19 Organisering av standardsettende organ

19.1 Innledning

Utvalget drøfter i avsnitt 2.8 forholdet mellom lovens krav til god regnskapsskikk og regnskapsstandarder. For at regnskapsstandarder skal kunne fylle sin tilsiktede funksjon, er det nødvendig at de regnskapspliktige oppfatter hvilken stilling standardene har. Regnskapsloven § 4-6 om at årsregnskapet skal avlegges i samsvar med god regnskapsskikk gir den rettslige forankring. Utvalget anser som et utgangspunkt at det er en klar fordel at norsk god regnskapsskikk i stor grad er standardstyrt. Det innebærer på samme tid dynamiske rammer for fastsetting av årsregnskaper.

Utvalget har i avsnitt 2.8 drøftet lovkravet til god regnskapsskikk med særlig vekt på den rolle standardsetting spiller i å fastlegge innholdet av god regnskapsskikk. Her omtales de endringer og utfordringer norsk standardsetting står overfor som følge av at konsernregnskapene til børsnoterte foretak fra 2005 skal utarbeides etter IAS/IFRS. Utvalget går ikke inn for at det standardsettende organ skal ha forskriftsmyndighet.

Norske standarders legitimitet har vært betinget av den tilslutning de har fått i praksis, men ved vedtakelse av IAS-forordningen vil standardene for børsnoterte selskapers konsernregnskap få legitimitet gjennom lov og forskrifter. Dette vil påvirke også norske regnskapsstandarder. Utvalget konkluderer i avsnitt 2.8 med at reduserte krav til utbredelse i praksis også bør gjelde for standarder for foretak som ikke er forpliktet til å følge IAS/IFRS. En norsk standard bør ha en høy grad av autoritet fra det tidspunkt den er endelig fastsatt av det standardsettende organ forutsatt at organisering og saksbehandling oppfyller nærmere angitte forutsetninger.

Oslo Børs krever at foretak notert på børsen følger norske regnskapsstandarder, både foreløpige og endelige standarder, ved utarbeidelsen av konsernregnskap. Standardene har på den måten blitt til regnskapspraksis blant ledende regnskapsprodusenter. Dette har til nå gitt et klart holdepunkt for at regnskaper utarbeidet i samsvar med standardene er i samsvar med god regnskapsskikk, og for at regnskaper utarbeidet i strid med standardene ikke oppfyller lovens krav til god regnskapsskikk. Når dette holdepunktet forsvinner fra 2005, er det utvalgets vurdering at standardenes status i forhold til kravet om god regnskapsskikk må baseres mer ensidig på sammensetningen av det standardsettende organ og prosessen fram til endelig standard.

Utarbeidelsen av finansielle regnskapsstandarder i Norge har siden 1989 skjedd i regi av Norsk RegnskapsStiftelse. (NRS). NRS har som formål å utarbeide og utgi regnskapsstandarder, samt fortolke prinsipielle spørsmål i tilknytning til avgitte standarder. Bak Norsk RegnskapsStiftelse står Den norske Revisorforening (DnR), Handelshøyskolen BI, Norges Handelshøyskole (NHH), Norske Finansanalytikeres Forening (NFF), Norske Siviløkonomers Forening (NSF), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Oslo Børs.

NRS er organisert i et styre med et overordnet ansvar for organisering og finansiering, og et fagorgan som er det standardsettende organ. Det er etablert en egen arbeidsgruppe for regnskapsstandard for små foretak. Det engasjeres i tillegg personer med spesiell regnskapsfaglig kompetanse ved utarbeidelse av høringsutkast.

NRS har utgitt 12 endelige regnskapsstandarder og 11 foreløpige regnskapsstandarder. En oversikt over fastsatte regnskapsstandarder er vist i boks 19.1 Over tid har standardenes utforming og faglige innhold utviklet seg i retning av tilsvarende IAS-standarder. Eksisterende standarder representerer derfor ulike generasjoner med forskjellig format og varierende tilpasning til IAS.

