4 Begrensing av handlefrihet for å sikre langsiktig konsistens i den økonomiske politikken: Teori og internasjonale erfaringer fra det finanspolitiske området

Notat utarbeidet på oppdrag for skatteutvalget, Desember 2002

Rune Jansen Hagen, Institutt for samfunnsøkonomi, NHH

4.1 Innledende bemerkninger

Det er ikke urimelig å hevde at de viktigste økonomiske beslutningene er dem som påvirker fremtidige økonomiske utfall. Eksempler fra den privatøkonomiske sfæren inkluderer avgjørelser om kjøp av varige konsumgoder, investeringer i realkapital, finansiell sparing og utdanning. Dermed omhandler de viktigste valgene i den økonomiske politikken fastsettelsen av variabler som påvirker langsiktige private beslutninger. Innenfor finanspolitikken vil dette for eksempel gjelde de fleste typer skatter, om de nå faller på arbeids- eller kapitalinntekt, konsum eller sparing. Andre typer finanspolitikk vil også være av betydning for intertemporale private beslutninger, om enn på en mer indirekte måte. For eksempel vil størrelsen på den offentlige formuen påvirke det fremtidige finanspolitiske spillerommet. Dagens budsjettunderskudd, som vil gjenspeile seg i en endring i den offentlige formuen, vil derfor påvirke langsiktige privatøkonomiske valg fordi fremtidige skattesatser blant annet avhenger av inntektsstrømmen som genereres av den nedarvede formuen.

Gitt at fremoverskuende beslutninger med betydelige konsekvenser for fremtidig inntektsutvikling og velferd påvirkes av finanspolitikkens innretting, følger det at faktorer som influerer valg av politikk er av stor økonomisk betydning. Det institusjonelle rammeverket for beslutningstaking i offentlig sektor, som regler for arbeidet med statsbudsjettet, er et eksempel på slike faktorer. Likeledes vil politiske institusjoner som bestemmer politikkens innhold, nasjonalforsamlingens sammensetting og samspillet mellom lovgivende og utøvende myndighet kunne påvirke den finanspolitikken som vil bli fulgt i et land. Et viktig spørsmål er derfor hvorvidt et land har organisert beslutningsprosessene i offentlig sektor slik at fellesskapets langsiktige interesser fremmes i størst mulig grad.

Både særegne norske og internasjonale utviklingstrekk kan begrunne en bekymring for hvorvidt vårt kollektive beslutningssystem bidrar til langsiktighet i denne forstand. For det første genererer valgsystemet vårt for tiden mindretallsparlamentarisme. Det er en utbredt oppfatning at dette medfører at politikken blir mindre helhetlig og langsiktig enn det som ville vært tilfellet under flertallsregjeringer. For det andre har vi i løpet av de siste par tiårene blitt stadig mer avhengig av kontantstrømmen fra utvinningen av en ikke-fornybar ressurs. Spørsmålet er om vi forvalter rikdommen slik at også fremtidige generasjoner kan ha glede av den. For det tredje tilsier den demografiske utviklingen at vi står overfor store utfordringer når det gjelder finansieringen av fremtidige pensjoner og andre velferdsytelser til en aldrende befolkning som knapt øker i antall. Selv om petroleumsformuen forbedrer våre muligheter til å møte dem relativt til andre OECD-land, ser det samtidig ut til at pensjonsbyrden vil vokse langt raskere enn i de fleste av disse. For det fjerde, er vi en liten åpen økonomi i skyggen av EUs pengeunion. I en tid med økende kapitalmobilitet stiller dette store krav til den økonomiske politikken og kan gjøre oss enda mer sårbare overfor skiftende stemninger i internasjonale kapital-, finans- og valutamarkeder.

I lys av det ovenstående, er det naturlig at skatteutvalgets mandat inkluderer punkt 6, hvor;

”Utvalget bes om å drøfte betydningen av stabilitet og forutsigbarhet i skatte- og avgiftspolitikken, og hvordan dette eventuelt kan forbedres både gjennom utformingen av regelverket og gjennom endringer i de institusjonelle rammene og beslutningsprosedyrene knyttet til fastsettelsen av skatte- og avgiftsreglene.”

Uthevingene er mine egne, og danner utgangspunktet for den videre drøftingen. I kapittel 2 diskuterer jeg hva man skal forstå med en langsiktig skattepolitikk. I kapittel 3 benytter jeg moderne beskatningsteori til å gi begrepene stabilitet og forutsigbarhet et mer konkret innhold og legger frem hva nyere politisk økonomi har å si om behovet for å binde opp skattepolitikken i demokratier gjennom institusjonelle tiltak. Finanspolitikkens politiske økonomi sett fra utgiftssiden drøftes i kapittel 4. Det skyldes for det første at jeg mener at en langsiktig skattepolitikk betyr at offentlige inntekter og utgifter må ses i sammenheng, og for det andre at det internasjonalt finnes klart flest eksempler på restriksjoner på finanspolitikkens utgiftsside eller på budsjettbalansen. Erfaringene med disse gjennomgås i kapittel 5. I kapittel 6 oppsummerer jeg lærdommene vi kan trekke av det forutgående, og avslutter med å skissere mulige,,modeller” for reformer. 1

4.2 Finanspolitikkens roller i et langsiktig perspektiv

4.2.1 Finanspolitikkens roller

Tradisjonelt tilskrives finanspolitikken tre roller. Finanspolitikken er

• Et stabiliseringspolitisk instrument;

• Et allokeringspolitisk instrument; og

• Et fordelingspolitisk instrument.

Selv om muligheten for å drive aktiv motkonjunkturpolitikk er omstridt, har det i Norge vært relativt bred enighet om at en bør forsøke å dempe svingningene i økonomien. Tidligere var pengepolitikken bundet opp til å stabilisere kroneverdien. Det betydde at stabiliseringspolitikken i stor grad var finanspolitikk. Nå har som kjent pengepolitikken et inflasjonsmål. I prinsippet tilsier dette at finanspolitikken kan frigjøres fra sine stabiliseringspolitiske forpliktelser. Likevel uttaler Regjeringen i forbindelse med det siste Langtidsprogrammet at

” Finanspolitikken har et hovedansvar for å stabilisere utviklingen i norsk økonomi. Pengepolitikken avlaster i noen grad finanspolitikken i å stabilisere økonomien, men en bør være varsom med å legge for store byrder på pengepolitikken. Midlene som disponeres over statsbudsjettet utgjør uansett en så stor del av den samlede økonomien i Norge at det i praksis ikke er mulig å få en stabil økonomisk utvikling uten at finanspolitikken tar et hovedansvar” (min utheving). 2

Regjeringen mener altså at det innenfor rammene av norsk økonomi ikke er mulig å redusere finanspolitikkens rolle som instrument for å jevne ut konjunkturene i særlig grad. I Nasjonalbudsjettet 2003 (St. meld. nr. 1 (2002-2003)) ser det ut til at pengepolitikken tildeles en større del av ansvaret uten at finanspolitikken fritas helt. I min drøfting vil jeg derfor ta som et premiss at finanspolitikken vil bli brukt som instrument i motkonjunkturpolitikken.

I sin andre rolle, som allokeringspolitisk virkemiddel, skal finanspolitikken ideelt sett bidra til en effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. Det innebærer for det første at størrelsen på utgiftssiden av budsjettet, og fordelingen av denne på ulike poster, gjenspeiler befolkningens avveining mellom privat og offentlig konsum, samt at sistnevnte kategori er optimalt sammensatt. Gitt utgiftssidens størrelse og konfigurasjon, bør en kreve inn de nødvendige skatter og avgifter slik at det samlede ressurstapet ved å overføre ressurser fra privat til offentlig sektor blir minst mulig. Dette er egentlig to sider av samme sak, i det en ikke kan bestemme det optimale nivået på offentlig forsyning av varer og tjenester uten å ta hensyn til hva det koster samfunnet i form av alternativverdien av ressursinnsatsen. Uavhengig av disse vurderingene, vil effektiviteten i ressursbruken øke dersom skatter og avgifter benyttes til å korrigere for markedssvikt. Miljøskatter som medfører at det blir kostbart å forurense den luften vi alle puster i, er et velkjent eksempel på slike effektivitetsforbedrende skatter. Med det nivået på offentlig sektor vi har i Norge, må en likevel belage seg på å bruke skatter som medfører effektivitetstap i form av uønsket endring i adferd i privat sektor.

Finanspolitikken er imidlertid ikke kun et spørsmål om effektiv ressursbruk; fordelingen av samfunnets ressurser mellom medlemmene påvirkes også gjennom skatter og avgifter, overføringer og vare- og tjenesteleveranser. De fleste industriland har en eller annen form for progressiv beskatning som tar sikte på å redusere forskjellene mellom inntektsfordelingene før og etter skatt. I tillegg finnes det sosiale stønader til vanskeligstilte borgere og sosialforsikringsordninger som i alle fall i prinsippet skal ivareta behovene til dem som rammes av for eksempel sykdom og arbeidsledighet. I et dynamisk perspektiv, fordeler også finanspolitikken ressurser mellom personer på ulike tidspunkt i livssyklusen samt mellom generasjoner. Dette skjer direkte når offentlige budsjetter ikke er balanserte slik at den offentlige formuen endres. Indirekte finner ressursoverføringer over tid sted ved at ulike finanspolitiske instrumenter påvirker beslutninger med langsiktige økonomiske konsekvenser.

4.2.2 Det offentliges intertemporale budsjettrestriksjon

Det følger av det ovenstående at det beste utgangspunktet for en langsiktig analyse av skattepolitikken, er offentlig sektors intertemporale budsjettbeskrankning. Den tilsier at den neddiskonterte utgiftstrømmen må være lik den neddiskonterte inntektsstrømmen. Det kan være nyttig seg å sette opp denne relasjonen som en matematisk formel. La oss betegne det offentliges samlede inntekter i periode t med I_t og utgiftene med U_t. Dersom vi i utgangspunktet (periode 1) har en offentlig nettoformue på F₀, er den intertemporale budsjettrestriksjonen følgelig

hvor δ er diskonteringsfaktoren som sørger for at inntektene og utgiftene på ulike tidspunkter måles i samme verdi. Dersom fremtidige inntekts- og utgiftsstrømmer er usikre, gjelder den samme sammenhengen for forventede verdier av venstre- og høyresiden. Holder vi inntektssiden fast, ligger det implisitt i denne formuleringen et langsiktig gjennomsnittlig utgiftsnivå som ikke kan overstiges. Tilsvarende kan vi for en gitt strøm av utgifter finne et skattenivå som må oppnås i gjennomsnitt på lang sikt. Uansett tilsier denne identiteten at i et langsiktig perspektiv må offentlige finanser være i balanse. Dette ser vi kanskje enda klarere ved å omskrive relasjonen til

hvor B_t=I_t-U_t er budsjettoverskuddet i periode t. Med andre ord må nåverdien av den offentlige nettoformuen – den initiale formuen tillagt den neddiskonterte summen av dagens og fremtidige budsjettoverskudd – være lik null. Dersom summen av alle fremtidige inntekter er større enn summen av alle fremtidige utgifter, målt i samme pengeverdi, kan enten utgiftene økes eller inntektene reduseres. Har privat eller offentlig forbruk positiv verdi, vil det være optimalt å gjennomføre et av tiltakene. Det er ikke urimelig å forvente at så vil skje.

I det motsatte tilfellet, er restriksjonen mer bindende. 3 All gjeld må en dag betales tilbake; private långivere vil ikke låne midler til offentlig sektor hvis den ikke er solvent. I en slik situasjon vil myndighetene enten måtte få gjelden redusert, frivillig eller ufrivillig, til et nivå der det kan forventes at den vil kunne tilbakebetales, eller gjennomføre tiltak for å øke inntektene eller kutte utgiftene. Siden det i praksis er svært vanskelig å beregne de nødvendige størrelsene, vil situasjonen som oftest være mindre dramatisk. Dersom private aktører finner at sannsynligheten for at det offentlige betaler tilbake sin utestående gjeld i henhold til gjeldende betingelser er redusert, vil de kreve en høyere risikopremie for å kjøpe statsobligasjoner. Renten som offentlig sektor må betale vil dermed øke. 4 På den andre siden åpner også usikkerheten for kriser drevet av skift i markedsaktørenes forventninger. Det er nok at disse tror at relasjonen utledet over ikke holder. Det betyr at finansmarkedets krav kan være strengere enn fundamentale økonomiske faktorer tilsier.

Det er verdt å merke seg at det er ikke nødvendig å ha B_t=0 på alle tidspunkter for at den intertemporale budsjettskranken skal være tilfredsstilt. Er den initiale nettoformuen ulik null, vil en slik politikk faktisk ikke være forenlig med at relasjonen holder. Poenget er at på lang sikt må budsjettbalansen holde i gjennomsnitt, etter at en har korrigert for initialformuen. Det er derfor ikke slik at motkonjunkturpolitikk i form av B_t≠0 er utelukket. Den må imidlertid være noenlunde symmetrisk over konjunktursyklene.

Et tredje poeng som er implisitt i denne innfallsvinkelen, er at en må foreta en samlet vurdering av konsekvensene av den offentlige sektorens aktiviteter for offentlige finanser. I et samfunnsøkonomisk perspektiv, er det irrelevant hvorvidt en offentlig inntekt eller utgift er inkludert i det offisielle budsjettet. Det som er av betydning er det offentliges reelle inntekter og utgifter, både i nåtid og fremtid. De fremtidige pensjonsforpliktelsene som følger av endringer i regelverket er et viktig eksempel på en betydelig utgiftspost som ikke formelt er inkludert i budsjettet, som gjøres opp på årsbasis. De akkumulerte forpliktelsene er likevel en form for gjeld som må tas med i vurderingen av hvorvidt finanspolitikken kan opprettholdes på lang sikt. I dette perspektivet er norsk finanspolitikk under rimelige forutsetninger ikke i langsiktig balanse, jevnfør Moum og Wold (2001).

I sum binder den intertemporale budsjettrestriksjonen sammen utgifts- og inntektssiden til den offentlige sektoren, bredt definert, i et langsiktig perspektiv. Den tilsier at de ulike finanspolitiske rollene glir over i hverandre og ikke kan vurderes uavhengig av hverandre. Den medfører også at en fremsynt skatte- og avgiftspolitikk fordrer både en vurdering av direkte og indirekte effekter av dagens skatte- og avgiftssystem på det fremtidige skattegrunnlaget og en langsiktig politikk for utgiftssiden. I et intertemporalt perspektiv, må inntekter og utgifter ses i sammenheng. Dette er grunnen til at jeg også vil diskutere utgiftssidens politiske økonomi (se kapittel 4), og at jeg i kapittel 5 vil drøfte erfaringer med regler som legger restriksjoner på det offentlige utgiftsnivået eller budsjettbalansen. Først skal vi imidlertid se nærmere på hva økonomisk teori har å si om betydningen av stabilitet og forutsigbarhet i skatte- og avgiftspolitikken, snevert definert.

4.3 Finanspolitikkens politiske økonomi I: Inntektssiden 5

4.3.1 Optimal beskatningsteori

Optimal beskatningsteori er normativ i den forstand at valget av skattestruktur tar utgangspunkt i en velferdsfunksjon (definert over private aktørers konsum av ulike goder). Den er imidlertid ikke utopisk, for adferdsrelasjoner utledet fra private aktørers optimeringsproblemer inkluderes som beskrankninger på valgmulighetene. Likevel kan man hevde at synsvinkelen er for snever fordi denne teorien ikke gir en realistisk beskrivelse av adferden til aktører i offentlig sektor. Selv om teorien ikke er ment å skulle brukes til å utlede adferdshypoteser for byråkrater og politikere, betyr dette at vi trenger andre typer modeller og teorier for å kunne forstå mekanismene bak den finanspolitikken som faktisk føres. Og dette er viktig for å ha en velfundert formening om hvorvidt beslutningsprosessene i politikk og byråkrati fører til samfunnsøkonomisk optimale valg av skattesatser, offentlig forsyning av goder og gjeldsopptak. Det er bare på denne måten at en kan utlede implikasjoner for reformer som kan forbedre virkemåten til kollektive beslutningsprosedyrer slik de fremstår i virkeligheten, og dermed, hvis reformene settes ut i livet, forhåpentligvis oppnå en forbedring i den økonomiske politikken sett fra et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Selv om det ikke er en velferdsmaksimerende planlegger som bestemmer virkelighetens finanspolitikk, kan det være nyttig å ta utgangspunkt i standardmodellen for optimal beskatning når en skal utvikle mer realistiske analytiske rammeverk. Som nevnt utledes formler for optimale skatter ved å maksimere en sosial velferdsfunksjon (summen av individers nytte av privat og eventuelt offentlig konsum) gitt private aktørers respons på beskatning. Adferden til aktører i privat sektor bestemmes derfor først ved å løse deres beslutningsproblemer. Slik finner en størrelser som arbeidstilbud, sparing og investeringer som funksjoner av de skattesatsene en ønsker å vurdere nivået på.

