4 Internasjonale utviklingstrekk

4.1 Oppsummering

Utvalget er bedt om å vurdere om skatte- og avgiftssystemet er godt nok tilpasset økt internasjonal mobilitet av kapital og arbeidskraft og at bedrifter kan være lokalisert i mange land. I dette kapitlet gis det en oversikt over en del sentrale utviklingstrekk internasjonalt som kan ha betydning for hvordan skatte- og avgiftssystemet bør utformes. Utvalget har i sine forslag, som omtales andre steder i innstillingen, lagt vekt på at skattesystemet bør utformes mest mulig robust i forhold til en utvikling med økt internasjonalisering.

Utvalget vil peke på at en verdensøkonomi hvor kapital, arbeidskraft og varer i stor grad kan bevege seg fritt, styrker landenes muligheter for å oppnå høyest mulig avkastning av de samlede produksjonsressursene. Den økte mobiliteten av varer og produksjonsressurser innebærer samtidig at nasjonale forskjeller i beskatning kan få økt betydning for ressursbruken, herunder hvor næringsaktivitet lokaliseres. Dermed reduseres mulighetene for å hente proveny fra mobile skattegrunnlag. Provenytap kan også oppstå uten at ressursbruken påvirkes vesentlig, for eksempel ved at multinasjonale selskaper gjennom skattetilpasset internprising flytter overskudd fra virksomheter i land med høy skatt til virksomheter i land med lav skatt.

Direkte investeringer mellom land har vokst sterkt de siste 15 årene. Det gjenspeiler både at finanskapitalen er blitt svært mobil, og at de multinasjonale selskapene spiller en stadig større rolle i verdensøkonomien. En del av veksten i de direkte investeringene på tvers av landegrensene er imidlertid ikke et uttrykk for økt tilgang på kapital i vertslandet, men at virksomheter har skiftet eier.

Utvalget viser til at den internasjonale forskningen om skattenivåets betydning for mobiliteten av kapital ikke har gitt entydige resultater. Noen studier indikerer at skattenivået har betydning for lokaliseringen av næringsvirksomhet, mens andre studier ikke finner en slik sammenheng. Noen studier konkluderer med at faktorer som nærhet til markeder, infrastruktur, tilgang på naturressurser og kvalifisert arbeidskraft, relative lønnskostnader, politisk stabilitet mv., har større betydning for virksomhetenes investeringsvalg enn skatt. Den økte kapitalmobiliteten internasjonalt synes like fullt å ha gitt opphav til økt skattekonkurranse mellom landene. Landene konkurrerer særlig om å tiltrekke seg utenlandske investeringer og multinasjonale selskaper. Skattekonkurransen omfatter også beskatningen av høyt utdannet arbeidskraft og rederivirksomhet.

Arbeidskraften har til nå i det store og hele vært forholdsvis lite mobil, særlig for personer med lavere utdanning. Kulturelle og språklige barrierer medvirker til dette. Personer med høy utdanning og høy inntekt er noe mer mobile, og det har vært en tendens til at mobiliteten har økt over tid. Utflyttingen fra Norge av personer med høyere universitetsutdanning har økt gjennom 1990-årene. I den samme perioden har marginalskatten på de høyeste arbeidsinntektene økt.

Økt integrasjon mellom landene, herunder utvidelsen av EU og økt aktivitet blant de multinasjonale selskapene, kan bidra til at arbeidskraften blir mer mobil i årene som kommer. Med en mer mobil arbeidskraft vil nasjonale forskjeller i økonomiske faktorer som lønnsnivå, skatt, velferdstilbud, kostnader ved å bo mv. kunne få økt betydning for arbeidstakernes valg av arbeidssted.

Internasjonale sammenligninger av skattenivå og skattesatser i ulike land viser at:

• Bedriftsbeskatningen er forholdsvis moderat i Norge, både målt ved bedriftenes gjennomsnittlige effektive skattesatser og effektive marginalskattesatser.

• Norge kommer også relativt godt ut når bedrift og eier ses under ett, fordi Norge, i motsetning til de fleste andre OECD-land, ikke skattlegger utbytte og tilbakeholdt overskudd dobbelt.

• Norge har i motsetning til de fleste andre land en formuesskatt som bidrar til å øke den samlede beskatningen av kapital. På den andre siden er fast eiendom gjennomgående høyere beskattet i andre land enn i Norge.

Direkte skatter på arbeidskraft er ikke spesielt høye i Norge, med unntak for inntektsgruppene som må betale trinn 2 i toppskatten og for den arbeidskraften det skal betales høy arbeidsgiveravgift (”kakseskatten”) for. Norge kommer derimot dårligere ut i internasjonale sammenligninger når beskatning av arbeidskraft og forbruksavgiftene vurderes samlet, noe som skyldes at avgiftsnivået er høyere i Norge enn i de fleste andre OECD-land.

Avsnitt 4.2 beskriver hovedtrekk i den økende internasjonale åpenheten i verdensøkonomien og konsekvenser for mobiliteten i skattegrunnlagene. Skattens betydning for hvor mobile de ulike skattegrunnlagene er, drøftes i avsnitt 4.3. Internasjonale utviklingstrekk i skattleggingen og mulige tegn på skattekonkurranse mellom land gjennomgås i avsnitt 4.4. I avsnitt 4.5 sammenlignes skattenivået i Norge med andre land.

4.2 Generelt om internasjonalisering og mobilitet i skattegrunnlagene

Levestandarden i verden har aldri økt raskere enn i perioden etter den andre verdenskrigen. Verdens BNP er nå om lag seks ganger høyere enn for 50 år siden, mens befolkningen er litt mer enn fordoblet. Den sterke velstandsveksten er ikke minst et resultat av gevinstene av friere bevegelse av varer og tjenester, kapital, arbeidskraft og teknologi.

Ved å utnytte de mulighetene som en mer globalisert verdensøkonomi gir, kan den langsiktige nasjonale konkurranseevnen styrkes. Det vil si høyere avlønning av samfunnets samlede produksjonsressurser, gitt at det samtidig skal være full sysselsetting og balanse i utenriksøkonomien. Det vil imidlertid kreve et omstillingsdyktig næringsliv og tilstrekkelig grad av mobilitet av arbeidskraft og kapital innenlands slik at produksjonsfaktorene anvendes der de kaster mest av seg. Det vil normalt innebære at næringsstrukturen endres over tid. Noen bransjer vil få økt lønnsomhet, mens andre kan få svekket sin betalingsevne for produksjonsressursene og dermed svekket konkurranseevne. Likevel vil en slik utvikling bidra til å styrke landets langsiktige konkurranseevne.

Den pågående internasjonaliseringen er viktig for Norge, ved at kostnadene ved å flytte varer og tjenester mellom land reduseres, ved at tilgangen på ny teknologi og kunnskap øker og gjennom de positive virkningene av økt konkurranse for den samlede ressursbruken. Det vises til Hagen et. al (2002) for en nærmere drøfting av blant annet konsekvensene av globalisering for næringslokalisering og økonomisk politikk.

I en stadig mer globalisert økonomi konkurrerer nasjoner i økende grad om å tiltrekke seg næringsaktivitet, sparekapital og kompetent arbeidskraft. Det er en rekke forhold som har betydning for hvor attraktivt det er å investere i et land, herunder infrastruktur og nærhet til markeder, tilgang på naturressurser, den økonomiske politikken generelt, beskatningen i forhold til andre land, samt grad av politisk stabilitet. I dette kapitlet drøfter utvalget spesielt hvilken betydning relativt gunstige skattevilkår har for mobiliteten av kapital. For land som Norge med et høyt skattenivå kan skattekonkurranse være en viktig utfordring.

4.2.1 Produktmarkedene

Åpnere produktmarkeder har gitt landene bedre muligheter for å utnytte konkurransefortrinn og stordriftsfordeler i produksjon av varer og tjenester. Særlig små land med begrenset variasjon i ressursgrunnlaget, har mye å tjene på en åpen verdenshandel.

Multilaterale forhandlingsrunder i regi av Generalavtalen for handel og toll (GATT) og senere Verdens handelsorganisasjon (WTO), har blant annet resultert i at de gjennomsnittlige tollsatsene for industrivarer er redusert fra om lag 40 pst. til 3-4 pst. Et sterkere regionalt samarbeid, for eksempel innenfor EU og NAFTA (North American Free Trade Agreement), og bilaterale handelsavtaler har også bidratt til å redusere handelshindre. Norge har gjennom EØS-avtalen fått økt markedsadgang til viktige handelspartnere i Europa. Utviklingsland og tidligere statshandelsland har i økende grad bidratt til en friere verdenshandel. Nedbyggingen av handelshindre og mer effektiv og billigere transport og informasjonsteknologi har redusert kostnadene ved handel mellom land og dermed bidratt til å stimulere verdenshandelen. Verdens eksport som andel av BNP økte fra 14 pst. i 1970 til 26 pst. i 2000. Norges eksport som andel av BNP økte i samme perioden fra 37 pst. til 46 pst.

4.2.2 Kapitalmarkedene

Dereguleringer av valuta- og finansmarkeder og utviklingen av ny informasjonsteknologi og nye finansielle instrumenter gjennom 1980- og 1990-årene har ført til at landenes kapitalmarkeder er knyttet stadig tettere sammen. OECDs regelverk, som forplikter landene til gradvis å avskaffe restriksjoner på kapitalbevegelser mellom medlemslandene, og EØS-avtalens krav om å oppheve alle restriksjoner på kapitalbevegelser mellom land innenfor EØS-området, har spilt en viktig rolle i utviklingen av mer integrerte internasjonale kapitalmarkeder.

På lang sikt må det være balanse mellom et lands forbruk og produksjon. Innenfor denne rammen kan imidlertid de internasjonale kapitalmarkedene benyttes til å frikoble landets forbruk og produksjon. Dermed kan store fall i forbruket unngås ved midlertidig svikt i inntektene eller ved behov for ekstraordinære investeringer innenlands. Et eksempel på det siste er Norges opptak av lån i utlandet i forbindelse med oppbyggingen av petroleumsvirksomheten. Boks 4.1 gir en oversikt over sentrale begreper og sammenhenger når det gjelder kapital og investeringer.

Dersom kapitalen hadde vært fullt ut mobil mellom land, skulle en forvente at det ikke er en sterk sammenheng mellom et lands sparing og innenlandske realinvesteringer. Lønnsomme investeringer innenlands vil bli finansiert selv om et land har lav sparing, fordi det vil være tilgjengelig kapital fra utlandet. En del studier viser imidlertid at økt sparing i et land i betydelig grad faller sammen med økte realinvesteringer innenlands. Det kan indikere at finanskapitalen ikke er fullt ut mobil over landegrensene, men det kan også være andre forklaringer, jf. Bergoutvalgets innstilling (NOU 1996: 17 I Norge – for tiden?):

• Nivået på sparingen kan være påvirket av bestemte investeringsplaner innenlands (en sparer for å kunne investere).

• Myndighetene kan være opptatt av å motvirke ubalanser i utenriksøkonomien også på relativt kort sikt, slik at forskjellene mellom sparing og realinvesteringer blir små.

• Veksttakten i økonomien kan påvirke spare- og investeringsratene i samme retning.

• Høyinntektsland kan ha bygget opp så mye kapital at de har nådd en balansert vekstbane kjennetegnet ved blant annet jevn vekst i realkapitalen og nettofordringene overfor utlandet.

Selv om det er usikkert hvor mobil kapitalen er, er det studier som tyder på at mobiliteten har økt over tid. Blant annet finner Matsen og Thøgersen (2002) at andelen av norske aksjefonds porteføljer som er investert i utlandet økte fra knapt 10 pst. i 1995 til vel 60 pst. i 2001. En betydelig andel av disse investeringene skjer i våre naboland.