Standardsettingen skjer ved at det utarbeides et diskusjonsnotat eller utkast til en foreløpig regnskapsstandard. Dette sendes på høring til en rekke høringsinstanser. En foreløpig regnskapsstandard fastsettes på grunnlag av høringsutkastet og mottatte høringskommentarer. En foreløpig standard anbefales fulgt. En endelig regnskapsstandard fastsettes når det er vunnet praktiske erfaringer med anvendelse av en foreløpig standard og på det tidspunkt NRS anser den for å samsvare med lovens krav til god regnskapsskikk. Nummereringen (for eksempel NRS 1 om varelager) viser at det foreligger en endelig regnskapsstandard.

Utvalget har særskilt vurdert om standardsettingen bør skje i et offentlig oppnevnt organ, eventuelt med økt medvirkning fra offentlige myndigheter i standardsettingen, og om de nye rammene for utarbeiding av norske regnskapsstandarder setter nye krav til sammensetningen av det standardsettende organet.

19.2 Standardsetting i andre land

Nedenfor beskrives utarbeidelse av regnskapsstandarder og organisering av standardsetter i enkelte land som det kan være naturlig å sammenligne seg med. Felles for disse landene er at de, som i Norge, er i ferd med å diskutere hvordan standardsettingen vil måtte endres som følge av IAS-forordningen. Beskrivelsen nedenfor baserer seg i hovedsak på organiseringen slik den foreligger i mai 2003. Standardsettingen i IASB er beskrevet i avsnitt 2.3.

19.2.1 Danmark

Regnskapsstandarder i Danmark (benevnt ”regnskabsvejledninger”) har vært utarbeidet av Regnskabsteknisk Udvalg i Foreningen af Statsauoriserede Revisorer (FSR) med en etterfølgende godkjenning av Regnskabspanelet. Regnskabsteknisk Udvalg består av medlemmer av FSR. Regnskabspanelet består av representanter fra ulike interessegrupper til regnskapet som industrien, analytikere, børsen, undervisningsinstitusjoner, revisorer og offentlige myndigheter.

I følge den nye årsregnskabsloven fra 2001 skal loven utfylles og suppleres med regnskapsstandarder. På denne bakgrunn har Dansk Industri, Københavns Fondsbørs og Foreningen af Statsautoriserede Revisorer (FSR) utarbeidet et forslag til etablering av en uavhengig standardutstedende organisasjon. Det foreslås at organisasjonen etableres med utgangspunkt i det nåværende Regnskabspanel. Regnskabspanelet må i tilfelle inngå avtale med Erhvervs- og Selskabsstyrelsen om utgivelse av regnskapsstandarder.

Regnskabspanelet foreslås i fremtiden å bestå av 10 medlemmer (3 regnskapsprodusenter, 3 brukere, 1 fra universitet/handelshøyskole og 3 revisorer). Panelet skal ut over å utarbeide regnskapsstandarder kommentere diskusjonsnotater og utkast til internasjonale standarder samt kommentere forslag til endringer av EF-direktiver. Det er viktig for komiteens arbeid at det sikres en løpende, konstruktiv dialog med Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, Finanstilsynet og Fondsbørsen. Dette kan bl.a. skje ved at disse har observatørstatus i Regnskabspanelet.

Den nye danske standardsetteren er foreløpig ikke etablert. Det er opplyst at dette i hovedsak skyldes problemer med finansieringen.

19.2.2 Sverige

Sverige har to organisasjoner som utvikler regnskapsnormer for de regnskapspliktige, det private Redovisningsrådet og den statlige Bokföringsnämnden.

Bokföringsnämnden

Bokföringsnämnden (BFN) er et offentlig myndighetsorgan, og er av svensk lovgivning utpekt som ansvarlig for utvikling av god regnskapsskikk ("god redovisningssed") i Sverige (Bokföringslagen 1999:1078, 8 Kap 1 §). BFN har i sin årsrapport for 2002 beskrevet virksomheten slik:

”BFN är en myndighet under regeringen (Finansdepartementet) med egen instruktion (SFS 1988:1118) och eget anslag. BFN har enligt instruktionen till uppgift att främja utvecklingen av god redovisningssed i företagens bokföring och offentliga redovisning.

Detta sker bl.a. genom att nämnden utarbetar allmänna råd inom sitt ansvarsområde.

