6 Langsiktighet og forutsigbarhet i skattepolitikken

6.1 Innledning

I mandatet for utvalget heter det at:

”Utvalget bes om å drøfte betydningen av stabilitet og forutsigbarhet i skattepolitikken, og hvordan dette eventuelt kan forbedres gjennom endringer i de institusjonelle rammene og beslutningsprosedyrene knyttet til fastsettelsen av skatte- og avgiftsreglene.”

Innledningsvis i dette kapitlet vil utvalget gi en kort motivasjon for hvorfor det er en fordel med stabilitet og forutsigbarhet i skattepolitikken. Selv om de fleste synes å mene at stabilitet og forutsigbarhet er en fordel, har det i årenes løp vært en god del endringer. For bedre å kunne bedømme hvor forutsigbar og stabil skattepolitikken har vært fram til nå, går utvalget i avsnitt 6.2 gjennom hovedtrekkene i skattepolitikken de siste 30 årene. I avsnitt 6.3 peker en på en del generelle årsaker til endringer og ustabilitet i skattepolitikken. På sett og vis ligger nøkkelen til større stabilitet hos stortingsflertallet, men det er likevel for enkelt å si at sammensetningen av Stortinget alene avgjør hvor stabil skattepolitikken blir. Så vel skattesystemets oppbygging som institusjonelle forhold og prosedyrer rundt endringer kan spille en rolle for de beslutningene flertallet fatter, jf. avsnitt 6.4. I noen grad kan slike stabiliserende elementer begrense stortingsflertallets handlefrihet på kort sikt, og i avsnitt 6.5 diskuterer utvalget om dette kan være et demokratisk problem. Avsnitt 6.6 oppsummerer utvalgets konklusjoner.

Begrepene ”stabilitet” og ”forutsigbarhet” kan ha noe ulikt meningsinnhold. Strengt fortolket kan stabilitet innebære at skattereglene, eller i hvert fall skattegrunnlagene, skal være uforandret over en viss tid. Noe mindre strengt kan stabilitet innebære at prinsippene og de generelle trekkene ved skattesystemet ligger fast, men at regelendringer som ikke bryter med slike hovedlinjer kan gjennomføres mer hyppig. Forutsigbarhet tilsier ikke nødvendigvis stabilitet, men at det foreligger en plan for framtidige endringer eller handlingsregler 1 for hvordan skattesystemet skal endres. Slike planer eller handlingsregler kan være ubetingede, dvs. de formuleres som om endringene skal gjennomføres (nærmest) uansett hva som ellers skjer, eller de kan være betinget av visse framtidige hendelser. I praksis vil alle planer og handlingsregler være betingede. Hvilke forbehold som tas, vil nødvendigvis ha betydning for hvor forutsigbar politikken oppfattes. Planer som er lite forpliktende eller virker urealistiske, vil neppe bidra til særlig forutsigbarhet, kanskje heller tvert om.

Endringer i skattene vil normalt endre atferden til personer og bedrifter. En del typer adferdsendring innebærer små omstillingskostnader for skattyterne og kan derfor skje raskt, mens endringer i langsiktige økonomiske disposisjoner kan komme mer gradvis og først bli tydelige etter mange år. Til det siste hører for eksempel investeringer, lokalisering og organisering av næringsvirksomhet, personers valg i forhold til arbeidsmarkedet, for eksempel tidspunkt for pensjonering, og valg av utdannelse og karriere. For slike langsiktige disposisjoner kan det snarere være skattyternes forventninger om de framtidige skattereglene enn dagens regler som blir avgjørende. Dermed kan endringer i forventningene om framtidens skattepolitikk endre den økonomiske adferden i dag.

Forventningsdannelsen kan dels være tilbakeskuende (adaptive), dvs. at antagelsene om framtidige skatteregler bygger på hvordan reglene er i dag og hvordan de har utviklet seg de siste årene. I så fall kan myndighetene i liten grad påvirke skattyternes tilpasninger ved å vise til planer om eller vilje til å endre skattereglene på et framtidig tidspunkt. Med tilbakeskuende forventninger vil framtidens skattepolitikk bli bedømt ut fra historien.

Alternativt kan forventningsdannelsen være mer fremadskuende, der (forventninger om) generelle utviklingstrekk og myndighetenes planer og politiske løfter tillegges vekt. 2 Men hvis politiske planer skal kunne påvirke forventningene, må de ha en viss grad av troverdighet, dvs. at det politiske flertallet gjennomfører det de har sagt at de skal gjøre. Stadige endringer, og særlig endringer som kan oppfattes som ”løftebrudd”, gjør det vanskeligere å bygge troverdighet rundt framtidig politikk. En måte å etablere troverdighet på kan være å avstå fra å gjennomføre endringer som isolert sett kunne vært fornuftige, for derved å signalisere stabilitet også i det framtidige skattesystemet. Stabilitet, og da særlig i de grunnleggende prinsippene, kan således bidra til å styrke forutsigbarheten i politikken.

Viktige samfunnshensyn som tilsier stabilitet og forutsigbarhet i skattepolitikken, er flere:

1. Hvis det er stor usikkerhet omkring det framtidige skattesystemet, øker den privatøkonomiske risikoen ved disposisjoner som gjøres i dag. Det kan føre til at bedrifter og husholdninger gjør valg som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Usikkerhet om den framtidige politikken blir dermed en kostnad for samfunnet.

2. Gjennom økt forutsigbarhet kan en lettere utvikle et skattesystem som er samfunnsøkonomisk fordelaktig. Ved å ”slå ring om” de delene av skattesystemet som fungerer godt og legge en plan for forbedring av andre deler, kan en bidra til et skattesystem der de ulike delene logisk henger sammen, og en kan lettere få til en helhetlig prioritering enn når enkeltendringer behandles mer isolert. Målet kan her være å prioritere fellesskapets interesser på bekostning av særinteressene.

3. Skal skattesystemet kunne holdes noenlunde stabilt gjennom flere år, må det utformes slik at en tar hensyn til langsiktige forhold. Slike forhold kan være forventninger om den økonomiske utviklingen, skattyternes tilpasning til reglene og mulighetene for at politisk press fra enkeltgrupper kan framtvinge endringer i reglene. Hensynet til forutsigbarhet i skattepolitikken fordrer dermed at politiske myndigheter tenker framover og i større grad prioriterer over tid. Det er da sannsynlig at langsiktige hensyn vil vinne fram på bekostning av kortsiktige ønsker.

4. Hyppige endringer i reglene kan svekke respekten for lovverket. Det er dels et politisk problem og dels et økonomisk problem, fordi det kan øke omfanget av skatteomgåelser og unndragelser. Respekten for lovverket kan bli særlig skadelidende hvis skattereglene på et område stadig endres, endringene skjer uten forutgående utredning og høring eller at endringene bryter med det øvrige regelverket eller allmenne prinsipper og alminnelig rettsoppfatning.

6.2 Hvor stabil og forutsigbar har skattepolitikken vært?

6.2.1 Innledning

Før utvalget drøfter hvordan en kan øke stabiliteten og forutsigbarheten i skattepolitikken, vil utvalget kort vurdere hvilke hovedendringer som har vært gjennomført de siste 30 årene, og i hvilken grad politiske planer og intensjoner faktisk er blitt oppfylt. Det er av særlig interesse å vurdere stabiliteten etter skattereformen, bl.a. fordi reformen i større grad enn skattesystemet tidligere bygde på en del grunnleggende prinsipper og var resultatet av et bredt politisk kompromiss. En burde derfor forvente større forutsigbarhet etter reformen enn før.

6.2.2 Perioden 1970-1980

Ifølge Søilen (2002) var omfanget av endringer i skattelovgivningen svært beskjedent fram til 1970, mens det deretter økte dramatisk. I årene etter 1970 ble utviklingen i så vel skattenivå som marginalskatter dessuten en ganske annen enn forespeilet fra det politiske flertallet ved inngangen til 1970-tallet. Skatteendringene i dette tiåret ble innledet med datidens store skattereform; overgangen fra omsetningsavgift til merverdiavgift fra 1. januar 1970. Dette innebar, i tråd med de politiske forutsetningene, en omfattende utvidelse av avgiftsplikten for tjenester og økt bruk av indirekte skatter, samtidig som inntektsskattene gikk sterkt ned. Overgangen til merverdiavgift øke de indirekte skattenes andel av de totale skatteinntektene fra drøyt 36 pst. til drøyt 44 pst. 3 Flertallet i Stortinget (Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre) begrunnet en slik overgang til økt indirekte beskatning med

”...de mange ulemper som knytter seg til den nuværende direkte beskatning. Inntekter ned mot eksistensminimum blir skattlagt. Progresjonen rammer allerede middels inntekter, samtidig som progresjonen stiger for raskt.” 4

Som en del av overgangen til merverdiavgift ble det innført en investeringsavgift på 13 pst. Begrunnelsen for avgiften var rent fiskal, og det ble forutsatt at den skulle være midlertidig, men uten at det forelå noen plan for nedtrapping eller avvikling. 5 Avgiften ble da heller ikke avviklet før høsten 2002.

