ansvaret for håndheving for noterte utstedere under tilsyn bli ivaretatt av Kredittilsynet, mens ansvaret for kontroll med andre noterte foretak delegeres til Oslo Børs. Ulempen med en slik løsning er at det blir vanskeligere å sikre en likeartet behandling av sammenfallende problemstillinger, og at det vil innebære duplisering av kompetanse og ressurser. Utvalget mener derfor at dette alternativet ikke kan anbefales.

3.4.4.7 Uavhengig IFRS-ekspertutvalg

Uansett hvorledes gjennomføringsansvaret for håndheving plasseres vil det være nødvendig med tilgang til inngående IFRS-kompetanse for å vurdere mulige brudd på de internasjonale standarder for finansiell informasjon. Håndhevingsorganet må selv ha solid fagkompetanse. I tillegg mener utvalget at faglig kvalitetssikring bør oppnås gjennom å innhente uttalelser fra et uavhengig ekspertutvalg. Et slikt ekspertutvalg bør ha minimum 6 – 8 medlemmer.

Etablering av et uavhengig rådgivende ekspertutvalg vil sikre kvaliteten av de faglige vurderinger og dermed bidra til økt tillit til håndhevingsorganets kompetanse blant markedsaktørene. Mulige brudd på finansielle standarder vil avgjøres av håndhevingsorganet ut fra en samlet vurdering av relevante forhold. Uttalelser fra ekspertutvalget vil være en viktig del av beslutningsgrunnlaget. Av hensyn til behovet for å skape tillit til saksbehandlingen bør ekspertutvalgets uttalelser vedlegges saksdokumentene og gjøres offentlig tilgjengelige sammen med håndhevingsorganets avgjørelser. Dette vil også kunne ha en oppdragende virkning på markedsaktørene i samsvar med de intensjoner som legges til grunn for CESR-prinsipp nr. 21 om ekstern rapportering.

Selv om ekspertutvalget skal være et rådgivende organ, bør samspillet mellom håndhevingsorganet og ekspertutvalget organiseres slik at dets uavhengige rolle ivaretas. Dette vil være et viktig bidrag til aksept og respekt for de avgjørelser som håndhevingsorganet fatter. Etter CESR-prinsipp nr. 8 skal den overordnede, administrative myndighet forberede og gjennomføre innføringen av en håndhevingsordning. Samspillet mellom et faglig ekspertutvalg og håndhevingsorganet er imidlertid en integrert del av organiseringen. Utvalget ønsker derfor å foreslå noen viktige prinsipper for samarbeidet:

1. Ekspertutvalget avgir uttalelser om konsernregnskapet til børsnoterte foretak er i strid med IFRS til håndhevingsorganet.

2. Det bør utarbeides klare regler for ekspertutvalgets saksbehandling. Slike regler bør omfatte i hvilke tilfeller uttalelse skal innhentes, krav til hvorledes vedtak fattes for eksempel krav om kvalifisert flertall og hvorledes uttalelsene skal gjøres kjent for involverte parter og andre markedsaktører

3. Ekspertutvalget bør alltid konsulteres når det kan bli rettet kritikk og iverksatt sanksjoner mot utstederne.

4. Utvalget ser det som viktig at ekspertutvalget sikres en bred representasjon fra brukerinteressene og et høyt faglig nivå blant medlemmene. Det må unngås at medlemmene har bindinger til overordnet myndighet som kan utløse tvil om ekspertutvalgets uavhengighet. På dette grunnlaget mener utvalget at overordnet myndighet bør oppnevne medlemmene i ekspertutvalget etter forslag fra eksterne brukergrupper.

3.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at de prinsipper som CESR anbefaler legges til grunn for håndheving av kravene til finansiell informasjon. Den overordnede administrative myndighet bør således ta utgangspunkt i disse prinsippene under forberedelsene til innføring av håndhevingsordningen i Norge.

