14 Indirekte beskatning
14.1 Prinsipper for indirekte beskatning
Indirekte skatter består av merverdiavgiften, særavgifter og toll. Merverdiavgiften er ment å være en generell skatt på forbruk og ilegges et relativt bredt spekter av varer og tjenester. Særavgifter omfatter både miljøavgifter og fiskalt begrunnede særavgifter. I tillegg er det toll på import av landbruksvarer og enkelte industrivarer.
Etter utvalgets vurdering er avgifter egnet til å
skaffe staten inntekter til finansiering av offentlig virksomhet og overføringer
korrigere for eksterne virkninger
Selv om avgiftssystemet kan ha fordelingsmessig og næringspolitisk betydning, er avgifter i liten grad egnet til å oppnå slike målsetninger. Etter utvalgets vurdering bør en derfor i minst mulig grad legge slike oppgaver til avgiftssystemet, jf. kapittel 5.
Riktig utformede miljøavgifter vil kunne bidra til en mer effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser, jf. avsnitt 5.6.2, i tillegg til å gi det offentlige inntekter. Finansiering av offentlige utgifter kan imidlertid ikke bare baseres på inntekter fra miljøavgifter eller andre skatter og avgifter som kan bedre ressursbruken. Ytterligere finansieringsbehov må derfor dekkes gjennom bruk av fiskale skatter og avgifter, som skaper vridninger i økonomien.
I motsetning til direkte skatt på inntekt, påvirker ikke skatt på forbruk beslutninger om sparing. Det er derfor isolert sett en fordel å bruke forbruksskatter framfor direkte skatter, dersom en legger stor vekt på effektiv ressursbruk. Som omtalt i kapittel 5 er imidlertid direkte skatter et mer egnet fordelingspolitisk virkemiddel enn indirekte skatter. Hensynet til effektiv ressursbruk må derfor veies opp mot fordelingspolitiske hensyn.
Både forbruksskatter og inntektsskatter påvirker tilpasningen i arbeidsmarkedet. I den grad arbeidstakerens valg om å øke sin arbeidsinnsats bare påvirkes av kjøpekraften lønnen gir opphav til, spiller det i prinsippet liten rolle om skatten trekkes direkte fra lønnsinntekten eller om skatten legges på forbruket (forutsatt at lønnen benyttes til avgiftsbelagt konsum innenlands). I begge tilfeller reduserer skatten mengden varer og tjenester en arbeidstaker kan kjøpe for en gitt bruttolønn før skatt. Alle skatter på forbruk kan i så fall betraktes som indirekte skatt på inntekt, men der skatten først blir ilagt idet inntekten benyttes til avgiftspliktig konsum. Sammenliknet med en ren skatt på lønnsinntekt, vil forbruksskattene i noe mindre grad påvirke tilpasningen i arbeidsmarkedet. Det skyldes at forbruksskatter også belastes personer med nærings- og kapitalinntekter og trygd.
For at produksjonen skal være mest mulig effektiv og samlet verdiskaping bli størst mulig, bør fiskale avgifter som hovedregel legges på sluttbrukerleddet og ikke på produksjonsleddet, jf. avsnitt 5.3.3. Ifølge dette prinsippet er merverdiavgiften en gunstig form for beskatning fordi den legges på sluttforbruket. Investeringsavgiften, som ble avviklet 1. oktober 2002, var et eksempel på en avgift som ble lagt på produksjonsleddet og som på den måten bidro til dårlig utnyttelse av ressursene.
Forbruksskattene gir vridninger i sammensetningen av forbruket. Hensynet til effektiv ressursbruk tilsier relativt høye avgifter i markeder der aktørene i liten grad endrer atferden sin som følge av skatteøkninger, og relativt lave avgifter i markeder der atferden i liten grad påvirkes. En konsekvent differensiering etter dette prinsippet kan imidlertid føre til høyere skatter på nødvendighetsgoder enn på luksusgoder, og kan dermed slå fordelingsmessig uheldig ut.
Heller ikke administrative hensyn taler for en omfattende differensiering av avgifter, enten det er effektivitetsmessige eller fordelingsmessige hensyn som ligger til grunn for differensieringen. Et slikt system vil være kostbart å administrere, og det vil være vanskelig å finne entydige, etterprøvbare og ikke-påvirkelige kriterier som kan ligge til grunn for en rasjonell differensiering.