Når det gjelder for eksempel inntektsbeskatning, vil det være slik at det beste resultatet oppnås dersom en kan bruke rundsumskatter. Det er skatter som ilegges i form av et bestemt beløp for hver skattebetaler, uavhengig av noen form for handling fra deres side. Siden skattebeløpet ikke avhenger av deres disposisjoner, vil skattebetalerne ikke endre disse som en følge av at de pålegges skatt. Dermed er det ikke noe effektivitetstap ved beskatningen: Private aktører vil tilpasse seg slik at deres marginale gevinst ved en ressursoppofring (for eksempel lønnen for å arbeide mer) er lik den marginale kostnaden (som nytten av den reduserte fritiden), og disse privatøkonomiske marginale gevinstene og kostnadene vil være lik de samfunnsøkonomiske størrelsene på marginen. 6 Det private konsumet (og eventuelt sparingen) vil selvsagt bli redusert som en følge av skattleggingen, men bruk av rundsumskatter medfører at velferden til samfunnets individer er så høy som mulig gitt at det offentlige skal inndrive et visst beløp.

På grunn av fordelingshensyn, som tilsier en form for progressiv beskatning, betraktes rundsumskatter gjerne som lite relevante i praktisk skattepolitikk. Da vil dette første-beste optimumet ikke kunne oppnås. 7 Optimal beskatningsteori befatter seg stort sett med denne situasjonen, og går ut på å utlede optimale skattesystemer gitt at instrumentene vil medføre vridninger i privat adferd. I nest-best optima, er det generelt slik at en forsøker å minimere de induserte avvikene i private beslutninger relativt til først-best optimumet. Ofte beskrives den resulterende skattestrukturen implisitt ved hjelp av ulike elastisitetsformler. Disse formlene tilsier at på marginen er de relative skattesatsene en funksjon av forholdet mellom elastisitetene til skattebasene de legges på. Jo mer elastisk en skattebase er relativt til andre skattebaser, desto lavere skal den relative skattesatsen på denne basen være. Eller med andre ord: Jo sterkere responsen på beskatning er, desto svakere skal skattegrunnlaget skattlegges. På den måten vil en i minst mulig grad forårsake avvik mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk effektivitet gjennom beskatningen.

4.3.2 Dynamisk inkonsistent inntektsbeskatning

Et gjennomgående trekk ved modellene innenfor optimal beskatningsteori, er at det forutsettes at skattene kan settes før private aktører tar beslutninger som påvirkes av beskatning. Dette gjelder også i modeller hvor slike valg gjentas over tid. Med andre ord forutsetter en at en kan fastlegge skattestrukturen en gang for alle ”i tidenes morgen”, eventuelt med skattesatsene betinget av realisasjonen av fremtidige sjokk.

Dette er urealistisk som en beskrivelse av faktisk beslutningsadferd i offentlig sektor; finanspolitikken velges sekvensielt. For eksempel har Stortinget i henhold til Grunnlovens §75a bare adgang til å pålegge skatter og avgifter for ett år av gangen. En enkel utvidelse av modeller for optimal beskatning i retning av større deskriptiv realisme, får en dermed ved å studere hvilken politikk som vil bli valgt når en må optimere i hver periode. Noe overraskende viser det seg at dette har store konsekvenser for utfallene. En havner i et tredje-beste optimum, hvor velferden altså er lavere enn i det tilfellet hvor skatteregler kan fastlegges for all fremtid. Årsaken er at privat adferd, som altså utgjør en beskrankning på valget av skattepolitikk, vil endre seg slik at en plan som spesifiserer nest-best skattesatsene vil bli dynamisk inkonsistent. En plan er dynamisk inkonsistent dersom den optimale politikken for en fremtidig periode sett fra planleggingstidspunktet er en annen enn den optimale politikken for den aktuelle perioden når den skal gjennomføres. Denne distinksjonen er uten betydning i en nest-best verden fordi det forutsettes at planer gjennomføres uten endringer. Men dersom en ikke kan binde seg til dette, vil det som oftest være ønskelig å endre politikken i forhold til planen fordi rammebetingelsene endrer seg over tid. Rasjonelle aktører vil forutse inkonsistensen. Dermed har de incentiver til å forandre sine beslutninger fra de som ville vært optimale dersom planen hadde blitt gjennomført, til dem som er best gitt at politikken vil bli revidert.

Dette er spesielt viktig i forhold til inntektsbeskatning, som derfor kan tjene som et illustrerende eksempel. Anta at det eksisterer to kilder til inntekt og dermed to mulige skattebaser, arbeid og realkapital. 8 Kapitalen kan kun investeres innenlands. Anta videre at alle individer er identiske, slik at vi kan operere med fiksjonen om en representativ arbeider/kapitaleier. Som før, forutsetter vi at myndighetene er velferdsmaksimerende. Hvis det er mulig å binde seg til skattesatser før beslutningene om arbeidstilbud og investeringer gjøres, vil forholdet mellom skattesatsene på arbeid og kapital i optimum være en funksjon av deres relative elastisiteter med hensyn til skattesatsene, som beskrevet over. I dette tilfellet vil begge elastisitetene generelt være negative fordi en økning i skattesatsene vil medføre en reduksjon i henholdsvis arbeidstilbud og sparing. Det impliserer at begge skattesatsene bør være positive, men mindre enn 100%.

De samme typer betraktninger gjør seg for så vidt gjeldende dersom skattesatsene fastlegges etter investeringene er gjort, i alle fall i en statisk modell. Men når investeringene er gjennomført, vil de ikke kunne endres selv om skattesatsene justeres: Investeringene er i dette tilfellet bestemt av den forventede skattesatsen, ikke den faktiske. Det betyr at elastisiteten til sparingen med hensyn på skattesatsen på kapitalinntekter er null. Siden det er rimelig å betrakte valget av optimal arbeidstid som en beslutning som det er lettere å reversere enn gjennomføringen av en investering, skal jeg fremdeles anta at arbeidstilbudet fastlegges etter at skattene er fastlagt. Da er elastisiteten til arbeidstilbudet også i dette tilfellet negativ. Dette medfører at en økning i skattesatsen på kapitalinntekter nå ikke vil resultere i vridninger i private aktørers tilpasning. Da er det heller ikke er noe effektivitetstap ved å skattelegge kapitalinntekter. Gitt at arbeidstilbudet fortsatt reagerer på skatteendringer, bør kapitalskatten brukes i størst mulig grad. To typer utfall er mulige. Dersom det offentlige behovet for inntekter er stort nok, vil det bety at det er optimalt å konfiskere all kapitalinntekt. Det er lett å innse at dette innebærer en høyere skattesats enn det hypotetiske tilfellet vi akkurat har analysert. Skatten som pålegges arbeidsinntekter vil derimot være lavere enn det som er optimalt når skattesatsene settes før private aktører tar sine investeringsbeslutninger fordi den under forutsetningene som er gjort her må dekke inn en lavere andel av det totale provenykravet enn i nest-best tilfellet.

Dersom kapitalbeskatningen dekker hele det offentlige inntektsbehovet for en skattesats lavere enn 100%, er i så fall skatten på arbeidsinntekter lik null. I begge tilfellene avviker optimale ex post skattesatser (satt etter investeringene er gjennomført) fra optimale ex ante skattesatser (fastlagt før investeringstidspunktet). En plan for skattepolitikken som utarbeides før kapitalen bindes opp i spesifikke investeringer, vil altså være dynamisk inkonsistent. Rasjonelle private aktører vil innse dette og tilpasse seg de satsene som vil bli implementert, uavhengig av hva myndighetene måtte uttale om sine intensjoner. 9 Det betyr at sparingen vil bli redusert. Optimal sparing er faktisk lik null om det ex post er optimalt å skattelegge kapitalinntekter 100%. I sin tur innebærer det at selv denne astronomiske skattesatsen ikke vil gi inntekter for det offentlige. I siste instans ender en da opp i en situasjon hvor begge skattebasene må skattlegges svært høyt for å generere et gitt nivå på offentlige inntekter. I det andre tilfellet vil sparingen fremdeles være positiv, men mindre enn i vårt analytiske utgangspunkt hvor skattene settes i forkant av beslutningsprosessen til private aktører. 10

Den generelle konklusjonen er altså at skattegrunnlag som er basert på irreversible handlinger vil bli beskattet for hardt når myndighetene ikke har anledning til å ”binde seg til masten”. I og med at sparing og investeringer er viktige for det langsiktig inntektsnivået, er det opplagt at dersom dette var hele historien, ville situasjonen vært alvorlig. Som allerede anført, er sekvensiell beslutningstaking den mest realistiske beskrivelsen av dagens praksis i skattepolitikken. Konsekvensene av en dynamisk inkonsistent politikk på dette området tilsier at restriksjoner på handlefriheten vil være velferdsforbedrende. En har altså et teoretisk fundament for å hevde at stabilitet og langsiktighet er viktig i skattepolitikken i den forstand at dynamisk konsistens leder til bedre utfall.

For å få frem hovedpoenget, har fremstillingen hittil ikke vært helt presis. En presisering vil avdekke et tilleggsargument for binding. Det er nemlig slik at likevekten med 100% skatt på kapitalinntekter alltid eksisterer. Dersom private aktører forventer en slik skattesats, vil de ikke investere, og dermed har ikke myndighetene et bedre alternativ ex post enn denne skattesatsen. Uansett nivå på skatten, får jo det offentlige ingen inntekter fordi det ikke er noe skattegrunnlag. 100% er derfor like bra, eller snarere dårlig, som enhver annen prosentsats. 11 I tilfellet hvor kapitalbeskatning kan dekke hele provenykravet, er det dessuten to mulige likevekter, én på ”rett” og én på ”gal” side av den såkalte Laffer-kurven for skatten på kapital. Det skyldes at det for ethvert inntektskrav lavere enn det som tilsvarer maksimale inntekter fra denne skatten, vil være to skattesatser som gir den samme skatteinngangen. Likevekten med det laveste skattenivået er selvsagt å foretrekke, siden den høyeste av disse to satsene ikke oppnår noe annet enn et større effektivitetstap. De potensielle likevektene kan dermed rangeres i henhold til Pareto-kriteriet: Den laveste skattesatsen gir det beste utfallet, mens 100% skatt på kapitalinntekter gir det laveste nivået på velferden. Alle likevektene er dårligere enn i det tradisjonelle nest-best optimumet. En binding av skattepolitikken ville ikke bare kunne gi et troverdig lavere nivå på skattleggingen av kapital, men også sikre at en ikke havner i en dårligere likevekt enn nødvendig fordi private aktører av en eller annen grunn forventer høyere skattesatser enn i den beste mulige likevekten.

Tar en hensyn til at fremtiden er usikker, vil imidlertid ikke den optimale konsistente skattepolitikken være stabil i betydningen identiske skattsatser i hver periode. 12 Om for eksempel provenykravet varierer over tid som følge av eksogene sjokk, vil den optimale nest-beste beskatningen kunne være høy i perioder med spesielt store provenykrav så lenge skattesatsene er lave nok når behovet for offentlige inntekter er mindre til at investorene over tid får en avkastning på kapitalen som er lik alternativavkastningen. Gitt oljeprisens betydning for den norske økonomien generelt og for offentlige inntekter spesielt, er dette en høyst relevant presisering. Den gjør det imidlertid vanskeligere å tenke seg at det i praksis er mulig å binde seg til et optimalt skatteregime. I et slikt regime skal skattesatsene være tilstandsbetingede. Det krever meget detaljert informasjon om fordelingene av mulige sjokk, virkningene av disse på økonomien samt beskatningens effekter på skattegrunnlagene. Og selv om en kanskje kunne ha innkorporert effektene av oljeprisendringer, vil det være umulig å forutsi alle mulige fremtidige sjokk av betydning for fastleggingen av det optimale skattesystemet. En ville derfor stått overfor en avveining mellom relativt enkle regler, som ville kunne gi økt troverdighet, og fleksibilitet i betydningen muligheten til å reagere på uforutsette endringer i omgivelsene. Denne avveiningen har stått sentralt i den langvarige debatten om hvorvidt regler eller handlefrihet er best i pengepolitikken.

I skattepolitikken er det muligens litt mindre grunn til å engste seg for at binding kan koste mer enn det smaker. Settes skattepolitikken inn i en større finanspolitisk sammenheng, viser Barros (1979) skatteutjevningsteorem at for en gitt strøm av offentlige utgifter er det optimalt å la beskatningen være konstant på et nivå som tilfredsstiller den intertemporale offentlige budsjettrestriksjonen. Dette vil minimere effektivitetstapet ved beskatning forutsatt at dette er økende i skattesatsen. Er utgiftsnivået høyere enn det provenyet som genereres, vil en måtte låne differansen, mens en bygger opp nettoformuen i det omvendte tilfellet. Dersom utgiftsstrømmen er stokastisk, skal en fremdeles holde skattesatsen omtrent konstant når midlertidige sjokk inntreffer. I stedet skal en øke eller redusere den offentlige gjelden tilsvarende. Det vil jevne ut skattebelastningen over tid. Er derimot sjokket permanent, krever skatteutjevning at en setter skattesatsen på et nivå der det igjen er langsiktig balanse i den offentlige økonomien. Denne regelen er ikke mer komplisert enn en må regne med i en verden hvor en på grunn av måleproblemer ikke en gang kan fastlegge gårsdagens empiriske sammenhenger med fullstendig nøyaktighet. Vanskelighetsgraden øker imidlertid noe hvis man utvider rammeverket til å inkludere flere skattesatser, for da bør effektivitetstapet utjevnes både over tid og mellom forskjellige former for beskatning. Hovedpoenget gjenstår likevel: Endringer i offentlig formue bør være den fremste bufferen mot midlertidige svingninger i provenykravet, men skattenivået bør hele tiden siktes inn mot å være opprettholdbart over tid gitt den informasjonen en sitter inne med.

Nå kan det innvendes at i virkelighetens verden, observerer vi sjelden at investorer blir skattlagt til siste krone av avkastningen av investeringene sine. 13 Behovet for bindinger kan derfor synes noe overdrevet. Det finnes flere plausible forklaringer på hvorfor situasjonen sannsynligvis ikke er så gal som en kunne forvente ut ifra disse stiliserte modellene. En av disse er at i et mer langsiktig perspektiv, er det klart at denne typen skattepolitikk vil ha katastrofale konsekvenser. Hensynet til det fremtidige velferdsnivået kan da tilsi at en velger en mer moderat beskatning av kapitalinntekter. Det kan til og med, dersom fremtiden tillegges tilstrekkelig stor vekt, være optimalt å føre den skattepolitikken som er optimal ex ante i eksempelet over. I slike modeller finnes det imidlertid som oftest mange likevekter med identiske eller liknende utfall. 14 Dermed oppstår det altså et koordineringsproblem: Hvordan skal aktørene vite hvilken likevekt de kan forvente? Selv om det er intuitivt rimelig at myndigheter som er tilstrekkelig fremsynte vil føre en mer moderat skattepolitikk enn optimering periode for periode tilsier, synes ikke dette å være noe robust grunnlag for sparing, investeringer og økonomisk vekst.

En annen forklaring på at vi ikke observerer så ekstreme utfall som disse modellene predikerer, er at i realiteten er arbeids- og kapitalinntekter ujevnt fordelt i økonomien. Fordelingshensyn kan da tilsi at en ikke vil innkreve mesteparten, enn si hele, inntekten til kapitaleierne. Igjen kan det faktisk tenkes at den optimale nest-best skattepolitikken fra tilfellet med identiske individer også vil kunne være optimal når befolkningen er heterogen. Det avhenger imidlertid av myndighetens målfunksjon, det vil si fordelingspreferansene. I stedet for å gå i detalj her, er det imidlertid mer fruktbart å øke graden av realisme enda noen hakk ved å ta hensyn til at i tillegg til at skattesatser i virkelighetens verden settes sekvensielt, er beslutningsprosessen politisk. Med andre ord bør vi også, til tross for dens uomtvistelige nytte i normative analyse, forlate den urealistiske fiksjonen om at det er en velferdsmaksimerende planlegger som bestemmer finanspolitikken. Det vil gi oss et bedre fundament for å vurdere hvilke typer bindinger av skattepolitikken som kan tenkes å være velferdsforbedrende.

4.3.3 Demokrati og skattlegging

I denne seksjonen skal jeg altså fortsatt begrense meg til inntektsbeskatningens politiske økonomi, men drøfte modeller hvor skattesatsene bestemmes i en politisk prosess. Det er ikke opplagt at dette vil føre til bedre resultater enn dem vi nettopp har utledet. Foretar vi for eksempel det tankeeksperimentet at skattesatsene fastlegges gjennom en avstemning blant borgerne som avholdes etter at sparebeslutningene er tatt, vil alle medlemmer av et fullstendig homogent samfunn være enige i at det beste er å gjøre det samme som de apolitiske myndighetene i forrige seksjon gjorde. Dynamisk inkonsistent beskatning skyldes ikke at beslutningstakeren har preferanser som avviker fra ”samfunnets”, men at hun kun har vridende virkemidler til disposisjon og ikke kan binde seg opp til en bestemt skattepolitikk før investeringene blir foretatt.