Utvalget har tidligere gitt uttrykk for at organisering av håndhevingsordningen bør vurderes ut fra følgende kriterier jf. avsnitt 3.4.1:

• utnyttelse av fagressurser

• kostnadseffektivitet

• uavhengighet

• videreføring av nåværende ordninger

Et velfungerende system for kontroll av børsnoterte foretaks regnskaper må dessuten være egnet til å inngi tillit i kapitalmarkedet. Både norske og kanskje spesielt internasjonale investorer vil forvente at det norske systemet bygges opp på en måte som tilsvarer ordningene i andre europeiske land, som for eksempel de andre nordiske land, Tyskland og Storbritannia.

Basert på disse valgkriteriene er det vanskelig å argumentere for å etablere nye organer. Utnyttelse av eksisterende fagressurser og kostnadseffektivitet gjør det naturlig å legge ansvaret for håndheving av regnskapsstandarder til et allerede eksisterende fagmiljø. Spesielt i et lite land med begrensede ressurser er det mange årsaker til at effektiv ressursutnyttelse må prioriteres. Utvalget går derfor ikke inn for at det etableres et nytt organ som eksempelvis et Review Panel etter tilsvarende modell som foreslått i Sverige og UK.

Et samlet utvalg går inn for at Kredittilsynet bør være overordnet myndighet.

Både Kredittilsynet og Oslo Børs er aktuelle alternativer for den praktiske gjennomføring av håndheving. Begge løsninger muliggjør utnyttelse av allerede eksisterende ressurser og vil gi positive tverrfaglige virkninger for beslektede arbeidsoppgaver. Utvalget har ikke kunnet samle seg om et felles forslag til løsning og har delt seg i et flertall på 8 medlemmer som foreslår at Oslo Børs tildeles ansvaret for gjennomføringen og et mindretall på 5 medlemmer som foreslår at Kredittilsynet tildeles ansvaret. To medlemmer, Knudsen og Nilsen har avstått fra å gi uttrykk for en preferert løsning.

3.5.1 Flertallsforslag

Håndheving av regnskapsstandarder er en naturlig videreføring av oppfølgingen av den alminnelige opplysningsplikt. Regnskapsprodusentene vil oppfatte de utvide kontrolltiltak som en naturlig del av den løpende kommunikasjon med børsen. De er også godt kjent med de virkemidler og sanksjonsmuligheter som børsen allerede benytter. Innføring av håndhevningskontroll vil derfor ikke representere noen vesentlig endring av det kontrollmiljø de noterte foretak allerede må forholde seg til. Flertallet er av den oppfatning at denne løsning vil innebære mindre arbeidsbelastning for produsentene enn andre løsninger.

Oslo Børs har en nærhet til de noterte foretak som gir muligheter for raskt å fange opp aktuelle problemstillinger og brudd på regnskapsstandarder. Avdekking av feil vil kunne skje raskere og kunne resultere i tidsriktig korrigering av feilaktig finansiell informasjon. Ved avdekking av manglende eller mangelfull overholdelse av informasjonsplikten fra utstedernes side, vurderer børsen løpende bruk av virkemidler i forhold til den daglige kursnotering. Eksempler på dette er børspause eller suspensjon. En delegasjon av kontrolloppgavene til børsen, vil således medføre en videreføring og utvidelse av dagens etablerte system. Børsen vil kunne trekke på sin erfaring, og vil kunne bidra til at effekten av allerede eksisterende virkemidler for å sikre overholdelse av informasjonsplikten, herunder riktig regnskapsinformasjon, forbedres ytterligere. En deling av kontrolloppgavene mellom børs og et annet organ vil gjøre at børsen i mindre grad er ”hands on” i forhold til den finansielle informasjonen. Det vil kunne bidra til at kvaliteten på eksisterende kontroll og effekten av eksisterende virkemidler, svekkes. De tiltak håndhevingsorganet vil iverksette vil primært være rettet mot å sørge for at korrekt informasjon avgis i utgangspunktet, og at evt. feilaktig informasjon blir korrigert. Dette utgjør en av de viktigste kjerneoppgavene for en børs. Børsens administrasjon av markedsplassen, markedsovervåkning, kontroll med utstedernes informasjonsplikt og administrasjon av virkemidler i kursnoteringen, gir en innsikt og kompetanse i forhold til prisdannelsen i børsmarkedet som derved kan utnyttes til beste for markedsaktørene.

