8 Satser og fradrag i inntektsbeskatningen

8.1 Innledning og oppsummering

Skattesystemet før skattereformen i 1992 var preget av høye formelle skattesatser, kombinert med omfattende fradrags- og skattekredittordninger. Skattereglene favoriserte dermed visse typer investeringer framfor andre. Det var derfor ikke nødvendigvis de investeringsprosjektene med størst samfunnsøkonomisk lønnsomhet (avkastning før skatt) som ga den største privatøkonomiske gevinsten (avkastning etter skatt). Incentivene og mulighetene for skatteplanlegging var størst for dem med høyest marginalskatt, og de romslige fradragsordningene svekket den reelle omfordelingen via skattesystemet. Fra 1987 ble de formelle skattesatsene gradvis redusert, samtidig som skattegrunnlaget ble utvidet.

Ved reformen i 1992 ble det innført en felles flat skatt på alminnelig inntekt på 28 pst. Alminnelig inntekt for personer består av alle typer inntekter etter fradrag (nettoinntekten). Også bedrifter betaler 28 pst. skatt av sitt skattepliktige overskudd. Dette medførte en integrasjon av person- og selskapsbeskatningen, på den måten at avkastingen på kapital blir beskattet på samme måte, uavhengig av om skattesubjektet er en person eller en bedrift. Dette er en del av nøytralitetsprinsippet som skulle gjelde for kapitalinntektsbeskatningen. En lav og flat skattesats, kombinert med et bredt skattegrunnlag, skulle sikre at det ble størst mulig sammenfall mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk lønnsomhet, samtidig som det skulle bidra til økt horisontal likhet i skattesystemet. Med horisontal likhet menes at samme type inntekt skal beskattes på samme måte, uavhengig av hvem som har opptjent den. Utvidelsen av skattegrunnlaget motvirket dessuten effekten av reduksjonen i marginalskattesatsene, slik at fordelingsvirkningene av skattesystemet ikke ble vesentlig endret.

For personlige skattytere fastsettes det i tillegg en personinntekt, som er inntekt av arbeid (lønn og beregnet personinntekt fra næringsvirksomhet) og pensjon. Personinntekten er en bruttostørrelse, hvilket innebærer at det ikke gis noen inntektsfradrag i den. Personinntekten er grunnlaget for beregning av trygdeavgift og toppskatt. Progressiviteten i inntektsbeskatningen ligger dermed på personbeskatningen, og representeres i hovedsak ved personlige fradrag i alminnelig inntekt (minstefradrag, lønnsfradrag og personfradrag), og toppskatt. Lønnsinntekter skattlegges i tillegg på arbeidsgivers hånd, gjennom arbeidsgiveravgiften.

Det gjelder egne skatteregler for pensjonsinntekter. Skattebegrensningsregelen skal bl.a. sikre lav eller ingen skatt på lave pensjonsinntekter. I tillegg er det lav trygdeavgift på pensjonsinntekter, og et særfradrag for alder og uførhet. Disse reglene medfører at pensjonsinntekt skattlegges vesentlig lempeligere enn lønns- og næringsinntekter på samme nivå.

Utvalget foreslår å beholde skattesatsen på alminnelig inntekt på 28 pst. Den viktigste årsaken til dette er at utvalget ikke ønsker å øke skattesatsen på bedriftsoverskudd, blant annet fordi denne skattesatsen er på vei ned i de fleste andre OECD-land. Utvalget mener at det er viktig å holde fast på prinsippet om å ha et bredt skattegrunnlag og en relativt lav formell skattesats. Ettersom alminnelig inntekt inkluderer lønns- og pensjonsinntekter, vil økt skatt på alminnelig inntekt også føre til økt skatt på disse inntektsstørrelsene. Økt skatt på alminnelig inntekt vil derfor ikke i seg selv bidra til en reduksjon av satsforskjellen mellom arbeids- og kapitalinntekter. Utvalget mener det er særlig uheldig å øke marginalskatten på lave lønnsinntekter. Dersom en skal motvirke dette gjennom øvrige endringer i skattesystemet, vil økt skatt på alminnelig inntekt heller ikke føre til økte skatteinntekter av særlig omfang.

Utvalget foreslår heller ingen endringer i den ordinære arbeidsgiveravgiften, eller satsene for trygdeavgift for lønnsmottagere. Det kan imidlertid være naturlig å vurdere nivået på disse to skatteartene som en del av oppfølgingen av Pensjonskommisjonens rapport, avhengig av hva slags pensjonssystem som foreslås. Arbeidsgiveravgiftens rolle som distriktspolitisk virkemiddel, må uansett vurderes opp mot statsstøtteregelverket i EØS-avtalen.

Utvalget mener fordelingshensyn tilsier at en fortsatt bør ha en progressiv satsstruktur i personbeskatningen. Det er imidlertid tvilsomt om en svært progressiv beskatning av arbeidsinntekter, kombinert med en lav, flat skatt på kapitalinntekter, gir de tilsiktede fordelingsvirkningene. Utvalget mener det er særlig usikkert i hvilken grad trinn 2 i toppskatten, og den ekstra arbeidsgiveravgiften på høye lønnsinntekter, faktisk har påvirket den reelle inntektsfordelingen etter skatt. Det er grunn til å tro at den økte skatten delvis kompenseres gjennom økte lønninger før skatt. I tillegg kommer det store omfanget av tilpasninger som i stor grad skyldes den store satsforskjellen. En bør derfor ikke legge så stor vekt på de kortsiktige fordelingsvirkningene at en unnlater å gjennomføre nødvendige endringer i skattesystemet. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å oppheve den ekstra arbeidsgiveravgiften på høye lønnsinntekter, samt å redusere toppskattesatsene både i trinn 1 og trinn 2.

Utvalget foreslår at satsen i trinn 1 reduseres fra 13,5 pst. til 7 pst. og at satsen i trinn 2 reduseres fra 19,5 pst. til 12 pst. Høyeste marginalskatt på arbeidsavkastning reduseres dermed til under 50 pst. i trinn 1, selv når den ordinære arbeidsgiveravgiften inkluderes. For lønnsmottagere som betaler toppskatt i trinn 2, blir høyeste marginalskatt 47,8 pst. eksklusive, og 54,3 pst. inklusive, arbeidsgiveravgift.

For personlig næringsdrivende er satsen for trygdeavgift på næringsinntekt 10,7 pst. for inntekter inntil 12G. Satsen reduseres til 7,8 pst. for næringsinntekt over dette. Utvalget foreslår å oppheve taket for høy trygdeavgift, samt å redusere satsen for næringsinntekt til 10,4 pst.