BFN är statens expertorgan på redovisningsområdet. Nämnden och dess kansli biträder

Regeringskansliet i redovisningsfrågor, deltar i utredningar inom kommittéväsendet samt yttrar sig över författningsförslag. En annan viktig uppgift för nämnden är att avge yttranden till domstolar om vad god redovisningssed innebär i olika hänseenden.”

BFN samarbeider med andre normgivende organer på regnskapsområdet som Redovisningsrådet. BFN har et særskilt ansvar for årsregnskap i unoterte foretak og utgir rekommendationer (standarder) som skal anvendes av andre kategorier av regnskapspliktige enn de børsnoterte foretak. Standardene for unoterte foretak vil normalt være lik de for noterte foretak, men med muligheten til enkelte forenklinger. Fra 2005 vil Bokföringsnämndens standarder baseres på IAS/IFRS.

Redovisningsrådet

Redovisningsrådet ble dannet høsten 1989 gjennom etableringen av Stiftelsen för utvecklande av god redovisningssed. Stiftere var staten gjennom Bokföringsnämnden (BFN), Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR og Sveriges Industriförbund. I 1998 overtok den nåværende Föreningen för utvecklande av god redovisningssed stiftelsens oppgaver, og de økonomiske ressursene ble vesentlig forsterket. Bokföringsnämnden gikk ut av organisasjonen, mens Stockholms Fondsbörs kom inn. Rådets ”rekommendationer” skal følge IAS og avvik skal bare skje dersom svensk lov hindrer samsvar. Om IAS har valgmuligheter, vil normalt ett av disse bli innarbeidet i den svenske standard av hensyn til sammenlignbarhet.

”Rekommendationene” er i første rekke rettet mot foretak hvor aksjene omsettes i et offentlig marked og andre foretak av stor allmenn interesse. Men det er uttalt at de samme vurderingsregler bør anvendes av alle regnskapspliktige. Etter noteringsavtalen med Stockholms Fondbörs kan de noterte foretak ikke fravike standardene uten særskilt begrunnelse.

Fra 2005 vil Redovisningsrådets standarder bli erstattet av IAS/IFRS.

19.2.3 Storbritannia

Accounting Standards Board (ASB) ble etablert i 1990 for å utgi regnskapsstandarder (Financial Reporting Standards – FRS) med referanse til Companies Act 1985. ASB har ti styremedlemmer, hvorav to er på full tid. Disse representerer flere ulike brukergrupper. Styremedlemmene utnevnes av en komite bestående av leder og nestleder og tre andre medlemmer fra Financial Reporting Council (FRC).

FRS gjelder for alle som avlegger årsregnskap, men det er utarbeidet en egen standard for små foretak. En egen gruppe under ASB er etablert for å lage forslag til standard for små foretak.

Financial Reporting Council (FRC) er en “konsernspiss” med ASB og Financial Reporting Review Panel (FRRP) som underordnede organisasjoner. FRRP er et kontrollorgan for bruk av standardene, jf. beskrivelse i kapittel 3. Selv om FRC er “konsernspiss”, er ASB og FRRP uavhengige av FRC og hverandre i utøving av sine oppgaver. Oppnevning og finansiering av FRC, ASB og FRRP skjer i felleskap av revisorprofesjonen (Consultative Committee of Accountancy Bodies), City (London Stock Exchange sammen med banker og investorer) and regjeringen ved Department of Trade and Industry.

19.3 Høringskommentarer og andre innspill

Norsk RegnskapsStiftelse (NRS) uttaler at det fortsatt er behov for standardsetting for små foretak, og at det kan utarbeides NRS for ”øvrige foretak” og selskapsregnskapene for børsnoterte. I tillegg kan det være behov for veiledning om spesielle norske forhold. Regnskapsstiftelsen gir uttrykk for at de bør fortsette sitt arbeide med delegert myndighet som klargjøres i loven.

Standardsettende organ bør organiseres med representanter fra akademisk miljø, produsentsiden, revisjonsbransjen, analytikere, lovgivende myndighet og Oslo Børs, men NRS ser det ikke hensiktmessig med en fast stab på heltid. Det avgjørende er å få impulser fra forskjellige fagmiljøer. Når det gjelder finansiering, bør det være statens ansvar å finansiere arbeide med oversettelse og kvalitetssikring av IFRS, og å finansiere et sekretariat.