Oslo Børs har behov for betydelig regnskapsfaglig kompetanse for å følge opp den alminnelige opplysningsplikt. En mulig overføring av prospektkontrollen til Kredittilsynet vil svekke børsens øvrige eksponering til regnskapsfaglige problemstillinger - og fjerne en vesentlig del av grunnlaget for oppbygging av et regnskapsfaglig miljø. Plassering av håndheving av regnskapsstandarder hos Oslo Børs vil gjøre det lettere å opprettholde og sikre et sterkt regnskapsfaglig miljø hos Oslo Børs, noe som er en forutsetning for at betryggende kontroll skal kunne utøves.

Kontroll av regnskapsavleggelsen og overholdelse av informasjonsplikten for øvrig knyttet til finansiell og annen markedsinformasjon fra børsnoterte selskaper utføres i dag av Oslo Børs, og Kredittilsynet fører tilsyn med at Oslo Børs gjennomfører en tilfredsstillende kontroll. I henhold til børsloven § 5-11 skal børsen overvåke handelen og kursnoteringen, og sørge for at dette skjer i overensstemmelse med lov og forskrift, samt børsens regler og forretningsvilkår. Departementet kan gi nærmere regler om markedsovervåkningen. Finansdepartementets forskrift av 30, mars 2001 nr 319 om markedsovervåkning presiserer at ”markedsovervåkning” i tillegg til overvåkning av handelen også omfatter utsteders overholdelse av ”adferds-, opplysnings- og rapporteringsregler”. Kredittilsynets primæroppgave i denne sammenheng, er å kontrollere at Oslo Børs som tilsynsobjekt etterlever de plikter som børsen er pålagt gjennom lovbestemmelser og/eller konsesjonsvilkår. Det skilles således mellom det organ som utøver den faktiske kontroll av informasjonsplikten, og det organ som fører tilsyn med at kontrollen skjer på en tilfredsstillende måte. Dette har vist seg å være en ryddig og praktisk fordeling av oppgaver og ansvar, og bør derfor videreføres også i forhold til den utvidede kontroll av regnskapsavleggelsen som nå skal skje gjennom etableringen av håndhevingsorganet.

Oslo Børs har i dag sanksjonsmyndighet knyttet til brudd på utstedernes informasjonsplikt, herunder finansiell rapportering. Opprettelse av et håndhevingsorgan vil ikke endre på dette forholdet. I en modell hvor f.eks. Kredittilsynet er utøvende håndhevingsorgan og vedtar tiltak, vil børsen basert på Kredittilsynets vedtak uansett måtte vurdere behov for etterfølgende sanksjoner i forhold til børs, som følge av brudd på informasjonsplikten. En slik organisering, hvor tiltak og sanksjoner legges til to forskjellige organer, kan medføre en unødvendig tungvint og sendrektig modell.