Ved en folkeavstemning blant innbyggerne i en stat som er heterogent sammensatt i den forstand at kapitalen er ujevnt fordelt, kan utfallet bli enda dårligere. Alle faktiske formuesfordelinger er skjeve; noen få individer har veldig store formuer, slik at flertallet av befolkningen har mindre formue enn gjennomsnittet. Da vil den gjennomsnittlige velgeren – velgeren med gjennomsnittlig formue - fortsatt stå overfor samme typen avveininger som vi hittil har studert. Flertallet, som altså har mindre kapital enn gjennomsnittet, vil derimot ønske en relativt sterkere beskatning av kapitalinntekter. Når investeringene er gjort, vil de ikke bare se gode effektivitetsgrunner for en høy skatt på kapital; de vil også ønske å velte mer av byrden ved å innkreve et gitt proveny over på det formuende mindretallet. Dermed vil det være flertall for en skattesats på kapitalinntekter som er minst like høy som den en velferdsmaksimerende planlegger ville velge.

I de fleste moderne demokratier bestemmes ikke skatte- og avgiftspolitikken gjennom folkeavstemninger. Det er likevel verdt å merke seg at slike situasjoner ikke er rent teoretiske konstruksjoner. I noen amerikanske delstater må for eksempel skatteøkninger godkjennes av velgerne i et referendum. I Sveits benyttes også denne metoden for å bestemme deler av finanspolitikken. Disse institusjonene er nok hovedsaklig ment å skulle være restriksjoner på handlingsrommet til politikere og byråkrater. De tar dermed utgangspunkt i de problemene som den type delegering vi nå skal diskutere kan medføre. For øyeblikket skal vi se bort fra dem, men de vil bli nærmere drøftet i kapittel 4. Hovedpoenget her er å fremheve at representativt demokrati, som jo er den vanligste varianten av demokrati på nasjonalt nivå i moderne tid, også kan betraktes som en bindingsmekanisme. Dersom velgerne i vårt eksempel kan velge representanter fra egne rekker som skal ha til oppdrag å bestemme skattepolitikken, vil alle ønske en representant som har mindre formue enn dem selv. Denne personen vil ha svakere incentiver til å beskatte bundet kapital hardt ex post. Siden alle velgere ønsker denne typen representanter, vil den valgte ,,statsministeren” være en person som vil gjennomføre en politikk med lavere beskatning av kapitalinntekt og kraftigere beskatning av arbeidsinntekter selv om hun selv ikke er i stand til å binde seg til de valgene hun finner optimale ex ante. Problemet med dynamisk inkonsistent inntektsbeskatning vil dermed bli redusert.

I et historisk perspektiv kan fremveksten av folkevalgte organer til dels forstås som et forsøk på å binde seg til lavere beskatning fra eneveldige monarkers side i håp om at dette ville gi dem større inntekter enn tidligere tiders tilfeldige og ofte konfiskatoriske fremferd. Fordi de ikke klarte å føre en fremsynt skattepolitikk, ble de nødt til å gi landeiere og kapitalister kontroll over sine utgifter og inntekter. Ved at monarkene på denne måten bandt seg til å føre en politikk som var akseptabel for disse samfunnsgruppene, ble beskatningen troverdig og risikoen ved å investere redusert slik at det fremtidige skattegrunnlaget, og dermed de potensielle skatteinntektene, vokste. Går vi litt frem i tid, var bekymringen for at allmenn stemmerett ville føre til at ”massene” eksproprierte eiendelene til de formuende klasser slik at den økonomiske fremgangen stoppet opp utbredt. Det må vel kunne sies at denne forventningen, som likner på hovedprediksjonen fra modeller av omfordelende inntektsbeskatning i samfunn med store ulikheter i inntekter og formue, ikke understøttes av verken den historiske erfaringen generelt eller nyere empiriske analyser spesielt.

En mulig forklaring kan nettopp være at representativt demokrati gir muligheten for strategisk delegering; man kan overlate beslutningsmyndigheten til en person eller institusjon som i mindre grad vil være utsatt for problemet med dynamisk inkonsistens. Dette er en viktig idé, som er velkjent fra andre områder av den økonomiske politikken, og da kanskje spesielt pengepolitikken. 15 Delegering av pengepolitikken til relativt uavhengige sentralbanker har lange tradisjoner. I de seinere år har mange OECD-land valgt å styrke sentralbankens posisjon vis-à-vis de politiske myndighetene. Det er nok flere årsaker til dette, men den faglige debatten omkring konsekvensene av dynamisk inkonsistens i pengepolitikken har uomtvistelig vært en faktor bak disse institusjonelle endringene. Resultatene av dem må generelt sies å være relativt gode.

Et annet mulig argument for sentralbankuavhengighet er at det forhindrer såkalte politiske konjunktursykler. Siden det er et empirisk faktum at velgernes vurdering av sittende regjeringer er sterkt influert av økonomiens tilstand, kan disse bli fristet til å benytte makroøkonomisk politikk til å fremstå som mer kompetente enn de er. Usikkerhet omkring valgutfallet kan i seg selv forårsake sykler i økonomien fordi forventningene om politikken etter valget vil måtte ta hensyn til at det er flere ulike alternativer som er mulige. Siden bare ett av dem kan vinne valget, vil den faktiske pengepolitikken alltid avvike fra den forventede. Med andre ord vil den alltid være mer ekspansiv eller kontraktiv enn et veid gjennomsnitt av politikken til regjeringsalternativene vurdert før valget. På lang sikt vil politikere av alle avskygginger kunne vinne på å overlate bestemmelsen av pengepolitikken til en uavhengig sentralbank som har et mandat som er et kompromiss mellom ulike syn på avveiingen mellom inflasjon og arbeidsledighet.

Delegering av myndighet på det skattepolitiske området ser ikke ut til å være like aktuelt politisk sett. Selv om den historiske erfaringen tilsier at svært høy og ustabil inflasjon har meget negative konsekvenser for økonomisk vekst og velferd, kan man vanskelig argumentere for at det er viktigere for økonomien å forhindre noen prosentpoengs variasjon i inflasjonsraten rundt et relativt lavt nivå enn det er å unngå store endringer i beskatningen av ulike personer, næringer og formuesgjenstander. Politisk usikkerhet omkring skattenivået kan ha en negativ effekt på investeringene selv når investorene er risikonøytrale, jevnfør Hagen og Torsvik (2000). En mulighet er at de politiske systemene i OECD-landene utgjør mekanismer som sørger for å at skattepolitikken er noenlunde stabil og langsiktig. Dersom et ganske bredt spekter av interesser har politisk representasjon og innflytelse, er det vanskelig å tenke seg at det vil være politisk mulig å gjennomføre drastiske endringer i skattleggingen som har negative konsekvenser for noen av disse. Eichengreens (1990) analyse av forsøkene på å innføre ekstraordinære formuesskatter for å betale for krigsgjeld og gjenoppbygging i kjølvannet av verdenskrigene i forrige århundre gir støtte til denne hypotesen. Han viser at de gruppene som ville tape på slike skatter klarte å trenere den politiske behandlingen av forslagene. Sluttresultatet var ikke bare mange års utsettelse av iverksettelsen av tiltakene, men også at nivået på satsene ikke ble spesielt ekstraordinære. Hans konklusjon er at ”one finds virtually no examples of successful peacetime capital levies” (side 193). Demokratiske beslutningsprosesser kan altså også ses som en forsinkelsesmekanisme som reduserer fa rene for dynamisk inkonsistens i finanspolitikken. Jeg vil seinere argumentere for at dette ikke betyr at nivået på skatte- og avgiftspolitikken vil approksimere det samfunnsøkonomiske optimale. Det kan imidlertid være gunstig i den grad stabilitet i seg selv er et gode. Uansett kan det bety at behovet for bindingsmekanismer fremstår som mindre presserende.

En annen mulighet er at politikerne frykter at restriksjoner på skatte- og avgiftssystemet også vil utgjøre beskrankninger på mulighetene for å benytte skattepolitiske virkemidler for å motvirke konjunktursvingninger. Siden stabiliseringspolitikken normalt betraktes som en statlig oppgave, gir det faktum at man ikke finner denne typen restriksjoner på nasjonalt nivå i noe land en viss støtte til denne hypotesen. Det må likevel bemerkes at det ikke er opplagt at denne oppfatningen er korrekt. La oss vende tilbake igjen til den intertemporale budsjettrestriksjonen i formen.

Da ser vi at selv om vi gjør den ekstreme forutsetningen at skattemessige bindinger fastlåser inntektssiden, vil det fremdeles være rom for å bruke utgiftssiden av det offentlige budsjettet til å stabilisere økonomien. Dessuten innebærer ikke skatteutjevning over tid en så sterk beskrankning på politikken i praksis fordi selv konstante (proporsjonale) skatte- og avgiftssatser vil gi en viss automatisk stabilisering ved at skatteinntektene øker i oppgangstider og faller i nedgangstider. Slik sett har skatteutjevning fellestrekk med Keynesiansk stabiliseringspolitikk. Hvorvidt spillerommet for motkonjunkturtiltak blir for lite, er derfor et empirisk spørsmål. En bekymring for at så er tilfelle, kan likevel være en årsak til at skattepolitikken ikke bindes opp.

En tredje mulighet er at politikerne ikke ønsker å gi fra seg kontrollen over instrumenter som skatte- og avgiftssatser nettopp fordi disse har store fordelingsmessige konsekvenser, og dermed fremstår som viktige ikke bare for store velgergrupper, men også for pressgrupper av ulike slag. Finanspolitikken er på mange måter politikkens kjerne, og skattesystemet bestemmer hvem som betaler for offentlige utlegg, både de som har et samfunnsøkonomisk rasjonale og de som er motivert av politiske analyser av kostnader og nytte. Fordelingsvirkningene av beskatning medfører også at det er vanskeligere å se kraftige restriksjoner på dette området som kun et effektivitetsspørsmål. Å forby kapitalbeskatning ville for eksempel løse problemet med dynamisk inkonsistens på dette området, og høyst sannsynlig føre til langt større investeringer og økonomisk vekst. Siden skjev fordeling av kapital er en av de viktigste årsakene til inntektsulikheter, ville imidlertid mulighetene for omfordeling via skattesystemet bli sterkt begrenset.

Selv om det skulle være ønskelig ut ifra en samfunnsmessig betraktning, er det derfor lett å forstå at det vil være vanskelig å oppnå politisk enighet om bindinger på dette feltet av finanspolitikken. I spesielle tilfeller kan man nok komme frem til en forståelse, men den vil som oftest være midlertidig. Men dersom en binding skal være troverdig, må det være vanskelig å omgjøre beslutningen. En forskrift utstedt av regjeringen vil derfor være til liten nytte i det den kan omgjøres i løpet av meget kort tid. Et vedtak i nasjonalforsamlingen har muligens litt større bindingskraft, men overlever ikke nødvendigvis dagens flertall. Lovfesting øker de formelle kravene som dette flertallet må tilfredsstille dersom det ønsker å endre tidligere vedtatte restriksjoner, men fremstår likevel som et relativt lavt hinder. Det er derfor vanlig å argumentere for at det er nødvendig med grunnlovsvedtak for at potensielle restriksjoner skal bli reelle; kravet om kvalifisert flertall vil gjøre det relativt vanskelig å omgjøre beslutningen, og det vil dermed være mer troverdig at politikken vedvarer. Dermed kan private aktører tilpasse seg politikken uten å frykte hyppige, plutselige skifter etter at de har bundet seg opp. Som vi skal se, finnes det empirisk belegg for at disse distinksjonene er av betydning for andre typer finanspolitiske bindinger.

4.4 Finanspolitikkens politiske økonomi II: Utgifter, budsjettbalanse og gjeld

4.4.1 Principal-agent problemer i offentlig sektor

Som diskutert i forrige kapittel, gir representativt demokrati mulighet for å delegere beslutningsmyndighet. Å binde seg til en politikk som gir bedre utfall enn de som fremkommer under direkte demokrati er ikke det eneste motivet for delegering av makt til politikere, og kanskje heller ikke det viktigste. At velgerne avstår beslutningsmyndighet til politikere, er også bare et av mange eksempler på delegering i moderne stater. I parlamentariske demokratier, kan regjeringen ses som nasjonalforsamlingens agent. Selv om en slik arbeidsdeling kan lette arbeidsbyrden for folkets representanter og gi opphav til spesialiseringsgevinster, kan selv ikke regjeringen befatte seg med alle oppgaver som er knyttet til å utrede, vedta og iverksette politikk i dagens komplekse samfunn. Utredningen av beslutningsgrunnlaget og gjennomføringen av vedtatt politikk overlates til byråkratene.

Delegering gir opphav til en principal-agent relasjon. Selv om det kan være gode grunner til at principalene velger å bruke agenter til å utføre nødvendige oppgaver, vil slike relasjoner som oftest også være problematiske sett fra principalens side. Agenten og principalen vil sjelden ha helt sammenfallende interesser. I privat sektor, vil det være forholdsvis enkelt å regulere slike forhold gjennom kontrakter. Målsettingene til principalene, for eksempel maksimal profitt, er gjerne mindre komplekse enn i offentlig sektor og sammenhengene mellom agenters valg og utfall klarere. Dette kan være en mulig årsak til at incentivene er svakere i offentlig sektor. Byråkrater vil i tillegg være eksperter på sine saksfelt i kraft av utdanning og erfaring, og har løpende tilgang til informasjon. De vil derfor normalt være bedre informert enn politikerne, som til en viss grad må være generalister og som dessuten sitter lenger borte fra stedene hvor politikken møter virkeligheten. Siden arbeidet de utfører er av stor betydning for både principalene og private aktører, kan de ønske å utnytte sin makt og posisjon til å fremme sin egen dagsorden.

Når det gjelder velgere og politiker, gjør mange av de samme forholdene seg gjeldende. For principalene er det som oftest rasjonelt å være uniformert om politikkens detaljer og samfunnets komplekse mekanismer siden den enkelte velger har liten innflytelse over valgutfallet. Regelmessige valg, som er den viktigste disiplineringsmekanismen i kontrakten mellom representanter og borgere, gir derfor ikke nødvendigvis de førstnevnte spesielt sterke incentiver til å handle i overensstemmelse med sistnevntes interesser. Disse interessene er heller ikke ensartede. Dermed er det i realiteten mange principaler, noe som gir svake incentiver for agentene. At partier er pakkeløsninger bidrar også til å gi politikerne spillerom i det velgerne bare vil frata dem makten dersom de oppfattes som et dårligere alternativ enn opposisjonen når alle dimensjonene er vurdert. Agentene kan derfor tillate seg å avvike fra velgernes interesser, hvordan de nå enn er definert, i enkeltsaker, uten at dette behøver å få alvorlige konsekvenser for posisjonen deres.

Incentivene til å avvike kan forsterkes dersom det finnes andre aktører som forsøker å påvirke politikernes valg til sin fordel. Som Mancur Olson (1971) har påpekt, vil små grupper ha lettere for å organisere seg for å fremme sine felles mål. Gratispassasjerproblemet som oppstår fordi hver enkelt gruppemedlem nyter godt av at målene nås uavhengig av om det har bidratt til det eller ikke, vil være mindre jo mindre gruppen er. Små grupper med konsentrerte interesser vil derfor kunne utnytte det politiske spillet for å skaffe seg fordeler på bekostning av et større fellesskap. Espelis (1999) studie av lobbyvirksomheten på Stortinget dokumenterer flere slike tilfeller på det skattepolitiske feltet: ”Bondelagets suksessrike aktivitet for å få innført en helt valgfri kapitalavkastningsrate i delingsmodellen våren 1995 er et eksempel på [avgjørende] innflytelse. Det samme gjaldt endringene av de foreslåtte overgangsordningene ved behandlingen av skattereformen i 1991 som næringslivets lobbyister arbeidet aktivt for. Rederiforbundets suksessrike lobbyvirksomhet ved endringen av skipsfartsbeskatningen i 1996 er sannsynligvis et annet eksempel [...].” 16

Niskanens (1994) byråkratiteori tar naturlig nok utgangspunkt i forholdet mellom politikere og byråkrater. Den kan imidlertid like gjerne anvendes på relasjonen mellom velgere og politikere. Niskanen postulerer at byråkrater ønsker å maksimere budsjettene sine, og ser dette som mulig innenfor svært svake beskrankninger. Forutsetningene bak konklusjonen er opplagt sterke, og seinere arbeider har vist at utfallet jevnt over ikke vil være like godt for byråkratene dersom en velger mindre ekstreme utgangspunkt. En viss ineffektivitet gjenstår imidlertid selv i disse tilfellene. Det synes realistisk, spesielt dersom en tar hensyn til at politikerne ikke er velferdsmaksimerende agenter. Politisk konkurranse og andre institusjonelle mekanismer kan tenkes å redusere omfanget av ineffektivitet og målforskyving, men fjerner neppe problemet; i enhver principal-agent relasjon hvor det er asymmetrisk informasjon, vil agenten høste fordeler av dette. Offentlig sektor er verken ”Leviathan” som sluker samfunnets ressurser eller et maskineri som knirkefritt leverer varer og tjenester basert på data for befolkningens preferanser og ressurser. Vi skal i neste seksjon se på en annen type teori som har implikasjoner for det offentlige utgiftsnivået som likner på de som kommer ut av principal-agent modeller. Begge variantene kan brukes til å argumentere for at restriksjoner på en eller begge sider av offentlige budsjetter kan være velferdsforbedrende. 17 De tilsier imidlertid at en også kan gjennomføre prosessorienterte reformer som vil føre til bedre utfall, som endringer i den politiske behandlingen av statsbudsjettet. Stortinget har som kjent gjennomført en slik reform. Jeg kommer tilbake til motivasjonen bak denne i seksjon 4.4.