Norske Finansanalytikeres Forening mener at når det gjelder standardsetting så er det behov for å supplere IFRS (IAS). IFRS (IAS) er ikke et fullstendig regelverk (f.eks. inntektsføring), samt at det er spesielle forhold i Norge, f.eks. skatt, pensjon og lignende. U.S. GAAP eller nasjonale regler kan da være en midlertidig erstatning.

Den norske Revisorforening mener at standardsetting bør forestås av et privat organ som har en forankring i kombinasjonen av teori og praksis, og hvor hjemmel for delegert myndighet inntas i loven. Finansieringen bør ikke være dugnadsarbeid, men kan tenkes fordelt på flere kilder, f. eks. Brønnøysundregistrene, revisorene, myndighetene og Oslo Børs.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener at oversettelse og utforming av regelverket kan delegeres til et standardsettende organ, et såkalt ”justert” NRS, hvor representativitet og praktisk tilknytning er viktig for organets faglige beslutninger. Finansiering er i det vesentlige en offentlig oppgave, men også andre kilder f.eks. børs, verdipapirmarkedsfond bør vurderes.

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF) mener at framtidens standardsettende organ bør ha et minimum av offentlig forankring/deltakelse, samt at utviklingsarbeidet i større grad finansieres over det offentlige budsjett. Dette står ikke i motsetningsforhold til at standardsettingen fortsatt skjer i et privat organ, men da slik at organet utøver virksomheten under et offentlig gitt mandat som gir overordnete føringer for standardutviklingen og –prosessen, og som sikrer bred representasjon fra de ulike brukergruppene, herunder i standardsetters styrende organer. Dette synspunkt baserer seg blant annet på standardenes stadig økende ”lovkraft”, hvoretter NARF anser det som prinsipielt uheldig dersom det gis slike regler uten en viss medvirkning og kontroll fra lovmyndighetens side. Det siste vil etter NARFs oppfatning også være en naturlig følge av eventuell tildeling av offentlige midler i utviklingsarbeidet.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) mener at det vil være hensiktsmessig med standardsetting i Norge også etter innføringen av IFRS-regler for konsernregnskapene til børsnoterte foretak. Det vil slik FNH ser det fortsatt være behov for standardsetting for foretak som ikke er direkte regulert av IFRS-reglene.

FNH og Sparebankforeningen mener at det standardsettende organ bør ha en offentlig forankring, som kan etableres ved offentlig oppnevning av medlemmene. De to foreningene ser det imidlertid ikke som en målsetting at standardene er underlagt politisk styring. Likevel mener disse to at det offentlige bør delta i utviklingen av standardsettingen på linje med andre grupper som har en sentral rolle innen finansiell rapportering. FNH og Sparebankforeningen ser det som hensiktsmessig at det standardsettende organ gis en noe bredere sammensetning enn det gjeldende ordning for standardsetting er gitt. Deltakelse i det faglige arbeid bør derfor omfatte regnskapsbrukere (kapitalmarked og kreditorer), regnskapspliktige, revisorbransjen, det akademiske miljø og det offentlige.

Fordi standardsetting er så nært knyttet til lov og forskrift mener LO at det naturlige hadde vært at det standardsettende organ var offentlig. Utvelgelse av tema hvor det er behov for standardsetting og tidspunktet for når standardsettingsprosessen skal starte, som understreker behovet for offentlig styring av standardsetting i følge LO.

Statistisk Sentralbyrå ser for seg et sterkere bånd mellom det offentlige og bransjen når det gjelder standardsetting.

Skattedirektoratethar i brev til utvalget av 7. november 2002 uttalt:

”Et viktig hensyn bak regnskapsreglene har vært at de skal bidra til informative regnskaper etter brukernes behov. Regnskapsloven er en rammelov som overlater til utviklingen av regnskapsstandarder å gi utfyllende og mer presise regler for regnskapsførselen, slik at presis informasjon, lesbarhet og sammenliknbarhet sikres. Vi mener en slik oppbygning kan være fornuftig for å sikre at reglene tar hensyn til den utviklingen som løpende skjer. Vi vil likevel presisere at dette krever at det settes av ressurser til at standarder raskt utarbeides på alle sentrale områder. (...) Særlig på de områder der regnskapet er direkte styrende hhv. for beskatning og merverdiavgiftsberegningen, er det derfor av vesentlig betydning for oss at det foreligger konkrete og praktiserbare regnskapsstandarder.