I årene etter merverdiavgiftsreformen ble de direkte skattene økt kraftig, både gjennom høyere folketrygdavgifter og ved at progresjonsgrensene i inntektsbeskatningen ikke ble justert i tråd med lønnsveksten. Allerede i slutten av 70-årene var de direkte skattenes relative betydning kommet opp på samme nivå som før 1970. Dette bidro til at den kraftige økningen i skatte- og avgiftsnivået som en hadde hatt fra 1960 til 1970, ble videreført med uforminsket styrke fra 1970 til 1980. Særlig kraftig var veksten i skattenivået fra 1970 til midten av 1970-tallet. Mens skattenivået i 1970 var 41,2 pst. av BNP, var det steget til 48,2 pst. i 1976 og nådde sitt høyeste nivå i 1980 med drøyt 50 pst. av BNP. Marginalskattene for mange skattytere økte samtidig betydelig. Eksempelvis økte andelen av skattyterne som hadde en marginalskatt på 50 pst. eller mer fra drøyt 4 pst. i 1973, til nær 16 pst. i 1979. 6 Andelen med over 60 pst. marginalskatt økte i samme periode fra 4 promille til 10,4 pst. 7

Bortsett fra merverdiavgiftsreformen i 1970 synes mange av de etterfølgende endringene ikke å ha vært en del av en mer langsiktig skattepolitisk plan. Tvert om undergravde den kraftige økningen i marginalskattene og nivået på direkte skatter viktige deler av den planen en faktisk hadde lagt med merverdiavgiftsreformen i 1970. Viktige deler av skattepolitikken etter 1970 synes i større grad å ha vært styrt av budsjetthensyn og svak kontroll med offentlige utgifter, enn av langsiktige, skattepolitiske vurderinger. I noen grad ble skattepolitikken også brukt for å løse akutte problemer, bl.a. i de kombinerte inntektsoppgjørene i 1975-1977. 8

Mot slutten av 1970-tallet forsøkte regjeringen igjen å ta initiativ til en overordnet debatt om skattesystemet gjennom tre ulike stortingsmeldinger:

• St. meld. nr. 61 (1976-77) Om inntektsfordeling og skattepolitikk

• St. meld. nr. 92 (1977-78) Aktuelle spørsmål i bedriftsbeskatningen

• St. meld. nr. 1 (1979-80) Nasjonalbudsjettet, kapittel 9, Reform av personbeskatningen

Samlet sett tok disse meldingene til orde for en ganske omfattende skattereform der en utvidet skattegrunnlaget og senket skattesatsene. Regjeringen mente en burde stramme inn i de mange skattekredittene, fordi disse førte til skatteplanlegging, såkalte nullskattytere og uheldig ressursbruk. Problemene var knyttet både til de ulike avsetningsordningene og til for romslige avskrivningsregler, og målet var å få et mer nøytralt skattegrunnlag kombinert med lavere skattesatser. Analysene og synspunktene den gangen var langt på vei sammenfallende med dem som kom til å gjelde i forbindelse med skattereformen 13 år senere. Dette var et brudd med den skattepolitikken som var blitt utviklet på 1950- og 1960-tallet, som nettopp tok sikte på å benytte skattepolitikken både til konjunkturregulering og til å allokere investeringer til bestemte næringer og regioner. 9 Regjeringen varslet også at den arbeidet med sikte på en skattemessig deling av inntekt og formue i en persondel og en bedriftsdel for næringsdrivende. Tankegangen den gang var at en derved kunne skille skattleggingen av bedrifter fra skattleggingen av personer.

Ved behandlingen i Stortinget var det bred enighet om å arbeide videre med delingsspørsmålet, men Regjeringen fikk liten støtte mht. å redusere omfanget av skattekreditter. Tvert imot mente komiteen at inntektsbeskatningen av bedrifter skulle ivareta en lang rekke hensyn, og til dette trengtes mange skattelempende ordninger. Målet var ikke nøytralitet, men å påvirke bedriftenes disposisjoner i ønskelig retning. Blant annet mente en at avskrivningsreglene burde være investerings- og vekstrettede. Videre mente de borgerlige representantene at rammebetingelsene for bedriftene måtte bedres gjennom bl.a. økte avskrivnings- og avsetningsmuligheter. Arbeiderpartiet var nok prinsipielt mer forbeholdne mht. ytterligere å innsnevre skattegrunnlaget for bedriftene, men mente likevel at i den aktuelle konjunktursituasjonen måtte bedriftene få lettelser. Alt i alt kan en si at det noe forsiktige forsøket på å legge en plan for viktige deler av skattepolitikken led et politisk nederlag, men uten at den var erstattet av noen alternativ plan.

6.2.3 Perioden 1980-1992

Stortingsvalget i 1981 og skifte av regjering innebar ikke noe omfattende kursskifte i skattepolitikken, men det ble gjennomført en del lempninger, bl.a. i kapital- og bedriftsbeskatningen. Til disse hørte lempninger i gevinstbeskatningen av aksjer fra 1980, redusert investeringsavgift fra 13 pst. til 10 pst. fra 1. juli 1981, aksjesparing med skattefradrag fra 1982 og innføring og utvidelse av ordningen med avsetninger til konsolideringsfond for næringsdrivende og aksjeselskaper i årene 1983-1985. Fra 1982 ble avskrivningsreglene endret fra å være lineære til saldometoden, og gjennom ytterligere lempninger i 1984 økte de skattemessige fradragene for avskrivninger betydelig. Vurdert i et historisk perspektiv hadde Norge på midten av 80-tallet omfattende skattemessige fradragsmuligheter og høye gjennomsnittlige marginalskatter, både på kapital- og arbeidsinntekter.

Basert på forslagene fra Skattekommisjonen (NOU 1984: 22) fremmet regjeringen Harlem Brundtland våren 1987 stortingsmelding om reformer i personbeskatningen. 10 I Stortinget var det ganske bred enighet om behovet for reduksjon i de høyeste marginalskattesatsene på arbeidsinntekter, betydelig lavere skattesatser på såkalt ”nettoinntekt” (hvor bl.a. renteinntekter og rentefradrag inngikk) og innføring av en bruttopreget toppskatt på høyere inntekter.

Fra og med 1987 fikk vi gradvis en overgang til mer bruttobeskatning og reduserte personskattesatser. Høyeste marginalskatt på nettoinntekt ble senket fra drøyt 66 pst. i 1986 til drøyt 40 pst. i 1991. I samme periode ble høyeste marginalskatt på lønn redusert fra knapt 74 pst. til drøyt 58 pst. I 1987 og 1988 ble det dessuten gjennomført ganske betydelige skatte- og avgiftsskjerpelser.

Skattereformen i 1992 var en oppfølging av reformene etter 1987. Så vel Skattekommisjonen som den borgelige koalisjonsregjeringen 11 påpekte behovet for å gå gjennom bedriftsbeskatningen med sikte på å stramme inn i skattekredittene. Skattereformen kan dermed sies å ha vært en del av en langsiktig plan som hadde ganske bred politisk oppslutning. Utvalget går ikke nærmere inn på en beskrivelse eller vurdering av reformen her, men viser til kapittel 3.

6.2.4 Perioden etter 1992

Etter skattereformen er hovedinntrykket at det har vært stor stabilitet i inntektsbeskatningen, først og fremst i næringsbeskatningen. Skattesatsen på alminnelig inntekt har vært uendret, 12 og med et par viktige unntak har det bare vært mindre endringer i skattegrunnlaget for alminnelig inntekt for næringslivet. Det ene unntaket gjelder reduksjon i flere avskrivningssatser med virkning fra og med inntektsåret 2000. 13 Den umiddelbare innstrammingen ble beregnet til nær 3 mrd. kroner, og var således ganske betydelig. Disse innstrammingene ble delvis reversert i budsjettene for 2002 og 2003. Det andre unntaket er omleggingen av skipsfartsbeskatningen i 1996 fra overskuddsbeskatning til uttaksbeskatning. Uttaksbeskatning innebærer at inntektene som hovedregel er skattefrie inntil de eventuelt deles ut som utbytte til aksjonærene. Eierne kan dermed bestemme tidspunkt for beskatning, og følgelig også i noen grad det reelle skattenivået. I tillegg til skatt på utbytter skal rederiene betale en såkalt tonnasjeskatt, beregnet av skipenes nettotonnasje.

Som en del av budsjettforliket høsten 2000 ble det også innført en konjunkturavgift på næringsbygg fra 1. januar 2001. En noenlunde tilvarende avgift var blitt foreslått i budsjettet for 1999, men ble da avvist av Stortingsflertallet. Avgiften skulle tilsvare 10 pst. av investeringene i næringsbygg (nybygg eller påkostninger) i saldogruppe g og h. Allerede 19. januar 2001 foreslo imidlertid Finansdepartementet å avvikle avgiften. 14 Avgiften fikk dermed ingen praktisk betydning, men den fortjener å nevnes fordi den kan ha skapt en del usikkerhet i næringslivet.