Forslagene om å redusere de høyeste skattesatsene på personinntekt må ses i sammenheng med utvalgets forslag om å innføre dobbeltbeskatning av aksjeinntekter utover alternativavkastningen. Dette forslaget vil erstatte delingsmodellen for aktive aksjonærer, jf. kapittel 10. Utvalget har lagt betydelig vekt på at en videreføring av en progressiv beskatning av arbeidsavkastning kombineres med tiltak som sikrer økt horisontal likhet. Utvalgets forslag innebærer at marginalskatten på aksjeutbytter øker fra 28 pst. til 48,16 pst., slik at det ikke lenger vil være særlig lønnsomt å få arbeidsinntekter til å bli skattlagt som aksjeutbytte. En oppnår dermed økt grad av horisontal likhet i beskatningen sammenlignet med gjeldende skattesystem, noe som vil kunne motvirke de umiddelbare fordelingsvirkningene av å redusere de høyeste skattesatsene på lønnsinntekter. Forslaget vil videre bidra til at det brukes mindre ressurser på skattetilpasninger, og mer ressurser på produktiv virksomhet. Lavere toppskatt kan også føre til en viss økning i arbeidstilbudet, men empiriske undersøkelser tyder på at denne effekten trolig er nokså beskjeden på kort sikt. På lang sikt er effekten på arbeidstilbudet trolig større, for eksempel ved at flere velger å jobbe fulltid, og ved at lønnsomheten av å ta høyere utdanning øker.

Utvalget foreslår også en rekke endringer som først og fremst berører lavinntektsgrupper og pensjonister. Hovedformålet med forslagene er tredelt:

• Redusere både gjennomsnitts- og marginalskatten på lave lønnsinntekter, slik at det blir mer lønnsomt å motta lønn framfor trygd.

• Forenkle fradragsstrukturen for personer med lave lønnsinntekter og personer som har både lønns- og pensjonsinntekter.

• Forenkle fradragsstrukturen for pensjonsinntekter, men slik at den samlede beskatningen av pensjonsinntekter er om lag uendret.

Gjeldende skattesystem for lave lønnsinntekter kompliseres først og fremst ved at en har et minstefradrag med en særskilt nedre grense for lønnsinntekt (lønnsfradraget). I tillegg gis det personfradrag. Satsen i minstefradraget virker på samme måte som en reduksjon i marginalskattesatsen for lave lønnsinntekter, men effekten av dette blir motvirket av lønnsfradraget. Konsekvensen er at marginalskattesatsen på lave lønnsinntekter har en svært uryddig struktur, jf. figur 8.4. Utvalget foreslår derfor å erstatte lønnsfradraget med en tosatsstruktur i minstefradraget, samtidig som nedre grense i trygdeavgiften oppheves for alle over 17 år. Dette forslaget gir lavere gjennomsnittsskatt for de aller fleste med lave lønnsinntekter, samtidig som det gir en vesentlig reduksjon i marginalskatten for en rekke personer med lave lønnsinntekter. Etter utvalgets vurdering vil dette forslaget kunne ha en positiv effekt på arbeidstilbudet.

Utvalgets forslag innebærer også en forenkling for personer som har både lønns- og pensjonsinntekter, ettersom samlet minstefradrag ikke lenger vil være avhengig av om inntekten kommer fra lønn eller pensjon. Utvalget foreslår dessuten flere forenklinger i skattereglene for pensjonister, ved å oppheve særfradraget for alder og uførhet og det såkalte formuestillegget i skattebegrensningsregelen. Utvalget foreslår også en viss reduksjon i nivået for skattefri nettoinntekt og i avtrappingssatsen i skattebegrensningsregelen, noe som blant annet må ses i sammenheng med utvalgets forslag om en kraftig økning av minstefradraget. Utvalgets forslag gir lettelser for lave pensjonsinntekter, og en viss skatteskjerpelse for høyere pensjonsinntekter. Forslaget innebærer økt grad av skattemessig likebehandling av pensjons- og lønnsinntekter, og gjør det mer lønnsomt å motta arbeidsinntekt framfor trygd.

8.2 Hovedtrekk og enkelte problemstillinger i gjeldende satsstruktur

8.2.1 Gjeldende regler

Personinntekten (lønn, pensjonsinntekter og beregnet personinntekt fra næring) er en bruttostørrelse som ilegges trygdeavgift og eventuell toppskatt. For 2003 er trygdeavgiften 3 pst. for pensjonsinntekter, 7,8 pst. på lønnsinntekter og beregnet personinntekt fra primærnæringene, og 10,7 pst. på beregnet personinntekt inntil 12G fra andre næringer. For beregnet personinntekt utover dette er trygdeavgiften 7,8 pst. Toppskatten har to trinn, der personinntekt over 340 700 kroner skattlegges med 13,5 pst., og personinntekt over 872 000 kroner skattlegges med 19,5 pst.

Lønnsinntekter skattlegges i tillegg på arbeidsgivers hånd gjennom arbeidsgiveravgiften. Arbeidsgiveravgiften er regionalt differensiert i 5 ulike soner, der satsen varierer fra 0 pst. i Nord-Troms og Finnmark (sone 5) til 14,1 pst. i sentrale strøk (sone 1). I tillegg er det en ekstra arbeidsgiveravgift på 12,5 pst. på lønninger over 16G.

Figur 8.1 viser gjennomsnittskatten for hhv. inntekt skattlagt som lønn (med og uten arbeidsgiveravgift), kapitalinntekter (herunder utbytte), og beregnet personinntekt for liberale og ikke-liberale yrker. Figuren viser at gjennomsnittskatten på lønn eksklusive arbeidsgiveravgift overstiger gjennomsnittskatten på utbytte ved litt over 300 000 kroner. Figuren illustrerer også hvordan takreglene i delingsmodellen slår ut for ikke-liberale yrker.

Kilde: Finansdepartementet

Figur 8.2 viser marginalskatten for hhv. inntekt skattlagt som lønn, kapitalinntekter, og beregnet personinntekt for liberale og ikke-liberale yrker. Marginalskatten er høyere for beregnet personinntekt enn for lønn for inntekter under 12G, grunnet høy trygdeavgift for næringsdrivende. Ved 16G reduseres marginalskatten for ikke-liberale yrker til 28 pst.

Kilde: Finansdepartementet

8.2.2 Satsforskjeller

Av figur 8.2 framgår det at det er stor forskjell i den høyeste marginalbeskatningen av arbeids- og kapitalinntekter. Høyeste marginalskatt på arbeidsinntekter er 55,3 pst. før arbeidsgiveravgift, mens den høyeste marginalskatten på kapitalinntekter er 28 pst. Dersom en inkluderer høyeste ordinære arbeidsgiveravgift og den ekstra arbeidsgiveravgiften på høye lønnsinntekter, blir høyeste marginalskatt på arbeidsinntekter 64,7 pst. 1 Dette innebærer en forskjell i marginalskattesatsene på arbeids- og kapitalinntekter på 36,7 prosentpoeng inklusive, og 27,3 prosentpoeng eksklusive, arbeidsgiveravgift.

Siden 1980 har satsforskjellene økt kraftig, og forskjellene har også økt etter skattereformen i 1992, jf. figur 8.3.

Kilde: Finansdepartementet

8.2.3 Bunnfradrag og fradragsstruktur

I gjeldende system gis det tre generelle bunnfradrag i alminnelig inntekt:

• Personfradrag. Fradraget gis i alle (netto) inntekter (lønn, pensjon, kapitalinntekter). I 2003 er fradraget 31 600 kroner i skatteklasse 1, og 63 200 kroner i skatteklasse 2.

