3 Mindretallsparlamentarisme, stabilitet og langsiktighet

Av Bjørn Erik Rasch ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo

3.1 Innledning

De siste årene har vi hatt regjeringer med svak stilling i Stortinget. På fem-seks år har vi hatt fire forskjellige statsministre i spissen for fem ulike regjeringer. Utgjør mindretallsparlamentarismen - som på ingen måte er et nytt fenomen i Norge - et hinder for stabil og langsiktig styring av landet? Er parlamentariske reformer som kan bane veien for flertallsregjeringer svaret om vi ønsker å prioritere stabilitet og langsiktighet sterkere? Både i den offentlige debatt og i faglige sammenhenger ser vi at mindretallsstyre betraktes som et problem, nærmest synonymt med styringssvikt. Det er denne oppfatningen vi skal drøfte nærmere på sidene som følger.

Temaet kan ikke tas opp i sin fulle bredde. Vi begynner med en kort beskrivelse av norske parlamentariske erfaringer, og redegjør for ulike grunner til at det dannes regjeringer uten flertall blant de folkevalgte. I denne sammenheng er det nødvendig å trekke linjene til andre parlamentarisk styrte land. Deretter går vi nærmere inn på effektsiden, og spør om det egentlig gjør noen forskjell om regjeringen er i flertall eller mindretall. Her vil søkelyset blant annet rettes mot regjeringsforholdenes konsekvenser for økonomisk politikk. Gjennomgangen indikerer at mindretallsparlamentarismen har mindre å si for samfunnsstyringen enn mange later til å tro. I den avsluttende diskusjonen pekes det derfor på at det i all hovedsak er andre virkemidler enn grunnleggende parlamentariske reformer som aktualiseres hvis det anses ønskelig å styrke hensynet til stabilitet og langsiktighet. Justering av beslutningsregler ved saksbehandlingen i Stortinget, kanskje også delegasjon til (delvis) uavhengige organer, er muligheter som byr seg frem som mer interessante i denne sammenheng.

Ordene stabilitet og langsiktighet - som vi allerede har benyttet flere ganger - er mangetydige, og det kan være på sin plass å si litt om hva vi legger i dem. Vi kommer i senere avsnitt inn på to hovedformer for stabilitet. For det første tar vi opp regjeringens stabilitet eller varighet, det vil si hvor lenge regjeringer sitter med makten. De fleste vil være enige i at det er problematisk om regjeringsskifter kommer tett, ikke minst fordi det kan svekke mulighetene for overordnet, konsistent og langsiktig styring. Det kan også være problematisk ut fra den synsvinkel at erfaringen regjeringen på ethvert tidspunkt besitter, som kanskje det viktigste helhetlige og samordnende organ i offentlige styringsprosesser, begrenses ved hyppige skifter.

For det andre diskuteres forskjellige varianter av politisk (beslutnings)stabilitet. Med dette siktes det til stabilitet i utøvelsen av myndighet på et samfunnsområde («policy»-stabilitet), og mer spesielt til forekomsten av stabile rammer, spilleregler og retningslinjer («regime»-stabilitet). Stabilitet innebærer med andre ord at status quo ikke blir endret så hyppig.

Intuitivt vil de fleste av oss nok være enige i at stadige endringer av regelverket på et område er uheldig. 1 Samtidig må det være mulig å justere kursen hvis situasjonen tilsier det, for eksempel som følge at endringer i omgivelsene eller som følge av uheldige erfaringer med eksisterende regelverk. I den grad selv «nødvendige» endringer blokkeres, glir stabiliteten over i en rigiditet som det ikke uten videre er lett å forsvare. Den motsatte ytterlighet, med full handlefrihet for det politiske flertallet til enhver tid, gir en grad av fleksibilitet som heller ikke trenger å være gunstig. Resultatet kan bli en ødeleggende ustabilitet, hvor en så å si «forbedrer seg til døde». Det er neppe mulig å angi et optimalt nivå av politisk binding eller en optimal grad av stabilitet. Avveiningene mellom binding og handlefrihet vil variere fra område til område, og vil kunne forandre seg over tid.

Det bør dessuten legges til at svaret på om den politiske stabiliteten er for lav eller ikke, avhenge av hvilken vurdering en har av status quo opp mot aktuelle endringer. Preferanse for status quo tilsier at stabilitet ses som et gode, mens det ikke trenger å være slik for dem som ser den rådende tilstand som lite attraktiv.