I personbeskatningen har det vært noe mer omfattende endringer, og det kan være særlig verdt å nevne økningene av skattesatsene på arbeidsinntekt. Den første økningen kom allerede i 1993 da toppskatten ble økt med 0,7 prosentpoeng, og det ble innført 10 prosentpoeng ekstra arbeidsgiveravgift på lønnsutbetalinger over 16 G. Fra 1999 økte den ekstra arbeidsgiveravgiften til 12,5 prosentpoeng, og fra 2000 ble det vedtatt et ekstra trinn på 6 prosentpoeng i toppskatten. Disse satsøkningene har bl.a. økt presset på delingsmodellen, som på sin side har gjennomgått hyppige og betydelige endringer, stort sett i lempende retning. 15 I denne sammenheng kan det nevnes at det fra og med 5. september 2000 ble innført skatt på mottatte aksjeutbytter på 11 pst., med den begrunnelse at delingsmodellen var blitt for lempelig og svekket fordelingsvirkningene i skattesystemet. Utbytteskatten ble imidlertid opphevet fra og med inntektsåret 2002.

På avgiftssiden har det vært gjennomført ganske mange endringer, og enkelte har vært betydningsfulle. Fra 1. januar 1993 ble arbeidsgiveravgiften redusert med 2,4 prosentpoeng mens merverdiavgiftssatsen ble økt med 2 prosentpoeng. Merverdiavgiften ble økt med ytterligere ett prosentpoeng fra 1995, og med enda ett prosentpoeng fra 2001 i forbindelse med merverdiavgiftsreformen.

Gjennom store deler av 1990-tallet arbeidet flere regjeringer med en omfattende merverdiavgiftsreform som skulle utvide merverdiavgiftsplikten til generelt å gjelde også tjenester, etter forslag fra Storvik-utvalget fra 1990. 16 Forslaget ville utvide avgiftsgrunnlaget og sikre at nye tjenester i framtiden automatisk ville komme med i grunnlaget. Saken ble særlig aktuell i forbindelse med EU-avstemningen i 1994 hvor Norge ved et eventuelt EU-medlemskap ville ha vært nødt til å innføre generell merverdiavgiftsplikt på tjenester. Etter folkeavstemningen ble reformplanene lagt til side noen år. Behovet for en reform var imidlertid stort, og Regjeringen Bondevik I la i Nasjonalbudsjettet 2000 fram en omtale av problemene og vurderingene av en reform. Regjeringen ønsket en betydelig utvidelse av merverdiavgiftsområdet, kombinert med redusert merverdiavgiftssats på matvarer. Samtidig så Regjeringen behov for å fjerne investeringsavgiften. Bondevik-regjeringen rakk ikke å fremme lovproposisjon før den måtte gå i mars 2000, og det ble Regjeringen Stoltenberg som la fram reformforslaget i forbindelse med statsbudsjettet for 2001. 17 Forslaget innebar en speilvending av loven slik at det ble generell merverdiavgift på tjenester med enkelte unntak. Unntakene var bl.a. helse- og sosiale tjenester, undervisning mv. og var i store trekk i tråd med EU-regelverket på området. Det ble foreslått merverdiavgiftsplikt med lav sats på 12 pst. for persontransport og overnatting samt reisebyråtjenester. Inntektene på knapt 3 mrd. kroner på årsbasis skulle brukes til kompensasjoner bl.a. for merkostnader for offentlig forvaltning, kollektivtransport og fri rettshjelp. De resterende inntektene skulle benyttes til å redusere avgifter på grensehandelsutsatte varer som avgifter på drivstoff og momskompensasjonsordning på kjøtt. Reformforslaget var om lag provenynøytralt på årsbasis.

I budsjettavtalen med sentrumspartiene om 2001-budsjettet (”Plaza-forliket”) ble det imidlertid gjort betydelige endringer i forslaget. Merverdiavgiftsutvidelsen ble sterkt begrenset ved at persontransport, overnatting og reisebyråtjenester ble unntatt, samtidig som merverdiavgiften på mat ble halvert. I tillegg ble det gitt fritak på avgrensede områder som fornøyelsesparker, alpinanlegg og sirkus. De nye snevre fritakene bidro til å uthule den generelle utvidelsen og skapte nye og til dels uforutsigbare avgrensningsproblemer. Forliket formidlet også et inntrykk i opinionen av at det var mulig å oppnå fritak fra den generelle avgiftsplikten og åpnet for omfattende lobbyvirksomhet for fritak på en lang rekke områder.

Reformen som ble vedtatt i Stortinget reduserte inntektene fra merverdiavgift på flere tjenester med drøyt 1 mrd. kroner på årsbasis, og for å finansiere halveringen av merverdiavgiften på mat ble den generelle satsen økt til 24 pst. fra 1. januar 2001.

Fram mot iverksettelsen av reformen i juli 2001 ble det et økende press om fritak for merverdiavgift på utvalgte områder, og i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett våren 2001 ble det vedtatt ytterligere fritak, bl.a. for treningsstudio, svømmehaller, bowling, golf mv. I tillegg skulle frivillige organisasjoner kompenseres fullt ut for konsekvensene av reformen.

Ved behandlingen av budsjettet for 2002 ble det vedtatt ytterligere fritak. Formidling av helsetjenester og av billetter til kulturarrangementer ble unntatt etter forslag fra den da nylig avgåtte Stoltenberg-regjeringen, mens kjøreskoler og trygghetsalarmtjenester ble unntatt etter forslag fra Bondevik II-regjeringen. Regjeringen varslet samtidig at den ville vurdere ytterligere fritak for enkelte helsetjenester, for eksempel innenfor alternativ medisin.

1. oktober 2002 ble investeringsavgiften avviklet. Lettelsen var på 6 mrd. kroner på årsbasis, og var den største reduksjonen som noen gang er gjennomført i en enkelt avgift. Fjerning av investeringsavgiften var en del av budsjettforliket for 2001, og ble først vedtatt opphevet fra 1. januar 2002. Men fordi konjunkturavgiften som var vedtatt fra 1. januar 2001 ble opphevet, og følgelig ikke ville gi staten inntekter i 2002, ble tidspunktet for opphevelse av investeringsavgiften utsatt til 1. april 2002. Tidspunktet ble ytterligere forskjøvet da budsjettet for 2002 ble behandlet.

6.2.5 Enkelte konklusjoner

Vurderinger av hvor stabilt og forutsigbart skattereglene har vært, er ikke minst avhengig av hva en skal sammenligne med. Sammenligningsgrunnlaget bør ikke være et nærmest statisk skattesystem, eller at skattepolitikken skal kunne forutses i detalj. Som utvalget kommer nærmere inn på i de videre avsnittene er det gode grunner til å gjennomføre endringer i skattesystemet fra tid til annen som kan ha stor betydning for bedrifter og husholdninger, og historisk sett har det vært behov for gjennomgripende reformer på flere områder. Det er imidlertid enkelte trekk ved skattepolitikken i den perioden utvalget har sett på som utvalget vil trekke fram:

Skattepolitikken som ble utviklet på 50- og 60 tallet og som ble videreført inn på 80-tallet la liten vekt på stabilitet. Skattesystemet ble en arvtaker av den direkte reguleringspolitikken fra etterkrigstiden, som tok sikte på en ganske detaljert styring av aktiviteten og investeringene i ulike sektorer i økonomien.

Selv om det synes å ha vært en markert dreining i skattepolitikken i det tidsrommet utvalget har sett på, i retning av bredere skatte- og avgiftsgrunnlag, større likebehandling av næringer og reduserte skattesatser på inntekt og formue, er det likevel et par trekk ved politikken som har vedvart. Det ene er at det har gått lang tid fra behovet for reformer har vært erkjent av utredningsutvalg og/eller regjeringer, og til reformer har blitt gjennomført. Det gjelder for reformene i personbeskatningen, bedrifts- og kapitalbeskatningen og i merverdiavgiften, herunder avviklingen av investeringsavgiften. Det andre fellestrekket disse årene er at strukturen i skattesystemet bare i noen grad er utformet på bakgrunn av en prinsipiell vurdering av hva som er en hensiktsmessig struktur, mens hensyn til budsjettbalanse/økte offentlige utgifter og å imøtekomme ønsker fra enkeltgrupper til tider har hatt dominerende innflytelse på systemutformingen. Langsiktige planer, i den grad de har foreligget, har dermed i noen grad måtte gi tapt for de kortsiktige hensynene.

Etter 1992 synes skattepolitikken å ha vært både mer stabil og mer forutsigbar enn årene før. Særlig i de første 3-4 årene etter reformen var det få endringer som rokket ved viktige deler av reformen, selv om endringene i delingsmodellen var ganske omfattende. I disse årene framstår delingsmodellen som det minst stabile elementet i skattesystemet. Det er grunn til å anta at stabiliteten i de andre delene av skattesystemet gav troverdighet om den framtidige skattepolitikken, ikke minst næringsbeskatningen. Et mulig unntak er skipsfartsbeskatningen, der omleggingen til uttaksbeskatning og tonnasjeskatt i 1996 representerte ett klart brudd med prinsippene i skattereformen. Reglene for skipsfarten har heller ikke vært særlig stabile etter denne omleggingen.