• Minstefradrag. Fradraget er et personlig fradrag som kun gis i brutto lønns- og pensjonsinntekter. I 2003 er dette 24 pst. av brutto lønns- og pensjonsinntekt, men maksimalt 45 700 kroner og minst 4 000 kroner. For lønnsinntekt er den nedre grensen 31 800 kroner som følge av det såkalte lønnsfradraget. Minstefradraget var i utgangspunktet ment som et standard fradrag for utgifter til inntektens erverv. I de senere årene har imidlertid minstefradraget i større grad også blitt brukt som et fordelingspolitisk virkemiddel.

• Nedre grense i trygdeavgiften.I 2003 er denne 23 000 kroner, og den avtrappes gradvis ved at samlet trygdeavgift aldri skal kunne utgjøre mer enn 25 pst. av personinntekt utover denne grensen.

Figur 8.4 viser at strukturen i marginalskattesatsene for lønnsinntekter blir komplisert og uoversiktlig som følge av disse fradragene. Marginalskatten er null opp til 23 000 kroner, deretter 25 pst. opp til 33 430 kroner (som følge av nedre grense i trygdeavgiften), før den blir 7,8 pst. opp til 63 400 kroner (sum personfradrag og lønnsfradrag). Deretter fører lønnsfradraget til at marginalskatten er 35,8 pst. opp til 132 500 kroner, før satsen i minstefradraget gjør at den faller til 29,1 pst. For inntekter mellom 190 400 kroner og innslagspunktet for toppskatt (340 700 kroner), er marginalskatten 35,8 pst.

Kilde: Kilde. Finansdepartementet

8.2.4 Pensjonistbeskatningen

Det er hovedsakelig tre skatteregler som gjør at beskatningen av pensjonsinntekter er lavere enn for tilsvarende lønnsinntekter: Skattebegrensningsregelen, særfradraget for alder og uførhet, og lavere trygdeavgift.

Den såkalte skattebegrensningsregelen gjelder for alderspensjonister, AFP-pensjonister eldre enn 64 år, uføretrygdede med rett til fullt særfradrag, og enslige forsørgere med overgangsstønad. Skattebegrensningsregelen sikrer fullt skattefritak for pensjonister mv. med lave inntekter. Om lag halvparten av pensjonistene skattlegges etter skattebegrensningsregelen.

Skattebegrensningsregelen innebærer at en enslig pensjonist har en skattefri nettoinntekt i 2003 på 85 200 kroner (138 300 kroner for ektepar 2), noe som medfører at en enslig pensjonist kan ha en pensjonsinntekt på 110 700 kroner uten å betale skatt (179 600 kroner for ektepar) når en i tillegg tar hensyn til effekten av minstefradraget. For å unngå at skattebegrensningen også skal innebære en skattefordel for pensjonister mv. som har relativt høye inntekter og/eller formue, skattlegges inntekter utover den skattefrie grensen med en sats på 55 pst. Den effektive skattesatsen blir 55 pst. på kapitalinntekter, og 41,8 pst. på pensjons- og lønnsinntekter som følge av minstefradraget (55x(1-0,24)). I tillegg gis det et inntektspåslag på 2 pst. av nettoformue over 200 000 kroner (formuestillegget).

Med denne avtrappingssatsen vil det normalt lønne seg for en pensjonist (uten andre inntekter enn pensjon) med formue under 200 000 kroner, å bli skattlagt etter skattebegrensningsregelen så lenge pensjonen er under 184 800 kroner (299 200 for ektepar med ett særfradrag for alder). Over denne grensen lønner det seg å bli skattlagt etter de ordinære skattereglene for pensjonister. Det vises til kapittel 2 for en nærmere beskrivelse av regelverket.

De gunstige skattereglene for pensjonister mv. bidrar til at pensjonistbeskatningen er komplisert, og gir en uoversiktlig marginalskattestruktur. Dette kan særlig være et problem for grupper hvor det er aktuelt å kombinere trygd med lønnsinntekter.

8.3 Skattesatsen på alminnelig inntekt

8.3.1 Innledning

En flat og sterkt redusert skattesats på nærings- og kapitalinntekter muliggjorde en omfattende utvidelse av skattegrunnlaget ved skattereformen i 1992, og var således et viktig ledd for å oppnå nøytralitet i bedrifts- og kapitalbeskatningen. Skattesatsen på alminnelig inntekt har blitt holdt uendret på 28 pst. siden reformen i 1992.

Med utgangspunkt i problemene knyttet til den store marginale satsforskjellen, har utvalget vurdert om skattesatsen på alminnelig inntekt bør økes. En satsøkning på alminnelig inntekt vil, i kombinasjon med satsreduksjoner i lønnsbeskatningen, kunne bidra til en nødvendig reduksjon i satsforskjellene.

8.3.2 Virkninger av økt skatt på alminnelig inntekt

En økning i skattesatsen på alminnelig inntekt vil berøre skatten på både lønns-, kapital- og pensjonsinntekter, og fører isolert sett til økt skatt både for personer og bedrifter. Dette innebærer at det er mye skatteproveny knyttet til å endre denne satsen. Provenyvirkningen av å øke satsen med ett prosentpoeng kan anslås til om lag 8 mrd. kroner, hvorav om lag 2/3 kommer fra personlige skattytere. Endringer i skattesatsen på alminnelig inntekt vil derfor isolert sett kunne bidra betydelig til å finansiere andre deler av en skattereform.

Figur 8.5 viser fordelingsvirkningene av en isolert økning i skattesatsen på alminnelig inntekt på 2 prosentpoeng, fra 28 pst. til 30 pst. Den ene grafen viser skatteendring i prosentpoeng når en tilordner den økte skatten på bedrifter til eierne. Den andre viser kun den direkte effekten av økt skatt på personer. Figuren viser at en økning i skattesatsen på alminnelig inntekt isolert sett har gode fordelingsvirkninger. Det skyldes at økt skatt på bedrifter, og økt skatt på personlige kapitalinntekter, først og fremst rammer personer med de høyeste inntektene. Figuren viser at fordelingsvirkningene er noe større når en også tar hensyn til at økt skatt på bedriftene innebærer økt skatt på bedriftens eiere, men at denne effekten hovedsakelig gir seg utslag i den øverste inntektsdesilen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Skatteutvalget

Økt skatt på alminnelig inntekt øker skatten også på lønns- og pensjonsinntekter. Dersom en vil unngå økt skatt på lave og middels lønnsinntekter, er det nødvendig å motvirke dette gjennom endringer i andre deler av skattesystemet, for eksempel ved redusert trygdeavgift eller økte bunnfradrag. I så tilfelle vil nettoprovenyet av å øke skatten på alminnelig inntekt bli beskjedent.

Nedenfor presenteres proveny- og fordelingsvirkningene av to slike alternativer, der skattesatsen på alminnelig inntekt øker fra 28 til 30 pst., men der det samtidig gis kompensasjoner i form av redusert trygdeavgift og/eller økte bunnfradrag.