Flertallet ser ikke at Oslo Børs har et problem knyttet til uavhengighet. Børsens primære kundegruppe er investorene, og det er ikke grunn til å trekke i tvil at deres interesser vil bli tilfredsstillende ivaretatt. Det er av avgjørende betydning for tilliten til Oslo Børs som markedsplass at børsen har et system som ivaretar en tilfredsstillende oppfølging av selskapenes opplysningsplikt. En aktiv og profesjonell overvåkning er en del av børsens virkemidler for å kunne opprettholde sin tillit som markedsplass for norske verdipapirer til beste for utstedere, investorer og andre som er avhengige av et velfungerende verdipapirmarked. Både tilliten til markedsplassen og derigjennom børsens mulighet for økonomisk overlevelse, hviler helt og holdent på at investorene har tillit til den informasjon som tilflyter markedsplassen fra ulike aktører, og som børsen per i dag er satt til å følge opp og overvåke. Det er grunn til å tro at den part som har størst nytte av aktørenes tillit, også vil sørge for at virkemidlene for å oppnå dette blir iverksatt og fulgt opp. Det er derfor ingen grunn til å anta at børsen vil gjennomføre en mindre streng kontroll enn for eksempel Kredittilsynet. Børsens er også organisatorisk bygget opp for å ivareta eventuelle problemstillinger knyttet til uavhengighet og tillit i forhold til gjennomføring av de oppgaver børsen er tillagt. Dette vil også gjelde i forhold til en utvidet kontroll av finansiell informasjon. Børsens virksomhet er underlagt tilsyn fra Kredittilsynet og har både en lovpålagt kontrollkomite med ansvar for å overvåke børsens tillit i markedet og en intern revisjonsfunksjon.

I en rekke land vurderes nå hvilke løsninger som skal innføres for kontroll av finansiell rapportering. Som det fremgår av utredningens pkt 3.2, er det foreløpig ikke trukket noen endelig konklusjon i de land det vil være naturlig å sammenligne seg med. Det som imidlertid er klart, er at det i flere land foreslås delegasjonsløsninger hvor private organer utfører selve kontrollen.

Sanksjoner ilagt av Børsen kan etter nåværende regler påklages til Børsklagenemnden. Den foreslåtte arbeidsdeling mellom Kredittilsynet og Børsen tilsier at Kredittilsynet blir klageinstans i forbindelse med de tiltak som vedtas i forbindelse med utøvelse av håndhevingsordningen.

3.5.2 Mindretallsinnstilling

Utvalgsmedlemmene Fallmyr, Opsahl, Schwencke, Tjølsen og Voldnes mener at Kredittilsynet som overordnet kontrollmyndighet også bør forestå den løpende gjennomføringen av kontrolltiltakene. Det er et sentralt premiss at den kontrollordningen som etableres, skal være egnet til å inngi tillit i kapitalmarkedet, jf innledningen i pkt 3.5 ovenfor. I sin vurdering har mindretallet således lagt særlig vekt på følgende momenter:

• En tillitsvekkende ordning krever uavhengighet i forhold til markedsaktørene.

• Både norske og kanskje spesielt internasjonale investorer vil forvente at det norske systemet bygges opp på en måte som tilsvarer ordningen i de fleste europeiske land, som for eksempel de andre nordiske landene, Tyskland og Storbritannia.

Mindretallet har også lagt vekt på at ordningen som etableres

• er robust mot endringer i omgivelsene.

• gir mest mulig hensiktsmessig ressursutnyttelse.

Disse hovedsynspunktene utdypes nærmere nedenfor.

For å sikre kapitalmarkedets tillit, er det avgjørende at det ikke kan stilles spørsmål ved kontrollorganets uavhengighet i forhold til markedsaktørene. Gjennom sin oppbygning som offentlig forvaltningsorgan må Kredittilsynet etter mindretallets oppfatning klart anses som den mest uavhengige av de aktuelle institusjoner.

Mindretallet registrerer i denne sammenheng at Sanksjonsutvalget i NOU 2003:15 Fra bot til bedring (s. 239) gir uttrykk for at det bør unngås at et privat rettssubjekt fører tilsyn med sine egne eiere. Sanksjonsutvalget uttaler videre:

”Det kan dessuten være betydelige kostnader forbundet med å drive tilsynsarbeid, og usikkerheten knyttet til finansiering kan være større ved private ordninger enn offentlige. Videre vil det for private rettssubjekter med aksjonærer eller andre eiere lett kunne oppstå interessemotsetninger mellom eiernes krav til overskudd og avkastning på investert kapital, og bruken av ressurser på tilsyns- og sanksjonsoppgaver.”