Finansinvesteringer i utlandet består av porteføljeinvesteringer og direkte investeringer i utlandet. Porteføljeinvesteringer i obligasjons- og aksjemarkeder, som er svært mobile, utgjør hoveddelen av finansinvesteringene i utlandet. De kan bidra til å øke avkastningen på sparingen og redusere risikoen sammenlignet med om all investeringen skjedde innenlands. G7-landenes (USA, Canada, Tyskland, Japan, Frankrike, Storbritannia og Italia) brutto porteføljeinvesteringer økte fra 5,3 mrd. USD i 1970 til 1 040 mrd. USD i 1997. Norske porteføljeinvesteringer i utlandet og utlendingers porteføljeinvesteringer i Norge har også økt kraftig de senere årene, jf. tabell 4.2. Den sterke veksten i Norges porteføljeinvesteringer i utlandet de siste årene må ses i sammenheng med oppbyggingen av Statens petroleumsfond.

Direkte investeringer i utlandet (”Foreign Direct Investment” (FDI)) omfatter kapitalstrømmer ut av landet som følges opp av et aktivt eierskap. Aktivt eierskap innebærer i henhold til statistikken at investor eier minst 10 pst. av aksjene i det selskapet som det investeres i. Investeringer i utlandet hvor eierskapet er mindre enn 10 pst., defineres som porteføljeinvesteringer. FDI omfatter alle finanstransaksjoner mellom (mor)selskapet i hjemlandet og (datter)selskapet i utlandet (inklusive lån og tilbakebetaling av lån) som berører oppkjøp og nedsalg i eksisterende virksomhet, eller som gjelder oppstart eller utvidelse av eksisterende virksomhet. Direkte utenlandsinvesteringer skiller dermed ikke mellom investeringer som kun skyldes eierskifte (oppkjøp og sammenslåing av bedrifter) og nye realinvesteringer. Utviklingen i direkte utenlandsinvesteringer over tid er derfor et mangelfullt mål på hvor mobil kapitalen er i forhold til å utjevne forskjeller i kapitalavkastning mellom land, jf. avsnitt 4.3.1.

Internasjonale selskapers motiver for å gjennomføre FDI kan blant annet være å redusere de samlede produksjons- og distribusjonskostnadene (for eksempel ved å redusere transportavstanden til markedene) og å begrense konkurranse fra andre selskaper (oppkjøp). Økt omfang av direkte utenlandsinvesteringer vil påvirke handelen mellom land, og utviklingen i vare- og tjenestemarkedene vil derfor avhenge av hvordan kapitalmarkedene utvikler seg.

Betydningen av FDI i verdensøkonomien har økt kraftig de siste 20 årene. Verdens inngående FDI økte fra 615 mrd. USD i 1980 til 6 314 mrd. USD i 2000, og utgjør nå i underkant av 3 pst. av verdens BNP. De direkte utenlandsinvesteringene har dermed vokst mye sterkere enn både handelen i varer og tjenester mellom land og verdens BNP, jf. tabell 4.1. Bedriftssammenslåinger og bedriftsovertakelser har økt sin andel av de samlede FDI fra 52 pst. i 1987 til 83 pst. i 1999.

Utenlandske direkte investeringer er i stor grad transaksjoner mellom rike land, som i 1999 kontrollerte om lag 90 pst. av den samlede beholdningen av FDI. Sammensetningen av FDI på næringer har endret seg betydelig. Andelen som går til tjenesteytende næringer har økt markant og utgjør i dag om lag 60 pst. av verdens FDI.

Den sterke veksten i FDI reflekterer at aktiviteten til multinasjonale selskaper har økt sterkt. Amerikanske datterselskaper i Europa selger om lag 3,8 ganger mer industrivarer til EU-landene enn den samlede eksporten av industrivarer fra USA til EU-landene. Tilsvarende selger europeiske datterselskaper i USA 3,6 ganger mer industrivarer til USA enn samlet eksport av industrivarer fra EU-landene til USA. Dette illustrerer den betydelige rollen de multinasjonale selskapene har fått i den internasjonale økonomien.

Norsk økonomi er også blitt sterkt påvirket av den økende kapitalmobiliteten over landegrensene. Norges direkte investeringer i utlandet økte fra om lag 5 mrd. kroner i 1993 til om lag 76 mrd. kroner i 2000, jf. tabell 4.2. I 2001 falt investeringene til minus 10 mrd. kroner. Fallet i Norges direkte investeringer i utlandet i 2001 sammenlignet med trenden i de foregående årene, skyldes både betydelige salg av aksjer og andeler i et fåtall store utenlandske foretak, og en negativ netto kapitalinngang knyttet til investeringslån mellom beslektede selskaper.

Om lag tre firedeler av Norges beholdning av direkte investert kapital i utlandet var i 1998 plassert i andre europeiske land, mens i underkant av 20 pst. var plassert i USA. Investeringer i Sverige, Danmark, Storbritannia og Nederland står for hoveddelen av Norges direkte utenlandsinvesteringer i Europa. Om lag en tredel av kapitalbeholdningen av Norges direkte investeringer i utlandet i 1998 var eid av norske bedrifter innenfor ”bergverksdrift og utvinning”, i hovedsak av petroleumsrelaterte virksomheter. Industribedrifter og bedrifter innenfor ”finansiell tjenesteyting og forsikring, eiendomsdrift, forretningsmessig tjenesteyting og utleievirksomhet” sto hver for om lag 25 pst. av beholdningen av direkte investeringer i utlandet i 1998.

Utlendingers direkte investeringer i Norge har også vokst forholdsvis sterkt fram mot 2000, for så å falle i 2001. De europeiske landene sto i 2000 for om lag 77 pst. og USA for om lag 12 pst. av beholdningen av utlendingers FDI i Norge. Av de europeiske landene har Nederland, Sverige, Danmark, Finland og Storbritannia investert mest. Investeringene fordelte seg i 2000 i hovedsak på bergverksdrift og utvinning (27 pst.), finansiell tjenesteyting og forsikring mv. (26 pst.), industri (22 pst.) og varehandel mv. (13 pst.). Innenfor bergverksdrift og utvinning er det petroleumsrelatert virksomhet som dominerer.

4.2.3 Arbeidsmarkedene

Mobiliteten i arbeidskraften mellom land synes å være gjennomgående lav. Europa og Nord-Amerika hadde hver en årlig nettoinnvandring på nær 1 million personer i perioden 1995-2000. Den årlige nettoutvandringen fra Asia var 1,2 millioner, fra Afrika om lag 300 000 og fra Latin-Amerika om lag 500 000.

I forhold til arbeidsmarkedets størrelse, er dagens vandringer av arbeidskraft mindre enn utvandringen fra Europa til USA fram mot første verdenskrig. Det skyldes primært at vandringer fra fattige til rike land i stor grad begrenses gjennom lovverket. Arbeidskraftmobiliteten mellom industrialiserte land er i mindre grad begrenset på denne måten. Det er for eksempel full frihet for arbeidsinnvandring innenfor EØS-området. Forskjeller mellom land når det gjelder språk, kultur, formell kompetanse og sosiale sikkerhetssystemer begrenser imidlertid omfanget av arbeidsvandring også i disse områdene. Familietilknytning og lokal tilhørighet trekker i samme retning.

Den samlede innflyttingen til og utflyttingen fra Norge er også forholdsvis begrenset, og utgjorde henholdsvis om lag 0,8 og 0,5 pst. av befolkningen i 2001. Innflyttingen til og utflyttingen fra Norge har økt noe etter første halvdel av 1980-årene, jf. tabell 4.3. Om lag en firedel av innflyttingen til Norge i 2001 kom fra de andre nordiske landene. Det illustrerer at selv i det felles nordiske arbeidsmarkedet, hvor problemene knyttet til forskjeller i språk og kultur er små, er det forholdsvis liten mobilitet i arbeidskraften på tvers av landegrensene.

Den geografiske mobiliteten av arbeidskraften innenfor Norges grenser – målt som flyttinger i forhold til folketallet – økte fra midten av 1950-årene til begynnelsen av 1970-årene, og deretter ble den redusert fram til midten av 1990-årene, jf. tabell 4.3. I siste halvdel av 1990-årene økte mobiliteten igjen både mellom kommuner, mellom fylker og mellom landsdeler. Den geografiske mobiliteten mellom kommuner var 4,5 pst. både i 2000 og 2001, og har ikke vært høyere siden 1975. Alt i alt kan tallene tyde på at mobiliteten av arbeidskraft har økt svakt siste halvdel av 1990-årene, men dette kan være mer konjunkturelt enn strukturelt betinget.

Mobiliteten i arbeidsmarkedet i OECD-landene vil trolig øke framover. En eventuell utvidelse av EU, EØS-avtalen og andre internasjonale avtaler som sikrer fri bevegelse av arbeidskraft, kan bidra til det. Økt utdanningsnivå kan også bidra til økt mobilitet ved at multinasjonale selskapers økte aktivitet kan innebære økt etterspørsel etter høyt kvalifisert arbeidskraft som er mobil. Samtidig vokser antall studenter som tar hele eller deler av sin utdanning i utlandet. Økt økonomisk integrasjon kan påvirke den geografiske lokaliseringen av næringsvirksomhet som etterspør spesialisert og mobil arbeidskraft.

4.3 Internasjonalisering og skatt

Gjennomgangen i avsnitt 4.2 indikerer at det er betydelige forskjeller i ulike skattegrunnlags internasjonale mobilitet. Finanskapital synes svært mobil, realinvesteringer nokså mobile og forbruk og arbeidskraft forholdsvis lite mobile. Det er også en vanlig oppfatning at alle skattegrunnlagene er blitt mer mobile over tid. Samtidig er det for tidlig å konkludere med hensyn til alle virkningene av den økte internasjonaliseringen de senere årene. Betydningen av elektronisk handel og økt tilgang på informasjon om skatteplanlegging og skatteparadiser via internett, er heller ikke kjent. I dette avsnittet vurderes skattens betydning for mobiliteten i skattegrunnlagene.

4.3.1 Skattenivåets betydning for mobiliteten av kapital

Som følge av økt kapitalmobilitet internasjonalt, er det en økende oppmerksomhet hos nasjonale myndigheter for skattesystemets og skattenivåets betydning for innenlands produksjon og investeringer. Særlig kan nivået på kapitalbeskatningen ha betydning for hvor kapitalen plasseres. En reduksjon i kapitalbeskatningen i et land vil øke investorenes avkastning etter skatt. Så lenge ikke beskatningen av investeringer i utlandet reduseres tilsvarende, vil skattereduksjonen medføre at flere nye prosjekter innenlands framstår som mer lønnsomme enn plasseringer i det internasjonale kapitalmarkedet. Landet vil dermed kunne få økt innstrømming av kapital som følge av skattereduksjonen 1.

Den sterke veksten i aktiviteten til multinasjonale selskaper de senere årene har gitt grunnlag for å anta at slike selskap har noen fordeler som andre selskaper ikke har, og at det derfor vil være i landets interesse å tiltrekke seg multinasjonale selskapers investeringer. Fordelene til de multinasjonale selskapene kan være lavere produksjonskostnader eller høyere produktkvalitet som følge av forskning og utvikling, eller fordeler knyttet til markedsmakt, reklame og varemerker.

Et lands velferdsøkning av å tiltrekke seg multinasjonale selskapers investeringer kan delvis komme i form av høyere skatteinntekter og høyere lønninger, og delvis i form av positive ringvirkninger for andre virksomheter, for eksempel gjennom tilgang på ny kunnskap og teknologi og økt konkurranse. Empiriske studier tyder på at de positive ringvirkningene fra multinasjonale selskaper til andre virksomheter kan være forholdsvis store, og at de øker jo mindre geografisk avstand det er mellom det multinasjonale selskapet og de andre virksomhetene 2. Nyere forskning indikerer videre at de positive ringvirkningene fra multinasjonale selskaper som har sitt utspring i hjemlandet, er like store som ringvirkninger fra utenlandske multinasjonale selskaper.

På denne bakgrunnen synes det viktig å få fram kunnskap om hvilken virkning skattene har på samlet kapitaltilgang i et land og på andelen av kapitalen som eies av multinasjonale selskaper. Tidligere empiriske studier av skattenivåets virkning på kapitalflyten mellom land fokuserte hovedsakelig på utviklingen i direkte investeringer i utlandet, jf. drøftingen av den sterke veksten i disse investeringene i avsnitt 4.2. Strømmer av FDI er imidlertid av flere årsaker et mangelfullt mål på utenlandske selskapers aktivitet.