Hva menes så med langsiktighet? Dette er ett av flere hensyn eller vurderingskriterier som kommer inn i bildet når beslutninger treffes. Langsiktighet innebærer at politikken skal være opprettholdbar på noe lengre sikt. Det vil si at det er tale om en politikk som vil kunne være stabil. Eksempelvis vil det på det finanspolitiske området mer konkret dreie seg om slike ting som å utøve tilstrekkelig budsjettdisiplin, evne til å opprettholde budsjettbalansen eller ha kontroll med veksten i offentlige utgifter. Igjen vil forskjellige typer av bindinger kunne hindre at politikerne søker kortsiktige gevinster, så som rent taktiske manøvrer for å øke tilslutningen før valg, i stedet for å legge vekten på mer langsiktige overveielser. 2

3.2 Parlamentariske erfaringer

Mindretallsregjeringer har hørt til dagens orden i Norge like siden siste del av 1880-tallet. Vi har hatt 66 regjeringer etter parlamentarismens gjennombrudd i 1884, og nesten 65 prosent av dem har manglet flertall i Stortinget. Her er det regnet som en ny regjering når vi har fått en ny statsminister, når regjeringens partisammensetning er blitt endret eller når en sittende regjerings parlamentariske basis er blitt forandret som følge av et stortingsvalg. Det har vært like mange flertallskoalisjoner som mindretallskoalisjoner - 15 prosent av hver type. Det innebærer at hele syv av ti norske regjeringer har vært ettpartiregjeringer. Ser vi på hele tidsrommet fra 1884 til i dag har faktisk annenhver regjering vært en mindretallsregjering utgått fra ett parti. Denne typen regjering har forekommet omtrent like hyppig i Danmark etter at parlamentarismen slo gjennom i 1901, men har vært langt sjeldnere å se i Sverige (30 prosent) og Finland (13 prosent).

Når det gjelder de tidligste regjeringene i Norge etter 1884, kan det være vanskelig å fastslå eksakt hvilken parlamentarisk basis de hadde. I Figur 3.1 vises støtten ulike regjeringer har hatt i Stortinget fra kort tid etter unionsoppløsningen og frem til i dag. Vi ser at det var en periode med solide flertallsregjeringer fra 1910 og noen få år fremover, i en tid hvor stortingsvalgene ble gjennomført som flertallsvalg i enkeltkretser (omtrent som ved dagens franske parlamentsvalg). Deretter fulgte et par tiår hvor regjeringenes parlamentariske basis ble stadig svakere, med kun 16 prosent oppslutning bak venstreregjeringen til Johan Mowinckel i 1933 som bunnotering. Med Arbeiderpartiets inntreden i regjeringskontorene før krigen, i kjølvannet av kriseforliket med Bondepartiet, økte ryggdekningen i Stortinget betraktelig. Etter krigen oppnådde Arbeiderpartiet å få flertall alene helt frem til 1961. Flertallsregjeringer har landet etter dette kun hatt i periodene 1965-71 (Borten) og 1983-85 (Willoch). I den grad vi kan lese en trend ut av figuren for de siste tiårene, er det en tendens til gradvis svakere regjeringer. Fortsatt er det imidlertid et stykke igjen til tilstandene i mellomkrigstiden.

Den lengste perioden med flertallsparlamentarisme vi har hatt var Arbeiderpartiets 16-årige glansperiode etter 1945. Vi merker oss at denne flertallsperioden kom etter lengre tid med store problemer på den parlamentariske arena, med til dels heftig debatt om systemets styringsevne. Vi merker oss også at det var velgerne som endret situasjonen ved å gi ett parti så stor oppslutning. Det var altså ikke politikerne som «løste» de parlamentariske styringsproblemene ved å samarbeide om et bredere regjeringsgrunnlag.

Regjeringssituasjonen har selvsagt sammenheng med partistrukturen. Her har det skjedd betydelige endringer over tid, noe Figur 3.2 gir et inntrykk av. Antall partier med representasjon på Stortinget har doblet seg siden 1906. Det absolutte antallet partier er imidlertid mindre interessant enn det relative styrkeforholdet mellom dem. I figuren er dette fanget inn ved at vi benytter effektivt antall partier etter hvert valg. 3 Oppsplittingen av partisystemet har økt ganske markant siden begynnelsen av 1980-tallet. Partibildet har etterhvert blitt omtrent som det var i mellomkrigstiden. Situasjonen etter siste valg var i realiteten som et ekko fra 1920-tallet: Et stort antall partier ble representert (7-8 partier), og det største av dem samlet godt under en tredjedel av mandatene (Høyre 29 prosent i 1924 og Ap 26 prosent i 2001).