Alternativ 1. I alternativ 1 reduseres trygdeavgiften for lønnsmottagere med 2 prosentpoeng, fra 7,8 pst. til 5,8 pst., og for næringsdrivende fra 10,7 pst. til 8,7 pst. Dette innebærer at marginalskatten på lønn for disse gruppene ikke øker i noen inntektsintervaller, og at satsforskjellen mellom arbeids- og kapitalinntekter reduseres med 2 prosentpoeng. Kombinasjonen av økt skattesats på alminnelig inntekt og reduksjon i trygdeavgiftene, innebærer et samlet økt proveny på om lag 0,7 mrd. kroner. I dette ligger det en netto skattelette til personer på om lag 2,2 mrd. kroner, og en skatteskjerpelse for bedrifter på om lag 2,9 mrd. kroner. Dersom trygdeavgiften også for pensjoner skal reduseres, vil en slik omlegging innebære et netto provenytap.

Alternativ 2. I alternativ 2 reduseres trygdeavgiftene på lønns- og næringsinntekt med 1 prosentpoeng, til hhv. 6,8 pst. på lønnsinntekt og 9,7 pst. på næringsinntekt. Samtidig økes satsen i minstefradraget fra 23 pst. til 25 pst., og øvre grense med 2 000 kroner. Personfradraget økes med 3 300 kroner i klasse 1, og 6 600 kroner i klasse 2. Dette alternativet medfører en økning i marginalskatten på lønns- og næringsinntekter på 1 prosentpoeng for alle inntektsgrupper, bortsett fra de som får minstefradrag etter sats. Satsforskjellen mellom arbeids- og kapitalinntekter reduseres med 1 prosentpoeng. Denne endringen i satsstrukturen vil virke om lag provenynøytralt for personer, og vil medføre økt proveny på om lag 2,9 mrd. kroner fra bedriftsbeskatningen.

Figur 8.6 viser at økt skatt på alminnelig inntekt innebærer en viss inntektsomfordeling dersom økningen kombineres med lettelser i trygdeavgiften, og, som i alternativ 2, økte bunnfradrag. Av figuren framgår det at de sterkeste fordelingsvirkningene oppnås ved å kombinere redusert trygdeavgift med økte bunnfradrag, selv om dette alternativet gir minst samlet skattelette. I dette alternativet øker imidlertid marginalskatten på lave og middels lønnsinntekter, og en oppnår dermed en mindre reduksjon i satsforskjellene enn i alternativ 1.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Skatteutvalget.

En økning i skatten på alminnelig inntekt i tråd med alternativ 1 eller 2 har altså positive fordelingsvirkninger, ved at den gir økt skatt i den øverste inntektsdesilen, og redusert skatt i de øvrige. Mye av dette skyldes imidlertid økt skatt fra bedriftene på nær 3 mrd. kroner. Dersom en ikke ønsker en økning i marginalskatten på lønn, blir imidlertid nettoprovenyet forholdsvis beskjedent (om lag 0,7 mrd. kroner). Provenyet vil øke noe dersom en er villig til å øke marginalskatten på lønn for noen inntektsgrupper.

Hensynet til investeringsnøytralitet

En fare ved å øke skattesatsen på alminnelig inntekt, er at det kan tvinge seg fram lettelser i grunnlagsfastsettelsen. En satsøkning kan medføre større press på skattegrunnlagene, for eksempel i form av krav om høyere avskrivningssatser, skattefrie avsetningsmuligheter, særordninger mv. Dette er uheldig fordi det innebærer at forskjellen mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk lønnsomhet øker for ulike typer investeringer. Utvalget legger stor vekt på at skattegrunnlagene i størst mulig grad skal gjenspeile de underliggende økonomiske realitetene, og at en som hovedregel skal likebehandle ulike næringer og investeringer. En relativt lav sats på selskapsoverskudd vil gjøre det lettere å få aksept for, og stabilitet rundt, brede og nøytrale skattegrunnlag. En lav formell skattesats vil også gjøre det mindre lønnsomt å utnytte eksisterende tilpasningsmuligheter.

Økt skatt på kapitalinntekter vil svekke incitamentene til sparing, som følge av at skattekilen mellom forbruk i dag og sparing til framtidig konsum øker. Skatten gjør det mao. mer gunstig å forbruke i dag, og mindre gunstig å sette av midler til framtidig forbruk. Dette har samfunnsøkonomiske kostnader fordi sparingen vil bli lavere enn den ville vært i fravær av en slik skatt.

Hensynet til nasjonale skattegrunnlag

En økning i skattesatsen på alminnelig inntekt vil, dersom økningen ikke motsvares av lettelser i grunnlagsfastsettelsen, innebære en hardere effektiv beskatning av avkastningen på investeringer i Norge. Målt ved effektive skatterater ligger Norge i dag omtrent på EU-gjennomsnittet når det gjelder beskatning av kapitalavkastning, jf. kapittel 4. Mange OECD-land har redusert skattesatsene på kapitalavkastning de siste årene, trolig som følge av økende internasjonalisering og høyere kapitalmobilitet, jf. figur 4.3. Skatt er kun en av mange faktorer av betydning for lokalisering av investeringer og næringsvirksomhet. I den empiriske litteraturen på området er det knyttet stor usikkerhet til hvor sterk effekt skatten har på slik lokalisering. Det er derfor vanskelig å vurdere om, og i hvilken grad, en eventuell økning i skattesatsen vil medføre utflytting av nasjonale skattegrunnlag.

Hensynet til arbeidstilbudet

Økt skatt på alminnelig inntekt vil, dersom det ikke kompenseres, innebære økt skatt på arbeidsinntekter, både på marginen og i gjennomsnitt.

Økt skatt på arbeid vil påvirke avveiningen mellom arbeid og fritid på to måter. Den ene effekten oppstår ved at arbeid vil bli mindre lønnsomt, slik at fritid vil framstå som et relativt billigere gode i forhold til andre konsumgoder. Denne effekten (substitusjonsvirkningen) vil isolert sett innebære at arbeidstilbudet reduseres. Den andre effekten er at inntekten for en gitt arbeidsinnsats går ned ved økt beskatning. Dette innebærer at man må arbeide mer for å opprettholde et gitt forbruk, noe som taler for at tilbudet av arbeid vil øke ved økt beskatning (inntektsvirkningen). Den totale virkningen av disse to effektene (som går i motsatt retning) er usikker. Andre forhold spiller dessuten inn, som mulighetene for å tilpasse arbeidstiden, og hvor følsomme arbeidstakerne er overfor endringer i beskatningen (arbeidstilbudselastisiteten).

Det er gjort en rekke empiriske undersøkelser med sikte på å estimere inntekts- og lønnselastisiteter for arbeidstilbudet for forskjellige inntektsgrupper. Et generelt resultat er at arbeidstilbudet øker når marginallønnen øker, og at det reduseres når man får en økning i arbeidsfri inntekt. Det er også et gjennomgående resultat at endringen i arbeidstilbudet ved en endring i marginal- eller gjennomsnittslønnen er størst for de med lave og midlere inntekter, og betydelig større for kvinner enn for menn. Et omfattende utvalg av resultater fra empiriske undersøkelser av arbeidselastisiteter er gjengitt i NOU 1999:7 Flatere skatt, kap. 8.4.