For det første kan multinasjonale selskaper etablere seg i et land uten at det fanges opp som økt FDI. Det vil være tilfellet dersom for eksempel etableringen av et amerikansk datterselskap i Norge finansieres ved låneopptak i en norsk bank. For det andre kan det oppstå en viktig forskjell mellom FDI og realinvesteringer ved oppkjøp og sammenslåing av virksomheter. Dersom for eksempel et amerikansk multinasjonalt selskap finansierer et oppkjøp av en eksisterende virksomhet i Norge ved hjelp av kapital fra morselskapet, vil det øke FDI fra USA til Norge. Dette er imidlertid utelukkende et bytte av eierskap som isolert sett ikke øker beholdningen av realkapital i Norge. For det tredje kan direkteinvesteringer fra utlandet fortrenge innenlandske investeringer, slik at samlet beholdning av realkapital ikke endres.

Nyere empiriske studier av sammenhengen mellom bedriftsbeskatning og kapitalflyt mellom land tar ofte utgangspunkt i selskapenes beslutningssituasjon. Først må selskapet ta stilling til om det skal eksportere eller starte produksjon i et annet land. Deretter må det eventuelt bestemmes i hvilket land ny produksjon skal starte opp. Til slutt må det tas stilling til hvor stor produksjonskapasiteten skal være.

For virksomheter som har som mål å gjøre det økonomiske overskuddet størst mulig, vil den gjennomsnittlige skattesatsen være relevant ved de to første beslutningene. Marginalskattesatsen er derimot relevant ved valg av investeringsnivå, gitt at det er bestemt at det skal opprettes produksjonsvirksomhet i utlandet. I empiriske studier av skatters virkning på lokaliseringen av kapitalen, skilles det også mellom skatter som er beregnet på grunnlag av henholdsvis framoverskuende og tilbakeskuende skatter, jf. boks 4.2.

Det er videre viktig å understreke at andre faktorer enn skatt påvirker lokaliseringen av kapitalen, og kan bety langt mer enn skattenivået. For eksempel er det en sammenheng mellom skattenivå og offentlige utgifter for eksempel til investering i infrastruktur og utdanning. Slike investeringer kan tiltrekke seg kapital. Hvis de utelates fra analysen og er finansiert av skatter på kapital, vil empiriske studier kunne gi en feilaktig positiv samvariasjon mellom skattenivå og bedrifters investeringer.

Det er gjennomført en rekke empiriske studier av sammenhengen mellom skatt og kapitalmobilitet. Studier av porteføljeinvesteringer viser at det er betydelig grad av skattemotiverte porteføljeinvesteringer mellom land. I en oversiktsstudie av Schelderup (2002) konkluderes det med at forskjeller i beskatningen av ulike typer finansaktiva påvirker sammensetningen og nivået på de samlede porteføljeinvesteringene, og at forskjeller i skattesatser mellom land påvirker lokaliseringen av porteføljeinvesteringene.

Noen av studiene som fokuserer på direkte utenlandsinvesteringer (FDI), finner ingen sammenheng mellom skattenivå og kapitalmobilitet, mens andre finner en slik sammenheng. De Mooij og Ederveen (2001) gjennomgår 25 forskjellige studier og beregner gjennomsnittlig verdi på elastisiteten av FDI med hensyn på skattesatsen til 3,3. Det innebærer at 1 pst. reduksjon i vertslandets skattesats vil øke inngangen av FDI til landet med 3,3 pst.

Slemrod (1990) analyserer FDI til USA fra syv land i en modell som, i tillegg til nivået på bedriftsbeskatningen, har arbeidsledighet i USA, den reelle valutakursen og et mål på relativt BNP som forklaringsvariable. En framoverskuende effektiv marginal skattesats ble benyttet som mål på beskatningen. Studien fant ikke støtte for hypotesen om at nasjonale forskjeller i nivå på bedriftsbeskatningen påvirket strømmen av FDI til USA. Slemrod peker på lav kvalitet på dataene og virksomhetenes mulighet til å utsette skattleggingen i hjemlandet som mulige forklaringer.

Devereux og Freeman (1995) bygger i sine analyser av FDI mellom syv land på samme tilnærming som Slemrod. De benytter imidlertid et mer avansert mål på den effektive marginalskatten, hvor det tas hensyn til relevant skattlegging av investeringene både i hjemlandet og vertslandet. Studien konkluderer med at skattene betyr mye for omfanget av FDI relativt til BNP. De finner imidlertid ikke noen virkning av skattene på avveiningen mellom innenlandske investeringer og direkte investeringer i utlandet. Devereux og Freeman analyserer også effektene av en hypotetisk skattereform i USA hvor bedriftsbeskatningen reduseres vesentlig. Skattereduksjonen viser seg å ha stor virkning på FDI til USA fra land hvor overskudd fra virksomhet i utlandet ikke beskattes (fordelingsmetode), mens effekten er liten for strømmen av FDI fra land som gir fradrag i hjemlige skatter for betalt bedriftsskatt ute (kreditmetode). Siden hoveddelen av land som har direkte investeringer i USA benytter en kreditordning, er virkningen på den samlede FDI til USA av den tenkte skattereformen liten. En rekke andre studier finner tilsvarende resultat.

Flere av de nyere studienes modeller tar som nevnt utgangspunkt i selskapenes beslutningssituasjon. Disse studiene baserer seg på mer disaggregerte data enn de førstnevnte studiene og er mer politikkrelevante.

Kemsley (1998) analyserer virkningen av bedriftsbeskatningen på beslutningen om å eksportere eller produsere i utlandet. Modellen tar sikte på å forklare hvordan eksport som andel av samlet salg i utlandet avhenger av selskapets gjennomsnittlige utenlandske skatterate, den formelle skattesatsen i USA og et estimat på om selskapet er bundet av kreditmetoden (”binding foreign tax credit position”). Studien indikerer at amerikanske selskap er som er bundet av kreditmetoden, foretrekker å eksportere framfor å produsere i utlandet. Resultatene fra studien tyder også på at amerikanske selskap er mer tilbøyelige til å benytte eksport for å betjene markeder i land hvor bedriftsbeskatningen er høy enn i land med relativt lave skatter.

Devereux og Griffith (1998) studerer amerikanske selskapers beslutning om lokalisering av produksjon gitt at det er bestemt at det skal produseres i utlandet. De viser at den effektive gjennomsnittlige skattesatsen i vertslandet påvirker lokaliseringsvalget. Størrelsen på denne virkningen varierer mellom land. Eksempelvis blir det anslått at et fall i den effektive gjennomsnittlige bedriftsskattesatsen i Storbritannia på 1 pst., medfører at sannsynligheten for at amerikanske selskaper velger å etablere seg i Storbritannia øker med om lag 1 pst.

Cummins og Hubbard (1995) undersøker investeringene til amerikanske datterselskaper i andre land. I denne studien testes en modell for selskapenes investeringsbeslutninger hvor kapitalkostnadene påvirkes av den effektive marginale skattesatsen. Studien tar hensyn til relevante skatteparametre både i hjemlandet og i vertslandet. Det konkluderes med at skattene har betydning for omfanget av investeringene.

Det er også gjennomført studier som belyser sammenhengen mellom skattenivå og den samlede virkningen på investeringene fra alle de tre beslutningsnivåene som multinasjonale selskaper står overfor. Aggregerte data for amerikanske datterselskapers investeringer i utvalgte land benyttes. I disse studiene benyttes en tilbakeskuende gjennomsnittlig skattesats som mål på skattebelastningen. Studiene inkluderer ikke en marginalskattesats, og er dermed lite egnet til å si noe om skattens betydning for investeringsomfanget, gitt at selskapet har bestemt seg for å produsere i dette landet.

Wheeler og Mody (1992) analyserer investeringer i eiendom, anlegg og maskiner, mens Grubert og Mutti (1991) og Hines og Rice (1994) undersøker nivået på kapitalbeholdningen av anlegg og maskiner. De to sistnevnte studiene finner en sterk negativ virkning av den gjennomsnittlige skattesatsen på beholdningen av kapitalen til de amerikanske datterselskapene som inngår i analysene. Grubert og Mutti anslår at en reduksjon i vertslandets skattesats fra 20 til 10 pst. vil øke kapitalbeholdningen til de amerikanske datterselskapene i vertslandet med 65 pst. Enkelte av anslagene til Hines og Rice er enda større. På den andre siden konkluderer Wheeler og Mody med at skatter ikke spiller en vesentlig rolle for de amerikanske selskapenes investeringsbeslutninger i utlandet. En mulig forklaring på forskjellene i resultater kan være at Wheeler og Mody har flere forklaringsfaktorer i sin modell for å forklare investeringsnivået enn de to andre studiene. For eksempel inngår landenes åpenhet, infrastruktur, markedsstørrelse, arbeidskostnader og landets forhold til vesten og naboland som forklaringsvariable.

Det kan være betydelige positive ringvirkninger av forskning og utvikling (FoU). Noen studier har derfor forsøkt å undersøke sammenhengen mellom skattenivå og lokalisering av FoU-aktiviteter. Hines (1993) studerer mulige virkninger av de amerikanske skattereformene i 1980-årene for lokaliseringen av amerikanske selskapers FoU-aktiviteter, og konkluderer med at skattereformene sannsynligvis har spilt en liten rolle. Bloom og Griffith (2001) finner derimot i en analyse av flere land at både hjemlandets og andre lands skattebehandling av FoU har stor betydning for hvor FoU-aktiviteter lokaliseres. Forskjellene i resultater kan ha sammenheng med at datagrunnlaget er forskjellig. En annen forklaring kan være at FoU-aktiviteter er mer mobile i økonomier som er åpnere enn USAs økonomi.

Gjennomgangen ovenfor viser at noen studier indikerer at skattenivået har betydning for lokalisering av næringsvirksomhet, mens andre studier ikke finner en slik sammenheng. Det er derfor ikke grunnlag for å gi entydige tallanslag for virkningen av skatt på realinvesteringer og beholdningen av realkapital. Det er også grunn til å understreke at en rekke andre faktorer enn skatt har betydning for lokalisering og omfang av nyinvesteringer, blant annet nærhet til markeder, infrastruktur, tilgang på naturressurser og kvalifisert arbeidskraft, relative lønnskostnader, politisk stabilitet mv. Det er gjennomført studier som kan tyde på at disse faktorene kan ha vel så stor betydning for selskapenes investeringsvalg som skatt.

I Braunerhjelm et.al. (2000) presenteres resultatene fra en omfattende empirisk studie av svenske multinasjonale selskapers investeringer fra 1974 til 1994. Studien forsøker å forklare hvilke faktorer som har vært bestemmende for hvilke næringer og land selskapene har investert i. Studien åpner for en rekke forklaringsfaktorer som fanger opp kjennetegn både ved de individuelle selskapene og ved vertslandene, relative produksjonskostnader mellom Sverige og vertslandene og betydningen av såkalte næringsklynger i vertslandene. Følgende hovedresultater presenteres:

• Det er større sannsynlighet for at selskaper som selv har FoU-virksomhet, foretar direkte investeringer i utlandet enn at selskaper som ikke driver med forskning og utvikling, investerer.

• Relative arbeidskraftkostnader mellom Sverige og det enkelte vertslandet har stor betydning både for sannsynligheten for at det gjennomføres FDI og for omfanget av investeringene i utlandet.

• Relative selskapsskatter mellom Sverige og det enkelte vertslandet har forholdsvis lite å si for investeringene. Det påpekes imidlertid i studien at det er vanskelig å måle og sammenligne effektive skattesatser på tvers av land, og at effekten av nasjonale forskjeller i selskapsbeskatning derfor kan være undervurdert.

• Eksistensen av næringsklynger framstår som en viktig forklaringsfaktor. Virksomheter i samme næring tiltrekkes av hverandre.