Usikkerheten om skattepolitikken har trolig vært større de siste tre årene. Høsten 1999 foreslo regjeringen Bondevik I omfattende skatteskjerpelser, bl.a. ved å øke skattesatsen på alminnelig inntekt, innføre en særskilt konjunkturavgift og økte avgifter på energi og miljø. Selv om Regjeringens endringsforslag i hovedsak ikke ble vedtatt, kan det ha bidratt til en viss usikkerhet om næringsbeskatningen. Inntrykket av manglende forutsigbarhet ble trolig forsterket da det høsten 2000 ble vedtatt betydelige innstramminger i avskrivningssatsene, en særskilt konjunkturavgift, dobbeltbeskatning av utbytter og et ekstra trinn i toppskatten under regjeringen Stoltenberg. Av disse endringene var det bare utbytteskatten som var foreslått av Regjeringen og dermed var noenlunde utredet på forhånd. De andre forslagene ble vedtatt som følge av budsjettforliket mellom Regjeringen og mellompartiene (”Plaza-avtalen”). Utbytteskatten var på sin side et brudd med skattereformen. At konjunkturavgiften ble fjernet noen måneder senere samtidig som avviklingen av investeringsavgiften ble utsatt, kan ytterligere ha forsterket inntrykket av liten planmessighet og langsiktighet i skattepolitikken.

Etter utvalgets vurdering er hovedproblemet med endringene og endringsforslagene i foregående avsnitt at de ikke er prinsipielt begrunnet, eller inngår i en mer langsiktig eller helhetlig plan for skattepolitikken. Det hadde vært ønskelig siden endringene både har vært viktige og delvis har brutt med prinsippene fra skattereformen.

6.3 Årsaker til endringer og ustabilitet i skattepolitikken

Nedenfor peker utvalget på en del allmenne forhold som kan føre til endringer og ustabilitet i skattepolitikken. Som det vil framgå kan det i mange tilfeller være gode grunner for regelendringer, og noen ganger bør endringer også kunne skje både raskt og uten at de er ledd i noen langsiktig plan.

Strukturelle endringer i økonomien

Siden økonomien stadig er i endring, kan en tenke seg at dette gir opphav til mange og hyppige skatteendringer. Om det er tilfellet, avhenger imidlertid i stor grad av hvor robust en har utformet skattepolitikken i forhold til ulike endringer i økonomien. Dersom en bruker skattepolitikken som ledd i å styre næringsutviklingen på detaljert nivå, kan det bli behov for endringer i skattereglene som følge av endringer i etterspørsel og kostnader for ulike deler av næringslivet. Hvis en på den annen side ikke har politiske ambisjoner om en detaljert styring, og en aksepterer den ressursallokeringen markedet gir, kan bedriftsbeskatningen rettes inn mot mer overordnede mål som økonomisk effektivitet, jf. utvalgets forslag i kapittel 5. I så fall blir også politikken mer robust overfor økonomiske endringer og behovet for hyppige justeringer tilsvarende mindre.

En viktig strukturell endring de senere årene er den økende globaliseringen og eventuell økt skattekonkurranse som følger med. Først og fremst kan det gjelde for bedrifts- og kapitalbeskatningen, fordi kapitalen er særlig mobil. Den relativt lave skattesatsen på 28 pst. som vi fikk på kapitalinntekter i 1992, kan delvis betraktes som en tilpasning til økende kapitalmobilitet. Også personlige skattytere er blitt noe mer mobile over landegrensene. Dermed kan forskjeller i personbeskatningen, og kanskje også forskjeller i avgiftsnivået, påvirke flyttemønsteret. Likeledes vil avgiftsnivået i våre naboland virke inn på grensehandelen og legge visse øvre begrensninger på hvilket avgiftsnivå Norge bør velge. Slike strukturelle endringer tilsier en tilpasning av skattenivået på enkelte områder, jf. utvalgets forslag i kapittel 5.

Makroøkonomisk styring

Norge har lange tradisjoner for å bruke skattepolitikken i konjunkturstyringen, ikke bare for å regulere den samlede etterspørselen, men også for å motvirke konjunkturimpulser overfor enkeltnæringer. Makroøkonomisk stabilitet er en fordel for næringslivet, og endringer i skattesystemet som ledd i makroøkonomisk stabilisering kan dermed være å foretrekke framfor stabile skatteregler.

Hovedbidraget til konjunkturstyringen på statsbudsjettets inntektsside har imidlertid vanligvis ikke kommet som følge av endringer i skatte- og avgiftsreglene, men derimot som følge av den automatiske stabiliseringen som ligger i skattesystemet. Når inntekter og forbruk øker i en oppgangskonjunktur øker skattegrunnlagene og dermed skatteinntektene automatisk, og motsatt i en nedgangsperiode.

Det er åpenbare fordeler dersom konjunkturelt begrunnede endringer i skattenivået kan komme automatisk, dvs. uten regelverksendringer. Først og fremst vil automatiske endringer generelt falle sammen med konjunkturforløpet, mens regelverksendringer lett kan komme sent på plass. Dernest vil den automatiske stabiliseringen være symmetrisk, slik at skattenivået lettere kan bli redusert i en nedgangskonjunktur. Erfaringene med regelverksendringer har i større grad vært at skattereduksjoner ikke vektlegges like sterkt i nedgangsperioder som skatteøkninger i oppgangsperioder. Dermed kan aktiv bruk av skattesystemet som ledd i konjunkturstyringen føre til at skattenivået gradvis økes, mens det kanskje hadde vært mer ønskelig om eventuelle skatteøkninger mer direkte ble avveid i forhold til nytten av å øke offentlige utgifter.

Graden av automatisk stabilisering i skattesystemet avhenger bl.a. av hvor progressiv inntektsbeskatningen er og om særavgiftene treffer det mest inntektselastiske konsumet. I forbindelse med skattereformen ble det lagt vekt på at et bredt skattegrunnlag som ikke minst inkluderer konjunkturfølsomme inntekter, som for eksempel aksjegevinster, kunne øke den automatiske stabiliseringen.

Hensynet til stabilitet tilsier varsomhet mht. å bruke skattesystemet særlig aktivt i konjunkturstyringen. Selv om en i prinsippet kan tenke seg at de skatteendringene en gjennomførte først og fremst er av en slik karakter at de ikke innebærer store vridninger i tilpasningen, og at de blir reversert på et senere tidspunkt, viser erfaringene at skatter som skal vare midlertidig både kan være seiglivede og innebære betydelige vridninger. Det er flere eksempler på dette: Som ledd i merverdiavgiftsreformen i 1970 ble investeringsavgiften innført av rene fiskale hensyn, under henvisning til at den ”nåværende finansielle situasjon”. 18 Til tross for avgiften etter intensjonene skulle være midlertidig, og at avgiften innebar uheldige vridninger, skulle det gå nesten 33 år før avgiften ble endelig opphevet.

Ny erkjennelse og nye forskningsresultater

Utformingen av skattereglene bør bl.a. bygge på teoretisk og empirisk innsikt fra det skatteøkonomiske fagfeltet, og nye forskningsresultater og ny erkjennelse kan tilsi endringer i skattereglene. Så vel grunnleggende teoretisk som empirisk skatteforskning har vært viktig for beslutningsgrunnlaget når skatteregler har vært utformet i Norge, bl.a. i forbindelse med skattereformen. Etter utvalgets syn er det viktig at myndighetene har et våkent blikk for utviklingen innen skatteforskningen, slik at eksisterende regler løpende kan vurderes opp mot ny viten. Men en bør samtidig vise en viss tilbakeholdenhet mht. hvor raskt og i hvor stor grad, skattesystemet skal endres som følge av nye forskningsresultater. Skattepolitikken bør først og fremst ta opp i seg det som er grunnleggende og bredt akseptert viten. Nye forskningsresultater må få tid til å ”sette seg” og vise seg robuste mot bl.a. akademisk kritikk, før forskningen eventuelt får innvirkning på skattesystemet.

Politiske preferanser og ustabilitet

De årsakene som hittil er nevnt for hvorfor vi kan få ustabilitet i skattereglene, er i hovedsak av økonomisk karakter. For mange regelendringer spiller økonomiske årsaker likevel en underordnet rolle, og det er mer nærliggende å peke på endrete politiske oppfatninger eller preferanser. Det er mange eksempler på at flertallet i politiske organer kan skifte syn, og at dreiningen kan være betydelig og skje raskt. Politiske organer er, uansett om det består av ett eller flere partier, en koalisjon der flertallets mening formes gjennom forhandlinger. Når flertallsløsninger i nye saker skal fremforhandles, og koalisjonen i tillegg består av enkeltpolitikere som byttes ut over tid, kan en ikke uten videre forvente stabile flertallspreferanser.

Videre kan et politisk flertall ha stabile preferanser for bestemte langsiktige mål, men samtidig ha preferanser for kortsiktige forhold i økonomien som kan komme i konflikt med det langsiktige målet. Hvis det politiske flertallet ved hver korsvei velger å prioritere de kortsiktige hensynene, vil en ikke kunne oppfylle det langsiktige målet om stabilitet. 19

Det politiske systemet utsettes for betydelig press fra ulike interessegrupper, og kan være en viktig forklaring på hvorfor skattesystemet blir ustabilt. Som vi skal komme tilbake til, er det vanligvis lettere å få gjennomslag for lempninger når den indre konsistensen i skattesystemet er svak, og det er få førende prinsipper og mange unntak og særregler. Argumentene mot (ytterligere) lempninger er da ikke så sterke, utover at statens inntekter reduseres. Samtidig kan det bli lettere å argumentere for lettelser med henvisning til at andre grupper har tilsvarende eller bedre ordninger.