8.3.3 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener en bør være varsom med å øke skattesatsen på bedriftsoverskudd, dels fordi en da vil gå i motsatt retning av andre land, og dels fordi en slik økning vil gjøre det vanskeligere å holde fast på prinsippet om investerings- og næringsnøytralitet i bedriftsbeskatningen.

Utvalget mener videre at en bør unngå å øke marginalskatten på lave og middels lønnsinntekter, og at en eventuell økt skatt på alminnelig inntekt derfor bør kombineres med en reduksjon av trygdeavgiften på arbeidsavkastning. I så tilfelle vil økt skatt på alminnelig inntekt gi små netto skatteinntekter. Utvalget kan heller ikke se at fordelingsvirkningene av en slik økning er tilstrekkelig store til å tilsi en slik omlegging. Skattesatsen på alminnelig inntekt har dessuten ligget fast siden skattereformen i 1992, og har etter utvalgets oppfatning vært en stabiliserende faktor i skattesystemet.

Utvalget foreslår på dette grunnlag å videreføre skattesatsen på alminnelig inntekt på 28 pst.

8.4 Trygdeavgift og arbeidsgiveravgift

Utvalget foreslår ingen endringer i satsene for ordinær arbeidsgiveravgift og trygdeavgift for lønnsmottagere. I forbindelse med endringer i fradragsstrukturen for lavinntektsgrupper foreslår imidlertid utvalget å oppheve nedre grense i trygdeavgiften for alle over 17 år, jf. avsnitt 8.6.

Eventuelle endringer i satsene for trygdeavgift og ordinær arbeidsgiveravgift bør vurderes i sammenheng med Pensjonskommisjonens innstilling. Avhengig av hvilket system som foreslås av kommisjonen, vil det være naturlig å vurdere nivået på disse skatteartene som en del av en slik omfattende gjennomgang av folketrygden. Den differensierte arbeidsgiveravgiften er av EFTA-domstolen ansett som statsstøtte, og i strid med EØS-regelverket. Inntil videre er ordningen godkjent av EFTAs overvåkningsorgan, men utvalget er kjent med at det på nytt foreligger drøftinger om den regionale differensieringen. På denne bakgrunn anser utvalget det som lite hensiktsmessig å foreslå endringer i den ordinære arbeidsgiveravgiften.

Utvalget foreslår derimot å oppheve den ekstra arbeidsgiveravgiften på 12,5 pst. på inntekter over 16G. Avgiften ble innført i 1993 for å dempe lønnsveksten for høyinntektsgrupper, og dermed bidra til å redusere lønnsforskjellene. Det er imidlertid liten grunn til å tro at denne avgiften har bidratt vesentlig til en inntektsutjevning. Tall fra Lønns- og trekkoppgaveregisteret viser at antall personer med lønn over 16G økte med 65 pst. fra 1993 til 1999. Antall lønnstakere totalt økte med 6,7 pst. i samme periode. Personer som hadde lønnsinntekt på over 16G både i 1993 og i 1999, hadde en lønnsvekst på vel 50 pst. i perioden, mens den gjennomsnittlige lønnsveksten for alle lønnstakere var på om lag 35 pst. Selv om en ikke kjenner den alternative lønnsutviklingen uten den ekstra arbeidsgiveravgiften, er det neppe grunnlag for å si at denne avgiften har virket etter intensjonen. Avgiften øker derimot den effektive marginale satsforskjellen på arbeids- og kapitalinntekter med om lag 4 prosentpoeng. En opphevelse av den ekstra arbeidsgiveravgiften vil redusere skatteinntektene med knappe 0,9 mrd. kroner.

Personlig næringsdrivende betaler i dag høyere trygdeavgift enn lønnsmottagere, noe som er begrunnet med at personlig næringsdrivende ikke betaler arbeidsgiveravgift. Det er imidlertid innført et tak for den høyere trygdeavgiften, slik at inntekter utover 12G kun ilegges 7,8 pst. trygdeavgift. Dette taket er opprinnelige begrunnet med at en ikke opptjener pensjonspoeng på inntekter over 12G, men det er ikke en tilsvarende avkorting av trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for lønn. Det er dessuten ingen direkte sammenheng mellom innbetalt trygdeavgift og opptjent pensjon, slik at det er mest rimelig å anse trygdeavgiften som en skatt. Utvalget mener at det er uheldig med en ulik behandling av næringsinntekter og lønnsinntekter på dette punktet, og foreslår derfor å oppheve taket på 12G for høy trygdeavgift på næringsinntekter. Utvalget foreslår samtidig å redusere trygdeavgiften for personlig næringsdrivende fra 10,7 pst. til 10,4 pst.

8.5 Toppskatt

8.5.1 Innledning

Gjeldende skattesystem er karakterisert ved en progressiv beskatning av arbeids- og pensjonsinntekter. Som påpekt i avsnitt 5.5, mener utvalget at beskatning av arbeidsinntekter er egnet som et fordelingspolitisk virkemiddel. Høy skatt på lønnsinntekter, kombinert med en flat og relativt lav skatt på kapitalinntekter, skaper imidlertid store spenninger i skattesystemet. Utvalget kan vanskelig se noen løsning på problemet knyttet til denne satsforskjellen uten av det medfører en betydelig reduksjon i toppskatten.

8.5.2 Proveny- og fordelingsvirkninger av ulike endringer i toppskatten

Nedenfor illustreres virkningene av 3 alternativer for reduksjoner i toppskatten.

• I alternativ 1 er kun trinn 2 i toppskatten fjernet. Høyeste marginalskatt på arbeidsinntekter blir da 49,3 pst. uten arbeidsgiveravgift, og 55,6 pst. inkludert ordinær arbeidsgiveravgift på 14,1 pst. Det isolerte provenytapet anslås til om lag 0,9 mrd. kroner.

• I alternativ 2 oppheves toppskatten, slik at forskjellen på beskatningen av kapitalinntekter og arbeidsinntekter kun utgjøres av trygdeavgift og arbeidsgiveravgift. Marginalskattesatsen på arbeidsinntekter blir med dette 35,8 pst. uten arbeidsgiveravgift, og 43,7 pst. inkludert ordinær arbeidsgiveravgift. Det isolerte provenytapet anslås til om lag 16,7 mrd. kroner.

• Alternativ 3 ligger mellom de to foregående alternativene. Toppskatten er 7 pst. fra 360 000 kroner, og 12 pst. fra 720 000 kroner. For personinntekter mellom 360 000 og 720 000 kroner blir da marginalskatten 42,8 pst. uten arbeidsgiveravgift, og 49,9 pst. inkludert ordinær arbeidsgiveravgift. For inntekter over 720 000 kroner vil marginalskatten være 47,8 pst. uten arbeidsgiveravgift, og 54,3 pst. inkludert ordinær arbeidsgiveravgift. Det isolerte provenytapet anslås til om lag 8,4 mrd. kroner.

Fordelingsvirkningene av de tre alternativene er presentert i figur 8.7. Figuren viser endring i betalt skatt i prosentpoeng for gjennomsnittsinntekten i hver inntektsdesil.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Skatteutvalget.