• En utdannet arbeidsstyrke i vertslandet trekker til seg investeringer. Denne virkningen finnes for alle næringene som omfattes av studien.

• Vertslandets markedsstørrelse målt ved bruttonasjonalproduktet har en positiv virkning på inngående FDI.

• Betydningen av FoU-virksomhet i vertslandet er størst for de næringene med betydelig innslag av avansert teknologi.

• Investorer tiltrekkes isolert sett av land med høy tilgang på kapital i forhold til arbeidskraft og av land med lave handelshindringer. Studien finner også en negativ sammenheng mellom nivået på offentlige utgifter i vertslandet og de svenske selskapenes investeringer i vertslandet.

4.3.2 Skattenivåets betydning for mobiliteten av arbeidskraft

Arbeidskraften utgjør en stor del av nasjonalformuen og dermed av skattegrunnlagene. Det begrensede omfanget av inn- og utvandring som beskrevet i avsnitt 4.2, indikerer at mobiliteten av arbeidskraft over landegrensene har betydd lite for offentlige inntekter. Kunnskapen om i hvilken grad deler av den faktiske flyttingen er skattemotivert er for øvrig mangelfull.

Den begrensede mobiliteten av arbeidskraft gjelder særlig for dem med lavere utdanning. For høyt utdannet arbeidskraft har mobiliteten vært noe høyere, og det har vært en tendens til at den har økt over tid. Det er i tillegg særlig grunn til å tro at høyt kvalifisert arbeidskraft kan komme til å flytte mer på seg, blant annet som følge av den økte aktiviteten til multinasjonale selskaper og av at stadig flere studenter tar utdanning i utlandet og derigjennom senker terskelen for å søke arbeid i utlandet. En utvidelse av EU østover i Europa vil kunne medføre økt arbeidsflytting både blant lavt- og høytlønnete.

En studie gjennomført av Dansk økonomisk råd (2001) viser at 38 pst. av alle som flyttet fra Danmark i 1993 returnerte i 1994. I 1999 hadde 75 pst. flyttet tilbake til Danmark. Studien viser at andelen av emigrantene som flyttet tilbake til Danmark i liten grad er avhengig av utdannelse, mens personer med de høyeste inntektene hadde noe lavere tendens til å flytte tilbake.

Det er gjennomført tilsvarende undersøkelser for Norge. Av de som flyttet fra Norge i 1981 returnerte 46 pst. i løpet av åtte år. Av de som flyttet fra Norge i 1991, returnerte 66 pst. i løpet av åtte år. Sannsynligheten for utflytting fra Norge øker med utdannings- og inntektsnivå. Andelen som flytter tilbake til Norge, synes å være størst for dem med høy utdanning, jf. Pedersen et.al (2003).

Norske statsborgeres flytting fra Norge har i 1990-årene stort sett vært høyere enn flyttingen til Norge. Utflyttingen var høyere i siste halvdel av 1990-årene enn i første halvdel. I perioden 1999-2001 har flyttingen av norske statsborgere til Norge blitt redusert, mens flyttingen fra Norge har økt. I 2001 var nettoflyttingen fra Norge vel 2 200 personer, som er det høyeste tallet siden 1990.

I den grad særlig den høyt kvalifiserte og høytlønnete arbeidskraften blir mer mobil, kan presset på offentlige finanser øke og problemet med å sikre tilgang på spesialkompetanse bli større. I tillegg til tapt proveny fra skatt på arbeidskraft, påvirkes også myndighetenes muligheter for å skattlegge forbruk og kapitalinntekter til utflyttete personer.

Immigrasjon medfører økt tilgang på arbeidskraft og dermed økte skatteinntekter, men også økte utgifter som følge av økt etterspørsel etter de offentlige velferdsordningene. Nettovirkningen på offentlige finanser av innvandring avhenger både av utdanningsnivået, deltakelse i arbeidsmarkedet og alderen til dem som innvandrer.

Skattleggingen av arbeidskraft er en av flere faktorer som kan påvirke mobiliteten av arbeidskraften. Men trolig betyr ikke-økonomiske faktorer som sosial tilknytning, språk, kultur og manglende kunnskap om det å søke jobb og arbeide i andre land mer for hvor folk bosetter seg. Økt integrasjon mellom landene, blant annet gjennom de multinasjonale selskapenes økte aktivitet og økt kunnskap blant folk flest om det å bo i andre land, kan endre på dette. Dermed kan økonomiske faktorer som nivået på beskatningen av arbeidskraften, det offentlige velferdstilbudet, kostnader ved å bo mv. komme til å spille en større rolle. Dersom det lykkes å redusere den betydelige arbeidsledigheten i mange europeiske land, kan dette også stimulere til økt bevegelse av arbeidskraft mellom landene.

4.3.3 Skattenivåets betydning for mobiliteten av forbruk

Mesteparten av et lands forbruk må nødvendigvis skje innenlands. Betydelige forskjeller i priser på varer og tjenester mellom land kan imidlertid stimulere til at forbruksvarer kjøpes utenlands i stedet for hjemme. Det kan skje både ved at folk i større utstrekning ferierer i utlandet og ved økt grensehandel. I tillegg kommer den økte handelen av digitale produkter via internett. Omfanget av tradisjonell grensehandel begrenses av transportkostnader.

Forskjeller i merverdiavgift og andre vareskatter mellom land bidrar til prisforskjeller som vil stimulere grensehandelen. Generelt er vareskattene i Norge høye, særlig på alkoholholdige drikkevarer og tobakk. Styrkingen av den norske kronen den senere tiden har også bidratt til økt grensehandel.

Siden grensehandel ikke registreres jevnlig, har en ikke fullgod kunnskap om hvor omfattende den er. Selv med god kunnskap om grensehandelen er det vanskelig å anslå hvor mye proveny som går tapt, blant annet fordi en ikke kjenner hvor mye forbrukerne ville ha kjøpt av ulike varer i fravær av grensehandel. Beregnet provenytap for Sverige og for Danmark er svært lite, i underkant av 0,1 pst. av samlete skatte- og avgiftsinntekter.

Norges grensehandel omfatter først og fremst handel i Sverige. I Revidert nasjonalbudsjett 2001 er grensehandelen med Sverige anslått til mellom 3,2 og 3,5 mrd. kroner i 2000, som utgjør i størrelsesorden ¾ pst. av innenlands detaljhandel i 2000. Dette er lavere enn for tidligere år hvor anslagene ligger i overkant av 1 pst. Dersom den anslåtte grensehandelen i 2000 i stedet hadde vært gjennomført i Norge ville det gitt økte momsinntekter i størrelsesorden 600-700 millioner kroner. I tillegg kommer økte inntekter fra særavgifter, særlig på tobakk og alkohol. På den andre siden ville en eventuell nedsettelse av avgiftene for å motvirke grensehandel kunne gi et betydelig provenytap. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble det anslått at dersom norske avgifter på vin, brennevin, tobakk og drivstoff ble satt ned til svensk nivå, ville det medføre et inntektstap for staten på om lag 5 mrd. kroner.

Danmark og Sverige er forpliktet til å oppheve de eksisterende begrensningene på hvor mye som kan tas inn i landene av ulike varer og tjenester gjennom grensehandel. Det skal skje fra 1. januar 2004. Det danske skatteministeriet har anslått at dette vil innebære et provenytap for den danske staten på 2 mrd. danske kroner dersom avgiftene holdes på dagens nivå. Dersom de danske avgiftene settes ned, vil det kunne medføre et press på de svenske avgiftene og dermed eventuelt også på de norske og finske avgiftene.

Det kan konkluderes med at nordmenns grensehandel har relativt begrenset betydning for det offentliges inntekter, og at utfordringene i hovedsak er knyttet til avgiftsnivåene på bestemte varer. Selv om det er grunn til å tro at grensehandelen ikke vil utgjøre en stor trussel mot det samlede avgiftsgrunnlaget, vil grensehandelen likevel øke de samfunnsøkonomiske kostnadene av avgiftene, herunder transport- og tidskostnader. Dessuten kan omfattende grensehandel svekke legitimiteten av høye avgifter, blant annet fordi mulighetene for å unngå norske avgifter gjennom grensehandel er svært forskjellig for ulike forbrukere.

4.4 Internasjonale utviklingstrekk i skattleggingen

4.4.1 Utfordringer knyttet til økt skattekonkurranse

Gjennomgangen i avsnitt 4.3 viser at den økte mobiliteten i skattegrunnlagene som følge av internasjonaliseringen, i første rekke kan være en utfordring i forhold til skattlegging av kapital, høyt utdannet arbeidskraft og varer som er særlig gjenstand for grensehandel. Sterkere skattekonkurranse kan framtvinge reduserte skattesatser på de mest mobile skattegrunnlagene og derigjennom reduserte skatteinntekter. Land som ikke tilbyr konkurransedyktige skattevilkår, risikerer utflytting av skattegrunnlag til andre land.

I tillegg kan skattegrunnlaget bli redusert ved at multinasjonale selskaper velger å prise interne tjenester og varer som handles mellom selskapets enheter i ulike land på en måte som innebærer at overskudd flyttes fra land med høy selskapsskatt til land med lav skatt. Et multinasjonalt selskap kan også redusere den samlede skatten ved å finansiere selskapets virksomheter som er etablert i land med høy selskapsskatt ved å ta opp lån fra selskapets virksomheter i land med lav selskapsskatt. Slik skattetilpasset flytting av overskudd påvirker ikke lokalisering av investeringer og produksjon.

I en studie gjennomført av Bartelsman og Beetsma (2000) konkluderes det med at provenytapet som følge av skattetilpasset internprising kan være betydelig. Forfatterne anslår at en ensidig økning i selskapsskatten på ett prosentpoeng ikke vil øke provenyet fordi selskapenes rapporterte overskudd vil bli redusert. Effekten varierer mellom de landene som er analysert, og er størst for sektorene ”industrikjemikalier”, ”andre kjemikalier” (som inkluderer farmasøytiske produkter), ”jern og stål” og ”metaller utenom ferrolegeringer”. Studien indikerer at gevinstene ved å håndheve retningslinjene for internprising kan være store. På den andre siden vil eventuelle effektive tiltak for å motvirke skattetilpasset internprising kunne medføre at nasjonale forskjeller i selskapsskatter mellom land i større grad enn i dag kan gi opphav til at kapital flyttes mellom land.

Økt mobilitet i skattegrunnlagene vil øke de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning, slik at det kan bli nødvendig å redusere nivået på offentlige tjenester og overføringer. På den andre siden kan konkurransen om skatteinntekter mellom land stimulere til mer effektiv ressursbruk i offentlig sektor.

Finansieringen av offentlig sektor kan bli vanskeligere i de fleste OECD-landene i årene som kommer som følge av den demografiske utviklingen. Antall yrkesaktive som andel av befolkningen kommer til å bli sterkt redusert, og de offentlige pensjonsforpliktelsene og utgiftene til pleie og omsorg for de eldre vil øke sterkt. Det økte presset på de offentlige utgiftene kan forsterke OECD-landenes utfordring knyttet til økt internasjonal skattekonkurranse.

Norge utgjør ikke noe unntak fra de andre OECD-landene når det gjelder den demografiske utviklingen og de statsfinansielle utfordringene som denne medfører, jf. figur 4.1. På den andre siden gir de store petroleumsinntektene Norge et bedre utgangspunkt enn de fleste andre land for å møte utfordringene knyttet til en aldrende befolkning. Langsiktige framskrivinger av offentlige utgifter og inntekter gjennom beregninger av såkalte generasjonsregnskap for ulike land bekrefter dette. Mens Norge har et moderat innstrammingsbehov i offentlige finanser for å gjenopprette den langsiktige budsjettbalansen, har de fleste andre land betydelige innstrammingsbehov.

Kilde: Nasjonalbudsjettet 2003.