Gunstige regler for noen må imidlertid normalt betales av noen andre. Nå behøver ikke regningen å være så stor i utgangspunktet, og noen ganger kan den dessuten spres på mange skattytere uten store motreaksjoner der og da. Men skattereduksjoner overfor én gruppe har en tendens til å avføde tilsvarende krav fra andre. Resultatet av en slik prosess kan bli undergraving av skattegrunnlaget, økte incitamenter til skattemotiverte disposisjoner og en generell invitasjon til uproduktiv lobbyvirksomhet. Etter noe tid kan en ende opp med et skattesystem som er administrativt komplisert, som innebærer omfattende forskjellsbehandling og som gir betydelige samfunnsøkonomiske kostnader. Det siste er ikke minst tilfelle dersom skattelettelsene som er gitt underveis, er finansiert gjennom økning av allerede høye marginalskattesatser. Til slutt kan en større reform der en rydder opp være både økonomisk nødvendig og politisk opportunt.

Hagen (2002) drøfter problemene med såkalt ”dynamisk inkonsistens” i skattepolitikken. Dynamisk inkonsistens opptrer når den optimale politikken for en periode sett fra planleggingstidspunktet, er en annen enn den optimale politikken for den aktuelle perioden når politikken skal gjennomføres. Her er ikke saksforholdet at myndighetene endrer preferanser, men at det kan være optimalt for myndighetene å endre en plan som i utgangspunktet var optimal. Et forenklet lærebokeksempel på tidsinkonsistens kan klargjøre problemstillingen. Sett at myndighetene antar at investeringer i Norge er mobile og derfor vedtar en lav skattesats på kapitalinntekter. Hvis privat sektor tilpasser seg den lave skattesatsen, vil den investere mer enn ellers. Men når investeringene først er gjennomført, er det vanskelig å flytte kapitalen, for eksempel utenlands, og myndighetene kan øke skatten på kapitalavkastning uten at kapitalbeholdningen går særlig ned. Problemet er at privat sektor nettopp kan komme til å gjennomskue denne mulig inkonsistente atferden til myndighetene. Skal myndighetene da kunne ha noe håp om å sikre investeringene gjennom lav skattesats, må de samtidig kunne binde seg på en troverdig måte til å holde skattesatsene lave også i framtiden. At restriksjoner på handlefriheten kan være velferdsforbedrende gir et teoretisk grunnlag for å hevde at stabilitet og langsiktighet er viktig i skattepolitikken.

Internasjonale avtaler og forpliktelser

Stortinget står formelt relativt fritt med hensyn til hvilke skatteregler det vil vedta, men enkelte folkerettslige bindinger foreligger. Viktigst i denne sammenheng er EØS-avtalen, men også bilaterale skatteavtaler og luftfartsavtaler binder Stortinget dersom avtalene ikke sies opp eller reforhandles.

I utgangspunktet er skatter og avgifter utenfor EØS-avtalens virkeområde. Utviklingen etter undertegnelsen viser imidlertid at avtalen kan få betydning også på skatteområdet dersom de norske skattereglene er utformet på en slik måte at de er i strid med Norges forpliktelser etter avtalen, for eksempel bestemmelsene om ikke-diskriminering eller statsstøtte. Det er flere eksempler på at Norge har måttet tilpasse skattereglene til regelverket EØS-avtalen, bl.a. når det gjelder den differensierte arbeidsgiveravgiften, adgangen til aksjesparing med skattefradrag (AMS) og pendlerstatus for skattytere med fast bolig utenfor Norge. ESA har også anført innsigelser mot den tidligere flypassasjeravgiften og mot fritaket for elavgift i industrien og i Finnmark og Nord-Troms.

Det er vanskelig på generelt grunnlag å ha noen formening om internasjonale avtaler fører til mer eller mindre stabilitet i reglene. De bilaterale skatteavtalene og luftfartsavtalene har trolig vært et stabiliserende element, mens EØS-avtalen snarere har bidratt til det motsatte så langt, jf. bl.a. endringer i den differensierte arbeidsgiveravgiften.

6.4 Hvordan oppnår en bedre stabilitet og forutsigbarhet?

Nedenfor diskuteres noen mulige veier å gå for å oppnå større stabilitet og dermed forutsigbarhet i skattepolitikken. Utgangspunktet for utvalget er at det eksisterer et politisk flertall som ønsker å legge større vekt på stabilitet og forutsigbarhet. I motsatt fall har utvalgets drøftelse og forslag liten mening.

Som utvalget har vært inne på, kan et politisk flertall lett komme i den situasjonen at langsiktige hensyn ikke blir prioritert i den utstrekning flertallet ønsker, fordi flertallets kortsiktige preferanser blir styrende hver gang et spørsmål behandles. Utvalgets drøftelse kretser derfor rundt spørsmålet: Hvordan kan flertallet i større grad sikre at langsiktige hensyn blir tatt, herunder at skattepolitikken blir mer forutsigbar?

Flere av forslagene kan i noen grad begrense ”handlefriheten” til Stortinget eller regjeringen på kort sikt. Et viktig spørsmål er om, og i hvilken grad, dette kan ses på som et demokratisk problem, i den forstand at den til enhver tid rådende flertallsoppfatning i Stortinget, eller regjeringens syn, hindres i å bli gjennomført på kort sikt. Dette kommer utvalget tilbake til i avsnitt 6.5.

Utvalget drøfter ikke om det er ønskelig eller mulig å binde opp skattepolitikken i større grad enn i dag gjennom internasjonale avtaler.

Et regelverk basert på gjennomgående prinsipper

Skattereformen hadde som ett av flere mål å bidra til større stabilitet i skattereglene, først og fremst i bedriftsbeskatningen. Oppskriften fra reformen var å bygge skattereglene på visse gjennomgående prinsipper med færrest mulige unntak. Slike prinsipper bør ha en rasjonell økonomisk forankring, og de må kunne operasjonaliseres. Hvis dette øker et skatteregimes overlevelsesevne, kan en også lettere får ivaretatt langsiktige hensyn som bygges inn i skattesystemet.

Det er iallfall tre viktige forhold som bidrar til stabilitet ved å bygge på visse generelle prinsipper:

• Hvis et prinsipp fullt ut nedfelles i de konkrete skattereglene, må en anta at også endringer i skattereglene må ha en prinsipiell begrunnelse. En må altså enes om et nytt prinsipp (eventuelt at det ikke skal gjelde noe prinsipp for regelutformingen). Dermed legges listen høyere for eventuelle endringer, med strengere krav til argumentasjon og begrunnelse. En må dessuten tenke nøye gjennom implikasjonene av at gjeldende prinsipp oppheves: Det kan godt tenkes at det flertallet som i og for seg kunne tenke seg å fravike prinsippet i en konkret sak, likevel ikke vil foreslå dette dersom konsekvensene er at senere flertall, som de selv ikke nødvendigvis vil være en del av, heller ikke behøver å underordne seg prinsippet.

• Generelle prinsipper innebærer i mange sammenhenger likebehandling. For eksempel innebærer nøytralitetsprinsippet at alle kapitalinntekter skal skattlegges likt, uavhengig av hvilke næringer eller selskapstyper de er opptjent i, og uavhengig av i hvilken form inntekten kommer. Hvis et prinsipp gjennomsyrer regelverket på en noenlunde konsekvent måte, blir det tyngre å argumentere for at visse inntekter eller utvalgte grupper skal behandles lempeligere enn andre, enn dersom skattesystemet har mønster av et lappeteppe.

• For det tredje vil normalt regler som bygger på et prinsipp, settes sammen til en helhet med en indre logikk eller systematikk. Eksempelvis innebærer nøytralitetsprinsippet, at skattleggingen av overskudd, aksjeutbytter og aksjegevinster er nøye avstemt i forhold til hverandre. Når reglene er vevd sammen til en helhet, er det lett at denne helheten rakner hvis enkeltregler endres. Konsekvensene av selv mindre endringer kan bli ganske store og gå langt utover intensjonene. Det kan dempe omfanget av endringer som bryter med helheten.

Delegering

Smith (2002) tar bl.a. opp om delegasjon kan bidra til større langsiktighet i skattepolitikken. Delegasjon betyr at et organ tildeler ett eller flere andre organ myndighet som det delegerende organet selv har. Myndigheten kan når som helst tas tilbake, og det delegerende organ kan bestemme seg for selv å utøve den aktuelle myndighet eller instruere om hvordan den delegerte myndigheten skal utøves. Hvor reell delegasjonen blir, er dermed avhengig av hvor ofte og i hvilken grad det delegerende organet overprøver det underliggende organet.

Det bør understrekes at det delegerende organet ikke blir kvitt sitt ansvar for utøvelsen av den myndighet som følger av delegasjonen. Delegasjon fra et departement til direktorat vil ikke fri statsråden fra ansvar for den måten delegert myndighet blir utøvet på. Formelt vil derfor delegasjon ikke bidra til å ”avpolitisere” avgjørelser, men det kan føre til at kortsiktige preferanser får mindre gjennomslag, jf. nedenfor.