Det er få parlamentariske land som ikke i det hele tatt har erfaring med mindretallsregjeringer (i Vest-Europa kun Luxemburg). Det er imidlertid en rekke land hvor regjeringer uten flertall kun har styrt under 10 prosent av tiden etter 1945 (Rasch 2000a). Norge, Sverige og Danmark er de eneste landene i Vest-Europa som har erfart mindretallsstyre lenger - til dels adskillig lenger - enn flertallsstyre. Minoritetsregjeringer forekommer hyppigere og har sittet lenger ved makten i Skandinavia enn noen annen parlamentarisk region. I de to andre nordiske landene - Island og Finland - finnes et «kontinentalt» mønster. Det aller meste av etterkrigstiden har flertallskoalisjoner sittet med makten - i Finland ofte koalisjoner med oppslutning fra flere partier enn det som er nødvendig for å få flertall. Flertallskoalisjoner er det typiske bildet også i land som Tyskland, Frankrike, Luxemburg, Belgia, Nederland og Østerrike. Noen land står i en mellomstilling, med mindretallsregjeringer noe hyppigere enn det europeiske gjennomsnittet (som er på rundt 30 prosent). Italia, Irland, Spania og Portugal faller i denne kategorien.

3.3 Hvorfor mindretallsparlamentarisme?

Mange har sett på mindretallsregjeringer som et krisesymptom og en parlamentarisk anomali. Dette er en oppfatning som det er vanskelig å forsvare på generelt grunnlag, tatt i betraktning at regjeringer uten flertall tross alt er ganske vanlig - og forekommer hyppigst i en del av Europa som ikke har hatt spesielt ry for vanstyre eller styringssvikt. Hva er grunnene til at det dannes mindretallsregjeringer? I utgangspunktet er det jo tale om en styreform som bryter med den «klassiske» parlamentarisme, hvor regjeringen var - og skulle være - parlaments flertallets redskap.

Mindretallsparlamentarisme er et sammensatt fenomen, og det er ikke mulig å peke på noen enkeltfaktor som forklarer hvorfor bredere regjeringer ofte uteblir i noen parlamentariske systemer. Forholdet mellom parlament og regjering er likevel vesentlig i denne sammenheng, og det er denne faktoren vi skal legge vekt på her. Mindretallsregjeringer er mest utbredt i systemer hvor parlamentet står relativt sterkt i forhold til regjeringen. Det åpner muligheter for at partier i opposisjon kan gjøre seg sterkt gjeldende uten å ha sete i regjeringen (Strøm 1990).

Når et parti vurderer om det skal søke regjeringsmakt eller ikke, må verdien av regjeringstaburettene, herunder den merinnflytelse regjeringsdeltakelse gir, avveies mot kostnadene forbundet med regjeringsansvar. Som oftest fører regjeringsdeltakelse til stemmetap ved neste valg. Særlig gjelder dette for koalisjonspartnere, siden samarbeidet kan gjøre det vanskelig å profilere eget parti overfor velgerne. 4 Ekstra stort er stemmetapet hvis økonomien er dårlig på valgtidspunktet (Petersson et al. 2002: 41).

Noen av de samme overveielsene er relevante for partier som allerede sitter i regjeringsbygget, og står overfor valget mellom å fortsette i mindretall eller utvide til flertallsregjering. Å trekke inn nye partier kan gi økt politisk innflytelse, avhengig av den ideologiske avstanden mellom partiene, men denne (potensielle) gevinsten må avveies mot det (ekstra) stemmetap den nye regjeringspartneren kan føre med seg.

Vedvarende mindretallsparlamentarisme er neppe mulig uten at det finnes kanaler for innflytelse for partier i opposisjon. Her peker to typer av «opposisjonsrettigheter» seg ut. Representantene i parlamentet må stå relativt fritt til å kunne ta egne initiativ, og de må relativt fritt kunne endre forslag som kommer fra regjeringshold. Et system med sterke fagkomiteer bidrar så i sin tur til å gjøre den formelle initiativ- og endringsadgangen om til praktiske realiteter.