Norge har dessuten god tilgang på naturressurser i tillegg til råolje og naturgass (vannkraft, fiskeressurser, jord og skog) som ikke kan flyttes og på realkapital som er lite mobil (for eksempel fast eiendom). Norge har derfor i utgangspunktet gode muligheter til å opprettholde et høyt skatteproveny selv om den internasjonale skattekonkurranse tiltar. Det kan imidlertid kreve at skatteinntektene i større grad enn i dag hentes inn fra de minst mobile skattegrunnlagene etter hvert som skattekonkurransen øker. Norges beskatning av fast eiendom er gjennomgående lavere enn i andre OECD-land, jf. nærmere omtale i avsnitt 12.2.

Økt internasjonalisering av økonomien øker risikoen for at deler av landets grunnrente flyter ut av landet gjennom utenlandsk engasjement i norsk næringsliv. Det er derfor viktig å sikre en separat, treffsikker og målrettet beskatning av grunnrente.

Økt skattekonkurranse kan, i tillegg til å forsterke presset på offentlige budsjetter, ha realøkonomiske kostnader blant annet ved at lokaliseringen og omfanget av ulike investeringer påvirkes. Virksomheter har incentiver til å investere i det landet som gir den høyeste avkastningen etter skatt. Forskjeller i beskatning mellom land 3 kan dermed medføre at den høyeste avkastningen etter skatt på en investering oppnås i et annet land enn den høyeste avkastningen før skatt. En slik vridning i investeringene medfører et tap for landene samlet sett.

Skattekonkurranse kan gjøre det nødvendig å øke beskatningen av ikke-mobile skattegrunnlag. Innenfor EU har en vært særlig opptatt av mulige virkninger av økt beskatning av arbeidskraft. Det fryktes at økt beskatning av arbeidskraft delvis vil bli veltet over i virksomhetenes lønnskostnader og derigjennom medføre økt arbeidsledighet. Det har også vært økende oppmerksomhet om fordelingsvirkningene av skattekonkurranse. En utvikling med økt beskatning av lite mobile skattegrunnlag som ufaglært arbeidskraft og småsparere, eller økt indirekte beskatning av varer med en etterspørsel som er lite følsom for prisendringer, for eksempel nødvendighetsvarer, kan redusere skattesystemets bidrag til omfordeling. Ved økt beskatning av fast eiendom kan på den andre siden ulike fordelingsprofiler oppnås avhengig av hvor høye bunnfradrag og formelle skattesatser som velges.

4.4.2 Empiri om skattekonkurranse

Omfanget av empiriske undersøkelser av skattekonkurranse er begrenset. En del studier gjennomgår utviklingen i formelle og effektive skattesatser og vurderer i hvilken grad den økte internasjonaliseringen har endret disse skattesatsene. I noen få studier er det forsøkt å modellere i hvilken grad land har endret sine skattesatser som følge av at andre land har endret sine. De foreliggende studiene gir grunnlag for å konkludere med at det finner sted skattekonkurranse mellom land.

Reduksjon i det offentliges skatteinntekter som følge av økt internasjonalisering kan skje både ved at multinasjonale selskap i økende grad driver skatteplanlegging og ved at myndighetene reduserer de formelle skattesatsene eller innrømmer økte skattefradrag. Den effektive gjennomsnittlige skattesatsen som er beregnet nedenfor, definert som faktiske skatteinntekters andel av for eksempel selskapenes samlede overskudd, fanger opp begge disse virkningene.

Tabell 4.4 viser utviklingen i effektive gjennomsnittlige skattesatser for arbeidskraft, kapital og forbruk i en rekke land. Tabellen gir ikke noe entydig bildet av utviklingen av de effektive gjennomsnittsskattesatsene for kapital og konsum. I noen land har skattesatsen økt, mens den er redusert i andre land. Den effektive gjennomsnittlige skattesatsen for arbeidskraft har imidlertid økt over tid for de aller fleste landene. Det tyder på at den økte økonomiske integrasjonen har ført til en relativt sett sterkere beskatning av arbeidskraft over tid.

Når det gjelder Norge, har økningen i effektiv gjennomsnittlig skattesats på arbeidsinntekt vært forholdsvis moderat siden 1980. Den effektive gjennomsnittlige skattesatsen på brutto driftsoverskudd er derimot blitt sterkt redusert og var i perioden 1991-1997 blant de laveste av de landene som er sammenlignet i tabellen. Den effektive gjennomsnittlige skattesatsen på forbruk har holdt seg relativt konstant siden første halvdel av 1980-årene og er høy i internasjonal sammenheng.

Dette bekreftes av en studie av i hvilken grad økt globalisering har medført lavere effektive gjennomsnittlige bedriftsskattesatser, som er gjennomført av Bretschger og Hettich (2002). Forfatterne konkluderer med at globalisering reduserer de effektive gjennomsnittlige bedriftsskattesatsene, vrir beskatningen over mot arbeidskraft og øker utgiftene til offentlige velferdsordninger. Rodrik (1998) finner også at mer åpenhet øker de offentlige utgiftene. Det er imidlertid usikkert om dette reflekterer en årsakssammenheng mellom åpenhet og størrelse på de offentlige utgiftene. En eventuell årsakssammenheng er forsøkt forklart ved at større åpenhet mellom land gjør økonomiene mer sårbare overfor ytre sjokk. Det kan skape et press for sterkere velferdsordninger som finansieres gjennom høyere skatter.

Devereux, Griffith og Klemm (2001) undersøker utviklingen i formelle og effektive skattesatser på kapital over tid i en rekke land. De konkluderer blant annet med at både den formelle skattesatsen og den effektive gjennomsnittlige skattesatsen er blitt redusert over tid. Den formelle skattesatsen er redusert i 20 av 22 land siden 1983, og spredningen i skattesatser mellom land er også blitt mindre, jf. figur 4.2. Samtidig finner forfatterne at det uveide gjennomsnitt av 22 lands inntekter fra bedriftsbeskatning i forhold til BNP har økt sterkt siden midten av 1960-årene.

Forfatterne viser til at en mulig forklaring på den samtidige reduksjonen i skattesatser og økte skatteinntekter kan være at selskapenes inntekter har økt. Det pekes på at det i så fall enten kan skyldes økt produktivitet eller at flere aktiviteter eller inntekter er ført som aktivitet eller inntekt for selskapene sammenlignet med tidligere.

Studien konkluderer videre med at den effektive marginalskattesatsen gjennomgående har vært relativt stabil for en gruppe på 10 land. Det kan indikere at konkurranse i bedriftsbeskatningen mellom land i første rekke dreier seg om de formelle og effektive gjennomsnittlige skattesatsene, som antas å være viktige for å trekke til seg utenlandske investorer.

Kilde: Devereux, Griffith og Klemm (2001).

Slemrod (2001) studerer formelle skattesatser og inntekter fra bedriftsbeskatning som andel av BNP. Han finner at økt åpenhet mellom landene bidrar til økte skatteinntekter målt som andel av BNP. Resultatet forklares med at de mest åpne økonomiene vinner i skattekonkurransen og dermed tiltrekker seg et bredere skattegrunnlag. Denne positive virkningen på provenyet mer enn oppveier den negative effekten av redusert beskatning pr. enhet investert. Slemrod finner ingen sammenheng mellom offentlige utgifter pr. BNP-enhet og den formelle eller effektive gjennomsnittlige bedriftsskattesatsen. Derimot finner han en sammenheng mellom den høyeste marginale skattesatsen på personinntekt nivået på bedriftsskattesatsen. Det kan være en indikasjon på at myndighetene ved fastsettelse av bedriftsskattesatsen legger vekt på at incentivene til å omgjøre arbeidsinntekt til kapitalinntekt ikke skal være for store.

I en studie av ti OECD-land undersøker Devereux, Lockwood og Redoano (2001) i hvilken grad myndighetene reagerer på endringer i andre lands skattesatser ved å tilpasse landets egne skattesatser. Studien konkluderer med at land konkurrerer i bedriftsbeskatningen i den forstand at gjennomsnittet av andre lands effektive gjennomsnittlige skattesatser påvirker utformingen av skattene til det enkelte landet. Det skjer ved å tilpasse de formelle skattesatsene og andre faktorer som bestemmer landets effektive gjennomsnittlige skattesats. Forfatterne finner at land som har høyere skattesatser enn andre land, redusere sine skattesatser, mens land med de laveste skattesatsene ikke øker sine. De finner imidlertid ingen konkurranse med hensyn til de effektive marginalskattesatsene. Det er i samsvar med resultatene fra den nevnte studien til Devereux, Griffith og Klemm som viser at de effektive marginalskattesatsene har vært forholdsvis stabile over tid.

Besley, Griffith og Klemm (2001) konkluderer også med at det er gjensidig avhengighet mellom land når det gjelder å fastsette skattesatser. Analysen baserer seg på OECD-data for provenyet fra ulike typer skatter i ulike land. Forfatterne finner at skattekonkurransen både omfatter bedriftsskatter, merverdiavgift og vareskatter, og i noen tilfeller beskatning av arbeidskraft. Derimot finner de ingen konkurranse når det gjelder beskatning av eiendom. Resultatene samsvarer dermed godt med teorien og empirien om hvor mobile de ulike skattegrunnlagene er.

Dreyer Lassen og Birch Sørensen (2002) peker på at det også er konkurranse mellom land i beskatningen av enkelte typer arbeidskraft og i rederibeskatningen. Høye skattesatser for høyt kvalifisert arbeidskraft kan gjøre det vanskelig å tiltrekke seg denne typen arbeidskraft. Dette har medført at enkelte av de berørte landene har innført særlig gunstige skatteordninger med sikte på å redusere beskatningen av denne typen arbeidskraft, for eksempel ved å redusere formelle skattesatser, gi gunstige fradragsmuligheter i inntekten mv.

Når det gjelder rederivirksomheten, har Hellas unntatt denne fra beskatning siden 1970. Nederland introduserte tonnasjeskatt i 1996, som i realiteten innebar at enkelte typer rederier ble unntatt fra beskatning. Tilsvarende ordninger ble innført i Norge i 1996, i Tyskland i 1999, i Storbritannia i 2000 og i Finland i 2001 og er blitt foreslått i Danmark i 2002.

Det er knyttet usikkerhet til resultatene fra de økonometriske studiene som det er referert ovenfor. Det kan dels skyldes svakheter i datagrunnlaget og dels usikkerhet om modellene er tilstrekkelig godt spesifisert til at de fanger opp alle relevante sammenhenger. Foreliggende studier gir likevel sterke indikasjoner på at økt internasjonal mobilitet har gitt opphav til skattekonkurranse mellom landene, særlig konkurranse om å tiltrekke seg utenlandske direkteinvesteringer og multinasjonale selskaper. I tillegg omfatter skattekonkurransen blant annet beskatningen av høyt utdannet arbeidskraft og rederivirksomhet.

4.4.3 Internasjonalt samarbeid om skattepolitikk

Internasjonalt samarbeid om skattepolitikk har som mål å begrense de negative virkningene av at landenes skattesystemer er mangelfullt samordnet. Det betyr ikke at det er et mål å gjøre skattesatser mest mulig like. Myndighetene i ulike land kan prioritere forskjellig når det gjelder omfanget av offentlig sektor og tilhørende behov for skatteinntekter. På den andre siden setter tilgangen på lite mobile skattegrunnlag, som kan variere mellom land, grenser for skatteinntektene. Når mobiliteten i skattegrunnlagene og skattekonkurransen øker, skapes det dermed et press på myndighetene til å begrense de offentlige utgiftene og drive offentlig sektor mest mulig effektivt.

Skadelig skattekonkurranse innebærer dårligere bruk av de samlede produksjonsressursene, omfordeling av skatteinntekter mellom land og eventuelt uønskete fordelingsvirkninger, jf. avsnitt 4.4.1. I tillegg kan store variasjoner i skattegrunnlagene og fradragsmulighetene i skattbar inntekt mellom land medføre betydelige administrative kostnader, særlig for multinasjonale selskaper, som må forholde seg til mange svært forskjellige skatteregimer. Skattemyndighetene får også store ressurskrevende utfordringer når de skal prøve å tette hull i skattesystemet for å unngå at skatteinntekter flytter til utlandet. Gevinstene av å samordne skattepolitikk på tvers av land kan på denne bakgrunn være betydelige.