(...)

Det er vårt syn at Norge, selv med utstrakt bruk av internasjonale regnskapsstandarder, har behov for et organ som kan gi uttalelser om fortolkning av de aktuelle standarder. Dette organet bør også kunne gi uttalelser med autoritet i eventuelle regnskapsmessige case som bringes inn til organet fra ulike regnskapsbrukere. De utøvende regnskapsavleggere og offentlige kontrollmyndigheter kunne med fordel vært bedre representert i et slikt organ enn hva som er tilfelle dersom Norsk RegnskapsStiftelse tillegges rollen. Vi mener derfor et slikt utvalg bør velges, underlegges og finansieres gjennom Finansdepartementet.”

19.4 Standardsetting i et offentlig oppnevnt organ

I arbeidet med utarbeidelsen av regnskapsloven, diskuterte det forrige regnskapslovutvalget om standardsettingen burde skje i offentlig regi i form av et offentlig oppnevnt regnskapsstandardstyre, jf. NOU 1993:2 avsnitt 7.6. Etter det dette utvalget har fått opplyst, var høringsinstansene i all hovedsak negative til forslaget. Forslaget ble ikke tatt med utvalgets endelige innstilling NOU 1995:30. Samtidig hadde regnskapsstandardene utarbeidet av Norsk RegnskapsStiftelse fått bred aksept blant produsenter og brukere. Standardsettingen har etter det fortsatt i regi av Norsk RegnskapsStiftelse.

De fleste høringsinstanser som deltok på utvalgets høring 8. oktober 2002 ga uttrykk for tilfredshet med utarbeidelse av regnskapsstandarder i Norge.

Utvalget har merket seg at FNH og NARF i utvalgets høring la vekt på et ønske om større grad av medvirkning fra det offentlige i arbeidet med norske regnskapsstandarder. Dette er i ettertid uttalt også av Sparebankforeningen, LO og Skattedirektoratet. FNH og Sparebankforeningen mener at det standardsettende organ bør ha en offentlig forankring, som kan etableres ved offentlig oppnevning av medlemmene. FNH og Sparebankforeningen ser det imidlertid ikke som en målsetting at standardene er underlagt politisk styring. Likevel mener de to foreningene at det offentlige bør delta i utviklingen av standardsettingen på linje med andre grupper som har en sentral rolle innen finansiell rapportering. Deltakelse i det faglige arbeid bør derfor omfatte regnskapsbrukere (kapitalmarked og kreditorer), regnskapspliktige, revisorbransjen, det akademiske miljø og det offentlige.

Fordi standardsetting er så nært knyttet til lov og forskrift mener LO at det naturlige hadde vært at det standardsettende organ var offentlig. Utvelgelse av tema hvor det er behov for standardsetting og tidspunktet for når standardsettingsprosessen skal starte, er eksempler som understreker behovet for offentlig styring av standardsetting i følge LO.

Utvalget har vurdert argumenter for og mot en offentlig oppnevnt standardsetter. Argumentet for en offentlig oppnevning er i første rekke at standardene på mange måter oppfattes som regler som skal følges på samme måte som lover og forskrifter. Lover og forskrifter kan kun gis av offentlig myndighet. Andre regler som skal følges, bør også gis av et offentlig myndighetsorgan.

Mot en offentlig oppnevning taler følgende:

• Standardsettingen i privat regi gjennom Norsk RegnskapsStiftelse (NRS) har fungert godt, noe et flertall av høringsinstansene også har gitt uttrykk for,

• Standardene fra NRS har fått bred aksept i praksis,

• Myndighetene vil om nødvendig kunne fastsette regnskapsregler gjennom forskrift dersom standardsettingen ikke utvikler seg som ønskelig, og

• Standardsettingen foregår på en kostnadseffektiv og smidig måte uten vesentlige kostnader for det offentlige.