4.4.2 Fellesressursproblemet

Størstedelen av de offentlige inntektene kommer i dag fra generell beskatning. Øremerket finansiering, for eksempel via brukerbetaling, spiller en relativt liten rolle. Samtidig er det slik at de fleste av utgiftspostene er spesifikke i den forstand at de stort sett kommer bestemte grupper til gode. Utleggene til nasjonale kollektive goder utgjør en liten og synkende andel av offentlige budsjetter. Ifølge OECD (1995) økte trygdeutgiftenes andel av medlemslandenes samlede budsjetter fra 25% i 1960 til 35% i 1990. I samme periode falt utleggene til kjøp av varer og tjenester fra 51% til 38%. Selv disse store endringene forteller ikke hele historien. Mange offentlige prosjekter begunstiger spesifikke geografiske områder. Tiltak i samferdselssektoren er ofte gode eksempler på dette, noe som gjenspeiler seg i norsk politikk. Den 6. april 2002, kunne man for eksempel lese på VGs nettside at Nordland fylkeskommune ønsker å bygge bro fra Hamnøya til fastlandet. På Hamnøya bor det seksti personer. Veikontoret i Nordland har ifølge VG beregnet at broa vil koste minst ett hundre og femten millioner kroner, eller med andre ord nærmere to millioner per innbygger.

Konsentrerte gevinster og kostnadsdeling gjennom generell beskatning leder til et fellesressursproblem ikke ulikt det man for eksempel finner i internasjonale fiskerier. Når hver aktør eller gruppe sammenholder sine egne gevinster med sin andel av finansieringen, blir resultatet overforbruk siden de samfunnsøkonomiske kostnadene ved tiltak undervurderes. Alle grupper i samfunnet vil ønske seg overføringer eller andre offentlige tiltak som de selv har nytte av, og de vil ønske seg disse i et større omfang enn om de betalte hele gildet selv. Andre grupper vil ha relativt svake incentiver til å motsette seg slike ønsker. Via skatteseddelen betaler de jo også kun en liten andel av aktiviteter som begunstiger andre. Tas avgjørelsen ved avstemming, kan en i tillegg muligens benytte slike anledninger til å inngå gunstige stemmebytter som bidrar til at alle parter oppnår det de vil. Denne innsikten ble først formalisert av Weingast, Shepsle og Johnsen (1981). De formulerte den såkalte ( 1/n)-loven, som fastslår at graden av overforbruk vil være økende i antall grupper som kostnadene fordeles på ( n) fordi den beslutningsrelevante brøkdelen av kostnadene er mindre jo flere som er med på å dele totalbeløpet mellom seg. Ergo vil utgiftsnivået øke med n.

Utgangspunktet til Weingast, Shepsle og Johnsen (1981) var Kongressen i USA. Siden alle nasjonalforsamlinger helt eller delvis er basert på geografisk representasjon, er det naturlig å tenke seg at antall representanter kan være et godt empirisk mål på n. Gilligan og Matsusaka (1995, 2001) finner faktisk at antall representanter i andrekammeret i amerikanske delstatsforsamlinger har en signifikant positiv effekt på utgiftsnivået. Denne sammenhengen eksisterer både i første og i andre halvdel av det tjuende århundret, og for både det totale utgiftsnivået og ulike underkategorier. Resultatene er imidlertid langt svakere for antall delegater i førstekammeret. Forfatterne antyder at årsaken kan være at andrekammeret spiller en spesiell rolle i allokeringsspillet. Hvis så er tilfellet, kan forskjeller i andrekammerets rolle mellom ulike land forklare hvorfor Bradbury og Crain (2001) får motsatte resultater med et internasjonalt datasett. Antall representanter i overhuset har en uklar effekt på offentlige utgifter enten disse måles i prosent av BNP eller per capita. Koeffisienten skifter fortegn mellom ulike spesifikasjoner av regresjonslikningen, men er sjelden signifikant. Det er derimot antall representanter i førstekammeret. Forfatterne finner en sterk 1/n-effekt. Den viser seg også for land hvor nasjonalforsamlingen har kun ett kammer. Basert på en enkel forhandlingsmodell, slutter forfatterne at underhuset har mest innflytelse i gjennomsnitt. Det er derfor antall representanter i dette kammeret som har størst betydning.

En slik konklusjon virker rimelig fordi en bør forvente at den institusjonelle strukturen spiller en rolle. En åpenbar innvending mot teorien er at det er vanskelig å håndheve politiske hestehandler. Avstemminger foregår sekvensielt, og en representant som har lovet å stemme for et viktig prosjekt i en annen representants valgkrets i bytte mot denne representantens stemme for offentlige bevilgninger som tilgodeser hennes velgere, har liten grunn til å holde sin del av avtalen hvis motparten har gjort som den skulle. Det vil jo bare medføre økte utgifter for hennes gruppe. Responsen til forskerne som utviklet ( 1/n)-loven, var at Kongressen har organisert seg slik at det er mulig å gjennomføre stemmebytter. Iføge dem sitter representantene i komiteer som behandler saker av stor betydning for deres valgdistrikt. Behandlingen av sakene i plenum er underlagt regler som sørger for at det er vanskelig for flertallet å omgjøre komiteenes vedtak, som forbud mot å fremsette alternative forslag.

Det synes også å ha vært en utbredt oppfatning at Stortingets fagkomiteer er sammensatt av utgiftsdrivende sektorinteresser, jevnfør sitatene og referansene i Rasch (1998) og Helland (2000). Som førstnevnte forfatter viser, konstitueres imidlertid Stortinget på en måte som minimerer farene for dette. Valgkomiteen er så langt som råd er et Storting i miniatyr, og i tillegg bestemmer Stortingspresidenten og de parlamentariske lederne i stor utstrekning allokeringen av plasser i komiteene mellom partiene. Gruppeledelsen avgjør så hvordan deres representanter skal fordeles til de ulike fagkomiteene. Aktører med bredere målsettinger enn å maksimere den enkelte representants sannsynlighet for gjenvalg gjennom å bruke flest mulige offentlige midler i sitt valgdistrikt styrer derfor prosessen. Det gir mindre grunn til bekymring enn om selvseleksjon til komiteer var regelen. Helland (2000) presenterer da også en statistisk analyse av budsjettbehandlingen i Stortingets fagkomiteer og plenum for perioden 1972-79 som indikerer at det snarere er sistnevnte som er utgiftsdrivende enn førstnevnte. Han finner mye sterkere støtte for hypotesen om at stortingsflertallet benytter komitesystemet til å oppnå en størst mulig grad av spesialiseringsgevinster gjennom arbeidsdeling. Dette er i tråd med nyere forskning fra USA, som har gitt teoriene om at Kongressen organiseres for å maksimere den enkelte representants muligheter for å sikre velgerne sine goder på bekostning av fellesskapet, og dermed styrke sine sjanser for gjenvalg, motbør.

Det er dessuten grunn til å tro at norske partier er langt mer disiplinerte enn Demokratene og Republikanerne i USA, som representerer store koalisjoner av til dels motstridende interesser. Analysene til Rasch (1999) indikerer faktiske en meget høy grad av partidisiplin i form av samhold i voteringer i Storting og Odelsting. Siden antallet partier er langt lavere enn antallet Stortingsrepresentanter, kan det fortolkes som at n effektivt sett går ned. Et parti har som oftest landsdekkende interesser, og vil dermed være mindre tilbøyelig til å støtte prosjekter hvor avviket mellom nasjonale og regionale interesser er stort. Det betyr ikke at avvik mellom partilinjen og stemmegivingen til representantene ikke forekommer. Ifølge Rasch (1999) skjer dette nettopp når regionale interesser er som sterkest, som i saken om plasseringen av ny hovedflyplass. Det betyr heller ikke at særinteresser ikke spiller noen rolle i politikken; de fleste partier representerer noen samfunnsgrupper mer enn andre, og geografi er ikke det eneste mulige kriteriet for å øremerke bevilgninger til spesielle grupper. Derfor bør vi ikke forvente mer enn at fellesressursproblemet er mindre i et land med sterke partier, som Norge, enn i land med svake partier. Den planlagte broen til Hamnøy illustrerer med tydelighet at loven om 1/n gjelder også her; en trenger ikke ta frem kalkulatoren for å slå fast at prosjektet ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt uten at lokalbefolkningens interesser tillegges uforholdsmessig stor vekt.

Det er i tillegg ikke bare i nasjonalforsamlingen at antallet aktører kan tenkes å ha betydning for størrelsen på offentlig sektor. Regjeringens sammensetting kan også spille en rolle. 18 Det er to mulige relevante mål på n her. Det første er hvor mange partier som får plass i regjeringskontorene. Det andre målet er antallet linjeministere. Kontopoulos og Perotti (1999) og Perotti og Kontopoulos (2002) finner beviser for at disse typene fragmentering av beslutningsprosessen har hatt betydning for finanspolitikkens innretning i OECD-landene i de siste tiårene. Det gjelder særlig for det andre målet på fragmentering, antall linjeministere, og særlig for overføringer. 19 Resultatene holder imidlertid for andre utgiftskategorier og for nivået på totale utgifter; jo høyere antallet ministere er, desto sterkere er utgiftsveksten. Størrelsen på regjeringen målt ved antall partier synes å være av mindre betydning. 20 Norge synes å være i en brukbar posisjon i henhold til begge indikatorene. Ifølge dataene i Perotti og Kontopoulos (2002), har vi hatt ettpartiregjeringer 71,53% av perioden 1970-95. Det er langt høyere enn gjennomsnittet for OECD, som er 47,11%. Våre regjeringer har hovedsaklig hatt seks til ti linjeministere. 72,22% av tiden har dette vært tilfelle, mens OECD-gjennomsnittet er over tid omtrent likelig fordelt mellom seks til ti og ti til femten slike statsråder. Imidlertid er dette historie. I dag består den norske regjeringen av tre partier og sytten ministere, stats- og finansministeren ikke inkludert. Den er dessuten en mindretallsregjering. Grunnlaget for en helhetlig finanspolitikk er derfor muligens mindre gunstig nå. For å vurdere stillingen med hensyn til langsiktighet, må vi drøfte mer dynamiske perspektiver på finanspolitikkens politiske økonomi.

4.4.3 Offentlige budsjettunderskudd og gjeld

Teoriene som er drøftet i seksjon 4.1 og 4.2 har egentlig bare prediksjoner om størrelsen på offentlig sektor. Von Hagen og Harden (1996) og Velasco (1999) har imidlertid vist at i et dynamisk perspektiv fører fellesressursproblemet til for høye budsjettunderskudd og følgelig til for stor offentlig gjeld. Intuisjonen er at hver aktør har liten grunn til å begrense sitt forbruk i dag for å øke den fremtidige ressurstilgangen. Tvert om, fordi en selv kun bærer en liten del av kostnaden ved at det fremtidige konsumet reduseres, har en incentiver til å forbruke mer i dag enn en ville ha gjort dersom en hadde diktatorisk kontroll over den finanspolitiske prosessen. En skulle derfor også forvente at jo mer fragmentert kontrollen er, desto større blir de langsiktige problemene.

Som vi straks skal se, er det et visst empirisk grunnlag for å hevde at så er tilfelle. Systemer med proporsjonal representasjon, som i Norge, skulle i så henseende være mindre gunstige enn majoritetssystemer, som i England. Den siste varianten av representativt demokrati har en tendens til å resultere i topartisystemer, mens langt flere partier vanligvis får plass i den lovgivende forsamlingen i land med den første typen politiske institusjoner. I rene topartisystemer, vil vinneren av valget per definisjon har rent flertall i nasjonalforsamlingen. Den kan dermed fritt sette sin politikk ut i livet. I flerpartisystemer er derimot koalisjons- og mindretallsregjeringer nokså vanlige. Det kan argumenteres for at disse vil være svakere politisk enn flertallsregjeringer, og da spesielt i forhold til ettpartiregjeringer av denne kategorien. Mindretallsregjeringer må søke kompromisser med opposisjonen, og i koalisjonsregjeringer må partene forhandle seg i mellom for å komme frem til en felles politikk. Dette vil ofte føre til beslutningsforsinkelser.

Erfaringene tyder på at denne typen regjeringer faktisk har vanskeligheter med å tilpasse politikken til endrede rammebetingelser. Dette er i alle fall en mulig fortolkning av den raske veksten i offentlig gjeld i land som Belgia og Italia i kjølvannet av oljeprissjokkene på 1970-tallet. Roubini og Sachs (1989a,b) hevder at deres indeks for regjeringstype forklarer en god del av utviklingen i nettogjelden i OECD-området. De fokuserer på betydningen av ”vetoretten” til partier i koalisjonsregjeringer. Siden de i utgangspunktet gir den høyeste indeksverdien til mindretallsregjeringer, er det imidlertid noe underlig at de ikke legger større vekt på de potensielle styringsproblemene til denne typen regjeringer. Etter å ha undersøkt dataene til Roubini og Sachs (1989a,b) på nytt, hevder da også Edin og Ohlsson (1991) at det er mindretallsregjeringer som utviser den dårligste tilpasningen til sjokk.

Analysene til Grilli, Masciandaro og Tabellini (1991) kaster lys over en mulig årsak til forskjellene i resultatene: Det er vanskelig å skille mellom effektene av svake regjeringer og politisk usikkerhet målt ved hyppige regjeringsskifter. Denne typen usikkerhet kan også tenkes å føre til gjeldsoppbygging fordi en regjerings avveining av nåtidig og fremtidige utgifter endres når den kan miste makten til motstandere som har andre politiske prioriteringer. 21 Grilli, Masciandaro og Tabellini (1991) viser at land med proporsjonal representasjon i nasjonalforsamlingen både har den største andelen av koalisjons- og mindretallsregjeringer og regjeringene med kortest levetid. Siden antallet regjeringsskifter viser seg å ha størst forklaringskraft med hensyn til budsjettunderskudd, er det vanskelig å fastslå den relative betydningen av politisk ustabilitet og svakhet. 22 Det er imidlertid klart at land med valgsystemer som tenderer til å skape rom for mange innflytelsesrike aktører på den nasjonale politiske arenaen er mer utsatte for finanspolitiske problemer.

Dette er selvsagt ingen gunstig situasjon fra en skattemessig synsvinkel, for den intertemporale offentlige budsjettrestriksjonen tilsier at alt annet like innebærer gjeldsoppbygging kun en utsetting av beskatningen. Men dersom det er riktig at det i flerpartisystemer er vanskelig å komme frem til en beslutning om hvem som skal bære byrdene ved å sørge for langsiktig budsjettbalanse i kjølvannet av et sjokk, må det også bety at det ikke er lett å endre politikken i ,,normale” situasjoner. Sagt på en annen måte og litt mer generelt, bør en forvente større stabilitet i politikken når det institusjonelle rammeverket gir ”vetorett” til mange aktører. Kontopoulos og Perotti (1999) og Perotti og Kontopoulos (2002) finner faktisk indikasjoner på at deres mål på fragmentering, antall koalisjonspartnere og antall linjeministere, er mer betydningsfulle i ,,dårlige” tider. Når det gjelder signifikans, er mønsteret omtrent det samme som rapportert over: Antallet regjeringsmedlemmer har større forklaringskraft enn antallet partier som disse kommer fra, men den siste variabelen har også i dette tilfellet en effekt på økningen i overføringene.

Som forfatterne påpeker, er dette kanskje en fordel i forhold til å oppnå reformer. Det er sannsynligvis enklere å forandre regjeringens størrelse enn valgsystemets beskaffenhet, selv om også dette justeres fra tid til annen. I Norge innførte vi for eksempel en sperregrense for representasjon i Stortinget for ikke alt for lenge siden. Utjevningsmandater er også et relativt nytt fenomen i norsk politisk virkelighet. Siden disse tiltakene trekker i motsatt retning hva angår mulighetene for små partier til å oppnå innflytelse, er nettoeffekten på den finanspolitiske beslutningsprosessen her til lands uklar. Resultatene fra den empiriske litteraturen må vel uansett sies å utgjøre et relativt spinkelt grunnlag for å anbefale konkrete reformer med hensyn til politiske institusjoner. Dette synes også å være konklusjonen til Rasch (2002). Mindre dramatiske virkemidler som endringer i organiseringen av budsjettprosessen som medfører at et langsiktig og helhetlig perspektiv i større grad ivaretas, synes imidlertid å være innenfor rekkevidde. Den allerede omtalte reformen av Stortingsbehandlingen av budsjettet er et mulig eksempel på dette.