Dette er nettopp situasjonen innenfor norsk parlamentarisme. Det er, sammenlignet med andre land, svært store muligheter for de folkevalgte til å gjøre seg gjeldende. Noe av det som gjør komitesystemet til en viktig innflytelseskanal er at representantene sitter i én og bare én fagkomite, at fagkomiteene er relativt små og spesialiserte, at alle fagkomiteene er representativt sammensatt, at komitemedlemskapet ligger fast hele valgperioden og at det avgis innstillinger som også inneholder mindretallsforslag. Innenfor hver fagkomite skjer en videre spesialisering, i og med at det i hver sak oppnevnes (minst) en saksordfører med ansvar for å drive den gjennom Stortinget, og sørge for at det blir avgitt en innstilling i samsvar med tidsplanen som er satt opp.

På tilsvarende vis kan det legges til at regjeringen i Norge har få virkemidler å ty til for å drive sitt syn gjennom i Stortinget i konflikt med de folkevalgte. Det kraftigste våpen som foreligger er å stille kabinettsspørsmål. Det finnes ingen oppløsningsrett for å balansere stortingsrepresentantenes anledning til å vedta mistillitserklæringer. Det finnes heller ikke noen særegen dagsorden-makt i regjeringens hender, selv om det selvsagt som i ethvert parlamentarisk system er slik at det i praksis er regjeringssiden som initierer, utreder, forbereder og fremmer de aller fleste sakene som behandles i Stortinget. 5

Det bildet som er tegnet av et relativt sterkt Storting, samsvarer antakelig ganske godt med de folkevalgtes egen oppfatning. I en intervjuundersøkelse som ble gjennomført i Stortinget høsten 2000, ble representantene spurt om de hadde vært ordfører for noen sak i egen komite de siste to årene (noe 92 prosent av de som svarte hadde vært, hele 85 prosent i flere saker). Videre ble de bedt om å peke ut den viktigste av disse sakene, og dernest angi hvilken innflytelse komiteen hadde hatt i saken. Resultatet vises i Tabell 3.1.

Litt over halvparten av representantene svarte «meget stor innflytelse», og ytterligere en tredjedel sa «nokså stor innflytelse». Bare rundt 15 prosent oppga «liten» eller «ingen» innflytelse. Det er liten forskjell på svarmønsteret i de ulike partiene. Det er heller ikke noen markant tendens til at partier som var i opposisjon i hele den aktuelle perioden tilkjennega andre vurderinger enn de som hadde innehatt regjeringsmakt. Samlet sett er det likevel slik at Ap noe oftere enn de andre partiene melder om «meget stor» eller «nokså stor» innflytelse.

La oss nå illustrere forholdet mellom opposisjonsinnflytelse og regjeringsform ved hjelp av noen enkle data. På basis av opplysninger fra et større vesteuropeisk prosjekt kan vi skille mellom land der parlamentet har vid initiativ- og endringsmakt, og der det foreligger vesentlige begrensninger i disse opposisjonsrettighetene av en eller annen art (Döring 1995). 6 Det viser seg at land som oppviser begrensninger i parlamentets makt i gjennomsnitt har vært styrt av flertallsregjeringer 85 prosent av etterkrigstiden, mens det tilsvarende tall for de øvrige landene er 68 prosent av tiden. Variablene er imidlertid bare svakt korrelert. 7 Laver og Hunt (1992) har laget en indeks for opposisjonsinnflytelse basert på vurderinger til eksperter i et utvalg parlamentariske land. Ekspertene ble bedt om å plassere eget lands parlamentsopposisjon på en innflytelsesskala. Vurderingene korrelerer klart med andel mindretallsregjeringer i disse landene i etterkrigstiden (eller tid med minoritetsstyre). 8 Endelig kan det foretas et skille mellom positiv og negativ parlamentarisme, alt etter om det finnes en innsettingsvotering i parlamentet (investitur) som grunnlag for regjeringsdannelsen eller ikke (jf. Rasch 2000a, b). Det er ikke særlig forskjell mellom de to typene land, verken når det gjelder tid med mindretallsstyre eller andelen mindretallsregjeringer. I land med positiv parlamentarisme hører imidlertid regjeringer med en basis på under 40 prosent av mandatene i parlamentet til sjeldenhetene, og det finnes ingen regjeringer med svak parlamentarisk basis (< 40 %) som har styrt over lengre tid (mer enn 1 år).