En omfattende bruk av differensiert forbruksbeskatning bør derfor unngås, og særlig gjelder dette for merverdiavgiften, jf. NOU 1993: 8 Bør merverdiavgiften differensieres?. I den grad en skal ha en differensiering, bør dette etter utvalgets vurdering skje ved at en har særavgifter i tillegg til en generell merverdiavgift.
14.2 Avgifter som inntektskilde for staten
Sammen med Danmark er Norge det landet i OECD-området som har høyest nivå på forbruksavgiftene regnet som andel av BNP. Norge har, i likhet med de øvrige nordiske landene, en relativt høy merverdiavgiftssats. I tillegg har Norge et forholdsvis høyt nivå på miljøavgifter og andre avgifter som har til hensikt å prise samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til forbruk av bestemte varer, f.eks. alkohol og tobakk.
Nedenfor følger en kort redegjørelse for noen sentrale indirekte skatter. Avsnitt 2.6 gir en oversikt over avgiftssystemet med satser for 2003.
Merverdiavgiften
Merverdiavgiften ble innført 1. januar 1970. Avgiften har stor fiskal betydning og utgjør i dag om lag 2/3 av det samlede provenyet fra avgiftene. Merverdiavgiftssatsen var opprinnelig 20 pst., men ble økt til 22 pst. i 1993 og til 23 pst. i 1995 før den ble økt til 24 pst. fra 2001 i forbindelse med reformen av merverdiavgiftssystemet.
I tillegg til varer ble tidligere bare noen få, utvalgte tjenester ilagt merverdiavgift, men fra 1. juli 2001 ble det innført generell merverdiavgift også på tjenester. Det er imidlertid fortsatt en rekke unntak fra den generelle avgiftsplikten i merverdiavgiften. Det gjelder blant annet finansiell tjenesteyting, persontransport og overnatting. I tillegg er store deler av offentlig sektor utenfor merverdiavgiftssystemet.
Selv om reformen av merverdiavgiftsystemet i 2001 innebar avgiftsplikt for flere tjenester, er framdeles mange tjenester unntatt fra avgiftsplikten. Det er uheldig med slike unntak fra merverdiavgiftsplikten. For det første fører unntak til en rekke vanskelige avgrensingsproblemer og til at systemet blir administrativt komplisert. For det andre innebærer det en uheldig vridning i ressursbruken. I tillegg til at unntakene påvirker sammensetningen av forbruket, påvirker de valget mellom egenproduksjon og eksternleveranser i de sektorene som er unntatt fra avgiftsplikten. Eksempelvis gir unntaket for offentlig sektor motiver til å produsere tjenester selv framfor å kjøpe dem eksternt, fordi en på den måten sparer merverdiavgift. Denne problemstillingen, og forslag til løsning, er drøftet inngående i NOU 2003: 3 Merverdiavgiften og kommunene – Konkurransevridninger mellom kommuner og private.
New Zealand er det eneste landet i OECD-området som har et merverdiavgiftssystem som omfatter tilnærmet alle varer og tjenester og hvor offentlig sektor også er omfattet av avgiftsplikten. På den måten unngås vridningene og avgrensingsproblemene som er nevnt ovenfor. Merverdiavgiftssatsen i New Zealand er også vesentlig lavere enn i Norge.
Fra 1. juli 2001 ble merverdiavgiften på matvarer redusert til 12 pst. Begrunnelsen for reduksjonen var fordelingshensyn samt et ønske om lavere matvarepriser for å begrense grensehandelen. Fra 1. januar 2003 har også NRKs allmenkringkastingsvirksomhet redusert sats på 12 pst.
Enkelte varer og tjenester er fritatt fra merverdiavgift, dvs. at det er full fradragsrett for inngående avgift i produksjonen av varen eller tjenesten, samtidig som det ikke blir beregnet avgift ved salg, såkalt nullsats. Dette gjelder for eksempel elektrisk kraft og energi fra andre fornybare energikilder som forbrukes i Nord-Norge, samt aviser, tidsskrifter og bøker. Det er også et fritak for tjenester i forbindelse med bygging av offentlig vei. Nullsats er i praksis en form for subsidie av forbruk og/eller produksjon av den aktuelle varen eller tjenesten.