4.4.4 Institusjonelle restriksjoner på budsjettutfall og -prosess

Det er vanlig å skille mellom to hovedformer for politisk behandling av statsbudsjettet. Ved budsjettering post for post velges nivået på de forskjellige underpostene i budsjettet sekvensielt. Sluttsummen er da ganske enkelt summen av disse. Ved rammebudsjettering velges totalbudsjettet først. Deretter fordeler en rammen på de enkelte underpostene. I debatten om offentlige budsjettprosesser, synes det som om mange er av den oppfatning at mens rammebudsjettering per definisjon leder til en gitt sluttsum, fører votering post for post til at en mister kontrollen over budsjettets størrelse. Mer spesifikt anføres det ofte at totalbudsjettet blir for stort ved post for post budsjettering fordi det finnes mange aktører som ønsker å sikre store bevilgninger til ”sine” poster, mens ingen tar hensyn til helheten i budsjettet. Slike betraktninger synes å ha ligget bak budsjettreformene i både Norge og Sverige på 1990-tallet. Selv om denne intuisjonen er nærliggende, kan det vises at den ikke er generelt riktig. Konklusjonen som følger av en nærmere analyse, er at det ikke er rekkefølgen på voteringene som sådan som er av betydning. Det er preferansene til aktørene som bestemmer hvorvidt den ene eller den andre budsjetteringsformen gir et høyere totalbudsjett. Rasjonelle aktører vil forutse hvordan utfallet i senere voteringer avhenger av utfallet av de som går forut. De vil så justere sin stemmegiving på de tidligere stegene i prosessen med henblikk på å oppnå et best mulig resultat samlet sett. Ønsker et flertall av aktørene et stort budsjett, er derfor voteringsrekkefølgen av liten betydning. Som vi nå skal se, betyr ikke dette at institusjonelle rammer er betydningsløse.

Konklusjonen til Hallerberg og von Hagen (1997) er at fellesressursproblemet kan løses ved å øke det de kaller graden av sentralisering i prosessen. 23 Intuisjonen er at dersom en aktør med et mer generelt perspektiv gis større makt i beslutningsprosessen, vil en større andel av skattekostnadene ved offentlige utgifter være beslutningsrelevant. Dermed vil avviket mellom politiske og økonomiske vurderinger i budsjettprosessen bli redusert. Dette er i tråd med empirien og argumentasjonen ovenfor. I nasjonalforsamlinger er finanskomiteen en naturlig kandidat til å spille en slik integrerende rolle, og vil sannsynligvis kunne utføre denne bedre jo færre og mer disiplinerte partiene som er representert der er. I Hagen (1999) argumenterer jeg for at Stortingets reform økte finanskomiteens innflytelse over budsjettet. Det betyr ikke nødvendigvis mindre makt for fagkomiteene. Det er snarere snakk om en rendyrking av arbeidsdelingen. Finanskomiteen har fått større innflytelse over helheten i budsjettet, mens de andre komiteene ikke lenger risikerer å se sine prioriteringer omkalfatret i et siste forsøk på å få budsjettkabalen til å gå opp.

Siden budsjetter blir til i et spill mellom regjeringen og den lovgivende forsamlingen, er det imidlertid nødvendig å studere budsjettprosessen i sin helhet. Det følger av den omtalte hypotesen at systemer av budsjettinstitusjoner kan rangeres i henhold til graden av sentralisering på de ulike stadiene i beslutningsprosessen. Det er imidlertid også ulemper ved for sterk sentralisering av myndighet. For eksempel vil begrensninger på nasjonalforsamlingens muligheter til å endre størrelsen og profilen på regjeringens forslag medføre at det endelige budsjettet har en utforming som tjener sistnevnte aktørs politiske interesser. Tilsvarende vil en koalisjonsregjering kunne oppleve at en finansminister som har en sterk posisjon i beslutningsprosessen utnytter den til å endre budsjettet til fordel for sitt eget parti, på bekostning av koalisjonspartnerne. Hallerberg og Von Hagen (1999) finner da også at ettpartiregjeringer i EU-landene gjerne velger den første måten å internalisere eksternalitetene forbundet med desentraliserte utgiftsbeslutninger, mens koalisjons- og mindretallsregjeringer foretrekker å sette rammer for budsjettprosessen i fellesskap.

I lys av dette kan en betrakte den norske reformen som en styrking av stortingsflertallets posisjon, jevnfør Hagen (1999). Ved å forhindre at mindretallsregjeringer kan utnytte en splittet opposisjon strategisk, vil flertallets interesser i større grad forme budsjettet både når det gjelder størrelsen og prioriteringene. Det kan også tenkes at reformen dermed vil tvinge fram flere regjeringer med et parlamentarisk flertall i ryggen, noe som igjen vil være en kilde til økt innflytelse for majoriteten. I tråd med de teoretiske og empiriske arbeidene som er gjennomgått over, som demonstrerer de økonomiske problemene som oppstår når mindre grupper får for stor innflytelse over budsjettet, burde dette føre til en finanspolitikk som i større grad er tilpasset økonomiske kriterier, både i detaljer og helhet. At den også vil bære større preg av flertallets politiske prioriteringer og mindre av minoritetsinteresser, og altså ha karakter av en finanspolitisk ”tvangstrøye” for mindretallet, er noe en må ta med på kjøpet enten en mener det er en fordel eller en ulempe.

Regler for budsjettarbeidet og regjeringens organisering kan påvirke utfallene av kollektive beslutningsprosesser ved å bestemme hvem som kan gjøre hva når på basis av hvilken informasjon. Prosessregler har dermed kun en indirekte virkning på sluttresultatet. Restriksjoner som Maastricht-prosessens maksimalgrenser for offentlige budsjettunderskudd og gjeldsnivå har derimot i prinsippet en mer direkte effekt. Som vi nå skal se, er skillet mellom prosessregler og utfallsregler ikke like klart i praksis.

4.5 Internasjonale erfaringer med restriksjoner på finanspolitikken

4.5.1 USA

Empiriske undersøkelser basert på internasjonale datasett står overfor det problemet at det er vanskelig å kontrollere for alle potensielt viktige forklaringsfaktorer. Det kan derfor hende at en finner signifikante sammenhenger som egentlig skyldes at en utelatt variabel samvarierer med både variabelen en ønsker å forklare variasjonen i og en eller flere uavhengige variabler. Studerer en virkningene av institusjonelle reformer i et land, ville det vært optimalt å basere seg på en kontrafaktisk analyse. Slike scenarioer er imidlertid beheftet med stor usikkerhet. Når det gjelder å bestemme effektene av finanspolitiske restriksjoner, om noen, tilbyr derfor land som USA unike muligheter. Til tross for felles historie og kultur, er det store variasjoner i institusjonell struktur mellom amerikanske delstater. Deres erfaringer utgjør derfor nærmest et naturlig eksperiment.

Beskrankninger på skatter og offentlige utgifter finnes både på delstatsnivå og blant USAs kommuner. 24 Utbredelsen av og styrken på disse økte på slutten av 1970-tallet og begynnelsen av 1980-tallet, et fenomen som er blitt omtalt som ”skatteopprøret”. Et viktig element var restriksjoner på eiendomsskatten, som er den viktigste inntektskilden for lokale myndigheter. Men det ble også innført skranker på veksten i skatteinntektene eller utgiftene. I noen delstater ble disse gjennom lovvedtak knyttet til for eksempel veksten i inntektsnivået, befolkningen eller prisnivået. I andre ble det satt strenge prosedyrekrav for å kunne sette reguleringene til side, for eksempel at nye skatter eller skatteøkninger måtte godkjennes i folkeavstemninger. Selv om resultatene spriker noe, synes de fleste studiene å konkludere med at beskrankningene har effekter på de finanspolitiske variablene de gjelder. Siden det ikke er gitt at alle restriksjoner binder i praksis (hvorvidt de binder kan også variere over tid), er dette relativt sterke indikasjoner på at institusjoner er av betydning.

Matsusaka (1995, 2000) undersøker hvordan innslag av direkte demokrati påvirker finanspolitiske utfall på administrative nivåer under det føderale. Han demonstrerer at innbyggernes muligheter til å øve innflytelse gjennom voteringer initiert av dem selv har signifikante effekter på mange fiskale variabler. Det gjelder både direkte, ved at finanspolitikken er signifikant forskjellig i delstater med og uten slike karakteristika, og indirekte, ved at effektene påvirkes av hvor høy andel av manntallet som må undertegne et initiativ for at det skal komme til votering. For perioden 1960-90 finner han at utgiftene er omkring 4% lavere i delstater med denne typen institusjoner sammenliknet med delstater med et rent representativt system. 25 Før krigen førte derimot muligheten til å initiere en folkeavstemming til et høyere nivå på både utgifter og inntekter. Hovedkonklusjon blir dermed at denne typen innslag av direkte demokrati fører til større samsvar mellom velgernes preferanser og politikken, men at dette ikke nødvendigvis innebærer at størrelsen på offentlig sektor reduseres. Det samsvarer med argumentasjonen jeg fremførte i seksjon 4.1; delegering vil medføre at politikken kan avvike fra flertallets målsettinger, men dette behøver ikke å bety at politikere og byråkrater kan gå i ledtog for å maksimere størrelsen på offentlig sektor, om det nå skulle være det de ønsker. En ytterligere indikasjon på dette er at Matsusaka (1995, 2000) avdekker at borgerinitiativ leder til en desentralisering av finanspolitikken fra delstatsmyndighetene til lokaladministrasjonene. Sannsynligvis betyr dette en sterkere kongruens mellom velgerpreferanser og politikk.

Konstitusjonelle regler som krever balanserte offentlige budsjetter eller avgrenser lånemulighetene til regjeringen setter konflikten mellom binding og fleksibilitet på spissen. Regler som begrenser adgangen til å ha offentlige budsjettunderskudd kan tenkes å redusere problemene knyttet til kollektiv finansiering av tiltak som kommer mindre grupper til gode og framtidige generasjoners manglende representasjon i dagens beslutningsprosess. På den andre siden kan slike regler umuliggjøre både skatteutjevning og motkonjunkturpolitikk. Alle delstatene unntatt én (Vermont) har en eller annen form for beskrankning på administrasjonens mulighet til å budsjettere med et underskudd. De varierer imidlertid sterkt i form. Den konstitusjonelle statusen til reglene – lov eller grunnlov – varierer også.

Den empiriske litteraturen viser at disse variasjonene er betydningsfulle. Poterba (1994) avdekker en sammenheng mellom hvor restriktive reglene er og hvor raskt uforutsette endringer i budsjettunderskudd korrigeres. Kiewiet og Szakaly (1996) finner at strengere regler betyr lavere gjeldsnivå. De går i større detalj, og avslører dermed at mens forbud mot gjeldsopptak og krav om folkeavstemming om utstedelse av obligasjoner i stort omfang binder, 26 gjør krav om kvalifisert flertall i delstatsforsamlingen og beskrankninger relatert til størrelsen på ulike skattebaser det ikke. Faktisk har delstater hvor beslutningene om å utstede såkalt garantert gjeld kun kan fattes av kvalifiserte flertall av de folkevalgte signifikant høyere nivåer på denne gjelden. Problemstillingen angripes fra en litt annen synsvinkel av Poterba og Reuben (1999, 2001). De studerer hvordan fiskale restriksjoner påvirker obligasjonsrenten som delstatene må betale, eller nærmere bestemt renteendringen som følger endringer i budsjettunderskuddet i forhold til anslagene ved årets begynnelse. Mens effektene av utgiftsbeskankninger synes svake, er bindende restriksjoner på inntektssiden og budsjettunderskuddet av betydning. Den sistnevnte typen regler fører ikke overraskende til lavere risikopremier.

Bayoumi og Eichengreen (1995) fokuserer på sammenhengen mellom fiskale indikatorer for delstatsregjeringer og konjunktursykler i ulike perioder. De finner at delstatsregjeringenes budsjettunderskudd, utgifter og inntekter har et motsyklisk mønster når hele utvalgsperioden (1970-92) ses under ett. Styrken på responsen avhenger imidlertid av den institusjonelle strukturen. I delstater med begrensninger på låneopptak og underskuddsbudsjettering er responsen på konjunktursykler langt svakere. Forfatterne mener derfor at slike regler legger relativt sterke føringer på muligheten til å føre motkonjunkturpolitikk.

Et av de grundigste arbeidene på dette området leveres av Bohn og Inman (1996). Deres konklusjon er at strengere regler for balanserte budsjetter er mer effektive. 27 Videre synes det som om regler som er grunnlovsfestet har en sterkere virkning på budsjettunderskudd enn de som er basert på vanlige lover. De finner også at stater med strengere restriksjoner fører en finanspolitikk som er mindre følsom for konjunktursyklene. Det er imidlertid interessant at stater med strengere regler synes å plassere overskudd i fond som ikke kommer inn under regelverket. Bohn og Inman (1996) mener derfor at reglene etter en tid ikke nødvendigvis utelukker motkonjunkturpolitikk. Stater med strenge beskrankninger kan, ved å plassere besparingene som direkte og indirekte (via reduserte fremtidige renteutgifter) genereres utenfor regelverkets rekkevidde, føre en mer ekspansiv politikk i nedgangstider. På mellomlang sikt kan derfor motsetningen mellom en budsjettbalanse som ikke varierer med konjunkturene og kortsiktige stabiliseringsbehov være mindre enn man ellers skulle forvente, men dette skyldes selvsagt at kravene ikke dekker alle aspekter ved offentlige finanser.

Von Hagen (1991) finner at i gjennomsnitt er den eneste statistisk signifikante forskjellen mellom delstater med og uten beskrankninger på delstatsregjeringens muligheter til låneopptak at i den førstnevnte typen er forholdet mellom gjeld med og uten offentlig garanti lavere. Med andre ord fører slike beskrankninger bare til et skifte av instrument fra gjeld med offentlig garanti, som reglene gjelder for, til gjeld uten slike garantier, som ikke kommer inn under reglene. 28 Disse resultatene illustrerer at muligheten for at bindende regler omgås, er tilstede. Bevismaterialet med hensyn til omgåelser og overtredelser er imidlertid sprikende. I motsetning til Von Hagen (1991), konkluderer Kiewiet og Szakaly (1996) med at regler ikke medfører et skifte fra gjeldstyper underlagt beskrankninger til gjeldstyper hvor delstatsmyndighetene står fritt til å velge nivået. 29 Ifølge Lowry og Alt (2001), finnes det ingen tegn på at regelverkene aktivt håndheves. Bohn og Inman (1996) er enige i dette, men de trekker den stikk motsatte konklusjonen, nemlig at det er fordi myndighetene ikke ønsker å få budsjettforslagene sine dratt inn for delstatenes høyesterett. De kan anføre indirekte beviser for påstanden: Effektene av den strengeste formen for krav om balanserte budsjetter forsterkes kraftig der hvor dommerne i høyesterett er direkte valgt og svekkes betydelig i delstater hvor guvernøren eller delstatsforsamlingen utnevner dem.

På føderalt nivå refererer Poterba (1997) til studier som viser hvordan en stor andel av reduksjonene i budsjettunderskuddet som en følge av den såkalte Gramm-Rudman-Hollings (GRH) loven kan tilskrives salg av aktiva og manipulasjoner med fremskrivinger av den fiskale situasjonen. GRH ble vedtatt i 1997 med det siktemål å få budsjettet i balanse innen 1993. Det viste seg å være for vanskelig politisk sett. Selv om loven inneholdt bestemmelser om automatiske kutt i visse utgiftskategorier dersom det vedtatte budsjettunderskuddet oversteg det forutbestemte nivået for det kommende budsjettåret, fant Presidenten og Kongressen veier utenom disse restriksjonene. Problemene fortsatte med oppfølgeren fra 1990, ”the Budget Enforcement Act”. Den ga riktignok visse incentiver til å overholde målsettingene på kort sikt, men dette kunne oppnås ved å gjøre vedtak som først fikk konsekvenser utover lovens femårige tidshorisont. Noe av forklaringen på den manglende suksessen, er nok at i disse tilfellene var bindingene ikke spesielt sterke. De var ikke konstitusjonelt forankret som reglene på delstatsnivå ofte er.

4.5.2 Sveits

Som USA, er Sveits en føderal stat med betydelig variasjon i institusjonell struktur mellom de regionale myndighetene. De fleste kantonene har en permanent representativt forsamling, men alle har elementer av direkte demokrati på en eller annen måte. Ifølge Feld og Kirchgässner (2001b), finnes det kun én kanton hvor konstitusjonen ikke inneholder noen krav til folkeavstemminger i finanspolitiske saker. I resten av kantonene, enten kan eller må slike avstemminger benyttes i nærmere spesifiserte tilfeller. For eksempel må offentlige prosjekter med kostnader som overstiger en lovebestemt grense legges ut til folkeavstemming i mange kantoner. I noen av disse, kan de folkevalgte legge mindre prosjekter frem for folket dersom de ønsker det. Borgerne kan dessuten tvinge frem avstemminger hvis de samler et tilstrekkelig antall signaturer til støtte for et slikt krav. Liknende bestemmelser finnes i mange kommuner, også med hensyn til skattesatser og budsjettforslag og -underskudd. Uansett om avstemmingene er valgfrie, lovpålagte eller initiert av velgerne avgjøres de ved enkelt flertall.