Et system der de politiske myndighetene trekker opp prinsipielle retningslinjer, men delegerer den konkrete regelutformingen, har en viss parallell i måten Norge, og mange andre vestlige land, har ordnet pengepolitikken. Stortinget har delegert utformingen, og langt på vei målene, for pengepolitikken til regjeringen. Regjeringen har på sin side fastsatt det operative målet og nærmere retningslinjer for pengepolitikken, mens Norges Bank er delegert ansvaret for gjennomføringen.

Det er neppe særlig omtvistet at selve den institusjonelle overbygningen i pengepolitikken sikrer et mer forutsigbart og gjennomsiktig atferdsmønster i rentefastsettelsen, trolig basert på mer langsiktige betraktninger, enn om renten skulle vært fastsatt av Stortinget eller regjeringen. Dette gjelder selv om Norges Bank ikke er uavhengig av politiske myndigheter, siden bankens virkefelt er fastsatt i forskrift og Norges Bank er underlagt instruksjonsmyndighet. I praksis er graden av uavhengighet i dette tilfellet større enn de formelle reglene gir inntrykk av, fordi delegasjonen i seg selv og prosedyrene rundt instruksjon danner en viss barriere mot at overordnet myndighet griper inn. I tilfellet med Norges Bank skal en instruks vedtas av Kongen i statsråd, samtidig som banken er gitt en ubetinget rett til å uttale seg før bestemmelsen blir brukt. Dessuten skal det ”snarest mulig” sendes melding til Stortinget. Dermed blir det offentlig oppmerksomhet rundt saken, og det blir markert at regjeringen har gjort noe uvanlig.

Mulighetene for delegasjon framstår som mer begrenset i skattepolitikken enn i pengepolitikken. Målene for skattepolitikken, prinsippene og de generelle spørsmålene knyttet til skattegrunnlaget og skattesatsene må fremdeles treffes av politisk ansvarlige organer. De delene av skattepolitikken som først og fremst egner seg til delegasjon, er det en kan kalle utfyllende bestemmelser eller operative regler.

Allerede i dag delegeres den detaljerte utformingen av en del skatteregler fra Stortinget til Finansdepartementet og i noen grad videre til Skattedirektoratet. Fullmaktene som er delegert er imidlertid generelt ikke særlig vide, og mange svært detaljerte regler fastsettes av Stortinget.

Hvorvidt en økt formell delegering av den konkrete regelutformingen faktisk vil bidra til økt stabilitet, kan bero på hvor uavhengig regelutformingen i praksis blir i forhold til politisk styring. Det kan bli liten realitet i en delegasjon fra Stortinget til regjeringen hvis forskriftsendringer likevel legges fram for Stortinget før de vedtas av regjeringen. Det samme kan gjelde når departementet delegerer regelutformingen til et direktorat så lenge instruksjonsretten er ubeskåret. For å øke realiteten i delegasjonen bør den ledsages av formelle prosedyrer som kan fraholde departementet i å benytte instruksjonsretten særlig ofte, for eksempel at direktoratet skal ha anledning til å uttale seg om spørsmålet før instruksjon gjennomføres, og at uttalelsen skal offentliggjøres.

Smith (2002) peker på at Stortinget har vid adgang til å delegere myndighet til organer som er uavhengig av regjeringen og departementer. Dermed avskjæres regjeringens mulighet for å overprøve avgjørelsen. Men heller ikke et slikt organ er mer uavhengig enn det Stortinget til enhver tid aksepterer, og heller ikke et slikt organ vil ”avpolitisere” (kontroversielle) avgjørelser. Utvalget er derfor i tvil om hensyn til stabilitet og forutsigbarhet i praksis vil kunne ivaretas bedre gjennom et slikt organ enn gjennom delegasjon til departement og direktorat. Utvalget drøfter derfor ikke dette alternativet videre.

Krav til beslutningsgrunnlag og prosedyreregler

Prosessen forut for regelendringer er viktig i forhold til hvilke regelendringer som blir gjennomført, og kan dermed ha stor betydning for stabilitet og forutsigbarhet. Går det kort tid fra en idé unnfanges til den settes ut i livet, er det større fare for at vedtaket bryter med det generelle systemet og prinsippene, og at mange utilsiktede konsekvenser oppstår, enn når en tar seg bedre tid bl.a. til å utrede konsekvenser av vedtak. Forhastede vedtak skaper ustabilitet fordi de ofte må gjøres om eller suppleres med nye regler, og de svekker forutsigbarheten fordi de kommer brått på og kan lett bryte med grunnleggende prinsipper. Det er også grunn til å tro at legitimiteten av skattesystemet og respekten for den konkrete endringen øker dersom det har vært lagt opp til en grundig og åpen prosess forut for vedtaket.

Etter utvalgets oppfatning er et grundig beslutningsgrunnlag et viktig bidrag til langsiktighet og forutsigbarhet. Når saker settes på den politiske dagsorden, er det gjerne ut fra den dagsaktuelle situasjonen, noen ganger innsnevret til enkeltstående tilfeller. De argumentene og hensynene som råder i en tidlig fase, er i sin natur kortsiktige og avgrensede. Det er først etter grundigere utredning at en vil være i stand til å danne seg et mer helhetlig bilde av saken og å vurdere de langsiktige konsekvensene. Derfor foregår det også en ganske omfattende utredningsvirksomhet for å sikre kvaliteten på politiske vedtak. Med ”kvalitet” kan vi tenke på at beslutningstakerne har god kjennskap til sannsynlige konsekvenser, positive og negative, av vedtaket. Det mest omfattende politiske ”utredningsmaskineriet” ligger i departementene, men også private aktører og offentlig oppnevnte utvalg yter viktige bidrag.

Utvalget har ikke noe grunnlag for å anta at kvaliteten på det utredningsarbeidet som gjennomføres i regjeringsapparatet, og det beslutningsgrunnlaget som forelegges Stortinget, generelt er for svak. Slike utredninger er dessuten underlagt den såkalte utredningsinstruksen, jf. boks 1. Instruksen stiller i utgangspunktet omfattende krav om utredning av konsekvenser og foreleggelse for berørte instanser, både offentlige og private. Det finnes bestemmelser som gjør at instruksen i særlige tilfeller kan fravikes, men når den følges må en anta at beslutningsgrunnlaget blir tilfredsstillende.

Utredningsinstruksen gjelder imidlertid ikke for Stortinget, slik at saker eller forslag til vedtak som ikke er fremmet av regjeringen, men likevel kommer opp i Stortinget, kan være mangelfullt utredet og belyst i utgangspunktet. 20 Det kan gå ut over kvaliteten på de vedtakene som fattes i enkelte saker. Stortinget kan da velge å få saken nærmere utredet av regjeringen, men det er også mulig å henvende seg til utenforstående utredere. Mekanismene som skal sikre grundig utredning, kan imidlertid bli satt ut av spill i slike tilfeller. For det første står Stortinget fritt til å fatte vedtak uten forutgående utredning. Dernest, dersom saken forelegges regjeringen, kan det være med en tidsfrist som blir for knapp i forhold til utredningsbehovet. Problemet kan bli akutt i forbindelse med de årlige budsjettforhandlingene i Stortinget. Hvis Stortinget ønsker andre skatteregler enn regjeringen har foreslått, kan kravet til grundig utredning ikke oppfylles i en del tilfeller. Satt på spissen blir det hvis nye forslag kommer opp i sluttfasen av en budsjettforhandling. Da foreligger det liten mulighet til å utrede konsekvenser av forslagene før vedtak fattes, og regjeringen er dessuten i praksis avskåret fra å forelegge disse for Stortinget eller å reise innvendinger. I denne forbindelse kan det være grunn til å nevne at før budsjettreformen i 1997 hadde regjeringen, gjennom den såkalte Salderingsproposisjonen, en anledning til å forelegge for Stortinget konsekvenser av forslag i finanskomiteens innstilling og å framsette alternative forslag. 21 Denne muligheten eksisterer ikke lenger.

Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å vurdere endringer som mer generelt kan øke mulighetene for at Stortingets beslutningsgrunnlag oppfyller de krav en bør stille til at en sak er tilstrekkelig utredet og belyst, for eksempel i tråd med Utredningsinstruksen. Men utvalget vil peke på at regjeringen, gjennom sine framlegg for Stortinget på skatteområdet, mer jevnlig kan invitere til en samlet gjennomgang av de skattepolitiske utfordringene den ser for seg de nærmeste årene, jf. forslag i avsnitt 6.6. Det kan bidra til at de langsiktige hensynene får en mer framtredende plass når avgjørelser fattes, og at det foreligger et tilfredsstillende beslutningsgrunnlag.

Som kjent vedtok Stortinget i våren 2001 nye retningslinjer for bruk av oljeinntektene. Det synes å være bred politisk enighet om at iallfall en del av denne økningen skal gå til å redusere skatter og avgifter. I så fall kan det bli lettere å legge fram troverdige planer for endringer i skatte- og avgiftsreglene de nærmeste årene.