Etter utvalgets vurdering er det ikke kommet sterke argumenter for å endre innretningen av standardsetting i Norge fra å være en privat ordning til å bli en ordning styrt av offentlige myndigheter. Utvalget legger vekt på den anerkjennelse og gjennomslagskraft standardene utviklet av Norsk Regnskapsstiftelse har hatt og at en overvekt av høringsinstansene har gitt utrykk for at den ordningen har fungert tilfredsstillende.

Etter utvalgets syn er det mest tjenelig at det legges til rette for at standardsettingen fortsatt kan skje i et privat organ. Det mest nærliggende vil formodentlig være å videreføre arbeidet i Norsk Regnskapsstiftelse med nødvendige tilpasninger. Utvalget ser at det kan være hensiktsmessig at en privat standardsetter utarbeider en årsplan som forelegges ansvarlig fagdepartement, spesielt dersom det offentlige skal bistå i finansieringen, jf. avsnitt. 19.8. Dette vil muliggjøre offentlig påvirkning på organisering og prioritering av prosjekter.

Utvalget erkjenner samtidig at privat standardsetting i Norge får vesentlig endrede rammer fra 2005 når de børsnoterte foretakene ikke lenger vil være bundet til å følge standardene i sine konsernregnskaper. Dersom erfaringene skulle tilsi at det ikke lar seg gjøre å videreføre arbeidet med norske regnskapsstandarder på en tilfredsstillende måte i privat regi, forutsetter utvalget at departementet vil vurdere en offentlig organisert løsning. Dette kan gjøres ved en evaluering etter at det nye regimet har virket en tid, for eksempel etter tre regnskapsår.

19.5 Sammensetning av det standardsettende organ

Sammensetningen av det standardsettende organ slik dette er etablert i dag, tilligger Norsk RegnskapsStiftelse. Utvalget har imidlertid vurdert hvordan de nye rammene for utarbeiding av norske regnskapsstandarder påvirker sammensetningen av det standardsettende organ. Formålet med å gi synspunkter på sammensetningen av det standardsettende organ, er å sikre at de standarder som organet utgir har tilstrekkelig forankring til å bli anerkjent som god regnskapskikk etter regnskapsloven § 4-6. Det vises også til de etterfølgende retningslinjene for forsvarlig prosess og saksbehandling i standardsettingen som er angitt under.

Standardsetteren må til enhver tid være bevisst på at alle naturlige interessenter gis adgang til å delta i arbeidet. Norske regnskapsstandarder vil i fremtiden ikke gjelde for børsnoterte foretaks konsernregnskap, men for disse foretakenes selskapsregnskap og for årsregnskap for andre foretak. Denne endringen av brukergruppene vil kunne påvirke arbeidet i og derved organiseringen av standardsetter.

Standarden ”god regnskapsskikk” i regnskapsloven § 4-6, indikerer etter utvalgets vurdering at det må legges stor vekt på representativ deltakelse av regnskapsprodusentene og brukerne. Det må legges vekt på at sentrale interessegrupper er representert i både faglige og styrende organer.

Dette gjelder eksempelvis representanter for de regnskapspliktige, regnskapsbrukere, revisorene og akademikerne/forskningsmiljøet. Små foretak utgjør det vesentlige antall av de regnskapspliktige. For å sikre ivaretakelse av deres spesielle behov for enkle regler, må disse også sikres en naturlig plass i arbeidet.

Utvalget mener at det bør kreves høy regnskapsfaglig kompetanse blant de som deltar i utarbeidelsen av standardene. Det bør legges vekt både på regnskapsteoretisk kompetanse og forståelse for de praktiske behov som regnskapsprodusenter og brukere står ovenfor. Også juridisk kompetanse kan være nødvendig i det standardsettende organ.

19.6 Offentlig deltakelse i det standardsettende organet

Utvalget har særskilt vurdert om, og i så fall på hvilken måte, offentlige myndigheter bør delta i det standardsettende organ. Utvalget har konkludert med at det ikke bør etableres standardsetting i et offentlig oppnevnt organ. Her vurderes dermed den offentlige deltakelsen i den private standardsetter.