Feld og Kirchgässner (1999, 2001a, 2001b) har undersøkt effektene av direkte demokrati i Sveits på fiskale indikatorer. I de to første studiene benyttes kommunale data, i den siste kantonale data. Deres utgangshypotese er at elementer av direkte demokrati beskranker handlingsrommet til folkevalgte representanter. De finner betydelig støtte for denne. I Feld og Kirchgässner (1999) er en indikatorvariabel for muligheten til å bruke referenda til å kontrollere budsjettunderskuddet alltid signifikant i regresjoner for offentlig gjeld og utgifter per capita, medianvelgerens skattesats og andelene av offentlige inntekter som fremskaffes lokalt. Nærmere bestemt fører denne typen restriksjoner til lavere gjeld og utgiftsnivå, men til et høyere skattenivå og en større andel lokale inntekter. Feld og Kirchgässner (2001a) finner liknende resultater for gjeld per skattebetaler.

I Feld og Kirchgässner (2001b) benytter de både en indikatorvariabel for lovpålagte finanspolitiske referenda og en variabel for antall signaturer som kreves for å få gjennomført en folkeavstemming på borgernes initiativ. Den siste variabelen skal fange opp eventuelle effekter av variasjoner i kostnadene ved å føre kontroll med politikerne. Lovpålagte referenda fører til at både offentlige utgifter og inntekter er lavere. Det samme gjelder for budsjettunderskudd. De finner imidlertid ingen signifikant effekt på offentlig gjeld. Det har heller ikke signaturvariabelen. Den viser seg imidlertid å gi høyere utgifter og inntekter når hele utvalget benyttes, så vel som når regresjonen avgrenses til kantoner med lovpålagte folkeavstemminger. I resten av kantonene fører strengere krav til motsatt resultat. Som i USA, er det altså ikke noen lovmessig sammenheng mellom direkte velgerkontroll i finanspolitiske saker og størrelsen på offentlig sektor. Forfatternes konklusjon, som også baserer seg på andre studier, er at ”elements of direct democracy are associated with lower public expenditure, revenue and public debt, with a higher efficiency of the public sector in terms of cost of providing public services and collecting tax revenue, with better economic performance and with higher satisfaction of citizens” (s. 362).

Denne fortolkningen av resultatene synes vel rosenrød. Den bør i alle fall kvalifiseres i lys av utviklingen i offentlige finanser på 1990-tallet. Til tross for at velgerinitiativ også tillates på føderalt nivå, vokste utgiftene raskt i løpet av dette tiåret. Føderasjonens utgifter økte med over 50% fra 1990 til 2000. Kantonenes samlede utgifter vokste nesten like raskt, mens utgiftsnivået i kommunesektoren steg med drøyt 35%. Resultatet var at bruttogjeldens andel av BNP økte med nesten tjue prosentpoeng, hvorav omtrent to tredjedeler skyldes veksten i føderal gjeld (Joumard og Giorno 2002). I 2001 ble derfor en gjeldsbegrensingsregel vedtatt i parlamentet. Den ble ratifisert i en folkeavstemming samme år. Målsettingen med den avanserte regelen er å balansere det strukturelle føderale budsjettet over konjunktursyklusen. Konkret skal dette oppnås ved å knytte utgiftssiden til forventede inntekter justert for svingninger i økonomien. Utgiftene utenom systemet for arbeidsledighetstrygd settes lik forventede inntekter multiplisert med det forventede forholdet mellom trend-BNP og faktisk BNP. Forventes BNP å ligge under den beregnede trenden, kan utgiftene dermed overstige forventede inntekter, og vice versa. I tillegg justeres det for tidligere avvik fra regelen som en følge av prediksjonsfeil. 30 Avvik kan bare planlegges dersom et absolutt flertall av begge kamrene i den lovgivende forsamlingen vedtar det. En har dermed muligheten for å sette regelen til side i spesielle tilfeller, noe som gir fleksibilitet i kontrollerte former.

Selv om det vil ta noe tid før en kan evaluere effektene av regelen, uttrykker Joumard og Giorno (2002) en viss bekymring for at regelen ikke vil løse problemene som følger av at sveitsisk finanspolitikk tradisjonelt har vært prosyklisk. Det er to hovedårsaker til dette mønsteret. For det første har mange av kantonene og kommunene lover eller konstitusjonelle beskrankninger som pålegger dem å ha balanserte budsjetter. 31 Siden disse enhetene til sammen står for to tredjedeler av det samlede offentlige budsjettet, medfører dette at mye av potensialet for automatiske stabiliseringseffekter forsvinner. For det andre, består det føderale budsjettet for det meste av overføringer. Overføringer, spesielt til husholdninger, har en ganske liten effekt på økonomien på kort sikt sammenliknet med offentlige kjøp av varer og tjenester. Det er dessuten relativt vanskelig å justere disse utgiftene raskt, noe som betyr at det kan by på problemer å følge regelen. Det blir interessant å se om kreativ bokføring blir en del av ”løsningen” på eventuelle vanskeligheter slik en har sett i andre land med finanspolitiske restriksjoner på nasjonalt nivå.

4.5.3 EU

Maastricht-traktaten fastla eksplisitte målsettinger for medlemslandene i EU på det finanspolitiske området. 32 Landene som ønsket å delta i den monetære unionen (EMU), måtte ha budsjettunderskudd som ikke oversteg 3% av BNP. Den offentlige bruttogjelden måtte ikke være høyere enn 60% av BNP. Disse kriteriene var ikke fullstendig rigide. Budsjettunderskudd som oversteg 3% kunne tillates dersom de kunne betraktes som midlertidige unntakstilfeller og avviket ikke var for stort. For høye underskudd kunne også aksepteres hvis de var fallende og nærmet seg den magiske grensen. På samme måte kunne et gjeldsnivå høyere enn 60% aksepteres om trenden var nedadgående og nærmet seg referanseverdien i et tilfredsstillende tempo. Siden det ikke ble spesifisert hva kvalifikasjoner som midlertidig, unntakstilfelle og tilfredsstillende innebar, var det rom for skjønn.

Den såkalte Pakten for Stabilitet og Vekst, utdypet de ovennevnte kriteriene og gjorde dem mer spesifikke. Unntakstilfelle ble definert som et fall i reelt BNP på minst 2% på årsbasis, midlertidig som at underskuddet måtte under 3% igjen i året etter at et slikt sjokk hadde inntruffet. Det er likevel fremdeles lagt inn slingringsmonn. Konjunkturnedganger på mindre enn 2% men mer enn 0,75% kan også kvalifisere som grunnlag for fritak fra reglene dersom nedgangen er brå nok eller det akkumulerte gapet i forhold til trenden er stort nok. På den andre siden, skjerpet Pakten reelt sett kravene i det medlemslandene er pålagt å etterstrebe balanse eller budsjettoverskudd på mellomlang sikt slik at underskuddet ikke overstiger 3% selv når økonomien er inne i en konjunkturnedgang.

Om et medlemslands underskudd anses å bryte kriteriene, er det som nevnt pålagt å treffe tiltak som retter opp situasjonen igjen. Hvis ikke, risikerer det økonomiske sanksjoner. Reglene er heller ikke her uten unntak: Under spesielle omstendigheter, som ikke er definerte, kan sanksjonene frafalles. Eichengreen og Wyplosz (1998: 68) mener at dette begrenser effektene av Pakten: ”Governments will adjust their fiscal policies just enough to avoid incurring fines. EU authorities for their part will give countries just enough leeway to avoid having to fine them. Hence, the pact is likely to alter fiscal behaviour just enough to avoid these outcomes.”

Kilde: World Bank (2001).

Det er selvsagt for tidlig å vurdere om denne spådommen medfører riktighet. Vi kan imidlertid se hva som skjedde på oppløpssiden. Figur 4.1 viser at Maastricht-prosessen synes å ha ledet til en konvergens i gjeldsnivåene blant EU-landene. 33 Det gjelder både for de som ble medlemmer av den monetære unionen fra starten av, og de som av en eller annen grunn ble stående utenfor (Danmark, Hellas, Storbritannia). Mer oppsiktsvekkende er det kanskje at konvergens mot 60%-grensen fant sted både i gruppen av land som i utgangspunktet tilfredsstilte kravet og blant dem som ikke gjorde det. Det synes også som om dette var uavhengig av om en var nødt til å redusere gjeldsnivået for å oppnå det ønskede medlemskapet eller ikke, jevnfør utviklingen i Danmark og Italia.

Kilde: World Bank (2001)

Figur 4.2 viser at det også var tydelig konvergens med hensyn til budsjettunderskuddene. Med unntak av Luxembourg, har jeg inkludert alle de opprinnelige EMU-medlemmene som jeg har data for. Bortsett fra Irland, som med sitt budsjettoverskudd var i en særstilling i 1997, ligger landene tett samlet. Italia var marginalt på feil side av 3% grensen, mens Frankrike var omtrent et halv prosentpoeng unna der de ifølge kravet burde være. Vi ser at disse landene gjorde store bestrebelser for å komme nært nok. Finland og Spania, som var på rett side, gjorde også store fremskritt fra året før. Både Italia og Finland mer enn halverte budsjettunderskuddene fra 1996 til 1997.

Det ser altså ut til at restriksjonene som ble innskrevet i Maastrict-traktaten var effektive i den forstand at budsjettunderskuddene falt. En potensiell bekymring, uttrykt av for eksempel Eichengreen og Wyplosz (1998), er at effektene av automatiske stabilisatorer kan ha blitt svekket. Når mulighetene til å bruke fiskale virkemidler til å jevne ut konjunktursvingningene samtidig er beskranket av kravet til underskudd, kan det medføre at et enkelt EMU-medlems muligheter til å stabilisere økonomien reduseres. En mer generell innvending er at 3% av BNP er et helt tilfeldig tall. Både Buiter, Corsetti og Roubini (1993) og Eichengreen og Wyplosz (1998) påpeker at Maastricht-kriteriene jevnlig ble ,,brutt” før traktaten ble undertegnet. De sistnevnte finner at fra 1955 til 1996 var budsjettunderskuddet høyere enn 3% i 41% av observasjonene de har fra EU-landene. Tallene deres viser også at en måtte ha brukt en liberal fortolkning av unntaksreglene dersom en skulle ha oppnådd fleksibilitet. Det er i denne perioden kun fire tilfeller av år hvor et EU-land opplevde en konjunkturnedgang på 2% eller mer, og bare tjueto tilfeller av fall i BNP på mer enn 0,75%. De ser derfor en fare for at kravene kan bli for rigide i praksis. Basert på simuleringer av hva som ville ha skjedd om kriteriene hadde vært gjeldende i denne tidligere tidsperioden slutter forfatterne at Pakten for Stabilitet og Vekst medfører et ikke ubetydelig, men heller ikke spesielt stort inntektstap for medlemslandene.

Tilhengere av Pakten kan selvsagt innvende at usikkerheten som hefter ved slike beregninger er svært stor. De kan også påpeke at historien viser at i alle fall noen av medlemslandene ikke klarte å holde orden på sine offentlige finanser. Når gjelden blir høy nok, er spillerommet for motkonjunkturpolitikk begrenset og det kan til og med tenkes at økonomiens respons på finanspolitiske tiltak er den motsatte av det Keynesiansk teori predikerer. For eksempel kan en økning i budsjettunderskuddet tenkes å medføre redusert konsum i dag fordi konsumentene forventer at gjeldsøkningen vil føre til høyere fremtidige skatter og ønsker å jevne ut konsumet sitt over tid. I disse tilfellene kan en ekstern restriksjon være den eneste veien til en langsiktig finanspolitikk. En felles standard er neppe den optimale måten å binde seg på hvis alle muligheter er åpne, men kanskje er det ikke politisk mulig å ha ulike kriterier i et fellesskap som EU.

Maastricht-traktaten pålegger medlemslandene å sørge for at prosedyrene for budsjettbehandlingen sikrer at de når de kvantitative målene for finanspolitikken. Von Hagen og Harden (1994) ser på sammenhengen mellom endringer i offentlig bruttogjeld og budsjettunderskudd for EU-landene i 1980-årene og en indeks for institusjonell struktur. Indeksen dekker aspekter ved hele budsjettprosessen, nærmere bestemt strukturen for budsjettarbeidet både på regjeringsstadiet og i nasjonalforsamlingen, hvor informativt regjeringens budsjettforslag er, graden av fleksibilitet i implementeringsfasen og hvorvidt det årlige budsjettarbeidet foregår innenfor rammen av et langtidsbudsjett. Høye verdier på indeksen betyr at finans- eller statsministeren har en sterk posisjon i arbeidet innad i regjeringen og at forhandlingene der er beskranket av en bindende totalramme for budsjettet; at det er begrenset adgang til å foreslå endringer i nasjonalforsamlingen, separate voteringer over hver utgiftspost og en samlet avstemming over størrelsen på budsjettet før forhandlingene starter; et oversiktlig budsjettforslag; og at linjedepartementene har begrenset adgang til å foreta endringer i iverksettelsesfasen samtidig som en sterk finansminister har overoppsyn denne. Hypotesen om at høye indeksverdier fører til lave nivåer på underskudd og bruttogjeld (begge i prosent av BNP) testes på flere ulike måter, og får sterk støtte.

Etter å ha kontrollert for økonomiske forklaringsfaktorer, finner også De Haan og Sturm (1994) at denne indeksen forklarer forskjeller i vekst i offentlig gjeld i EU-landene i 1980-årene. Indeksen som benyttes i disse studiene er basert på en spørreundersøkelse som ble sendt ut til finansministeriene i EUs medlemsland. De Haan, Moessen og Volkerink (1999) foretar en liknende undersøkelse. Den nye indeksen er signifikant i regresjoner for endringer i gjeldsnivået i perioden 1980-92. Resultatene synes derfor robuste. 34 De Haan, Moessen og Volkerink (1999) påpeker imidlertid at betydningen av sterke budsjettinstitusjoner synes relativt liten i økonomisk forstand.

Det er en del forskjeller mellom indeksen disse forskerne konstruerer med bakgrunn i svarene de fikk, og den opprinnelige. I tabell 4.1, har jeg inkludert alle landene som er med i begge studiene. Høye indeksverdier betyr som nevnt at innslaget av institusjonelle karakteristika som vurderes å bidra til en stram budsjettprosess er stort. I seg selv har tallene ingen betydning. Det viktige er kun rangeringen av landene og fortegnet på endringen over tid. Ikke uventet har land som Belgia, Italia og Irland lave indeksverdier på begynnelsen av 1990-tallet. Aksepterer vi tallenes tale, synes det som om Maastricht-prosessen har medført endringer på dette feltet. Alle landene unntatt Storbritannia oppnår en høyere poengsum ved slutten av tiåret. Det er også verdt å merke seg at landene med det dårligste utgangspunktet gjør de største fremskrittene. Dette kan ha bidratt til den konvergensprosessen som fremkommer i figur 4.1 og 4.2, selv om en altså skal være forsiktig med å lese for mye inn i tallverdiene. 35 Von Hagen, Hallett og Strauch (2001) er imidlertid enige i at de substansielle endringene var størst i disse landene, samt Sverige.

4.6 Avsluttende merknader

4.6.1 Oppsummering og generelle implikasjoner

Det synes relativt ukontroversielt å konkludere med at institusjoner influerer finanspolitikken. Litteraturen støtter også stort sett opp om den rimelige hypotesen at sterkere beskrankninger binder hardere; spesielt synes det som om grunnlovsfestede regler gir større utslag i den faktiske politikken enn regler vedtatt som vanlige lover. Materialet gir grunnlag for ytterligere to konklusjoner. For det første, er det ikke nødvendigvis kostnadsfritt for flertallet å binde seg. Studiene som er referert over indikerer for eksempel at det er en viss fare for at det blir vanskeligere å benytte finanspolitikken aktivt til å stabilisere økonomien. De negative konsekvensene kan imidlertid begrenses ved å investere mye i utformingen av reglene. For det andre, er det vanskelig å binde seg til masten. Det er neppe tilfeldig at erfaringene viser at restriksjoner på nasjonalt nivå omgås i en del tilfeller. Mens staten kan hjelpe til med å håndheve skrankene som er lagt på eller selvvalgt av myndigheter på lavere nivåer, er det langt vanskeligere å tvinge nasjonale myndigheter til avstå fra bokføringstriks, endringer i budsjettets rekkevidde og liknende. Disse vanskelighetene gjelder i stor grad det jeg har kalt utfallsregler. Prosessregler synes i større grad å være selvhåndhevende, sannsynligvis fordi de fungerer ved å gi visse aktører mer makt på bekostning av andre aktører. De som får tildelt større innflytelse over budsjettprosessen vil da ikke være villige til å gi avkall på denne. Selv om utfallet ikke er gitt med denne typen beskrankninger, viser de internasjonale erfaringene at det uansett kan være vanskelig å finne de ”rette” målene å sikte mot. Også her vil nok imidlertid problemene kunne reduseres til en viss grad ved å vurdere de overordn ede målsettingene nøye og skreddersy de operative målene til disse.