Samordning av lands skattlegging skjer både bilateralt og mellom flere land. Norge har for eksempel inngått en rekke bilaterale skatteavtaler for blant annet å begrense dobbeltbeskatning som følge av at samme inntekt beskattes i flere land, jf. kapittel 13.

Den senere tids multilaterale initiativer for å samordne skattepolitikken internasjonalt har konsentrert seg om tiltak for å begrense skadelig skattekonkurranse. Både EU og OECD har gjennom 1990-årene presentert forslag til tiltak, blant annet innenfor bedriftsbeskatning.

OECD påvirker utformingen av medlemslandenes skattepolitikk gjennom de rådene organisasjonen gir. Dersom OECDs anbefalinger følges opp av alle land, kan det bidra til en bedre samordning av skattepolitikken på tvers av land og dermed begrense omfanget av skadelig skattekonkurranse. OECD utarbeidet i 1998 et sett med retningslinjer for å motvirke skadelig skattekonkurranse. Retningslinjene har fokus både på skatteparadis og særlig gunstige skatteordninger for enkelte typer inntekter. De inneholder anbefalinger blant annet vedrørende internprising i multinasjonale selskaper og utveksling av informasjon mellom landene, blant annet om utlendingers bankinnskudd. Organisasjonen har nedsatt et forum for å begrense skadelig skattekonkurranse hvor medlemsland deltar.

Selv om OECD ikke har adgang til å inngå juridisk bindende avtaler mellom medlemslandene, er det mye som tyder på at organisasjonens arbeid med å begrense skadelig skattekonkurranse har bidratt til en positiv utvikling. Det har blitt økt oppmerksomhet i medlemslandene om problemene og utfordringene knyttet til skattekonkurranse. Det kan også oppfattes som en belastning for det enkelte landet å ikke gjennomføre anbefalte tiltak for å motvirke skadelig skattekonkurranse når OECD har såpass sterk fokus på problemstillingen.

Den europeiske unionen kan vedta lover som binder medlemslandene også på skatteområdet i den grad landenes skatteregler er til hinder for et velfungerende indre marked. Det har imidlertid vært vanskelig å oppnå enighet mellom landene når det gjelder viktige spørsmål i skattepolitikken. Både forsøk på å harmonisere skattesatser og tiltak for å samordne medlemslandene skattepolitikk har mislykkes. Det gjelder for eksempel EU-kommisjonens forslag til nytt system for merverdiavgift som ble forkastet.

Når det gjelder EUs arbeid for å motvirke skadelig skattekonkurranse mellom medlemslandene, har det imidlertid vært tatt viktige initiativ. Det er foreslått en tiltakspakke for å motvirke skadelig skattekonkurranse:

• Den såkalte ”Code of Conduct”, som berører bedriftsbeskatning, og som er en ”gentlemen’s agreement”. ”The Code of Conduct” ble vedtatt av EUs ministerråd i desember 1997 og har som mål å ramme skatteregler som innebærer vesentlig lavere effektiv beskatning enn det som følger av det enkelte medlemslands generelle skatteregler. Anbefalingen rammer blant annet gunstige skatteordninger som bare gjelder utlendinger eller som gis uten at det utføres økonomisk aktivitet, mangel på gjennomsiktlighet i skatteordningene og ordninger for beregning av bedriftsoverskudd som ikke følger internasjonalt aksepterte prinsipper. En arbeidsgruppe skal se til at landene avvikler de skadelige ordningene og at det ikke innføres nye skadelige ordninger.

• Direktiv om beskatning av sparing. Direktivet går ut på at EU-landene skal informere hverandres myndigheter om utlendingers renteinntekter. Østerrike, Belgia og Luxemburg skal innføre en skatt på utlendingers renteinntekter på 15 pst. fra 1. januar 2004 (20 pst. fra 1. januar 2007 og 35 pst. fra 1. januar 2010). Disse landene beholder 25 pst. av de samlede skatteinntektene. Bakgrunnen for direktivet er en økende bekymring over at stadig flere investerer sparepengene i andre land med sikte på å unndra seg skatt.

• Direktiv om beskatning av rente- og avgiftsbetalinger mellom enheter innenfor samme selskap som har som mål å redusere dobbeltbeskatning.

4.4.4 Mulige gevinster av å samordne skattepolitikk internasjonalt

Det har vært gjort relativt få forsøk på å tallfeste de forventete gevinstene av å samordne skattepolitikken internasjonalt. I en rapport utarbeid på oppdrag fra Nordisk ministerråd presenterer Dreyer Lassen og Birch Sørensen (2002) beregninger av blant annet hvordan økt skattekonkurranse om internasjonalt mobil kapital kan påvirke OECD-landenes velferd. Noen hovedresultater fra disse beregningene presenteres nedenfor. Det understrekes at det er usikkerhet knyttet til beregningene, og resultatene er blant annet følsomme for forutsetninger om sentrale variable i modellen. Beregningene illustrerer sentrale sammenhenger når det gjelder analyser av konsekvensene av å skattlegge mobil kapital og av internasjonal skattekonkurranse. De konkrete tallanslagene bør imidlertid tolkes med forsiktighet.

Beregningene er gjennomført ved hjelp av den generelle likevektsmodellen OECDTAX. Modellen beregner virkninger på produksjonen, arbeidsmarkedet og forbrukernes velferd i ulike beregningsalternativer. Den skiller seg fra de fleste andre modeller for analyse av skattekonkurranse ved at den er forholdsvis detaljert når det gjelder forhold som har betydning for mobiliteten av kapital mellom land, jf. nærmere omtale i boks 4.3.

Dreyer Lassen og Birch Sørensen presenterer tre beregninger:

1. Provenynøytral reduksjon i bedriftsbeskatningen i EU tilsvarende 10 pst. reduksjon i den formelle selskapsskatten. Det legges til grunn at beskatningen av kapital i land utenfor EU ikke påvirkes som følge av endringene i EU.

2. Provenynøytral reduksjon i bedriftsbeskatningen i hele OECD området tilsvarende 10 pst. reduksjon i selskapsskatten.

3. Økt utveksling av informasjon mellom EU-landene om utlendingers renteinntekter, jf. utkast til direktiv beskrevet i avsnitt 4.4.3.

I de to førstnevnte studiene kompenseres provenytapet ved å øke skattesatsen på arbeidsinntekter slik at landenes offentlige sektors nettogjeld i nåverdi holdes uendret. Beregningene illustrerer noen vesentlige sider knyttet til beregning av kostnader og gevinster ved å samordne ulike lands skattepolitikk. Konsekvensene av å redusere bedriftsbeskatningen i Europa avhenger av mobiliteten av kapital mellom Europa og resten av OECD-landene, hvordan de andre landene svarer på en skattereduksjon i Europa, hvordan arbeidsmarkedet reagerer og av hvordan landenes skattesystemer er utformet i utgangspunktet (herunder skattesatser).

Tabell 4.5 viser hovedresultatene fra de to førstnevnte modellanalysene til Dreyer Lassen og Birch Sørensen. I alternativ A hvor bare de europeiske landene setter ned bedriftsbeskatningen, får disse landene samlet sett en økning i BNP i størrelsesorden 0,6 pst. Det har sammenheng med at Europa blir mer attraktiv for internasjonale investeringer. Inngående direkte utenlandsinvesteringer øker, mens utgående FDI reduseres, slik at samlet kapitalbeholdning øker. I tillegg øker skattbart bedriftsoverskudd i Europa ved at internprisingen i multinasjonale selskaper tilpasses den forholdsvis lave bedriftsbeskatningen.

For å kompensere for redusert proveny fra bedriftsbeskatningen må de europeiske landene øke beskatningen av arbeidsinntekter med i gjennomsnitt 1 prosentpoeng. Det fører til økt lønnsnivå og økt arbeidsledighet. Samtidig er det lagt til grunn at økt marginalskatt på arbeidsinntekt fører til at arbeidstakerorganisasjonene vil framforhandle kortere normalarbeidstid. Velferdstapet i arbeidsmarkedet er anslått å være noe mindre enn velferdsvirkningene av økt kapitaltilgang, slik at de europeiske landene i gjennomsnitt får noe økt velferd som følge av reduksjonen i bedriftsskattene.

Gevinstene og kostnadene fordeler seg imidlertid svært ujevnt mellom land. Belgia, Frankrike og Tyskland, som har svært høye bedriftsskattesatser i utgangspunktet, får økt sine innenlandske investeringer sterkt og får dermed en stor andel av BNP-veksten. De nordiske landene utenom Island, som har relativt lave bedriftsskattesatser i utgangspunktet, vil derimot tape på en europeisk skatteomlegging fra kapital til arbeidskraft. Særlig Danmark kommer dårlig ut med en markert økning i arbeidsledigheten og redusert BNP og velferd.

Det første beregningsalternativet anslår at landene utenfor Europa vil tape på en ensidig reduksjon i kapitalbeskatning i Europa. Det skyldes kapitalflukt fra disse landene til Europa. Det er derfor grunn til å tro at USA og andre land utenom Europa vil redusere sin egen kapitalbeskatning som svar på reduksjonen i bedriftsskattesatsen i Europa. Konsekvensene av dette illustreres i beregningsalternativ B, hvor det antas at også OECD-landene utenom Europa reduserer skattesatsen for bedrifter med 10 pst.

I dette beregningsalternativet oppnår ikke de europeiske landene noen velferdsgevinst, mens OECD-landene samlet får noe økt velferd. Sammenlignet med alternativ A kommer de europeiske landene samlet dårligere ut fordi netto kapitalinnstrømming blir mindre, og dermed må skattene på arbeidsinntekter økes for å kompensere for bortfallet av proveny fra kapitalbeskatningen. Arbeidsledigheten øker derfor mer og BNP blir mindre enn i beregningsalternativ A.

Som det går fram av tabell 4.5, er Norge blant de landene som ifølge beregningene vil tape på økt skattekonkurranse, og som dermed kan ha gevinster av at skattene samordnes internasjonalt.

I beregningsalternativ C anslås virkningene av at landene i Europa informerer hverandre fullt ut om utlendingers renteinntekter, slik at bostedsprinsippet for beskatning av renteinntekter kan gjennomføres fullt ut. Velferdsvirkningene viser seg å være gjennomgående små, blant annet fordi en liten andel av husholdningenes formue er plassert i rentebærende aktiva. Mesteparten av formuen er plassert i bolig, aksjer og pensjonssparing. Beregningene viser videre at gjennomføringen av EU-direktivet om beskatning av sparing, vil medføre en betydelig lekkasje av investeringer i rentebærende papirer fra EU-landene til land utenom EU. Effekten av direktivet undergraves dermed med mindre informasjonsplikten også omfatter andre land som er attraktive for denne typen investeringer.

Som nevnt er beregningene usikre. Resultatene er blant annet følsomme for forutsetningen om hvordan arbeidstilbudet reagerer ved en lønnsøkning. Det er forutsatt at én pst. økning i lønnen vil øke arbeidstilbudet med 0,2 pst. Dersom denne satsen øker til 0,3 pst., slik at arbeidstilbudet reagerer mer negativt på en skatteøkning, vil den positive velferdseffekten for Europa samlet i beregningsalternativ A endres til et lite velferdstap.

4.5 Sammenligning av skattenivået i Norge med andre land

Skatt er kun én av flere faktorer som avgjør bedrifters lokaliseringsvalg og personers valg av bosted. Mobiliteten i skattegrunnlagene påvirkes av en rekke andre forhold, jf. avsnitt 4.3. Likevel er det grunn til å tro at skattens betydning for lokaliserings-, investerings- og sparebeslutninger øker med forskjellene i den effektive beskatningen i ulike land. Det er derfor interessant å sammenligne effektive skatterater og skattenivå mellom land når en skal vurdere skattens betydning for mobiliteten i skattebasene.

Det finnes ikke én indikator som alene er godt egnet til å sammenligne skattenivået mellom land. De ulike mulige indikatorene kan si noe om enkelte forhold, men vil ofte være heftet med svakheter og kan hver for seg være misvisende. Det er derfor hensiktsmessig å bruke flere indikatorer som kan utfylle hverandre.