Figuren viser at alternativ 2, hvor toppskatten oppheves fullt ut, vil gi svært store skattelettelser i de øverste inntektsdesilene. Dette er imidlertid en nødvendig konsekvens av å redusere de høyeste skattesatsene på arbeidsinntekter.

I vurderingen av hvor høy toppskatten skal være, må en i tillegg vurdere:

• hvilken satsstruktur som gjør det mulig å oppheve delingsmodellen helt eller delvis, slik at en begrenser omfanget av skattetilpasninger

• virkningen av toppskatten på motivene til å arbeide

• om økt toppskatt reelt sett betales av dem som har høye inntekter, eller om skatten i praksis veltes over på bedriften ved at lønn før skatt øker tilsvarende

• hensynet til å beholde og tiltrekke seg høyt kvalifisert arbeidskraft etter hvert som denne delen av arbeidsstyrken blir mer mobil over landegrensene.

8.5.3 Utvalgets vurderinger og forslag

Høyt kvalifisert arbeidskraft blir stadig mer mobil internasjonalt. Dette tilsier at en ikke bør ha for høye skatter på høye lønnsinntekter, jf. avsnitt 5.3.6.

Utvalget er også skeptisk til om høy skatt på lønnsinntekter i praksis bidrar til en betydelig utjevning av inntektsforskjellene etter skatt. Dette skyldes først og fremst at dagens skattesystem gir sterke incentiver til tilpasninger som gjør at høye arbeidsinntekter i praksis skattlegges som kapitalinntekter. I tillegg må det antas at en rekke personer med høye lønnsinntekter i noen grad får kompensert effekten av økt toppskatt ved at arbeidsgiveren øker lønnen før skatt. I så tilfelle øker lønnsforskjellene før skatt, mens de etter skatt er om lag uendret.

Utvalget er mer usikker på om redusert toppskatt i særlig grad vil bidra til økt arbeidstilbud, i hvert fall på kort sikt. Empiriske undersøkelser tyder på at skattenivået ikke betyr mye for arbeidstilbudet på kort sikt for personer med høye lønnsinntekter. På lang sikt er det derimot sannsynlig at effekten på arbeidstilbudet vil være positiv, bl.a. fordi det kan påvirke valget mellom å jobbe heltid eller deltid.

Utvalget foreslår å redusere toppskatten i tråd med alternativ 3, dvs. å redusere toppskattesatsen til 7 pst. fra 360 000 kroner, og til 12 pst. fra 720 000 kroner. Dette må ses i sammenheng med utvalgets forslag om økt skatt på aksjeinntekter over alternativavkastningen, jf. kapittel 10. Utvalget foreslår at utbytter og aksjegevinster over alternativavkastningen beskattes likt som alminnelig inntekt. Det innebærer at marginalskatten på aksjeutbytter øker fra 28 pst. til 48,16 pst. Med alternativ 3 vil marginalskattesatsen på lønn i trinn 1 i toppskatten bli under 50 pst. også når arbeidsgiveravgiften inkluderes, og marginalskatten på lønn og utbytte om lag den samme i trinn 2 når arbeidsgiveravgiften holdes utenfor. Det vil dermed ikke lenger være særlig lønnsomt å få arbeidsinntekter skattlagt som aksjeutbytter, og en kan oppheve delingsmodellen for aktive aksjonærer.

Utvalget mener at alternativ 1 ikke går tilstrekkelig langt i å redusere satsforskjellen mellom arbeids- og kapitalinntekter. Alternativ 2 innebærer et betydelig provenytap og vil dermed gå på bekostning av andre viktige tiltak i utvalgets forslag. Videre vil dette alternativet innebære en vesentlig svekkelse av lønnsbeskatningen som fordelingspolitisk instrument. Likevel vil utvalget peke på at en slik satsreduksjon trolig er nødvendig dersom delingsmodellen skal videreføres, uten at det innføres en høyere marginalskatt av kapitalinntekter.

Utvalget mener alternativ 3 innebærer en rimelig avveining mellom proveny- og fordelingshensyn. Dette alternativet gir en tilstrekkelig reduksjon av satsforskjellen til at en kan få bukt med dagens omfattende skattetilpasninger. Figur 8.8 viser marginalskatten på lønn, beregnet personinntekt, og aksjeutbytte i utvalgets forslag. Figuren illustrerer at utvalgets forslag til satsstruktur vil kunne bidra til økt horisontal likhet ift. dagens system, som er illustrert i figur 8.2. Dette vil også gi en bedre ressursutnyttelse ved at ressurser som i dag benyttes til skatteplanlegging, går over til mer produktiv virksomhet. Mindre skattetilpasninger vil også kunne motvirke de umiddelbare fordelingsvirkningene av å redusere de høyeste skattesatsene på lønnsinntekter.

Kilde: Skatteutvalget

8.6 Fradragsstrukturen for lønn, trygd og pensjonsinntekter

8.6.1 Innledning

Utvalget har vurdert skattleggingen av lavinntektsgrupper, og foreslår skattelettelser for disse på om lag 6,2 mrd. kroner. Utvalget har i denne sammenheng lagt størst vekt på å redusere skatten på lave lønnsinntekter, da dette bidrar til å gjøre det mer lønnsomt å arbeide framfor å motta trygd. Utvalgets forslag innebærer imidlertid også en viss omfordeling i skattleggingen av pensjonsinntekter, ved at lave pensjoner får redusert skatt, mens høye pensjoner får en viss skatteskjerpelse.

Samtidig foreslår utvalget en rekke endringer i fradragsstrukturen som bidrar til å forenkle regelverket. Hovedformålet med disse forslagene er tredelt:

• Redusere både gjennomsnitts- og marginalskatten på lave lønnsinntekter, slik at det blir mer lønnsomt å motta lønn framfor trygd.

• Forenkle fradragsstrukturen for personer med lave lønnsinntekter og personer som har både lønns- og pensjonsinntekter.

• Forenkle fradragsstrukturen for pensjonsinntekter, men slik at den samlede beskatningen av pensjonsinntekter er om lag uendret.

Nedenfor gis en nærmere redegjørelse og begrunnelse for utvalgets konkrete forslag.

8.6.2 Fradragsstrukturen for lave lønnsinntekter

Gjeldende fradragsstruktur for lønnsinntekter fører til at marginalskattestrukturen for lønn er uoversiktlig. Utvalget mener derfor at det er behov for endringer som kan forenkle fradragsstrukturen, samtidig som en sikrer motiver til arbeid.

Gjeldende skattesystem for lave lønnsinntekter kompliseres først og fremst ved at en har et minstefradrag med en særskilt nedre grense for lønnsinntekt (lønnsfradraget). I tillegg gis det personfradrag. Satsen i minstefradraget virker på samme måte som en reduksjon i marginalskattesatsen for lave lønnsinntekter, men effekten av dette blir motvirket av lønnsfradraget. Konsekvensen er at marginalskattesatsen på lave lønnsinntekter har en svært uryddig struktur, jf. figur 8.4.