Norsk RegnskapsStiftelse inviterte, både ved opprettelsen i 1989 og i forbindelse med vedtakelsen av den nye regnskapsloven, Finansdepartementet og Kredittilsynet til å delta i stiftelsens organer. Finansdepartementet har avslått å delta som medlem eller observatør i NRS. Departementet har særlig lagt vekt på at ansvaret for å forvalte regnskapslovgivningen tilsier en nøytral og tilbakeholden rolle i forhold til standardsetting og Norsk RegnskapsStiftelse. Kredittilsynet har hatt en observatør i fagorganet siden etableringen i 1989.

Utvalget anser at Finansdepartementets syn er relevant i forhold til en privat standardsetter. Det er prinsipielt viktig at det departement som forvalter regnskapsloven ikke skal identifiseres med det standardsettende organ og de løsninger som blir valgt i regnskapsstandardene. I gitte situasjoner kunne det svekke tiltroen til departementet som et politisk korrektiv til standardsetteren. Samtidig er det heller ikke heldig om standardsetteren kan oppfattes å være politisk styrt fra departementet. Utvalget anser at disse forhold også har en viss vekt i forhold til en eventuell observatørrolle for departementet i det standardsettende organet. På den annen side anser Utvalget at hensynet til hensiktsmessig koordinering og informasjonsutveksling mellom lovforvalter og standardsetter vil få større vekt framover.

Utvalget går i utredningen inn for en tett tilnærming av norske regnskapsregler og standarder til internasjonale regnskapsstandarder. Dette kan skape behov for raskere regelutvikling. Utvalgets forslag om flere forskriftshjemler i regnskapsloven, er et utslag av et slikt behov . Arbeidet med utarbeidelse av forskrifter og med oversetting av IAS/IFRS kan tilsi et behov for større grad av samspill mellom departementet og standardsetter.

Nær kontakt mellom lovforvalter og standardsetter kan gjøre denne prosessen mer smidig til fordel for de regnskapspliktige og regnskapsbrukerne. Etter utvalgets vurdering taler disse forhold for at det framover kan være et større behov enn tidligere for at departementet/lovforvalteren har en observatør i det standardsettende organet.

19.7 Prosessen fram til endelig standard

En åpen og forsvarlig prosess fram til en endelig regnskapsstandard blir fastsatt, bidrar til å sikre at standarden har den nødvendige aksept for å kunne anerkjennes som god regnskapsskikk etter regnskapsloven § 4-6. Prosessen bør sikre at alle relevante interessenter blir hørt. Instanser som representerer de ulike gruppene må ha mulighet til å gi kommentarer til utkast til nye og endrede regnskapsstandarder.

Den prosess som NRS benytter ved utarbeiding av standarder med høring, foreløpige og endelige standarder kombinert med bred sammensetning av det standardsettende organ, gir regelutarbeidelse som til dels går ut over de krav som følger av forvaltningsloven og som gjelder ved utarbeidelse av forskrifter. Utvalget legger til grunn at det ikke gjøres vesentlige endringer fra den prosess som nå benyttes. NRS har som praksis å la en foreløpig standard virke en tid, før den fastsettes som en endelig standard. Utvalget anser at en slik praksis bidrar til sikkerhet for at endelige standarder gir uttrykk for god regnskapsskikk.

Åpenhet er viktig i forhold til utarbeidelse av de norske standarder og fortolkninger av de internasjonale standarder både når det gjelder eventuelle særnorske forhold og eventuelt ellers. Standardsetteren må på forsvarlig måte vurdere og ta hensyn til merknader og innvendinger. Høringsinnspillene og standardsetterens vurderinger bør kommunisere åpent. Det bør etableres offentlighet til innkomne høringssvar på samme måte som IASB nå har gjort.

Norske standarder vil i fremtiden i stor utstrekning være sammenfallende med de internasjonale standarder, jf. avsnitt 2.8. Orienteringen mot IAS/IFRS av norsk regnskapsrett medfører at kravet til utbredelse i praksis av regnskapsstandarder (jf. ordet ”skikk”) langt på vei må vike for et annet kriterium for aksept, nemlig behandlingsmåte for fastsettelse av en standard. Dette er omtalt i avsnitt 2.8.2.3.