Hvorvidt gevinstene ved eventuelle institusjonelle reformer overstiger kostnadene, vil nok komme an på øyet som ser. En kan tenke seg at utgangspunktet er et rendyrket fellesressursproblem hvor alle parter vil tjene på en overgang til et system som forhindrer overforbruket. Gitt at nyere forskning indikerer at en i Norge har politiske institusjoner som begrenser 1/n-effekten, virker det imidlertid ikke sannsynlig at det er tilfellet her. Dersom restriksjonene gjør det vanskeligere for mindre grupper å vinne frem på bekostning av flertallet, vil de førstnevnte tape på at de innføres. I så fall vil reformene ikke være Paretoforbedrende, men det er sannsynlig at de forventede gevinstene for vinnerne i mange tilfeller vil overstige kostnadene for taperne slik at det såkalte Kompensasjonskriteriet tilsier at tiltakene bør gjennomføres. 36 Siden målestokken da bare er hvorvidt vinnerne kan kompensere taperne og likevel komme minst like godt ut av det som tidligere, er dette kravet normativt sett langt sterkere enn Pareto-kriteriet. Med mindre reformene gjennomføres med eksplisitte kompensasjonsmekanismer som sørger for at potensielle Pareto-forbedringer blir realisert, vil de nok således være mer kontroversielle. 37

Avslutningsvis vil jeg skissere tre ”modeller” for institusjonelle reformer som kan tenkes å øke langsiktigheten og stabiliteten i skattepolitikken. De er kun ment som tankeeksperimenter som kan danne basis for konkrete anbefalinger på feltet, som godt kan kombinere elementer fra flere eller alle modellene. Jeg etterstreber derfor ikke (politisk) realisme i forslagene, men skisserer potensielle utfoldelsesmuligheter for det muliges kunst i Norge. 38

4.6.2 Normstyring

Den første modellen, normstyring, kan ses som en videreføring og fordypning av tradisjonell norsk politikk på feltet. I dette tilfellet benytter en ikke lovverket til å beskranke politikernes handlingsrom i særlig grad. Spesielt bygger en ikke opp sterke rammeverk for finanspolitikken ved hjelp av grunnloven. I stedet benytter en seg av normer for å styre valgene. Handlingsregelen er et eksempel på en slik norm. Gitt kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten, bestemmer den utviklingen i kapitalen i Petroleumsfondet. Handlingsregelen er ikke lovfestet. Således er fondet egentlig en papirkonstruksjon siden politikerne står fritt til å endre nivået på overføringene til statskassen. Norske myndigheter fremhever likevel fondets og regelens betydning som pedagogiske redskaper. For eksempel heter det i Nasjonalbudsjettet for 2003: ”Petroleumsfondet er et finanspolitisk styringsmiddel som synliggjør statens bruk av petroleumsinntekter” (St. meld. nr. 1 (2002-2003), side 80). Sagt på en annen måte, er meningen å bevisstgjøre ulike aktører som velgere og politikere når det gjelder anvendelsen av kontantstrømmen fra kontinentalsokkelen.

Atkinson og Van den Noord (2001) viser at svært mange OECD-land benytter seg av denne formen for rammeverk for finanspolitikken på mellomlang sikt. De vanligste er normer for budsjettunderskuddet eller gjelden i prosent av BNP, men eksplisitte målsettinger for inntekter og utgifter er også relativt utbredte. I Sverige har for eksempel regjeringen siden 1995 hatt muligheten til å foreslå et utgiftstak, jevnfør SOU 2000: 61. Denne ble første gang benyttet i vårproposisjonen for 1996. Da valgte en å fastsette nominelle utgiftstak for 1997-1999. Siden har en fortsatt rulleringen på treårsbasis, selv om dette ikke er spesifisert i budsjettloven. 39 Regjeringen er heller ikke pålagt å benytte seg av ordningen. Det eneste kravet er at om den velger å gjøre det, er regjeringen nødt til å gjennomføre tiltak for sørge for at målsettingen opprettholdes dersom avvik fremkommer. Men inntil budsjettet for neste år lovfestes, er ikke utgiftstaket noe annet enn en målsetting. Det er ikke juridisk bindende fordi Sverige, som Norge, har en ettårsregel for budsjettvedtak. På samme måte er det langsiktige målet om et gjennomsnittlig overskudd på to prosent av BNP over konjunktursyklusen kun retningsgivende inntil budsjettet for neste år er vedtatt. Siden Sverige har gitt budsjettvedtak status som lov, er imidlertid de kortsiktige beslutningene noe mer bindende enn her til lands.

En potensiell fordel ved slike retningslinjer kan være at de øker informasjonsnivået i debatten. Budsjettdisiplinen kan bli styrket ved at det blir enklere for media, velgere og finansmarkeder å kontrollere hvorvidt myndighetene holder seg til angitte forløp for finanspolitikken. Faren for tap av rykte kan da ansvarliggjøre politikerne. Dersom normene er troverdige, kan de også koordinere forventningene til private aktører og således forhindre at dårlige likevekter realiseres. Det kan også tenkes at utformingen av eksplisitte mål virker normerende. Hvis det er relativt nøkterne målsettinger som blir offisielt vedtatt, vil aktører med beslutningsmyndighet i så fall internalisere retningslinjer for finanspolitikken som har større sannsynlighet for å bli opprettholdt over tid. Velger en for eksempel et skattesystem som i det alt overveiende tilfredsstiller samfunnsøkonomiske kriterier som nøytralitet, kan det også hende at terskelen for å drive igjennom endringer heves. En interessegruppe må da argumentere enda hardere for hvorfor den skal tilgodeses enn tilfellet er når skattesystemet er gjennomhullet av unntak for spesielle næringer og grupper.

Det er opplagt mulig å gå lengre i denne retningen enn vi for tiden gjør her til lands. For eksempel ble det hvert år fra 1971 til 1986 presentert fireårige budsjettplaner (Finansdepartementet 2000). Til en viss grad ivaretar langtidsprogrammene denne funksjonen i dag. Men disse legges frem av regjeringen våren før et stortingsvalg. En mulighet er å la hvert nytt Storting vedta en eksplisitt budsjettplan for den kommende perioden etter forslag fra Regjeringen. Siden vi ikke har oppløsningsrett, kan dette muligens bidra til å øke horisonten for finanspolitikken fra ett år til en stortingsperiode, spesielt dersom målsettingene virker normerende. Detaljeringsgraden kan diskuteres. I Nederland, hvor hver ny regjering legger frem slike planer ved tiltredelsen, fokuseres det på nivået på utgiftene for tre kategorier: staten, sosialforsikring og helse. Utgiftene måles i faste priser, og etter at statlige inntekter utenom skatter og avgifter er trukket fra. En kan tenke seg liknende opplegg på et mer detaljert nivå. For eksempel kunne en spesifisert den planlagte skatte- og avgiftsstrukturen. I Sverige angis det i forbindelse med valget av utgiftstak retningslinjer for såkalte utgiftsrammer, det vil si maksimumsnivåer for ulike utgiftskategorier.

Fokuserer en på de positive sidene i oppsummeringen over, kan normeringsmodellen virke tilstrekkelig. Lie (2001: 215) uttrykker for eksempel en optimisme som et slikt valg kan begrunnes av: ”Til tross for skiftende mindretallsregjeringer og tendenser til faglig differensiering på det makroøkonomiske området kan man slå fast at de dystopiene man finner hos flere iakttakere sent i 1980-årene, i dag er svakt representert og har dårligere grobunn. Inntektsbruken fra siste halvdel av 1980-tallet til i dag har skjedd gradvis og stort sett vært i tråd med stabile, etablerte retningslinjer. Rapporter fra OECD og IMF er til dels svært rosende i sine kommentarer til den norske stats evne til å forvalte sine inntekter langsiktig.”

På den andre siden gir historien også rom for tvil omkring hvorvidt normering er et verktøy som er kraftig nok. Et eksempel er erfaringene fra skattereformen i 1992. Ifølge Scheel (2001), var utgangspunktet relativt godt, for eksempel med hensyn til nøytralitet i beskatningen. Han viser imidlertid at det i etterkant har funnet sted en rekke endringer som har bidratt til å gjøre skattesystemet mindre nøytralt. Reformens mål om at skattesystemet i hovedtrekk skulle følge samfunnsøkonomiske prinsipper ble således ikke retningsgivende for fremtiden. Systemet har derfor heller ikke vært stabilt. Muligens bør en ikke forvente dette gitt reglenes formelle status. Selv om for eksempel næringslivets organisasjoner alltid har fremhevet betydningen av stabile rammebetingelser, har dette aldri fått dem til å avstå fra å forsøke å endre systemet til sin fordel. Sett i dette lys, bør sterkere virkemidler vurderes. De to neste modellene inkluderer slike elementer.

4.6.3 Et finanspolitisk råd

Vegringsalternativet i Langtidsprogrammet 2002-2005, som er en noenlunde lineær fremskriving av dagens trender, gir også grunn til å stille spørsmål om historien er et tilstrekkelig grunnlag for fremtidsoptimisme på det finanspolitiske feltet. Dersom forutsetningene holder, vil en måtte øke skattene, redusere de offentlige utgiftene eller fravike de innebygde pensjonsforpliktelsene noen tiår frem i tid. Handlingsregelen bedrer situasjonen noe. Imidlertid viser beregningene til Moum og Wold (2001) at ved full lønnsindeksering av pensjonsforpliktelsene, slik dagens retningslinjer legger opp til, resulterer heller ikke den i en finanspolitikk som er opprettholdbar på sikt. Under disse forutsetningene mer enn tredobles statens nettogjeld fra 2000 til 2050. Statens nettoformue er da definert som summen av statens netto fordringer inklusive Petroleumsfondet og nåverdien av statens nettokontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fratrukket pensjonsgjelden, det vil si nåverdien av statens fremtidige utbetalinger av pensjons- og uføretrygd. Ved å redusere indekseringsgraden til disse forpliktelsene, bedres utviklingen noe, men den fører kun til en positiv nettoformue dersom det reelle grunnbeløpet i Folketrygden holdes konstant. Selv om forfatterne viser at en implisitt reduksjon av kompensasjonsgraden synes å være det viktigste tiltaket som EU-landene benytter for å møte utfordringene knyttet til aldringen av befolkningen, er det vanskelig å anbefale en slik politikk. Det vil være bedre å takle dette problemet direkte, enten ved eksplisitt å redusere kompensasjonsgraden eller ved å legge opp til en finanspolitikk som medfører at staten kan oppfylle sine reelle forpliktelser. Moum og Wold (2001) viser at dette er fullt mulig. Et oljekorrigert budsjettunderskudd på nivå med det historiske gjennomsnittet, det vil si omlag 2,5%; av BNP, vil fører til at statens nettoformue vokser etter 2030.

Mer generelt kan en tenke seg at en sørger for at finanspolitikken er opprettholdbar over tid ved å delegere styringen av formuesutviklingen til et uavhengig organ som har som mandat å sikre langsiktighet i denne forstand. Med andre ord kan en legge opp til en langsiktig styring av finanspolitikken som er på linje med retningslinjene for pengepolitikken. Dette er essensen i forslaget til Wyplosz (2002). Han ser for seg en finanspolitisk komité etter modell av de pengepolitiske rådene som mange sentralbanker har. 40 Som diskutert i kapittel 3, synes det ikke som om den politiske viljen til delegering av beslutningsmyndighet er like sterk på det finanspolitiske området som det pengepolitiske. I sin drøfting av hvorvidt en uavhengig sentralbank er udemokratisk, tar Hylland (2000) opp hvorvidt en, dersom svaret på dette spørsmålet er nei, bør opprette et uavhengig makroøkonomisk råd som i tillegg til pengepolitikken har ansvaret for å fastsette budsjettbalansen. Han mener at ”[t]anken om å opprette et slikt makroøkonomisk råd fremstår som helt uaktuell, både konstitusjonelt og politisk. ... Selv om man ser bort fra spørsmålet om hvorvidt forslaget er realistisk, fins det sterke normative grunner til å ikke godta det. Spillerommet for politisk handling vil bli så sterkt begrenset at det utvilsomt kommer i konflikt med prinsippet om at all offentlig makt utgår fra folket” (side 49).

Jeg skal ikke gå inn på realismen her, bortsett fra å notere at han sannsynligvis har rett, jevnfør Hylland (2001) og Smith (2000, 2002). Når det gjelder det siste punktet, er det imidlertid på sin plass å påpeke at Wyplosz (2002) tilbakeviser denne kritikken. Hans synspunkt er at det politiske i finanspolitikken hovedsaklig angår nivået på og strukturen til utgifter, skatter og avgifter. Budsjettunderskuddet har begrenset innvirkning på fordelingen mellom nåtidens borgere, men stor betydning for fordelingen mellom generasjoner. Dette er et normativt spørsmål som det ikke er gitt at dagens befolkning skal ha all makt til å avgjøre. Han poengterer også at et finanspolitisk råd ”would not reduce the power of parliament in any meaningful way. The mandate of the [Fiscal Policy Council], debt sustainability, is not a political objective, rather it is a constraint, but not a new one. It is only the embodiment of the state’s budget constraint, one which imposes itself on all policymakers, in one way or another, sooner or later. Presumably, parliaments do not plan to approve budgets that ex ante violate the state’s budget constraint.” (Side 321, kursiv i original)

Jeg finner denne argumentasjonen overbevisende. Dersom en skulle slå inn på denne linjen, viser beregningene som er omtalt ovenfor at en må gå lengre enn å lovfeste Handlingsregelen. Det er også prinsipielle grunner til dette. Som Carlsen (1992) påpeker, må en kreve at statsbudsjettet går i balanse etter overføringen fra Petroleumsfondet. Hvis dette ikke er tilfellet, vil myndighetene stå fritt til å ta opp gjeld for dekke underskudd som overstiger overføringene. Hannessons (2001) analyse av petroleumsfondene i Alaska og Alberta, Canada illustrerer også betydningen av dette. Alaskas Permanent Fund skal tilføres minimum en fjerdedel av bruksavgiftene som delstatsmyndighetene innkasserer. Dette tilsvarer 10-15% av de totale inntektene fra oljevirksomheten. Rundt halvparten av de gjennomsnittlige inntektene utbetales som en dividende til delstatens innbyggere. I tillegg avsettes nok midler til at fondets reelle verdi opprettholdes. Det er kun residualen som gjenstår etter disse to anvendelsene som kan benyttes til å dekke myndighetenes utgifter. Til tross for at delstatens generelle finanser etter hvert har kommet under sterkt press, har politikerne imidlertid ikke benyttet seg av denne muligheten. Offentlige utgifter per capita falt med rundt 40% i løpet av 1990-årene ettersom oljeinntektene ble redusert. Problemene har blitt forsterket av at inntektsskatten ble avskaffet i 1980 da oljeprisen var på sitt høyeste. Siden utgiftene allerede har blitt kraftig redusert, er det store spørsmålet om en skal gjeninnføre inntektsskatten eller åpne for å bruke en del av fondet til å betale de nødvendige utgiftene med. Denne problemstillingen kunne vært unngått dersom en fra starten av hadde vurdert forvaltningen av hele formuen til delstatsregjeringen i et langsiktig perspektiv.

Erfaringene fra Alberta er mye de samme. Disse to eksemplene viser også at det juridiske grunnlaget for offentlige fond av denne typen er av betydning. I motsetning til hva som er tilfellet i Alberta, er Alaskas fond grunnlovsfestet. Det samme er regelen som bestemmer hvor stor andel av oljeinntektene fondet skal tilføres hvert år. Selv om bruken av inntektene er gjenstand for en vanlig finanspolitisk beslutningsprosess, er nok dette en viktig årsak til at fondets verdi har bestått til tross for voksende finansielle problemer. I 1999 la delstatsforsamlingen et forslag om å benytte en del av avkastningen til å opprettholde det offentlige tjenestetilbudet ut til en rådgivende folkeavstemming. 83% av velgerne stemte nei, sannsynligvis fordi dette ville innebære et betydelig kutt i de årlige dividendeutbetalingene.

En konklusjon er altså at et eventuelt finanspolitisk råd bør ha som mandat å sørge for at finanspolitikken er opprettholdbar på lang sikt når hele den offentlige nettoformuen er tatt i betraktning. 41 Det betyr også at implisitte forpliktelser må gjøres eksplisitte og at alle offentlige gjøremål med finansielle implikasjoner må inkluderes i budsjettet. Hva betyr dette i så fall for mulighetene til å drive motkonjunkturpolitikk? For det første innebærer det nye pengepolitiske regimet at Norges Bank vil kunne føre en politikk som vil dempe konjunktursvingningene. I tillegg vil en fremdeles kunne nyte godt av automatiske stabilisatorer i det en, i alle fall når nettoformuen er stabilisert, bare trenger å balansere budsjettet over konjunktursyklusen. Som SSB (2002) påpeker, er budsjettbalansen uansett et svært grovt mål på finanspolitikkens innvirkning på økonomien. På kort sikt er det vel så viktig hvordan et bestemt under- eller overskudd fremkommer. Siden innretningen av finanspolitikken utover budsjettbalansen fremdeles ville være gjenstand for løpende politiske vurderinger, vil justeringer for å styrke de automatiske stabilisatorene fremdeles være mulig. Om det skulle være ønskelig, kan mandatet til det finanspolitiske rådet også åpne for kortsiktige avvik fra den balansen som de rent langsiktige hensynene tilsier. Således behøver ikke et tiltak av denne typen innebære store endringer i motkonjunkturpolitikken. Hovedpoenget er å oppnå en stabilisering av finanspolitikken slik at skattenivået blir opprettholdbart på lang sikt. 42 Dette forhindrer ikke nødvendigvis store endringer i strukturen med hensyn til beskatningen av ulike skattebaser. En mulig måte å sikre dette på, er å gå kraftigere til verks, som i den siste modellen jeg skal diskutere.