Lønnsfradraget kan også ha effektivitetsmessig uheldige virkninger, ved at det kan påvirke arbeidstilbudet i negativ retning. Innføringen av lønnsfradraget førte til at personer med lave lønnsinntekter fikk både økt marginalskatt og redusert gjennomsnittsskatt på lønn. I henhold til økonomisk teori vil økt marginalskatt isolert sett trekke i retning av at en som er i arbeid, vil ønske å redusere sitt arbeidstilbud noe, fordi det relativt sett blir ”billigere” å ha mer fritid (substitusjonsvirkningen). Redusert gjennomsnittsskatt vil også trekke i retning av redusert arbeidstilbud, da personer som får høyere inntekter som følge av skattereduksjonen, isolert sett vil ønske å bruke deler av den økte lønnen til å ta ut mer fritid (inntektsvirkningen).

Dersom lønnsfradraget hadde blitt opphevet, ville marginalskatten på lønnsinntekter mellom 63 400 kroner og 132 500 kroner blitt redusert fra 35,8 pst. til 29,1 pst. På den annen side ville enkelte personer med lave lønnsinntekter få en skatteskjerpelse (økt gjennomsnittsskatt) på inntil 4 821 kroner. Marginalskatten ville økt fra 7,8 pst. til 29,1 pst. for dem med lønnsinntekter mellom 41 000 kroner og 63 400 kroner.

Empiriske undersøkelser 3 tyder på at arbeidstilbudet påvirkes sterkere av økt marginalskatt på lave og middels inntektsnivåer, og kanskje særlig blant dem som jobber deltid. Dette tyder på at lønnsfradraget kan ha bidratt til å svekke arbeidstilbudet noe. Stortingsflertallets begrunnelse for å innføre dette fradraget var imidlertid at det skulle bli mer lønnsomt å jobbe. Fradraget gjør det riktignok mer lønnsomt å jobbe for dem som står helt utenfor arbeidsmarkedet, men det er tvilsomt om lønnsfradraget har hatt en vesentlig betydning i forhold til denne persongruppen.

Selvangivelsesstatistikk for 2000 viser at vel 2,5 millioner skattytere over 16 år hadde lønnsinntekt. Av disse hadde om lag 25 pst. så lav lønnsinntekt at de hadde nytte av lønnsfradraget. Om lag 50 pst. av disse var personer under 30 år. Det er med andre ord relativt mange skoleelever og studenter som har litt lønnsinntekt ved siden av studiene, og som dermed har nytte av lønnsfradraget. Til sammenligning utgjør de under 30 år kun om lag 20 pst. av alle med lønnsinntekt. Statistikken viser videre at om lag 20 pst. av de som benytter lønnsfradraget, er selvstendig næringsdrivende. Lønnsmottakere i heltidsstillinger har normalt ikke så lav inntekt at lønnsfradraget benyttes. Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (NOU 2002: 16) anslår at gjennomsnittlig samlet lønnsinntekt (ekskl. overtid) for de 10 pst. heltidsansatte som hadde lavest lønnsinntekt, utgjorde om lag 190 900 kroner i 2001, hvilket er for høyt til å ha nytte av lønnsfradraget.

Tabell 8.1 viser at lønnsfradraget i gjennomsnitt også har størst verdi for selvstendig næringsdrivende og ”andre” (dvs. hovedsakelig studenter og skolelever 4). Mens verdien av fradraget i gjennomsnitt kun er hhv. om lag 200 kroner og 100 kroner for lønnstakere og trygdede, er den gjennomsnittlige verdien for næringsdrivende og andre hhv. om lag 800 kroner og 400 kroner.

Utvalget kan ikke se at lønnsfradraget er et egnet virkemiddel for å øke motivene til å arbeide. Det er også en fare for at fradraget virker mot sin hensikt, ved at det øker marginalskatten på lave lønnsinntekter. I tillegg er det et kompliserende element i skattesystemet. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å oppheve lønnsfradraget.

Utvalget foreslår å erstatte lønnsfradraget med en tosatsstruktur i minstefradraget. Nedre grense i minstefradraget foreslås økt til 20 000 kroner, og øvre grense til 57 200 kroner. Mellom nedre og øvre grense settes minstefradraget til 40 pst. av brutto lønns- og pensjonsinntekter inntil minstefradraget utgjør 26 000 kroner. For inntekter utover dette (dvs. over 26 000/0,4 = 65 000 kroner), settes minstefradraget lik 20 pst. av inntekten inntil øvre grense i minstefradraget nås (dvs. over 57 200/0,2 – 65 000 = 221 000 kroner).

Samtidig foreslår utvalget at nedre grense i trygdeavgiften oppheves for alle som er 17 år og eldre. Det vil i praksis si at den såkalte ”frikortgrensen” oppheves. Endringen vil ikke ha betydning for lønnsmottakere med over 33 430 kroner i lønnsinntekt. Skoleelever, studenter o.a. som tjener under 33 430 kroner i 2003 (med dagens regler), må dermed betale en trygdeavgift på 7,8 pst. Isolert sett innebærer dette en skatteskjerpelse på inntil 1 794 kroner (for de som tjener akkurat 23 000 kroner). Forslaget er et ledd i å gjøre fradragsstrukturen mindre komplisert og mer ensartet.

Figur 8.9 gir en oversikt over gjennomsnittsskatt og marginalskatt etter utvalgets forslag, sammenlignet med dagens regler for lønnsbeskatning. Forslaget gir lavere gjennomsnittsskatt for de aller fleste med lave lønnsinntekter, samtidig som det gir en vesentlig reduksjon i marginalskatten for en rekke personer med lave lønnsinntekter. Som figur 8.9 viser, vil forslaget til fradragsstruktur for lave lønn sinntekter også innebære en vesentlig forenkling i forhold til gjeldende skattesystem. Forslaget innebærer ikke minst en forenkling for de som har både lønns- og pensjonsinntekter, ettersom samlet minstefradrag ikke lenger vil være avhengig av om inntekten kommer fra lønn eller pensjon.

Kilde: Finansdepartementet og Skatteutvalget.

Tabell 8.2 viser beregnet endring i skatt som følge av utvalgets forslag for lønnstakere som lignes i klasse 1, og som kun mottar lønnsinntekt og kun har standardfradrag (personfradrag og minstefradrag).

Tabellen viser at utvalgets forslag vil innebære at skattytere som lignes i klasse 1, og som har en lønnsinntekt over 94 000 kroner (dvs. grensen for når minstefradraget etter utvalgets forslag tilsvarer lønnsfradraget på 31 800 kroner), får en skattelettelse. Lettelsen er et resultat av at minstefradraget for lønnsinntekter utover 94 000 kroner er høyere med utvalgets forslag enn med dagens regler. Økningen i skatt for lønnstakere i klasse 1 med en lønnsinntekt mellom 63 400 kroner og 94 000 kroner, skyldes avviklingen av lønnsfradraget. De som får en skjerpelse med forslaget består i hovedsak av grupper hvor hovedinntekten kommer fra andre kilder enn lønnsinntekt, dvs. skoleelever og studenter, selvstendig næringsdrivende med litt lønnsinntekt i tillegg til næringsinntekten, og hjemmeværende med litt lønnsinntekt.