En supplerende måte for å bedre beslutningsgrunnlaget i skattepolitikken kan være å etablere ekspertråd. Et slik ekspertråd bør i første rekke være et rådgivende og utredende organ for regjeringen, men med offentlighet i rådgivningen vil også Stortinget og allmennheten få et bredere informasjonstilfang. Et slikt ekspertråd må være uavhengig av interessegrupper og politiske myndigheter i sin rådgivning. Rådet må også gis et så vidt mandat at det kan bringe de langsiktige og helhetlige perspektivene inn i den offentlige debatten.

Et annet forhold som kan tilsi etablering av et ekspertråd, er at det i Norge er ganske få og ofte små faglige miljøer som på noenlunde uavhengig og regelmessig basis bidrar med skattepolitiske råd og analyser. Dette atskiller seg en del fra situasjonen når det gjelder andre deler av den økonomiske politikken, for eksempel makroøkonomisk politikk og pengepolitikken. På disse områdene er det enten etablert offentlige institusjoner eller vokst fram kompetente miljøer som hyppig analyserer og kommenterer den økonomiske politikken. Det foregår riktignok en del skattøkonomisk forskning, til dels på et internasjonalt høy nivå, både i Statistisk sentralbyrå og ved universitetene, men dette er likevel ikke institusjoner som har til oppgave å være eller som fungerer som rådgivende eller utredende organ på skatteområdet generelt.

Utvalget har i denne forbindelse festet seg ved at et ekspertråd etter mal av Det Økonomiske råd i Danmark kan være et interessant alternativ. 22 Det Økonomiske Råd, som ble etablert i 1962, skal ” følge den økonomiske udvikling og belyse de langsigtede udviklingsperspektiver og samspillet mellem økonomi og natur samt at bidrage til at samordne de forskellige økonomiske interesser”. Rådet ledes av et formannsskap som består av 3 uavhengige samfunnsøkonomer. Utover dette består rådet av inntil 26 medlemmer. En nærmere redegjørelse for Det Økonomiske Råd er gitt i boks 2.

Offentlige høringer forut for vedtak er en viktig kilde for informasjon om mulige virkninger av påtenkte endringer. Høringer skjer jevnlig i forbindelse med forslag fra regjeringen, men også stortingskomiteene gjennomfører mange høringer. Offentlig høring er vanlig også i forbindelse med mange forslag om skatte- og avgiftsendringer, men som regel ikke i forbindelse med forslag som er en del av statsbudsjettet.

Høringer bidrar til å belyse en sak fra flere sider, typisk i form av at motforestillinger kommer fram. Samtidig vil høringer medføre at det går noen måneder fra forslaget lanseres til det eventuelt vedtas. Begge deler gir både regjeringen og Stortinget mulighet til å tenke igjennom forslaget på nytt.

Utvalget vil imidlertid understreke at offentlige høringer på skatteområdet bare kan være et supplement til det utredningsarbeidet som gjennomføres. Høringsinstansene representerer i det alt vesentlige særinteresser, ofte med økonomiske egeninteresser i saken. Viktige grupper som kan ha interesser i saken, behøver dessuten ikke være representert i høringen. 23 Få høringsinstanser vil dessuten ha interesse i, eller kompetanse til, å vurdere et forslag i forhold til det samlede skattesystemet og ulike hensyn som gjør seg gjeldende.

6.5 Er prosedyrer som begrenser stortingsflertallets handlefrihet på kort sikt udemokratiske?

Et argument en kan møte er at begrensninger i den politiske handlefriheten for folkevalgte organer er udemokratisk, og at det er viktig for demokratiet at Stortinget kan fatte de vedtak det vil. Umiddelbart kan et slikt synspunkt kanskje virke overbevisende, men ved nøyere gjennomtenkning er det ikke så opplagt. Grunnleggende sett skal de politiske beslutningene gi uttrykk for folkets ønsker. Men siden det skal fattes mange politiske beslutninger og folks ønsker varierer, vil det normalt ikke foreligge flertallsønsker som lar seg forene. 24 Et bidrag til å løse dette er å ha et representativt demokrati, supplert med bl.a. regler for politiske prosedyrer, herunder voteringsregler. Men allerede i det representative demokratiet ligger det en innskrenkning i det ”rene” folkestyret, med det resultat at mange vedtak ikke har et flertall bak seg i folket. Slike begrensninger er på den annen side helt nødvendige for at demokratiet skal kunne fungere, herunder at det skal kunne fatte det store antall vedtak som er nødvendig i et moderne samfunn, og at disse vedtakene ikke skal være i direkte strid med hverandre.

Videre innskrenkes flertallsstyret av konkurrerende idealer. Et demokratisk samfunn må også oppfylle visse krav til rettsstatlighet og handlekraft. 25 Rettsstaten er uttrykk for den ideen at den offentlige makten bør være bundet og tydelig avgrenset. Borgerne skal være sikret grunnleggende friheter og rettigheter. Mener de at rettighetene er krenket, bør de kunne få prøvd sin sak for en selvstendig domsstol. Til rettsstaten hører også prinsippet om maktfordeling innenfor den offentlige sfære, herunder at domstolene er uavhengig av de folkevalgte i sin dømmende virksomhet.

På kort sikt er Stortingets handlefrihet atskillig mer begrenset enn hva en kan få inntrykk av ovenfor. Rettslig sett er det bundet av konstitusjonelle regler, i første rekke Grunnloven, og av internasjonale avtaler og konvensjoner som Norge har tiltrådt. Riktignok er dette bindinger som Stortinget selv kan endre, men ikke uten at bestemte, og ofte tidkrevende, endringsprosedyrer må følges. Når der gjelder internasjonale avtaler vil det dessuten ligge begrensninger mht. hva som er alternativet til den foreliggende avtalen. Det kan være nokså hypotetisk å få endret de delene av en avtale som en er misfornøyd med uten konsekvenser for øvrige deler av avtalen.

På mange områder er det dessuten nedfelt spilleregler og prosedyrer, så vel skrevne som uskrevne, som begrenser den folkevalgte innflytelsen på kort sikt. 26 Disse endringsprosedyrene kan føre til og har ofte som formål å forsinke lovgivningsprosessen og å framskaffe et bredere beslutningsgrunnlag, for eksempel gjennom utredninger og innhenting av synspunkter. Hensikten er å beskytte mot at beslutninger gjøres for raskt, kanskje i en opphetet politisk situasjon, og uten at konsekvenser og alternativer er godt nok belyst. I så måte vil prosedyrene som gjelder for påtenkte endringer, påvirke de endelige vedtakene. Det er vanskelig å se at slike prosedyreregler i seg selv skulle være udemokratiske, selv om de på kort sikt binder handlefriheten til Stortinget og dermed også kan påvirke det endelige utfallet. Tvert om kan det heller ses på som en styrke for demokratiet om det kan beskytte mot vedtak som er basert på en flyktig innskytelse, for liten kjennskap til faktiske forhold eller sannsynlige konsekvenser av vedtaket. Et godt utredet beslutningsgrunnlag kan gjøre demokratiet mer effektivt og handlekraftig, både ved at beslutningene blir bedre tilpasset de problemene som skal løses, og ved at beslutningene i større grad avspeiler grunnleggende preferanser hos et flertall i folket. Riktignok kan uheldige beslutninger gjøres om, men sjelden uten visse skadevirkninger og svekkelse av legitimiteten av det politiske systemet hvis det er åpenbart at beslutningene var forhastede.

På den annen side er det grunn til å advare mot prosedyrer som innebærer unødig rigiditet. Noen ganger kan det være påkrevd å gjennomføre endringer raskt, og omstendelige prosedyrer kan da framstå som unødig formalisme og innebære kostnader hvis endringene gjennomføres for sent. Det er derfor neppe mulig på generelt grunnlag å angi en optimal grad av politisk binding. Avveiningen mellom binding og handlefrihet må foretas på hvert enkelt område, og den kan også forandre seg over tid.

Det bør også nevnes at Stortinget har pålagt seg selv regler og rutiner i saksbehandlingen som kan begrense utfallsrommet. Riktignok står Stortingsflertallet fritt mht. å endre disse reglene, slik tilfellet er med for eksempel Stortingets forretningsorden, men så lenge reglene er til stede virker de disiplinerende, og begrensende, også for flertallet. 27 Når slike regler blir stående, også i enkeltsaker der flertallet kunne se seg tjent med å endre dem, kan det være fordi det samme flertallet på et prinsipielt eller overordnet grunnlag finner reglene fornuftige. Det krever dermed en prinsipiell begrunnelse å endre reglene; det er utilstrekkelig at reglene er til ugunst i en enkelt sak. Sagt på en annen måte er mulige konsekvenser i framtidige saker av å endre reglene mer alvorlige enn konsekvensene av å underordne seg reglene i den foreliggende saken.

Rasch (2002) drøfter enkelte virkninger av mindretallsparlamentarisme i forhold til den politiske styringsevnen. Her pekes det blant annet på at regjeringen i Norge formelt har en ganske svak stilling i forhold til Stortinget. Flere forhold gir de folkevalgte ikke bare som gruppe, men også som enkeltindivider, store muligheter til å gjøre seg gjeldende. Regjeringen har på sin side få virkemidler til å drive sitt syn gjennom Stortinget, i konflikt med de folkevalgte. Samtidig ligger ansvaret for å ta nødvendige initiativ, utrede konsekvenser og å samordne politikken og ulike tiltak hos regjeringen.