Miljøavgifter
Miljøavgifter benyttes i betydelig grad i Norge. Det vises til Grønn skattekommisjon (NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og økt sysselsetting) for en nærmere drøfting av prinsipper og muligheter for bruk av miljøavgifter. Kommisjonen mente det var mulig å legge ytterligere vekt på miljøavgifter i beskatningen, og at dette i kombinasjon med redusert skatt på arbeid kunne bidra til både bedre miljø og økt sysselsetting. Flere av kommisjonens forslag til nye og utvidede miljøavgifter har blitt fulgt opp, men enkelte av forslagene som kunne hatt stor provenymessig betydning har av ulike grunner ikke blitt fulgt opp. Et eksempel på et slikt forslag er utvidelse av CO2-avgiften til å omfatte alle utslippskilder.
Det er betydelige forskjeller og variasjoner i avgiftssatsene på miljørelaterte avgifter, både mellom ulike produkter og mellom brukere av de samme produktene. I noen tilfeller kan det være miljøfaglige grunner til avgiftsforskjeller. Et eksempel på dette er at bruk av drivstoff i sjøfart, som har mindre negativ virkning for nærmiljøet enn f.eks. biltrafikk i byer, har fritak for CO2-avgiften. De forholdsvis store forskjellene i satser mellom ulike anvendelser av oljeprodukter og elektrisitet har vært begrunnet med hensynet til konkurranseevnen i bestemte næringer. Et eksempel kan være at mens CO2-avgiften er differensiert etter anvendelse av mineralolje, er bruk av kull og koks i prosessindustrien ikke omfattet av avgiften. Den relativt store forskjellen mellom avgiften på bensin og autodiesel er imidlertid verken begrunnet med miljøhensyn eller andre eksterne virkninger.
Utvalget er kjent med at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har vedtatt nye retningslinjer for miljøstøtte, og at de nye retningslinjene setter strengere betingelser for å tillate fritak fra, eller lettelser i, miljøavgifter. Utvalget er også kjent med at ESA har vedtatt å åpne såkalt formell undersøkelsesprosedyre mot Norge for avgiftene på elektrisitet, CO2 og SO2.
På den ene siden er det rimelig å betrakte fritak eller redusert sats for generelle miljøavgifter som offentlig støtte. På den andre siden har forskjellige land, også innenfor EU-området, i svært ulik grad tatt i bruk miljøavgifter. Dette skaper problemer for Norge og andre land som har kommet langt i bruken av miljøavgifter. Regelverket kan være med på å presse disse landene til å utvide miljøavgiftene til å omfatte konkurranseutsatte sektorer som ikke er avgiftsbelagt i andre konkurrentland, eller til å avikle miljøavgifter fordi konkurransemessige hensyn ikke tillater en utvidelse av avgiftsgrunnlaget.
Grønn skattekommisjon var kritisk til om forbruksavgiften på elektrisk kraft bør betraktes som en miljøavgift. Forbruksavgiften på elektrisk kraft skiller ikke mellom hvordan elektrisiteten blir produsert, og bidrar dermed kun til å redusere det samlede forbruket av elektrisitet. Dette kan tale for at el-avgiften i første rekke er en fiskal avgift. Dersom avgiften kun er egnet til å skaffe staten inntekter, bør all næringsvirksomhet i prinsippet fritas fra avgiften. Et slikt generelt fritak vil også løse problemene i forhold til ESA.
I Energimeldingen, St.meld. nr. 29 (1998-1999) er det imidlertid argumentert for å dempe veksten i energiforbruket. Dersom el-avgiften blir betraktet som et miljø- og energipolitisk virkemiddel og formålet med avgiften er å begrense energiforbruket, tilsier dette isolert sett at ingen forbrukere av elektrisk kraft bør være fritatt for avgiften.
Bilavgifter
Det finnes flere avgifter knyttet til kjøp, omsetning og bruk av bil. De mest sentrale er drivstoffavgiftene og engangsavgiften, jf. avsnitt 2.6 for en mer fullstendig oversikt.
Bilavgiftene har hovedsakelig to oppgaver, å korrigere for eksterne virkninger og skaffe inntekter til staten. Eksterne virkninger knyttet til veitransport er i første rekke miljøskader ved luftforurensing, veislitasje og kapasitetskostnader, støy og ulykkeskostnader.
Utvalget er kjent med at Regjeringen har satt ned en arbeidsgruppe som i første rekke skal vurdere engangsavgiften på bil. Arbeidsgruppen skal imidlertid også vurdere sammenhengen mellom engangsavgiften og de andre avgiftene på eie og bruk av bil, for eksempel avgiftene på drivstoff. Arbeidsgruppen skal avslutte sitt arbeid innen 1. mai 2003.