I tillegg til å forenkle fradragstrukturen, vil utvalgets forslag bidra til å gjøre det mer lønnsomt å arbeide, og vil derfor trolig bidra til økt arbeidstilbud på noe lengre sikt.

8.6.3 Fradragsstrukturen for pensjons- og trygdeinntekter

Tabell 8.3 viser at pensjonister har en betydelig skattefordel ift. lønnstakere med tilsvarende inntekt. For eksempel vil en enslig pensjonist med en pensjonsinntekt på 300 000 kroner ha en skattefordel på 19 541 kroner ift. en lønnstaker med samme lønnsinntekt.

Skattebegrensningsregelen innebærer i praksis en ”automatisk” behovsprøving hvor formålet er at minstepensjonister ikke skal betale skatt. For trygdede med lave og middels inntekter, er det særlig skattebegrensningsregelen som skaper en uoversiktlig marginalskattestruktur, og som kan bidra til relativt høy marginalskatt på arbeid for de som kombinerer trygd med arbeid. Utvalget foreslår derfor enkelte endringer i skattebegrensningsregelen, for å bidra til forenklinger og styrke motivene til arbeid.

Formuestillegget innebærer at skattebegrensningen også er avhengig av størrelsen på nettoformuen til skattyterne. Dette kan gi enkelte urimelige utslag. Etter gjeldende regler fastsettes ligningsverdien av ulike formuesobjekter svært ulikt. Formuestillegget innebærer eksempelvis at enkelte pensjonister kan få en svært høy effektiv marginalskatt på sine renteinntekter 5. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å oppheve formuestillegget i skattebegrensningsregelen.

En høy avtrappingssats innebærer riktignok en relativt høy marginalskatt, men fører til at skattefordelen begrenses til lavere inntekter. En lavere avtrappingssats vil redusere marginalskatten, men vil også innebære at flere med høyere inntekter får en skattefordel (og en høyere marginalskatt). Etter utvalgets vurdering bør avtrappingssatsen i skattebegrensningsreglen reduseres fra 55 pst. til 50 pst.

Utvalget foreslår videre å redusere skattefri nettoinntekt for pensjonister mv. til 76 400 kroner for enslige, og 124 700 kroner for ektepar. Dette må ses i sammenheng med forslaget om en vesentlig økning av det generelle minstefradraget, og at utvalget mener at det er viktigere å redusere skatten på lave lønnsinntekter enn på pensjonsinntekter.

Utover skattebegrensningsregelen bidrar også de øvrige skattereglene for pensjonister til at det er relativt mer lønnsomt å motta pensjon framfor tilsvarende lønn. For pensjonister som ikke kommer inn under skattebegrensningsregelen, gis det ett særfradrag for alder og uførhet på 18 360 kroner. Videre er trygdeavgiften på pensjonsinntekter 3 pst. mot 7,8 pst. for lønnsinntekter. Sammen med f.eks. AFP-ordningen, kan dette bidra til å svekke arbeidstilbudet, og til at reell pensjonsalder blir lavere enn den ellers ville vært. Utvalget foreslår derfor å oppheve særfradraget for alder og uførhet. Dette vil kun øke skatten for pensjonister som i dag ikke skattlegges etter skattebegrensningsregelen.

Kilde: Finansdepartementet og Skatteutvalget.

Figur 8.10 viser marginal- og gjennomsnittsskatt for pensjonsinntekter med dagens regler og med utvalgets forslag.

Utvalgets samlede forslag innebærer at om lag 162 000 flere pensjonister vil komme inn under skattebegrensningsregelen. Det vil si at om lag 70 pst. av alle pensjonister kommer inn under regelen. For enslige vil grensen for når man går ut av skattebegrensningsregelen øke fra 184 800 kroner med dagens regler, til 210 610 kroner med utvalgets forslag. For ektepar med rett til ett særfradrag, øker tilsvarende grense fra 299 200 kroner til 329 960 kroner. Dette medfører en reduksjon i antallet enslige som kommer inn under skattebegrensningsregelen med om lag 69 000, mens det innebærer en økning i antall ektepar som kommer inn under skattebegrensningsregelen med om lag 56 000.

Tabellene 8.4 og 8.5 viser beregnet endring i skatt for hhv. enslige pensjonister og ektepar med alderspensjon, som kun mottar pensjonsinntekter, som kun har standardfradragene og særfradrag for alder, og som har en nettoformue under 200 000 kroner. I disse tabellene vil ikke lettelsen som følger av å avvikle formuestillegget i skattebegrensningsregelen, komme fram. I tabellene er det heller ikke tatt hensyn til utvalgets forslag om lettelser i formuesskatten og toppskatten, jf. kapittel 12. Utvalgets forslag til endringer i minstefradraget er inkludert i tabellene.

Tabellene viser at utvalgets forslag til endringer i minstefradraget og skattebegrensningsreglen innebærer en skattelettelse for både enslige pensjonister og alderspensjonistektepar som kommer inn under skattebegrensningsregelen. På grunn av avviklingen av særfradraget for alder, vil enslige pensjonister som ikke kommer inn under skattebegrensningsregelen etter dagens regler, få en isolert skatteskjerpelse på inntil 5 141 kroner. Flere pensjonister som ikke kommer inn under skattebegrensningsregelen i dag, vil imidlertid omfattes av denne regelen etter utvalgets forslag, og vil dermed få redusert skatteskjerpelsen som følge av avviklingen av særfradraget for alder.

8.6.4 Utvalgets samlede forslag til forenklet fradragsstruktur

Skattesystemet for lave inntekter er relativt komplisert, og virker til dels negativt på motivene for å arbeide. Utvalget foreslår derfor følgende endringer:

• Lønnsfradraget oppheves.

• Nedre grense i minstefradraget økes til 20 000 kroner, mens øvre grense økes til 57 200 kroner. Mellom nedre og øvre grense settes minstefradraget til 40 pst. av brutto lønns- og pensjonsinntekter inntil minstefradraget utgjør 26 000 kroner. For inntekter utover dette (dvs. over 26 000/0,4 = 65 000 kroner) settes minstefradraget lik 20 pst. av inntekten inntil øvre grense i minstefradraget nås (dvs. over 57 200/0,2 – 65 000 = 221 000 kroner).

• Nedre grense i trygdeavgiften oppheves for alle over 17 år. Det vil i praksis si at den såkalte ”frikortgrensen” oppheves. Endringen vil ikke ha betydning for lønnsmottakere med over 33 430 kroner i lønnsinntekt.

• Skattefri nettoinntekt for pensjonister mv. reduseres til 76 400 kroner for enslige, og 124 700 kroner for ektepar. Denne reduksjonen må ses i sammenheng med at minstefradraget øker.

• Formuestillegget i skattebegrensningsregelen oppheves.

• Avtrappingssatsen i skattebegrensningsregelen reduseres fra 55 pst. til 50 pst.

• Særfradraget for alder og uførhet oppheves. Dette vil kun øke skatten for pensjonister som i dag ikke skattlegges etter skattebegrensningsregelen.