Spesielt i forhold til internasjonale investorer vil det være av betydning at organiseringen av kontrollordningen i Norge ikke oppfattes å være atypisk i europeisk sammenheng. Mindretallet kjenner ikke til at noe nærliggende land har foreslått delegering av kontrolloppgaver til en privat børs.

Videre mener mindretallet at en løsning der Kredittilsynet påtar seg ansvaret for gjennomføringen av de løpende kontrolltiltakene, vil være mer robust mot endringer i omgivelsene. I denne forbindelse vil det bemerkes at privateide organisasjoner er mer utsatt for strukturelle endringer, og at det i så fall vil kunne resultere i behov for fremtidig omlegging av det norske IFRS-tilsynet. Her er det for øvrig nærliggende å vise til at morselskapene til to av børsene (Helsingfors og Stockholm) i det nordiske børssamarbeidet NOREX (hvor Oslo Børs deltar) nylig har bestemt seg for å slå seg sammen.

Uavhengig av om kontrolloppgaver delegeres, vil Kredittilsynet som overordnet kontrollmyndighet ha en rekke oppgaver som krever ressurser.

Den europeiske koordineringen er allerede nevnt. En kontrollordning i to nivåer (ved delegasjon) innebærer dessuten at tilsynet må påse/kontrollere at det etableres en hensiktsmessig kontrollprosess og tilsynsmetodikk, jf CESR Standard No 1 prinsipp 8. Dessuten vil klagesaker måtte behandles i Kredittilsynet.

Ved en eventuell delegering må Kredittilsynet også føre tilsyn med det underliggende organet, jf CESR Standard No 1 prinsipp 4. Dette innebærer at Kredittilsynet fortløpende må kontrollere at den delegerte regnskapskontrollen fungerer, og må inngripe hvis så ikke er tilfelle. Mindretallet mener derfor også at det er klare ressursmessige fordeler ved at Kredittilsynet som overordnet kontrollmyndighet tillegges alle kontrolloppgaver. Mindretallet vil for øvrig tilføye at det kan vise seg vanskelig å etablere gode og klare grenser for hvilke oppgaver Kredittilsynet som overordnet kontrollmyndighet skal utføre, og hvilke oppgaver som tilligger det underordnede organet. Også dette forholdet tilsier at en ordning på to nivåer bør unngås.

Videre vil det kunne være en hensiktsmessig ressursutnyttelse å legge håndhevingsoppgavene til samme organ som har tilsyn med børsnotere foretak i finansnæringen, revisorer og regnskapsførere. Dette forsterkes ytterligere dersom Kredittilsynet blir tillagt prospektkontrollen. Etter det nye prospektdirektivet skal ansvaret for og utførelsen av prospektkontrollen legges til et organ uavhengig av markedsaktører. Etter det mindretallet forstår, er det kun Kredittilsynet innenfor finansmarkedsområdet som tilfredsstiller de egenskaper som er oppstilt i direktivforslaget. Direktivet åpner imidlertid for at kontrolloppgavene kan delegeres i en 8-års periode etter vedtakelsen av direktivet, til for eksempel en privateiet børs eller lignende.

Kredittilsynet må som overordnet kontrollmyndighet ivareta den europeiske koordineringen av kontrollordningene. I en slik funksjon kan tilsynet nyttegjøre seg eksisterende europeiske nettverk og informasjonstilfang. For best å ivareta den europeiske koordineringen er det mindretallets oppfatning at Kredittilsynet bør ha det operative ansvar for den løpende IFRS-kontrollen.