Som nevnt kan en ikke ty til styrkeforholdet mellom parlament og regjering alene for å forklare innslaget av mindretallsstyre i et land. Et annet relevant forhold er partisystemets karakter. Spesielt i tilfeller der det finnes et helt dominerende mindretallsparti i parlamentet<"unicode c=61484 rid="f02c private use area"> som samtidig befinner seg nær (eller i) sentrum av partifordelingen, danner dette partiet ofte regjering. Det gjelder særlig hvis en kombinasjon av partier til høyre og venstre for dette partiet må til for å skape et alternativt flertall. Det dominerende partiet står i en svært sterk posisjon i forhold til de øvrige partiene ved avklaringer og forhandlinger om regjeringsgrunnlag (jf. Schofield 1993, Laver og Shepsle 2000). Dette har vært Arbeiderpartiets posisjon i mange valgperioder de siste tiårene, som det klart tyngst mindretallet. I den grad størrelsesforholdet mellom partiene skulle jevne seg ut, slik valget i 2001 og senere opinionsmålinger i og for seg bærer bud om, svekkes grunnlaget for etablering av regjeringer utgått fra noe enkelt parti. Denne typen fraksjonalisering, uten noe sentralt plassert parti med ekstra mandatstyrke, synes faktisk ofte å lede til flertallskoalisjoner.

3.4 Konsekvenser av regjeringens parlamentariske stilling

Det meste av faglitteraturen om regjeringer har gått ut på å analysere hvorfor og hvordan de dannes og går av. Politiske og økonomiske konsekvenser av forskjellige typer regjeringer har blitt viet relativt begrenset oppmerksomhet. Vi skal i dette avsnittet konsentrere oss om to aspekter ved stabilitetsproblematikken som ble nevnt innledningsvis. For det første skal det avklares om mindretallsparlamentarisme er en mindre stabil styreform enn flertallsparlamentarisme. Sitter regjeringer med parlamentsflertallet i ryggen lengre og tryggere enn regjeringer uten flertall? For det andre tar vi opp spørsmålet om styringssvikt nødvendigvis følger i kjølvannet av mindretallsparlamentarisme. En rekke studier av økonomiske eller finanspolitiske variable tyder på at det ikke er så vesentlig om regjeringen har flertall eller ikke. La oss begynne med regjeringers stabilitet.

Analyser av regjeringsstabilitet formidler et nokså entydig bilde: Ordinære flertallsregjeringer, enten det er tale om koalisjoner eller regjeringer utgått fra ett parti, holder seg lenger ved makten enn både mindretallsregjeringer og «overtallige» flertallsregjeringer (Lijphart 1999, Warwick 1994, Grofman og Roozendaal 1997). 9 En tilsvarende sammenheng gjelder for norske regjeringer; mindretallsregjeringer har i det store og hele vært mindre varige enn de som har utgått fra et flertall i Stortinget (Strøm 1990: 227). I et europeisk perspektiv ligger varigheten til norske regjeringer omtrent midt på treet, klart lavere enn flertallsstyrte land som Storbritannia, Nederland og Luxemburg og høyere enn land som Frankrike, Belgia, Italia og Danmark. Hvis vi ser på den erfaring sentrale statsråder til enhver tid besitter, kommer Norge dårligere ut. I mange av landene som har relativt hyppige regjeringsskifter er det mange av de samme politiske lederne som går igjen over lang tid, slik at ministrenes ansiennitet og den erfaring som følgelig er samlet i regjeringskollegiet er høy (Huber og Martinez-Gallardo 2002). 10

Det kan også bemerkes at regler for fremsettelse og vedtakelse av mistillit har betydning for regjeringsstabiliteten. De land som har de mest krevende reglene på dette området, hvor smågrupper ikke kan fremsette mistillitsforslag og hvor slike forslag må ha absolutt flertall, har færre tilfeller hvor regjeringen må gå av midt i valgperioden (Saalfeld 2000: 370). Følgelig blir det også færre regjeringskifter utenom parlamentsvalgene.

Hva forklarer variasjoner i regjeringsvarighet, ut over det skillet mellom flertalls- og mindretallsregjeringer forteller oss? Hvis vi tar for oss gjennomsnittlig varighet for regjeringer i Vest-Europa i etterkrigstiden, er denne negativt korrelert med graden av opposisjonsinnflytelse, effektivt antall partier i parlamentet (oppsplittingen av partisystemet) og oppslutningen til partier på ytterfløyene av det politiske landskap (polarisering). Det kan derfor hevdes at det er kjennetegn ved partisystemet og den parlamentariske situasjon som ligger bak og forklarer både forekomsten av mindretallsregjeringer og det at de som regel er mindre varige enn bredere regjeringer.