Formålet med og innholdet i høringer, vil kunne få et noe annerledes forhold i fremtiden dersom de norske standardene skal være basert på de internasjonale standardene, jf. avsnitt 2.8. En norsk standard som er basert på en internasjonal regnskapsstandard vil ha høy grad av autoritet fra det tidspunkt den er fastsatt. Den internasjonale standarden vil ved at den er fastsatt som forskrift for børsnoterte foretak, være god regnskapsskikk for andre foretak, jf. avsnitt 2.8.2.2. Dette kan redusere kravet til prosess og skikk. Det bør vurderes om det i slike tilfeller er unødvendig å gå veien om en foreløpig standard.

Regnskapsstandarden for små foretak, NRS 8, har en spesiell tilblivelsesprosess ved at den samler og oppdateres med ny standarder og endringer i eksisterende standarder. Disse nye og endrede standarder har egne avsnitt for små foretak og er gjenstand for høring. En ytterligere høring ved innarbeiding av disse i NRS 8 vil normalt ikke være hensiktsmessig, men innarbeiding av endringene i NRS 8 bør gjøres samtidig slik at disse sendes på høring samtidig med eventuelle endringer som vedrører små foretak i øvrige standarder, og til de høringsinnstanser som er relevante for små foretak. Andre endringer i NRS 8 vil normalt måtte være gjenstand for høring. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 7.5.3. Tilsvarende vil kunne gjelde for en regnskapsstandard for regnskapspliktige som ikke har økonomisk vinning som formål, det vises også til omtale i avsnitt 8.9.9.

19.8 Finansiering av standardsetter

De regnskapsstandarder som utgis må fortsatt være offentlig tilgjengelige på samme måte som de oversatte internasjonale standarder som fastsettes gjennom forskrift. Alle bør ha vederlagsfri tilgang, for eksempel via en hjemmeside på internett.

Dersom standardsetter er involvert i oversettelsen av de internasjonale standardene, vil det virke positivt inn på standardsetterens øvrige arbeid. Arbeidet vil da bestå i å vurdere hvilke forenklinger og unntak som skal gjøres. Også regnskapsstandarden for små foretak vil ha utgangspunkt i regnskapsloven og standardene for større foretak.

I utgangspunktet vil det være naturlig at de som anvender standardene, dekker deler av utgiftene. Regnskap som gir regnskapsbrukerne et mest mulig riktig bilde av foretakets resultat og finansielle stilling, vil redusere foretakets kapitalkostnader og være i foretakets egen interesse. På den annen side er det også et offentlig ansvar å legge forholdene til rette for en mest mulig korrekt regnskapsavleggelse. På samme måten som regnskapsloven, bidrar også regnskapsstandardene til dette. Det offentlige vil spare vesentlig ressurser ved en organisering hvor utarbeidelsen av regnskapsstandarder skjer ved betydelig vederlagsfri medvikning fra høyt kvalifiserte ressurspersoner slik som i dag, og med begrenset ressursbruk fra departementets side. Alternativt vil denne regelutviklingen måtte skje i offentlig regi. Utvalget har ikke gjort beregninger på hva dette ville koste, men utgiftene vil være betydelige sammenlignet med dagens kostnadsnivå. Det er således forhold som taler for at også det offentlige bidrar til finansieringen av arbeidet med standardsetting.

Utvalget har kommet til at det vil være rimelig med en deling av finansieringen av standardsetterens virksomhet mellom det offentlige, næringslivet og de stiftende organisasjoner. Utvalget peker på at en deling av finansieringen er situasjonen i enkelte andre land som Storbritannia og Sverige. Dette vurderes for tiden også i Danmark. I tillegg vil deler av finansieringen kunne hentes fra standardsetterens egne aktiviteter som konferanser, salg av bøker og annen virksomhet. De stiftende organisasjoner vil kunne finansiere sin andel gjennom finansielle bidrag eller arbeidsinnsats ved at deres deltakere ikke får utbetalt vederlag for sin arbeidsinnsats.

De som finansierer standardsettingen vil naturlig ha innflytelse på organisering og sammensetning av standardsetter. En offentlig deltakelse i finansieringen vil bety at også det offentlige vil ha slik innflytelse. Det vil være hensiktsmessig at standardsetter for å få offentlig støtte, må fremlegge en årsplan for virksomheten for den kommende periode. Fagdepartementet vil kunne knytte betingelser til støtten blant annet gjennom godkjenning av årsplanen.