3.5.3 Uavhengig IFRS-ekspertutvalg

Uansett hvor ansvaret for gjennomføring plasseres, foreslår utvalget at det etableres et uavhengig rådgivende ekspertutvalg som vurderer hvorvidt konsernregnskap avlagt av børsnoterte foretak er utarbeidet i strid med IFRS. Det bør utarbeides klare regler for ekspertutvalgets saksbehandling som dekker beslutningsprosedyrer og utvalgets delaktighet i konkrete saker. Håndhevingsorganet bør forelegge saker for ekspertutvalget til regnskapsfaglig vurdering, når det vurderes å rette kritikk og iverksette sanksjoner mot utstedere. Ekspertutvalgets uttalelse vil være offentlig samtidig med at håndhevingsorganets vedtak blir offentlig. Utvalget anbefaler at medlemmene i utvalget oppnevnes etter forslag fra sentrale brukergrupper.

3.5.4 Sanksjoner

Dersom håndhevingsansvaret legges til Oslo Børs, synes de sanksjoner som Oslo Børs har hjemmel til å ilegge, å være så omfattende at det ikke foreligger ytterligere behov jf. avsnitt 3.3.3. Dersom ansvaret for håndhevingsoppgavene legges til Kredittilsynet bør det vurderes om det er behov for å utvide Kredittilsynets sanksjonsadgang eller om Oslo Børs skal sanksjonere etter instruks fra Kredittilsynet.

3.5.5 Lovregulering

Utvalget har lagt til grunn at CESRs standard for håndheving skal ligge til grunn for håndhevingen i Norge. Det er imidlertid uhensiktsmessig og unødvendig å kodifisere prinsippene i sin helhet. Fastsettelse av prinsippene antas å ligge innenfor de vedtak som kan treffes av den overordnede administrative myndighet.

Håndhevingsordningen kan reguleres i ulike lover.

Ett alternativ er regnskapsloven. Regnskapsloven inneholder bestemmelser om regnskapsplikt, krav til regnskapet samt enkelte administrative bestemmelser i kapittel 8 om offentlighet og registrering i Regnskapsregisteret. En mulighet er således å lovregulere kontrollsystemet med en egen bestemmelse i regnskapsloven kapittel 8. Regnskapsloven regulerer imidlertid kun årsregnskapet, mens kontrollmekanismen også skal omfatte delårsrapporter og finansiell rapportering som presenteres i prospekter, jf CESR prinsipp 10. Regnskapsloven synes derfor lite velegnet.

Et annet alternativ er kredittilsynsloven. Denne loven angir blant annet hvilke institusjoner Kredittilsynet fører tilsyn med. Loven gir imidlertid ikke noen uttømmende angivelse av Kredittilsynets ansvar og myndighet. Øvrige oppgaver og myndighet følger dels av andre lover, se f.eks. verdipapirhandelloven § 12-1 som angir Kredittilsynets plikt til å føre tilsyn med at verdipapirhandelloven overholdes. Ansvarsområdet følger også av at Kredittilsynet har fått delegert myndighet, f.eks. som klageorgan for Regnskapsregisterets vedtak om ettergivelse av gebyr etter regnskapsloven § 8-3 tredje ledd. Det synes således ikke å være i samsvar med eksisterende systematikk å regulere regnskapskontrollen i kredittilsynsloven.

Et tredje alternativ er verdipapirhandelloven. Denne loven inneholder bestemmelser om børsnoterte selskapers informasjonsplikt til børsen og markedet. Dette er regulert i og i medhold av børsloven. Loven pålegger også plikter for utstedere blant annet for så vidt gjelder prospekter i kapittel 5, innsiderelaterte spørsmål i kapittel 2 og styreuttalelse ved oppkjøp etter kapittel 4. Om tilsyn og kontroll inneholder § 12-1 tredje ledd annet pkt en rapporteringsplikt for børsen til Kredittilsynet ved grove eller gjentatte brudd på opplysningsplikten. Det vil for så vidt være innen rammen av innholdet i denne loven å regulere håndhevingsordningen. Dette kan gjøres ved en tilføyelse til § 12-1:

Ӥ 12-1 Tilsyn med handelen i finansielle instrumenter

Tilsyn med handelen i finansielle instrumenter og med overholdelsen av lovgivningen om verdipapirhandelen forestås av departementet.