4.6.4 Et uavhengig skattedirektorat

Dersom en virkelig ønsker en helhetlig, langsiktig og stabil skatte- og avgiftspolitikk grunnet på samfunnsøkonomiske prinsipper, er delegering av myndigheten på dette feltet til et nytt Skattedirektorat et interessant tankeeksperiment. Av grunner som vi før har vært inne på, måtte dette organet fått en helt annen rettslig stilling enn dagens direktorat. Oppgavene ville også vært langt mer omfattende i det direktoratet skulle stått for utformingen av en skattepolitikk som tilfredsstiller velferdsøkonomiske kriterier gitt den til enhver tid foreliggende informasjonen om sammenhengene mellom skatte- og avgiftssatser og økonomien. For å forhindre dynamisk inkonsistens, vil mandatet måtte pålegge at beskatningen av skattegrunnlag som er uelastiske på kort sikt men mer elastiske på lang sikt, som realkapital, baseres på anslag for den langsiktige sammenhengen mellom skattesatsen og skattebasen. For eksempel kan tidshorisonten settes lik den økonomiske levetiden til investeringen, som jo uansett må estimeres for å komme frem til et mest mulig korrekt grunnlag for bedriftsbeskatningen.

For å fastlegge politikken må det i tillegg til det ovennevnte spesifiseres et provenykrav. Tre varianter av et slikt institusjonelt opplegg er mulig. I den første varianten er provenykravet bestemt av en kalkulasjon av hvilket skattenivå som er opprettholdbart på lang sikt. Dette vil være det mest vidtrekkende mandatet med hensyn til politisk uavhengighet. I den andre varianten går en ikke så langt. I stedet vedtas inntektskravet av Stortinget etter forslag fra regjeringen. Det kan skje år for år, men kan med fordel kombineres med mer langsiktige planer av for eksempel fireårig karakter. En kan også tenke seg at slike planer gjøres mer bindende i juridisk forstand. Ettårsregelen er en relikvie fra en tid som forlengst er svunnen. En moderne økonomi og forvaltning stiller mye sterkere krav til langsiktighet, og Stortinget tillater da også at staten forplikter seg på lengre sikt enn ett år, for eksempel ved opptak av langsiktig gjeld. En må anta at Stortinget i slike tilfeller forutsetter at forpliktelsene overholdes. Den tredje varianten kombinerer en av de to måtene å bestemme skattenivået på med en spesifikasjon av progressiviteten i skattesystemet. Avhengig av hvor uavhengig et slikt organ gjøres, kan dette fastsettes i forbindelse med behandlingen av offentlig sektors utgifter for det kommende budsjettåret eller nedfelles i mandatet. På mer detaljert nivå kan dette gjøres på flere ulike måter, hvorav den enkleste ville være å fastlegge nivået på grunnfradraget i inntektsskatten, med en flat sats på overskytende beløp.

De to første variantene innebærer en rendyrking av skattepolitikkens rolle som allokeringsinstrument. De ville for eksempel rydde av veien alle politisk motiverte skatteutgifter og -sanksjoner. Den tredje gir den fordelingspolitiske rollen mer rom. Variant 1 og 2 utelukker imidlertid ikke at finanspolitikken benyttes i fordelingsøyemed. Fordelingspolitiske tiltak som gjelder dagens generasjoner vil kunne iverksettes på utgiftssiden gjennom ulike former for stønader. Det samme gjelder næringspolitiske tiltak i den grad de ikke er beskranket av Norges internasjonale forpliktelser. Variant 2 gir også muligheter for å omallokere mellom generasjoner utover det nivået som variant 1 tilsier.

Ingen av variantene kan garantere en stabil skattepolitikk i betydningen konstant over tid, men det er en umulighet i en verden i stadig forandring. Det er imidlertid grunn til å tro at politikken ville blitt mer forutsigbar fordi den ville i større grad bli forskånet for konsekvensene av politisk ustabilitet og skjermet for den evige politiske dragkampen mellom ulike interessegrupper om politikernes gunst. Hvorvidt dette er grunner gode nok til å gjennomføre et slikt radikalt tiltak, forblir imidlertid en politisk vurdering.

Referanser:

• Atkinson, P. og P. Van den Noord (2001): Managing Public Expenditure: some Emerging Policy Issues and a Framework for Analysis. Economics Department Working Papers No. 285, OECD.

• Barro, R.J. (1979): ”On the Determination of the Public Debt.” Journal of Political Economy 87: 940-971.

• Bayoumi, T. og B. Eichengreen (1995): ”Restraining Yourself: the Implications of Fiscal Rules for Economic Stabilization.” IMF Staff Papers 42: 32-48.

• Bazen, S. and E. Girardin: France and the Maastricht Criteria: Fiscal Retrenchment and Labour Market Adjustment. I D. Cobham og G. Zis (red.): From EMS to EMU: 1979 to 1999 and beyond. Macmillan Press, 1999.

• Bohn, H. og R.P. Inman (1996): ”Balanced-Budget Rules and Public Deficits: Evidence from the U.S. States.” Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy 45: 13-76.

• Bradbury, J.C. og W.M. Crain (2001): “Legislative Organization and Government Spending: Cross-Country Evidence.” Journal of Public Economics 82: 309-325.

• Brennan, G. og J.M. Buchanan: The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. Cambridge University Press, 1980.

• Buiter, W., G. Corsetti og N. Roubini (1993): ”Excessive Deficits: Sense and Nonsense in the Treaty of Maastricht.” Economic Policy 57-100.

• Buti, M., D. Franco og H. Ongena (1998): ”Fiscal Discipline and Flexibility in EMU: the Implementation of the Stability and Growth Pact.” Oxford Review of Economic Policy 14: 81-97.

• Carlsen, F. (1992): ,,Bør petroleumsfondet grunnlovsfestes.” Norsk økonomisk tidsskrift 106: 109-127.

• Chiorazzo, V. og L. Spaventa: The Prodigal Son or a Confidence Trickster? How Italy got into the EMU. I D. Cobham og G. Zis (red.): From EMS to EMU: 1979 to 1999 and beyond. Macmillan Press, 1999.

• De Haan, J., W. Moessen og B. Volerink: Budgetary Procedures – Aspects and Changes: new Evidence for some European Countries. I J.M. Poterba og J. Von Hagen (red.): Fiscal Institutions and Fiscal Performance. University of Chicago Press, 1999.

• De Haan, J. og J. Sturm (1994): “Political and Institutional Determinants of Fiscal Policy in the European Community.” Public Choice 80: 157-172.

• Edin, P. og H. Ohlsson (1991): “Political Determinants of Budget Deficits: Coalition Effects versus Minority Effects”. European Economic Review 35: 1597-1603.

• Eichengreen, B.: The Capital Levy in Theory and Practice. In R. Dornbusch og M. Draghi (red.): Public Debt Management: Theory and History. Cambridge University Press, 1990.

• Eichengreen, B. og C. Wyplosz (1998): “The Stability Pact: more than a minor Nuisance?” Economic Policy 66-113.

• Espeli, H.: Lobbyvirksomhet på Stortinget. Lange linjer og aktuelle perspektiver med vekt på næringsinteresser og næringspolitikk. Tano Aschehoug, 1999.

• Feld, L.P. og G. Kirchgässner: Public Debt and Budgetary Procedures: Top Down or Bottom Up? Some Evidence from Swiss Municipalities. I J.M. Poterba og J. Von Hagen (red.): Fiscal Institutions and Fiscal Performance. University of Chicago Press, 1999.

• Feld, L.P. og G. Kirchgässner (2001a): “Does Direct Democracy Reduce Public Debt? Evidence from Swiss Municipalities.” Public Choice 109: 347-370.

• Feld, L.P. og G. Kirchgässner (2001b): “The Political Economy of Direct Legislation: Direct Democracy and Local Decision-Making.” Economic Policy 330-367.

• Ferejohn, J. og K. Krehbiel (1987): “The Budget Process and the Size of the Budget.” American Journal of Political Science 31: 296-320

• Finansdepartementet (2000): Veileder, statlig budsjettarbeid.

• Gilligan, T.W. og J.G. Matsusaka (1995): “Deviations from Constituent Interests: the Role of Legislative Structure and Political Parties in the States.” Economic Inquiry 33: 383-401.

• Gilligan, T.W. og J.G. Matsusaka (2001): “Fiscal Policy, Legislature Size, and Political Parties: Evidence from State and Local Governments in the First Half of the 20^th Century.” National Tax Journal 54: 57-82.

• Grilli, V., D. Masciandaro og G. Tabellini (1991): “Political and Monetary Institutions and Public Financial Policies in the Industrial Countries.” Economic Policy Nr. 6: 341-92.

• Hagen, R.J.: Finanspolitisk tvangstrøye eller keiserens nye klær? Reformen av Stortingets budsjettbehandling i lys av nyere teori og empiri. I Ø. Thøgersen (red.): Økonomisk politikk i en turbulent verdensøkonomi. Fagbokforlaget, 1999.

• Hagen, R.J. og G. Torsvik (2000): Global Economics and National Politics. Working paper 84/00, Foundation for Research in Economics and Business Administration.

• Hallerberg, M. og J. Von Hagen (1997): Sequencing and the Size of the Budget: a Reconsideration. Discussion Paper No. 1589, Centre for Economic Policy Research.

• Hallerberg, M. og J. Von Hagen (1999): Electoral Institutions, Cabinet Negotiations, and Budget Deficits within the European Union. I J.M. Poterba og J. Von Hagen (red.): Fiscal Institutions and Fiscal Performance. University of Chicago Press, 1999.

• Hannesson, R.: Investing for Sustainability. The Management of Mineral Wealth. Kluwer, 2001.

• Helland, L. (2000): Grenser for segmentering? Modellresonnementer og empiri. Rapport nr. 14, Makt- og demokratiutredningen 1998-2003.

• Hylland, A.: Er uavhengig sentralbank udemokratisk? Betraktninger om pengepolitikk og folkestyre. I J.F. Qvigstad og Ø. Røisland (red.): Perspektiver på pengepolitikken. Gyldendal akademisk, 2000.

• Hylland, A.: Offentlige organer med delvis uavhengighet. I B.S. Tranøy og Ø. Østerud (red.): Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Gyldendal akademisk, 2001.

• IMF (2002): Kingdom of the Netherlands - Netherlands: Selected Issues. IMF Country Report No. 02/123.

• Joumard, I. og C. Giorno (2002): Enhancing the Effectiveness of Public Spending in Switzerland. Economics Department Working Paper No. 332, OECD.

• Kiewiet, D.R. og K. Szakaly (1996): ”Constitutional Limitations on Borrowing: an Analysis of State Bonded Indebtedness.” Journal of Law, Economics, and Organization 12: 62-97.

• Knight, B.G. (2000): “Supermajority Requirements for Tax Increases: Evidence from the States.” Journal of Public Economics 76: 41-67.

• Kontopoulos, Y. og R. Perotti. Government Fragmentation and Fiscal Policy Outcomes: Evidence from OECD Countries. I J.M. Poterba og J. Von Hagen (red.): Fiscal Institutions and Fiscal Performance. University of Chicago Press, 1999.

• Lie, E.: Langsiktighet eller styringssvikt i den økonomiske politikken? I B.S. Tranøy og Ø. Østerud (red.): Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Gyldendal akademisk, 2001.

• Lowry, R.C.og J.E. Alt (2001): “A Visible Hand? Bond Markets, Political Parties, Balance Budget Laws, and State Government Debt.” Economics and Politics 13: 49-72.

• Matsusaka, J.G. (1995): “Fiscal Effects of the Voter Initiative: Evidence from the Last 30 Years.” Quarterly Journal of Economics 103: 587-623.

• Matsusaka, J.G. (2000): “Fiscal Effects of the Voter Initiative in the first Half of the Twentieth Century.” Journal of Law and Economics 43: 619-650.

• Milesi-Ferretti, G.M. og E. Spolaore (1994): “How Cynical Can an Incumbent Be? Strategic Policy in a Model of Government Spending.” Journal of Public Economics 55: 121-140.

• Moum, K. og I.S. Wold (2001): ,,Har Norge råd til folketrygden? Norges trygdepolitiske utfordring i et europeisk perspektiv.” Økonomiske analyser (3): 36-49.

• Niskanen, W.: Bureaucracy and Public Economics. Edward Elgar, 1994.

• OECD (1995): Budgeting for Results. Perspectives on Public Expenditure Management.

• Olson, M.: The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups. Harvard University Press, 1971.

• Peltzman, S. (1992): “Voters as Fiscal Conservatives.” Quarterly Journal of Economics 107: 327-361.

• Perotti, R. og Y. Kontopoulos (2002): “Fragmented Fiscal Policy.” Journal of Public Economics 86: 191-222.

• Persson, T. og L.E.O. Svensson (1989): ”Why a Stubborn Conservative Would Run a Deficit: Policy with Time-Inconsistent Preferences.” Quarterly Journal of Economics 104: 325-345.

• Persson, T. og G. Tabellini: Political Economics. Explaining Economic Policy. MIT Press, 2000.

• Poterba, J.M.: Do Budget Rules Work? I A.J. Auerbach (red.): Fiscal Policy. Lessons from Economic Research. MIT Press, 1997.

• Poterba, J.M. og K.S. Rueben: State Fiscal Institutions and the U.S. Municipal Bond Market. I J.M. Poterba og J. Von Hagen (red.): Fiscal Institutions and Fiscal Performance. University of Chicago Press, 1999.

• Poterba, J.M. og K.S. Rueben (2001): “Fiscal News, State Budget Rules, and Tax-Exempt Bond Yields.” Journal of Urban Economics 50: 537-562.

• Preston, A.E. og C. Ichniowsky (1991): “A National Perspective on the Nature and Effects of the Local Property Tax Revolt, 1976-1986.” National Tax Journal 44: 123-145.

• Rasch, B.E: Stortingsbeslutninger og demokrati. I K. Midgaard og B.E. Rasch (red.): Demokrati – vilkår og virkninger. Fagbokforlaget, 1998.

• Rasch, B.E.: Electoral Systems, Parliamentary Committees, and Party Discipline in a Comparative perspective. I S. Bowler, D.M. Farrell, and R.S. Katz (red.): Party Discipline and Parliamentary Government. Ohio State University Press, 1999.

• Rasch, B.E. (2002): Mindretallsparlamentarisme, stabilitet og langsiktighet. Notat utarbeidet på oppdrag av skatteutvalget.

• Roubini, N. og J. Sachs (1989a): “Political and Economic Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies.” European Economic Review 33: 903-938.

• Roubini, N. og J. Sachs (1989b): “Government Spending and Budget Deficits in the Industrial Countries.” Economic Policy Nr.8: 99-132.

• Scheel, H.H. (2001): ,,Skatteendringer siden 1992 - fakta og systembetraktninger.” Økonomisk forum 55: 10-16.

• Skidmore, M. (1999): “Tax and Expenditure Limitations and the Fiscal Relationships between State and Local Governments.” Public Choice 99: 77-102.

• Smith, E. (2000): Demokratiet i konstitusjonelle bånd? Rapport nr. 20, Makt- og demokratiutredningen 1998-2003.

• Smith, E. (2002): ”Generalitet”, ”delegasjon” og ”uavhengige” forvaltningsorganer som bidrag til langsiktighet i skattepolitikken. Notat utarbeidet på oppdrag av skatteutvalget.

• SOU 2000: 61: Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen.

• SSB (2002): Økonomisk utsyn. Økonomiske analyser (1): 3-44.

• St. meld. nr. 29 (2000-2001): Retningslinjer for den økonomiske politikken.

• St. meld. nr. 30 (2000-2001): Langtidsprogrammet 2002-2005.

• St. meld. nr. 1 (2002-2003): Nasjonalbudsjettet 2003.

• Tabellini, G. og A. Alesina (1990): “Voting on the Budget Deficit.” American Economic Review 80: 37-49.

• Velasco, A. A Model of Endogenous Fiscal Deficits and Delayed Fiscal Reforms. I J.M. Poterba og J. Von Hagen (red.): Fiscal Institutions and Fiscal Performance. University of Chicago Press, 1999.

• VGs nettside, 06.04.02: ,,60 mennesker får bro til 115 mill.”.

• Von Hagen, J. (1991): “A Note on the Empirical Effectiveness of Formal Fiscal Restraints.” Journal of Public Economics 44: 199-210.

• Von Hagen, J., A.H. Hallett og R. Strauch (2001): Budgetary Consolidation in EMU. Economic Papers 148, European Commission.

• Von Hagen, J. og I. Harden (1996): Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline. Working Paper 96/78, International Monetary Fund.

• Von Hagen, J. og R. Strauch: Tumbling Giant: Germany’s Experience with the Maastricht Fiscal Criteria. I D. Cobham og G. Zis (red.): From EMS to EMU: 1979 to 1999 and beyond. Macmillan Press, 1999.

• Weingast, B., K. Shepsle og C. Johnsen (1981): “The Political Economy of Benefits and Costs: A Neo-Classical Approach to Distributive Politics”. Journal of Political Economy 89: 642-664.

• World Bank (2001): World Development Indicators on CD-rom 2001.

• Wyplosz, C.: Fiscal Policy: Institutions vs. Rules. 5 i SOU 2002: 16.