Det andre hovedtemaet vi skal ta opp i dette avsnittet er knyttet til politisk stabilitet. Er det forskjeller i styringsevnen til regjeringer med ulik parlamentarisk basis? Her foreligger det få analyser om annet enn regjeringsform og finans- eller budsjettpolitiske temaer. Til gjengjeld har denne litteraturen etter hvert blitt ganske omfangsrik. 11 Eventuell styringssvikt blir gjerne knyttet til manglende budsjettdisiplin (Molander 2001, Hallerberg et al. 2001, Helland 2001) med fokus på veksten i offentlige utgifter (Pallesen 1990, Persson et al. 2000), budsjettunderskudd (Harrinvirta og Mattila 2001), gjeldsopptak (Cusack 1999), økte skatter og avgifter (Steinmo og Tolbert 1998, Hallerberg og Basinger 1998) eller lignende. Noe av litteraturen legger stor vekt på budsjettregler og de institusjonelle rammene i parlamentet som forklaringsfaktor (von Hagen 1992), mens andre analyser primært retter søkelyset mot den utøvende makt, i særdeleshet forekomsten av svake regjeringer («the weak government thesis»). I et par klassiske arbeider hevdet Roubini og Sachs (1989a, b) at budsjettdisiplinen påvirkes av regjeringsforholdene. De hevdet at i land der mange partier trekkes inn i styringen, blir det problemer med å føre en langsiktig budsjettpolitikk. Her siktes det både til situasjoner hvor flertallskoalisjoner og mindretallsregjeringer styrer. Sistnevnte regjeringstype tas med ut fra den tanke at en regjering uten flertall må bygge en tilstrekkelig bred koalisjon i parlamentet for å få gjennomslag for sin politikk. Enhver mindretallsregjering utgjør slik sett en sammensatt, om enn ofte skiftende, koalisjon. 12 En reanalyse Edin og Ohlson (1991) gjorde av materialet til Roubini og Sachs, tydet på at det egentlig ikke var koalisjonsregjeringer som skapte vanskeligheter, men at det var mindretallsregjeringer som ikke evnet å føre en disiplinert budsjettpolitikk. Problemer oppstår når forhandlinger i parlamentet må til. Senere arbeider har sådd tvil også ved dette resultatet. Det er ikke etablert noen robust empirisk sammenheng som tilsier at mindretallsregjeringer ikke klarer å føre en langsiktig økonomisk politikk. 13

Det er derimot godt belegg for å hevde at antall partier i regjeringen er av stor betydning. Med flere partier rundt bordet, blir det desto vanskeligere å enes. Ikke minst har det vist seg at det kan være vanskelig for brede koalisjoner å justere kursen og vedta innstrammingspakker, selv når situasjonen åpenbart krever det (De Haan og Sturm 1994, De Haan et al. 1999). Dette er utslag av det generelle fenomen at når antallet aktører som kan blokkere en beslutning (veto-spillere) øker, blir det også vanskeligere å gjøre endringer i status quo (Tsebelis 1999, 2000). Hallerberg og Basinger (1998) viser at en slik mekanisme er viktig når det gjelder å forstå endringer i skatteregler; flere veto-spillere øker stabiliteten på området. Om dette i sin tur skal vurderes som et gode eller ikke, avhenger av den aktuelle situasjonen.

Statistiske analyser tyder, som vi har sett, ikke på at mindretallsregjeringer er ensbetydende med styringssvikt. Mer detaljerte studier av enkelte land eller avgrensede tidsperioder tyder på det samme. Lie (2001: 194) peker på to tilfeller av styringssvikt i nyere norsk historie, hvor kunstige høykonjunkturer måtte korrigeres med harde innstrammingstiltak. Den første «ukontrollerte» ekspansjonsperioden kom rundt midten av 1970-tallet, og det andre et tiår senere. I det første tilfellet styrte en mindretallsregjering, mens vi i det andre hadde en flertallsregjering (koalisjon).