Det finnes en rekke ulike indikatorer på skattenivået. De forskjellige indikatorene gir også empirisk sett ganske forskjellige utslag. Det er derfor viktig å være klar over hvilke forutsetninger som ligger til grunn for de ulike metodene og resultatene, og ikke minst hvilke formål de er egnet til å si noe om.

I dette avsnittet presenteres et forholdsvis bredt sett av indikatorer med tilhørende empiriske resultater for Norge og EU-landene. Følgende indikatorer gjennomgås i avsnittene 4.5.1-4.5.4:

• Effektive skattesatser på investeringer (mikrobasert, framoverskuende skattegrunnlag)

• Formelle skattesatser (mikrobasert)

• Gjennomsnittlige skatterater (makrobasert, bakoverskuende skattegrunnlag)

• Skatter og avgifter som andel av bruttonasjonalproduktet (makrobasert)

4.5.1 Effektive skattesatser på investeringer - Mannheimstudien

Beregningene i Mannheimstudien tar utgangspunkt i en ”hypotetisk” investering og den ”effektive skattesatsen” for investeringen beregnes ved at det tas hensyn til både skattesats og sentrale deler av skattegrunnlaget (avskrivningssatser mv.). Effektive skattesatser brukes ofte for å analysere virkningen av skattereglene på selskapenes motiver til å gjennomføre investeringer i forskjellige land. En fordel ved denne type beregninger er at de er framoverskuende, og at de kan simulere den enkelte investor som beslutningstaker. Slike beregninger har også stor grad av fleksibilitet med hensyn til forutsetninger om investeringer i ulike grupper aktiva, ulik finansieringsstruktur mv. Effektive skattesatser kan dermed, i tillegg til å foreta internasjonale sammenligninger, brukes til å illustrere effektene av et lands skattesystem i forhold til ulike næringer, investeringer og finansieringsformer.

Tabell 4.6 viser effektiv gjennomsnittsskattesats og effektiv marginalskattesats for en sammensatt investering når en kun tar hensyn til beskatningen av bedriften, og effektiv marginalskattesats når en i tillegg tar hensyn til skattleggingen på investorens hånd. Investeringen skjer i samme land som selskapet/investoren er lokalisert.

I beregningene er det lagt til en sammensatt investering, både mht. investeringsgodet (20 pst. av hhv. ervervet forretningsverdi, industrianlegg, maskiner, finansaktiva og lager) og valg av finansieringsstruktur (10 pst. ny egenkapital, 55 pst. tilbakeholdt overskudd og 35 pst. lånefinansiering). Det er benyttet samme forutsetninger for faktisk økonomisk verdifall, inflasjon og realrente for alle land. I beregningen av den gjennomsnittlige skattesatsen, er det antatt at investeringen gir bedriften en netto realavkastning på 20 pst. før skatt (dvs. høy lønnsomhet).

Det må understrekes at slike beregninger av effektive skattesatser basert på framoverskuende skattegrunnlag må tolkes med varsomhet, ettersom de baserer seg på en rekke forenklende forutsetninger. I beregningene er det blant annet sett bort fra risiko, kostnader knyttet til framskaffelse av informasjon mv. I tillegg baserer beregningene seg på usikre og identiske antagelser om faktisk økonomisk verdifall og enkelte andre økonomiske størrelser. De effektive skattesatsene kan påvirkes til dels betydelig dersom forutsetningene endres. En kan heller ikke trekke generelle og presise konklusjoner om hvordan investeringsbeslutningene i praksis påvirkes av beskatningen.

Videre er det grunnlag for å påpeke følgende på kvalitativt grunnlag:

• Med de forutsetningene som ligger til grunn for tabell 4.6, betyr forskjellene i de formelle skattesatsene langt mer for rangeringen av landene enn forskjeller i skattegrunnlagene. Betydningen av å ha lave skattesatser sammenlignet med å ha gunstige avskrivningssatser mv. er større jo mer lønnsom en investering er. Det skyldes at skattekredittens relative betydning synker når avkastningen stiger, fordi skattekreditten er gitt i forhold til avkastningen. De effektive skattesatsene i tabell 4.6 vil dermed gå mot de formelle skattesatsene når avkastningen stiger.

• Selv om en gjennomfører en rekke alternative beregninger med andre forutsetninger om finansieringsstruktur, inflasjonsutvikling mv., viser beregningene en betydelig grad av stabilitet med hensyn til hvilke land som har lav effektiv bedriftsbeskatning (typisk Irland og Sverige) og hvilke land som har høy effektiv bedriftsbeskatning (typisk Tyskland og Frankrike). Rangeringen endres imidlertid vesentlig når en også inkluderer beskatningen på eiers hånd.

• beregningene indikerer klart betydelige skattemessige forskjeller mellom EU-landene. Dette kan ifølge kommisjonen innebære lavere økonomisk vekst og dynamikk i det indre marked og innebære et potensiale for velferdsforbedringer.

For Norge viser beregningene at vi kommer godt ut ved beregningene av gjennomsnittlige effektive bedriftsskattesatser, men havner om lag i midtsjiktet ved beregning av effektive marginalskattesatser på bedriftens hånd. Hovedforklaringen på dette synes å være at avskrivningssatsene i Norge (særlig for maskininvesteringer 4) er forholdsvis lave i en internasjonal sammenheng, noe som bidrar til en forholdsvis høy marginal skattesats. For mer lønnsomme investeringer derimot, vil de lave avskrivningssatsene få redusert betydning, mens den formelle bedriftsskattesatsen, som er lav i Norge, vil få mer innvirkning på den effektive skattesatsen og således plassere Norge i en forholdsvis gunstig posisjon.

Når vi ser skattleggingen av bedrift og eier under ett, kommer Norge relativt godt ut også i beregningen av effektive marginalskattesatser. Det skyldes at vi, i motsetning til de fleste EU-land, ikke har noen form for dobbeltbeskatning av aksjeutbytte og at RISK-reglene innebærer at det heller ikke er noen skatt på aksjegevinster som skyldes tilbakeholdt overskudd. I motsatt retning trekker det faktum at Norge har formuesskatt, mens denne skatten er avskaffet i de fleste EU-landene. Det er ikke tatt hensyn til formuesskatt i EU-studien, selv for de landene som fortsatt har slik skatt. Dette er en svakhet ved studien som gjør det vanskelig å sammenligne Norge med andre land. Norge beskatter formue relativt høyt sammenlignet med andre OECD-land, jf. nærmere omtale i kapittel 12. I beregningene for Norge er det heller ikke inkludert eiendomskatt, da denne er lik null i Oslo.

Det er for øvrig ikke opplagt om formuesskatt bør innarbeides i beregningene, siden betydningen av formuesskatten avhenger av hva en forutsetter om investorens formuesskatt på den alternative plasseringen til investeringen. Dersom investeringen ikke endrer investorens skattepliktige formue, vil formuesskatten heller ikke påvirke avkastningskravet til investoren. Den lave formuesverdsettelsen av bolig og ikke-børsnotert aksjer fører til at det i praksis er mulig å tilpasse seg slik at en ikke betaler formuesskatt på en marginal investering. Dersom en derimot legger til grunn at investeringens avkastning ilegges den maksimale formelle formuesskattesatsen på 1,1 pst., vil dette i disse beregningene kunne øke den effektive marginalskattesatsen med drøyt 20 prosentpoeng.

4.5.2 Formelle skattesatser på kapital og arbeid

Formelle skattesatser har en betydelig innvirkning på den effektive beskatningen, jf. avsnitt 4.5.1. De gir imidlertid et ufullstendig bilde av skattebelastningen, som også vil avhenge av grunnlaget som kommer til beskatning.

De formelle skattesatsene er uansett interessante i en sammenlikning mellom land, blant annet fordi de bestemmer verdien av ulike fradrag (for eksempel rentefradraget), og fordi de vil kunne påvirke plasseringen av multinasjonale selskapers overskudd. Multinasjonale selskaper vil gjennom internprising ha visse muligheter for å la inntekter bli beskattet i land med lavere formell skatt på næringsinntekter og la utgifter komme til fradrag i land med høyere skattesatser. I den sammenheng er det den formelle skattesatsen som er relevant.

Tabell 4.7 viser formelle skattesatser på selskapsoverskudd i 2000, på selskapets og eierens hånd. Norge har etter skattereformen i 1992 hatt en formell skattesats på selskapsoverskudd på 28 pst., noe som er en lav sats i internasjonal sammenheng.

Mange OECD-land har siden midten av 1980-årene gjennomført skattereformer som i særlig grad har berørt bedriftsbeskatningen. Et hovedmål med reformene har vært å utvide skattegrunnlagene samtidig som skattesatsene reduseres. Tabell 4.8 viser utviklingen i de formelle skattesatsene på selskapsoverskudd fra 1986 til 2002, og illustrerer de relativt store endringene som har vært foretatt i mange land.

Figur 4.3 viser at utviklingen i de formelle selskapsskattesatsene i EU- og OECD-landene er blitt sterkt redusert de siste 6 årene. Selv om Norge fortsatt har en lavere skattesats enn de fleste andre OECD-land, er forskjellen betydelig mindre nå enn i midten av 1990-årene. I enkelte land vurderes det å redusere selskapsskatten ytterligere. En regjeringsoppnevnt arbeidsgruppe i Finland, som la fram sin rapport høsten 2002, foreslår at skatten på selskapsoverskudd reduseres fra 29 til 25 prosent. Sveriges skattekommisjon, som la fram sin innstilling i 2002 (SOU 2002:47 Våra skatter), argumenterer for at Sverige bør ha en beredskap på å redusere selskapsskatten ned mot 25 pst. dersom viktige land innenfor EU reduserer sine selskapsskattesatser.

Tabellene 4.9-4.11 gir en oversikt over formelle marginale og gjennomsnittlige skattesatser på arbeidsinntekter i en del OECD-land i 2001. Gjennomsnittlig skattesats gir uttrykk for skatt i prosent av lønnsinntektene, mens marginalskatten uttrykker skatten på den sist opptjente kronen.

Kilde: KPMG consulting, Inc.

Tabell 4.9 viser høyeste direkte marginalskattesats på lønnsinntekter med og uten trygdeavgift, samt innslagspunktet for den høyeste marginalskatten i pst. av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn. Med direkte skattesatser menes her at en ikke har inkludert arbeidsgiveravgiften. Høyeste marginalskatt på lønnsinntekter i Norge er 55,3 pst. eksklusive arbeidsgiveravgift. Dersom en inkluderer ordinær arbeidsgiveravgift blir høyeste marginalskatt på arbeid 60,8 pst., og 64,7 pst. ved å inkludere den ekstra arbeidsgiveravgiften på høye lønnsinntekter. Sammenlignet med land som Storbritannia, USA og Frankrike er høyeste skattesats på lønnsinntekter forholdsvis høy i Norge. Den er derimot noe lavere enn i de andre nordiske landene Sverige, Finland og Danmark. Høyeste marginalskatt i Island er på 43,1 pst, og dermed langt lavere enn i Norge. Den høyeste marginale skattesatsen gjør seg gjeldene på et høyere lønnsnivå (280 pst. av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn) i Norge, enn i de øvrige nordiske landene bortsett fra Island.

Tabell 4.10 viser marginalskatten for en enslig lønnstaker uten barn og med en lønnsinntekt på hhv. 67 pst., 100 pst. og 167 pst. av lønnsinntekten til en gjennomsnittlig industriarbeider. Her må det påpekes at høyeste trinn i toppskatten ikke slår inn på de valgte lønnsnivåene i tabellen. Tabellen illustrerer at de fleste landene har en progressiv beskatning av lønnsinntekter. For de fleste landene blir marginalskatten en god del høyere når det tas hensyn til arbeidsgiveravgift. Marginalskatten for Norge ligger noe lavere enn i de andre nordiske landene ved de lønnsnivåene som er inkludert i tabellen, mye fordi de høyeste satsene først slår inn på forholdsvis høye lønnsinntekter, jf. tabell 4.9.