Utvalgets drøftelse av behovet for stabilitet og langsiktighet i skattepolitikken, og forslag som kan bidra til dette, har ikke til hensikt å bøte på svakheter ved mindretallsparlamentarismen eller å øke regjeringens innflytelse på bekostning av Stortinget. Etter utvalgets syn er drøftelsen og løsningsforlagene i høyeste grad relevante også under flertallsregjeringer.

Utvalget vil på dette punktet konkludere med at det generelt ikke er ”udemokratisk” at representative organer underlegges restriksjoner og beslutningsmekanismer som, iallfall på kort sikt, begrenser flertallets handlefrihet. Som påpekt er en del slike restriksjoner helt nødvendige for å oppnå politiske vedtak som sikrer konsistens mellom ulike flertallspreferanser og for å bidra til vedtak hvor en best mulig kan avveie hensyn mellom ulike grupper og hensyn på kort og lang sikt mot hverandre. Utvalgets forslag er i tråd med dette.

6.6 Utvalgets forslag

Utvalget mener det er gode samfunnsøkonomiske og legitimitetsmessige grunner til å legge større vekt på hensynet til stabilitet og forutsigbarhet i skattepolitikken enn det som har vært tilfellet de siste årene. En slik vektlegging vil også føre til at en må legge større vekt på langsiktige hensyn og hensyn til fellesskapet framfor særinteressene. Dette støtter opp om andre viktige hensyn i skattepolitikken, nemlig hensynet effektiv ressursbruk og evneprinsippet.

Etter utvalgets oppfatning er det liten tvil om at et skattesystem som bygger på generelle og konsistente prinsipper, vil ha større motstandskraft mot endringer og unntak som bryter med prinsippene, enn et regime hvor reglene har svak prinsipiell og faglig forankring og ulike regelsett henger dårlig sammen. Et prinsipielt fundert skattesystem er antakelig en nødvendig betingelse for å oppnå en viss stabilitet og forutsigbarhet i skattepolitikken.

Utvalget vil derfor foreslå at en i større grad følger opp intensjonene fra skattereformen om å bygge skattesystemet på gjennomgående prinsipper med færrest mulige unntak, jf. utvalgets forslag til endringer i kapittel 5. Dette bør også avspeiles i lovverket og skatte- og avgiftsvedtaket både ved at prinsipper og grunnleggende hensyn trer klarere fram i lov og stortingsvedtak, og ved at en større del av det detaljerte regelverket flyttes til forskrifter. En kan dermed få en mer hierarkisk arbeidsdeling mellom lover og forskrifter. Særlig uproblematisk bør det være å flytte lovbestemmelser som bare gir praktisk anvisning på hovedreglene. Utvalget mener en i slike tilfeller bør vurdere om forskriftsutformingen i større grad bør delegeres til direktoratene. Utvalget ser imidlertid at det kan være mer betenkelig å ha stor grad av delegasjon av svært skjønnspregede regler som kan gi store konsekvenser i enkelttilfeller.

En strengere hierarkisk arbeidsdeling mellom lov og forskrift og økt delegasjon fra departement til direktorat, kan styrke det politiske fokuset på bredden og de langsiktige linjene i skattepolitikken. Det er grunn til å peke på, bl.a. med henvisning til Makt- og demokratiutredningen, at det store antall enkeltsaker som regjeringen og den enkelte statsråd blir forelagt, legger beslag på en betydelig del av statsrådenes tid. 28 Det er fare for at dette i det daglige arbeidet stjeler oppmerksomhet fra viktigere saker av mer prinsipielle og langsiktig karakter. Økt grad av delegasjon kan bedre noe på dette forholdet. Selv om det igjen kan være grunn til å minne om at delegering ikke fratar statsråden det konstitusjonelle ansvaret, er det i det daglige en forskjell på å ha et konstitusjonelt ansvar for et saksfelt og å bruke egen tid og krefter på utformingen av detaljerte bestemmelser.

En endring av lov- og forskriftsverket som skissert ovenfor og stillingstaken til hvilke bestemmelser som mest hensiktsmessig kan delegeres kan være et omfattende arbeid, riktignok avhengig av ambisjonsnivået. Utvalget har derfor ikke prioritert å arbeide videre med dette. Utvalget mener dessuten at slike endringer først bør drøftes prinsipielt på politisk nivå før det utarbeides konkrete lovforslag.

For å styrke langsiktigheten og forutsigbarheten i skattepolitikken foreslår utvalget at regjeringen årlig legger fram for Stortinget retningslinjer for skattepolitikken de nærmeste 3-4 årene. Regjeringen bør kunne gå relativt langt mht. å skissere forslag til viktige endringer det kommende budsjettåret. Dette bør skje i form av en stortingsmelding, eventuelt supplert med en lovproposisjon, slik at Stortinget får et formelt behandlingsgrunnlag.

Et hensiktsmessig tidspunkt for å fremme en slik melding kan være i forbindelse med, eller som en del av, Revidert nasjonalbudsjett (RNB). I dag gir RNB en oppdatert redegjørelse for handlingsrommet i finanspolitikken de nærmeste årene, og dette gir en anledning til å vurdere hvilken utvikling en ser for seg i skattenivået den samme perioden. For det kommende budsjettåret kunne regjeringen mer presist ha angitt omfanget av de skatteendringene en så for seg, og gitt en mer detaljert redegjørelse for innholdet i viktige endringer.

Hensikten med en slik prosedyre er dels å sikre prinsipielle beslutninger på et tidspunkt hvor akutte hensyn til budsjettbalansen ikke dominerer de skattepolitiske avveiningene. En slik behandlingsform gir også rom for mer omfattende innhenting av synspunkter, og eventuell formell høring, enn når forslagene framsettes og skal vedtas i forbindelsen med budsjettbehandlingen på høsten. Det kan også gi skattyterne og skattemyndighetene lenger tid til å forberede seg på eventuelle endringer.

Som nevnt mener utvalget det er god grunn til å delegere mer av forskriftsutformingen til direktoratene enn i dag. Skal det være en realitet i delegasjonen bør det være en viss terskel for når departementet velger å overprøve direktoratet gjennom instruksjon. En måte å etablere en slik terskel kan være å etablere visse prosedyrer ved instruksjon. Etter utvalgets mening bør en vurdere om direktoratet skal gis skriftlig og offentlig tilgjengelig uttalerett før instruksjon kan skje.

Utvalget vil foreslå at det etableres et faglig sammensatt og uavhengig råd på skatteområdet etter modell av for eksempel Det Økonomiske råd i Danmark. Rådet kan administrativt og økonomisk være underlagt Finansdepartementet, men faglig må det ha en uavhengig stilling. Utvalget seg for seg at et slikt råd først og fremst skal være et utredende og rådgivende organ for Finansdepartementet, men det burde også kunne åpnes for at Stortinget og partifraksjonene kan få særskilte skattepolitiske spørsmål utredet og belyst. Dette er i noen grad parallelt til at partiene i dag kan benytte Statistisk sentralbyrå for å gjennomføre makroøkonomiske analyser og skatteberegninger. Utvalget mener det må være åpenhet i forbindelse med rådets anbefalinger og utredninger, slik at det også kan fungere som et faglig og uavhengig korrektiv til den utredningsvirksomhet som gjennomføres bl.a. av næringsorganisasjoner og interessegrupper.

Referanser:

• Erichsen, Eivind (1999): Glimt fra et langt liv i Finansdepartementet. Finansdepartementet.

• Hagen, Rune Jansen (2002): Begrensninger av handlefrihet for å sikre langsiktig konsistens i den økonomiske politikken. Teori og internasjonale erfaringer fra det finanspolitiske området. Vedlegg 4 i denne utredningen.

• Rasch, Bjørn Erik (2002): Mindretallsparlamentarisme, stabilitet og langsiktighet. Vedlegg 3 i denne utredningen.

• Smith, Eivind (1999): Sverige som konstitusjonelt demokrat. Demokratirådets rapport 1999. Kapittel 3.

• Smith, Eivind (2000): Demokratiet i konstitusjonelle bånd? Makt- og demokratiutredningens rapportserie, rapport nr. 20.

• Smith, Eivind (2002): ”generalitet”, ”delegasjon” og ”uavhengighet” som bidrag til langsiktig skattepolitikk. Vedlegg 2 i denne utredningen.

• Søilen, Espen (2002a): Hvorfor gikk det galt? Statens rolle i utviklingen av norsk næringsliv etter 1945. Gyldendal Norsk Forlag AS.

• Søilen, Espen (2002b): Mot et samfunnsøkonomisk optimum. Vitenskapelig økonomisk politikk som verktøy i et funksjonalistisk styringsregime. Makt- og demokratiutredningens rapportserie, rapport nr. 43.

• Tranøy, Bent Sofus og Øyvind Østerud (red) (2001): Den fragmenterte staten. Reformer makt og styring. Makt- og demokratiutredningen.