Avgifter på alkohol og tobakk
Avgiftsnivået på alkohol og tobakk er gjenstand for mye diskusjon både i forbindelse med norsk alkoholpolitikk og i forbindelse med smugling og grensehandel. I tillegg til at avgiftene på alkohol og tobakk gir staten inntekter, blir avgiftene også betraktet som virkemidler for å påvirke helsemessige og sosiale forhold. Avgiftene på alkohol og tobakk kan også anses å korrigere for eksterne kostnader, både fordi fellesskapet finansierer helseutgiftene forårsaket av tobakks- og alkoholskader, men også fordi røyking og alkoholforbruk kan ha en mer direkte negativ virkning på andre enn de som forbruker varene (f.eks. gjennom passiv røyking).
Toll
Toll er en statlig avgift på produkter som importeres fra andre land. Toll vil normalt øke prisen på et importert produkt når dette omsettes innenlands. Isolert sett vil toll på et produkt bl.a.:
redusere realinntekten for konsumentene av varen
øke salgsinntekten for innenlandske produsenter av produktet pga. økt salgspris og eventuelt økt produksjon
øke produksjonskostnadene for det øvrige næringslivet
øke statens inntekter.
Generelt er toll en lite effektiv form for skattlegging, fordi toll vrir produksjonssammensetningen og dermed gir en ineffektiv bruk av produksjonsfaktorene. Velferdstapet skyldes også vridninger i konsumet. En kan også vurdere toll mer generelt ut fra at det hemmer økonomisk integrasjon. Det er bred enighet om at økonomisk integrasjon har vært en avgjørende forutsetning for den økonomiske velferdsutviklingen i vår del av verden etter andre verdenskrig. De økonomiske gevinstene ved handel er knyttet til utnyttelsen av et lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester, og utnyttelse av stordriftsfordeler, spesialisering og spredning av risiko. Videre kan internasjonalisering bidra til å styrke produktivitetsveksten som følge av økt utveksling og spredning av kunnskaper. Sterkere konkurranse fra utenlandske bedrifter vil også øke innovasjonsevnen og kostnadsbevisstheten i den enkelte bedrift og bransje, og dermed bidra til økt produktivitetsvekst. I et langsiktig perspektiv vil innenlandsk produktivitetsvekst innebære at nasjonale ressurser kaster mer av seg, mens produktivitetsvekst i utlandet leder til at importvarene blir billigere. Begge deler medfører økt realinntekt.
Til tross for forenklingstiltak som er gjennomført de siste årene, er tollregelverket komplisert og uoversiktlig. Dette har dels sammenheng med det store antallet tollsatser og de mange frihandelsavtalene som er inngått. Fjerning av tollsatser vil kunne redusere administrativt arbeid knyttet til toll- og opprinnelsesregler, ikke minst for små og mellomstore bedrifter (SMB) som driver import i mindre omfang. Tollregelverket medfører også ressursbruk i tolletaten, for eksempel knyttet til vedlikehold av regelverk, veiledning og kontroll. I tillegg innebærer forskjeller i tollsatser på ulike varer at det har økonomisk betydning hvilken vareinndeling i tolltariffen en vare blir gruppert under. Dette medfører økt ressursbruk både for bedrifter og tollvesen.
Norske myndigheter har gjennomført en omfattende avvikling av tollsatser for industrivarer. Fra 1995 og fram til 2002 er det fjernet om lag 3 150 tollsatser på industrivarer. Når en regner næringsmidler som landbruksvarer, gjenstår det nå industritollsatser bare på klær og på enkelte ferdige tekstilvarer som håndklær, duker og gardiner.
14.3 Utvalgets vurderinger og forslag
Ettersom skatt på forbruk ikke påvirker beslutninger om sparing og samtidig bidrar til at noe av skattebyrden belastes andre inntekter enn lønnsinntekter, er det etter utvalgets vurdering fornuftig at en relativt betydelig andel av offentlige inntekter kommer fra indirekte skatter. Økt vekt på forbruksbeskatning er også i tråd med anbefalinger fra OECD.
I Norge utgjør indirekte skatter allerede i dag en relativt høy andel av offentlige inntekter. I tillegg til hensynet til økende grensehandel tilsier dette at det neppe er rom for å øke inntektene fra avgifter vesentlig i årene framover. Utvalget er kjent med at Finansdepartementet 22. januar 2003 satte ned et utvalg som skal vurdere virkningene på offentlige inntekter av å endre avgiftene på grensehandelsutsatte varer.