Tilsyn med verdipapirforetaks og oppgjørssentralers virksomhet, samt med overholdelse av denne lovs bestemmelser, skal føres av Kredittilsynet.

Dersom en børs eller autorisert markedsplass har grunn til å anta at det er benyttet urimelige forretningsmetoder, opptrådt i strid med god forretningsskikk eller for øvrig handlet i strid med bestemmelsene i denne lov, skal dette meddeles Kredittilsynet. Tilsvarende gjelder hvor en børs eller en autorisert markedsplass har grunn til å tro at det foreligger grove eller gjentatte overtredelser av utsteders opplysningsplikt etter børsloven § 5-7.

Kredittilsynet fører kontroll med at årsregnskap, årsberetning, delårsregnskap og annen finansiell rapportering fra utstedere av børsnoterte finansielle instrumenters er i samsvar med lov og forskrifter. Kredittilsynet kan ved forskrift fastsette at børs skal utføre kontrollen i forhold til alle eller enkelte utstedere av finansielle instrumenter som er notert på børsen. Kredittilsynet fastsetter i så fall forskrifter om omfanget og utførelsen av kontrollen.

Kontrollen etter foregående ledd kan støttes av skriftlige uttalelser fra et regnskapsfaglig ekspertorgan. Regler om ekspertorganets sammensetning, oppgaver, arbeidsform og uttalelser fastsettes i forskrift gitt av Kredittilsynet.”

Dersom Oslo Børs tillegges ansvaret for den praktiske gjennomføring bør den nødvendige lovregulering også skje direkte i Børsloven ved en tilføyelse til § 5-11:

”§ 5-11. Markedsovervåkning og utstederkontroll

Børs skal overvåke handelen og kursnoteringene og sørge for at dette skjer i overensstemmelse med lov og forskrifter samt børsens regler og forretningsvilkår.

Børs skal føre kontroll med at utstedere av børsnoterte finansielle instrumenter overholder sine opplysnings- og adferdsplikter etter lov, forskrift og børsens regler og forretningsvilkår.

Børsens kontroll av utstederes etterlevelse av regler for finansiell rapportering skal gjøres etter opplegg godkjent av Kredittilsynet som overordnet administrativ myndighet. Kredittilsynet kan gi nærmere forskrifter om børsens kontroll.

Departementet kan gi nærmere regler om markedsovervåkning og om børsens medvirkning i myndighetenes tilsyn med verdipapirhandelen.

Børs kan kreve at verdipapirregistre og oppgjørssentral uten hinder av taushetsplikt gir slike opplysninger som er nødvendige for at børsen skal kunne oppfylle sine plikter etter første ledd. Opplysningene kan ikke benyttes til andre formål.

Departementet kan gi nærmere regler om opplysningsplikten etter femteledd herunder om innskrenkninger i denne og om det formål opplysningene kan benyttes til, samt om og i hvilken utstrekning det skal kunne kreves betaling for kostnader ved utlevering av opplysninger.”

I tillegg til den direkte lovregulering av grunnlaget for å etablere en håndhevingsordning vil det være nødvendig å detaljregulere en rekke avledede forhold som for eksempel:

• opplysningsplikt for utstedere, deres valgte revisor, medarbeidere m.fl.

• eventuell revisjon av delårsregnskap

• inndekning av kostnader

• tiltak- og sanksjonsadgang

• valgt revisors eventuelle meldeplikt

• adgang/plikt til å melde overtredelser til påtalemyndighetene

Utvalget har ikke vurdert hvorledes disse og mulige andre reguleringsbehov skal innarbeides i lover og/eller forskrifter. Det synes hensiktsmessig at slike forhold blir vurdert i forbindelse med forberedelsene til innføring av håndhevingsordningen. Slike forberedelser vil først kunne igangsettes når det blir truffet vedtak om hvorledes ordningen skal organiseres.