Tabell 4.11 viser gjennomsnittsskatt i prosent av brutto lønnskostnader ved ulike lønnsnivå, med og uten arbeidsgiveravgift. Overføringer er trukket fra i beregningene av gjennomsnittsskatten. Tabellen viser at Norge har lavere gjennomsnittsskatt for en enslig lønnstaker på de ulike lønnsnivåene enn de fleste av de andre landene. Gjennomsnittsskatten (inkl. arbeidsgiveravgift) ved et lønnsnivå på 167 pst. av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn ligger på vel 44 pst. i Norge og over 55 pst. i Sverige. Her må det også påpekes at trinn 2 i toppskatten og den høyeste arbeidsgiveravgiften ikke slår inn på de valgte lønnsnivåene i tabellen.

Sammenholdt med tabell 4.8, viser tabellene 4.9-4.11 at de fleste OECD-land har lavere formelle skattesatser på kapital- og næringsinntekter enn på arbeidsinntekter.

I tabellene 4.9-4.11 er ikke forbruksavgifter inkludert i beregningene. Forbruksavgifter er en viktig del av den samlede skattebelastningen. På grunn av relativt høye forbruksavgifter ville Norge kommet dårligere ut dersom en inkluderte forbruksavgifter enn i tilfellet hvor disse er utelatt. For en sammenligning av gjennomsnittsskatt for lønnstakere inkludert arbeidsgiveravgift og forbruksavgifter i prosent av lønn, vises til figur 11.4 i NOU 2001:29 Best i test?

4.5.3 Effektive gjennomsnittsskatter basert på bakoverskuende skattegrunnlag

En indikator som i likhet med skatt som andel av BNP, tar utgangspunkt i aggregerte statistiske størrelser, er effektive gjennomsnittsskatter beregnet med utgangspunkt i faktisk oppnådd resultat. Disse beregnes som samlede skatteinntekter fra ulike skatter i prosent av de korresponderende skattegrunnlagene. På denne måten tas det implisitt hensyn til forhold som påvirker skattegrunnlagene. Beregningene kan dermed si noe om den samlede skattebyrden på ulike innsatsfaktorer, grupper av skattytere mv. Ved at beregningene baseres på historiske tall, vil de påvirkes av forhold som ikke er relevante for framtidige beslutninger – for eksempel den historiske konjunkturutviklingen, muligheten for å utnytte framførbare underskudd og hvor i investeringssyklusen bedriftene faktisk befinner seg mv. Slike beregninger er dermed mindre egnet til å si noe om skattereglenes virkning på for eksempel investeringsmotiver eller finansieringsformer.

Det finnes flere empiriske undersøkelser som prøver å beregne effektive gjennomsnittlige skatterater på hhv. arbeid, kapital, virksomhet og konsum, med utgangspunkt i Nasjonalregnskapsstatistikk eller i OECDs Revenue Statistics. Det er imidlertid betydelige måleproblemer forbundet med å beregne slike effektive gjennomsnittlige skattesatser, og OECD har foreløpig kun publisert enkelte problemnotater på området.

I tabell 4.12 presenteres OECDs beregninger av effektiv gjennomsnittsskatt på kapital- og arbeidsinntekter.

Beregningene viser at Norge ligger om lag i midtsjiktet i OECD når en foretar beregninger for kapital og for arbeidsinntekt utenom forbruksskatter. Når forbruksavgifter inkluderes, framstår den effektive skattleggingen av arbeid i Norge som forholdsvis høy sammenlignet med andre OECD-land. Dette illustrerer at forbruksavgifter utgjør en større andel av skatte- og avgiftsinntektene enn i de fleste andre OECD-land. Årsaken til at den effektive gjennomsnittsskatten på kapital i Norge er lavere enn den formelle satsen på 28 pst., er at man her har beregnet skatteinntektene i prosent av brutto overskudd før avskrivninger.

4.5.4 Skatt som andel av BNP

Samlede skatter og avgifter som andel av BNP er først og fremst egnet til å si noe om hvor stor del av verdiskapingen i et land som kanaliseres via det offentlige. Skatt som andel av BNP sier ikke noe om de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å kreve inn skatter, og vil også av andre grunner være misvisende som grunnlag for sammenlikninger av skattenivået mellom land. Se avsnitt 4.6 i Nasjonalbudsjettet 2002 for en nærmere drøfting av skatt som andel av BNP.

I Norge har det i tillegg vært en diskusjon om hvorvidt skatteandelen for Norge bør regnes inklusive eller eksklusive petroleumssektoren når en sammenlikner med andre land. Det skyldes at Norge har en spesiell næringsstruktur med betydelig verdiskaping i petroleumssektoren. Petroleumssektoren er kjennetegnet ved en meravkastning (grunnrente) som er gjenstand for en særskilt grunnrentebeskatning. Det er usikkert om en bør foreta en slik justering av skatt som andel av BNP, siden dette målet uansett gir relativt begrenset informasjon om skattesystemene i ulike land. I Nasjonalbudsjettet for 2002 presenterer departementet likevel beregninger basert på en ny metode for å korrigere for petroleumssektoren, der en fjerner bidraget fra meravkastningen i sektoren til skatteinntektene og til verdiskapingen. Den oljekorrigerte skatteandelen gjenspeiler da skatten på den normale verdiskapingen, og er i den forstand mer sammenliknbar med andre land. Det er imidlertid også svakheter ved denne indikatoren.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Figur 4.4 viser skatt som andel av BNP for Norge med og uten oljekorreksjon, sammenlignet med en del OECD-land i 2001. Med unntak av tallene for Norge, er alle tallene beregnet av OECD. OECDs statistikk tar foreløpig utgangspunkt i bokførte skatte- og avgiftsinntekter. For Norge er påløpte skatte- og avgiftsinntekter lagt til grunn. Det skyldes at bokførte skatteinntekter gir et feilaktig bilde av norsk skattenivå når petroleumssektoren er inkludert, i perioder der skatteinntektene endres betydelig.

Skattenivået i Norge målt som andel av BNP var 46,3 pst. når en korrigerer for meravkastningen i petroleumssektoren. Dette er noe høyere enn gjennomsnittet for EU (41,6 pst.), samme som Finland (46,3 pst.), men noe lavere enn Sverige (53,2 pst.) og Danmark (49 pst.). Dersom en ser på hele økonomien, inklusive petroleumssektoren, synker skatteandelen for Norge til 44,9 pst.

Figur 4.5 viser sammensetningen av skatte- og avgiftsinntektene for Norge, EU, OECD og en rekke OECD-land i 2000. I OECD-landene er skatt på inntekt og overskudd jevnt over den viktigste kilden til skatteinntekter. Det norske skatte- og avgiftssystemet skiller seg til en viss grad ut ved at en relativt høy andel av skatte- og avgiftsinntektene kommer fra merverdiavgift og særavgifter. Avgifter på varer og tjenester utgjorde 34,4 pst. av skatteinntektene i 2000, mot 30 pst. i EU og 31,6 pst. i OECD. Skatt på formue og eiendom utgjorde 2,4 pst. i Norge, noe som er lavt i internasjonal sammenheng. Det er spesielt skatt på eiendom som til dels er vesentlig høyere i mange OECD-land enn i Norge, mens Norge er ett av relativt få OECD-land som har formuesskatt.

Kilde: OECD.

Referanser

• Bartelsman, E. og R. Beetsma (2000): ”Why pay more? Corporate tax avoidance through transfer pricing in OECD countries”, Department of Economics, University of Amsterdam

• Besley, T., R. Griffith og A. Klemm (2001): “Empirical evidence on fiscal interdependence in OECD Countries” Presentert på konferansen “World Tax Competition”, IFS, London, mai

• Bloom, N. and R. Griffith (2001): “The internationalisation of UK R& D” Fiscal Studies, Vol. 22, No. 3, 337-335

• Braunerhjelm, P., R. Faini, V.D. Norman, F. Ruane, F. og P. Seabright (2000): ”Integration and the regions of Europe: How the right policies can prevent polarization”, Monitoring European Integration, CEPR

• Bretschger, L. og H. Hettich (2002): ”Globalisation, Capital Mobility and Tax Competition: Theory and Evidence for OECD Countries”, European Journal of Political Economy

• Cummins, J.G. og R.G. Hubbard (1995): “The tax sensitivity of foreign direct investment: evidence from firm level panel data”, in M. Feldstein ed. The Effects of Taxation on Multinational Corporations, 123-147

• Commision of the European Communities (2001): “Company Taxation in the Internal Market”, Commission staff working paper

• Commision of the European Communities (2001): “Towards an Internal Market without tax obstacles”, COM (2001) 582

• Dansk økonomisk råd (2001): Dansk økonomi for år 2001, København

• De Mooij, R.A. og S. Ederveen (2001): ”Taxation and foreign direct investment: a synthesis of empirical research”, OECB conference, Oktober 2001, Haag

• Devereux, M.P. og H. freeman (1995): “The impact of tax on foreign direct investment: empirical evidence and the implications for tax integration schemes”, International Tax and Public Finance, 2, 85-106

• Devereux, M.P. og R. Griffith (1998): “Taxes and the location of production: evidence from a panel of US multinationals”, Journal of Public Economics, 68, 335-367

• Devereux, M.P., B. Lockwood og M. Redoano (2001): “Do Countries Compete of Corporate Tax Rates?” Presentert på konferansen “World Tax Competition”, IFS, London, mai

• Devereux, M.P., R. Griffith og A. Klemm (2001): “Have Taxes on Mobile Capital Declined?” Presentert på konferansen “World Tax Competition”, IFS, London, mai

• Dreyer Lassen, D. og P.B. Sørensen (2002): ”Financing the Nordic Welfare States: The Challenge of Globalization to Taxation in the Nordic Countries”, Rapport til Nordisk Ministerråd

• Grubert, H. og J. Mutti (1991): “Taxes, tariffs and transfer pricing in multinational corporate decision making”, Review of Economics and Statistics, 73, 285-293

• Hagen, K.P., P. Heum, J.I. Haaland, K.H.M. Knarvik og V. Norman (2002): Globalisering, næringslokalisering og økonomisk politikk, Fagbokforlaget

• Hines, J.R. (1993): On the sensitivity of R& D to delicate tax changes: the behaviour of US multinationals in the 1980s” in Giovannini, Hubbard and Slemrod (eds) Studies in International Taxation, University of Chicago Press: Chicago, 149-194

• Hines, J.R. og E. Rice (1994): “Fiscal Paradise: Foreign Tax Havens and American Business”, Quarterly Journal of Economics, 109, 149-182

• Kemsley, D. (1998): “The effect of taxes on production location”, Journal of Accounting research, 36, 321-341

• Matsen, E. og Ø. Thøgersen (2002): ”To what extent is capital really internationally mobile? Assessment from a Norwegian perspective”, SNF-rapport 28/2002

• NOU 1996:17 I Norge – for tiden?

• NOU 2001:29 Best i test?

• Pedersen, P.J., M. Røed og L. Schrøder (2003): ”Emigration from the Scandinavian welfare states”, Kommer i T.M. Andersen (ed.) “Alternatives for Welfare Policy: Reconciling policy goals, demographic change and internationalisation”, Cambridge University Press

• Rodrik, D. (1998): “Why Do More Open Economies Have Bigger Governments?” Journal of Political Economy 106: 997-1032

• Schelderup G. (2002): “International Capital Mobility and Taxation of Portfolio Investments”, Swedish Economic Policy Review 9(1)

• Slemrod, J. (1990): “The effects of Foreign Direct Investment in the United States: evidence from a cross-country comparison”, I A. Razin og J. Slemrod ed. Taxation in the Global Economy, Chicago: University of Chicago Press, 79-117

• Slemrod, J. (2001): “Are Corporate Tax Rates, or Countries, Converging?” Presentert på konferansen “World Tax Competition”, IFS, London, mai

• SOU 2002: 47 Våra skatter

• Wheeler, D. og A. Mody (1992): “International Investment Location Decisions”, Journal of International Economics, 33, 57-76