Utvalget mener likevel at det er rom for en viss økning av avgiftsnivået, og foreslår på denne bakgrunn økte avgifter på i størrelsesorden 2,5 mrd. kroner som benyttes til lettelser i inntektsbeskatningen.
Merverdiavgiften
Formålet med merverdiavgiften bør etter utvalgets vurdering utelukkende være å gi staten inntekter. Dette gjøres mest effektivt ved å ha en mest mulig generell merverdiavgift, hvor alle varer og tjenester skattlegges med samme sats. Dette er også i tråd med anbefalingene i NOU 1993: 8 Bør merverdiavgiften differensieres?. I den grad en skal ha en differensiering av forbruksavgifter, bør dette etter utvalgets vurdering skje ved at en har særavgifter i tillegg til en generell merverdiavgift.
Utvalget mener det var uheldig at en i den nylig gjennomførte reformen av merverdiavgiften ikke fulgte dette prinsippet, ved at en innførte en redusert sats for matvarer og ved at en rekke tjenester fortsatt er utenfor merverdiavgiftssystemet. Etter utvalgets vurdering bør en isteden ha et bredt avgiftsgrunnlag, og eventuelt redusere den generelle satsen i merverdiavgiften. Eksempelvis ville satsen i merverdiavgiften kunne reduseres med om lag 2,5 prosentpoeng til om lag 21,5 pst. dersom en innførte full avgiftssats på matvarer og NRKs rikskringkasting, fjernet alle nullsatser og foretok ytterligere utvidelser av merverdiavgiftsgrunnlaget i tråd med det som ble foreslått i NOU 1990: 11 Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester.
Etter utvalgets vurdering bør derfor merverdiavgiftsgrunnlaget utvides ytterligere, blant annet slik at de store tjenesteområdene persontransport og overnatting omfattes. En slik utvidelse kan eventuelt skje gradvis ved at slike tjenester i første omgang tas inn med en lavere sats. Dette vil medføre at flere vanskelige avgrensningsproblemer forsvinner, samtidig som det blir større grad av nøytralitet i vare- og tjenesteanskaffelsene til disse sektorene. Over tid bør imidlertid målsetningen være å ha en felles sats for alle varer og tjenester.
Dette prinsippet tilsier at en også bør oppheve den reduserte satsen på matvarer. Matvarepriser er i høy grad et spørsmål om effektivitet i produksjons- og omsetningsleddene og konkurransen i markedene. Redusert merverdiavgift på matvarer er således både et kostbart og lite treffsikkert virkemiddel ift. et mål om redusert grensehandel. Danmark har eksempelvis 25 pst. merverdiavgift på matvarer, men har likevel vesentlig lavere matvarepriser enn Norge. Husholdningenes budsjettandel til mat har dessuten blitt kraftig redusert over tid, fra 25 pst. i 1970 til 12-13 pst. i dag, og det er heller ikke åpenbart at det er fordelingsmessig mer gunstig å ha lavere sats på matvarer enn på andre varer og tjenester. Dersom formålet med den lave satsen på mat er å bidra til inntektsutjevning eller å støtte barnefamiliene, kunne det vært gjort mer effektivt ved å øke personfradragene i inntektsskatten eller barnetrygden. Utvalget mener at de økte inntektene fra økt matmoms bør brukes til å redusere andre avgifter eller den generelle merverdiavgiftssatsen.
Utvalget foreslår å oppheve ordningen med nullsats på forbruk av elektrisk kraft mv. i Nord-Norge og ordningen med nullsats for trykt skrift. Utvalget kan ikke se at det er noen gode grunner til å ha denne formen for subsidier i merverdiavgiften. I tillegg skaper slike særregler i merverdiavgiften avgrensningsproblemer og konkurransevridninger i forhold til beslektede varer som har full sats. En eventuell subsidiering bør skje på andre måter. En oppheving av ordningen med nullsatser vil isolert sett øke skatteinntektene med om lag 3 mrd. kroner. Utvalget foreslår at disse inntektene benyttes til å fjerne tollsatser og redusere inntektsskatten.
Miljø- og miljørelaterte avgifter
Utvalget mener at miljøavgifter i så stor grad som mulig bør benyttes som et virkemiddel for å bidra til redusert forurensing. Når dette også gir inntekter til det offentlige, oppnås en ekstra fordel eller dobbelt gevinst gjennom bedre utnyttelse av samfunnets ressurser og bidrag til finansiering av offentlig virksomhet. Dersom det er ytterligere potensial for inntekter fra miljøavgifter, mener utvalget derfor at dette bør utnyttes. Oppfølgingen av Grønn skattekommisjon viser imidlertid at det har vært krevende å få til en merkbar økning av inntektene fra miljøavgiftene, blant annet av hensynet til industriens konkurranseevne. Utvalget stiller likevel spørsmål ved om det er hensiktsmessig å skjerme konkurranseutsatte næringer fra korrekt utformede miljøavgifter. Det kan være en bedre løsning å fjerne en del av dagens fritak og satsforskjeller.
I tråd med konklusjonene fra Grønn skattekommisjon mener utvalget at forbruksavgiften på elektrisk kraft ikke har egenskaper som tilsier at den reflekterer eksterne kostnader i produksjonen av elektrisitet. Utvalget mener på denne bakgrunn at det kan være gode grunner til å fjerne el-avgiften for all næringsvirksomhet.
Bilavgifter
Utvalget mener det er gode argumenter for å øke avgiftene på drivstoff, og i første rekke avgiften på diesel. I forbindelse med arbeidet med å vurdere endringer i engangsavgiften, mener utvalget at det bør vurderes å redusere engangsavgiften samtidig som avgiftene på drivstoff økes. På den måten blir bruk av bil dyrere, samtidig som de samlede bilholdskostnadene i gjennomsnitt ikke blir endret. En reduksjon av engangsavgiften vil dessuten bidra til at vridninger knyttet til anskaffelse av typiske næringskjøretøy (varebiler og minibusser) til personbefordring begrenses.
Toll
Toll virker begrensende på internasjonal handel. Norge er svært avhengig av handel med omverdenen, og etter utvalgets vurdering er det derfor i Norges langsiktige interesse å bidra til å bygge ned slike handelshindre så raskt som mulig. Utvalget foreslår derfor å oppheve tollsatsene på klær og andre tekstilvarer. Provenytapet av en slik avvikling kan anslås til om lag 0,5 mrd. kroner.
I tillegg mener utvalget at det er problematisk å ha et så høyt tollvern for landbruksprodukter som vi har i dag. Støtten til landbruket blir ofte begrunnet med hensynet til kollektive goder som distriktsbosetting og kulturlandskap. Et ønske om fellesfinansiering av kollektive goder er etter utvalgets vurdering likevel ikke en tilfredsstillende begrunnelse for importvernet for landbruksvarer. Det er grunn til å anta at tollsatsene medfører større vridninger i økonomien enn det en målrettet direkte støtte til de formålene som ønskes tilgodesett innenfor landbrukspolitikken ville medført. Utvalget mener derfor at en i første omgang bør oppheve svært lave tollsatser og tollsatser som har liten eller ingen betydning som beskyttelse for norsk produksjon og de sentrale målsetningene i jordbrukspolitikken. I tillegg mener utvalget at også de høye tollsatsene på sentrale deler av norsk landbruksproduksjon bør vurderes nærmere med sikte på å skape større konkurranse i det norske markedet.
Andre avgifter
Avgifter skal primært være med på å skaffe staten inntekter og korrigere for eksterne virkninger. I lys av dette mener utvalget at det er et behov for opprydning og forenkling i avgiftssystemet utover de konkrete forslagene utvalget har presentert ovenfor. Noen av avgiftene som bør vurderes i denne forbindelse er sjokolade- og sukkervareavgiften og grunnavgiften på engangsemballasje.
Alkohol- og tobakksavgifter benyttes dels til å skaffe staten inntekter og dels som virkemidler for å redusere helseskadelig forbruk. Utvalget har ikke grunnlag for å vurdere hva som er et riktig nivå på disse avgiftene gitt målsetningene som skal oppnås, men vil peke på at uavhengig av dette kan økt grensehandel tilsi at en bør vurdere å redusere avgiftsnivået på slike varer noe over tid. Dokumentavgiften er en avgift som gir inntekter ved tinglysning av fast eiendom, og det er en avgiftsart som er relativt vanlig også i andre land. I gjeldende system betales imidlertid dokumentavgiften kun for selveierboliger mv., og ikke for borettslagsleiligheter. Utvalget har vanskeligheter med å se begrunnelsen for en slik forskjellsbehandling, og mener at en bør vurdere å oppheve dette unntaket.
Utvalget har imidlertid ikke prioritert å gå grundig inn i avgiftssystemet, og skisserer bare noen hovedpunkter som følger av prinsippene for effektiv bruk av indirekte skatter.