Green-Pedersen (2001) analyserer på tilsvarende vis danske erfaringer. Mesteparten av 1970-tallet var preget av dyp økonomisk krise. Det såkalte jordskjelvvalget fant sted i 1973. Politikken de nærmeste årene ble preget av en nokså vidtgående fragmentering og polarisering i Folketinget, samt mindretallsregjeringer med svært begrenset manøvreringsrom. Perioden på 1990-tallet har fått betegnelsen «det danske mirakel» (jf. Schwartz 2001). Igjen har et mindretall sittet ved roret, men den økonomiske styringen må kunne betegnes som klart vellykket. En rekke større reformer er blitt gjennomført (bl.a. skattereformer i 1993 og 1998). Green-Pedersen peker på at den styringssituasjonen mindretallsregjeringene midt på 1970-tallet og midt på 1990-tallet opplevde var svært ulik. Det som gjorde mirakelet mulig, var først og fremt at senere regjeringer på grunn av de politiske konstellasjoner har innehatt en bedre forhandlingsposisjon i Folketinget enn regjeringene på 1970-tallet. Den sosialdemokratiske mindretallsregjeringen fra 1994 utgjorde sentrum i det politiske landskap, og kunne uten store vanskeligheter bygge skiftende koalisjoner til begge sider. Samarbeid av partier både til høyre og venstre for regjeringspartiet måtte til for å skape et alternativt flertall, noe det som oftest var for store ideologiske avstander til.

En lærdom vi kan trekke av diskusjonen i dette avsnittet er at mindretallsparlamentarisme som sådan ikke trenger å utgjøre noe problem. Det er svake regjeringer, enten de savner flertall bak seg eller ikke, som er uheldig. Det vil si regjeringer som ikke er i stand til å møte utfordringene en står overfor. En mindretallsparlamentarisme hvor opposisjonen ofte samler seg om vedtak regjeringen ikke støtter, er sjelden en oppskrift på langsiktig opprettholdbar politikk. 14 Hvis det så går galt, vil nok mange lett se på flertallsregjeringer som i det minste en del av løsningen. Den regjeringskonstellasjon som oppviser svakest handlekraft, for eksempel når det gjelder å få vedtatt omfattende innstramminger, er imidlertid koalisjoner som består av mange partier.

3.5 Avsluttende diskusjon

Flertallsregjeringer er ikke noe trylleformular om en vil hindre styringsproblemer, men det kan likevel være god grunn til å prøve å unngå mindretallsregjeringer som står særlig svakt overfor Stortinget. Hvordan kan det i så fall gjøres? Et mulig svar er å gjøre det mer attraktivt å påta seg regjeringsansvar. Det er likevel ikke så enkelt å peke på parlamentariske reformer som har denne egenskapen. Oppløsningsrett for regjeringen er en kandidat i denne sammenhengen, men det er langt fra opplagt at reformen vil ha tilsiktet effekt innenfor et oppsplittet partisystem som det norske (Rasch 2001a, Nordby 2000). Et annet mulig svar er å heve terskelen for å innta regjeringskontorene. Her er votering i Stortinget før en ny regjering innsettes (investitur) en aktuell reform, men den bør kanskje ikke innføres uten at en eller annen form for oppløsningsrett ligger i bunnen som sikkerhetsventil. En mindre endring i samme gate kunne være å fjerne avgående statsministers rett til å anbefale etterfølger, og heller legge opp til at brede forhandlinger må gjennomføres ved ethvert regjeringsskifte. 15

Nok en mulighet er å se nærmere på regler og rutiner ved Stortingets saksbehandling. La oss ta budsjettbehandlingen hver høst som eksempel. Våren 1997 vedtok Stortinget å gå over til en mer helhetlig budsjettprosedyre. Noe av det viktigste med nyordningen var at det heretter skal treffes rammevedtak med bindende virkning for den etterfølgende komitebehandling allerede i kjølvannet av debatten om finansinnstillingen. Rammene fastsettes ved én votering i plenum. Fordelingen innenfor rammene skjer så, med endelig virkning, på basis av budsjettinnstillinger fra fagkomiteene. Rammevoteringen legges opp slik at det i prinsippet er mulig å tenke seg at alle forslag til budsjettrammer blir nedstemt. Særlig for mindretallsregjeringer, som må bygge flertall for sitt budsjettopplegg i Stortinget, utgjør dette en viktig rammebetingelse. Det ville imidlertid (teknisk sett) være en enkel reform å kreve at voteringen skal legges opp på en slik måte at forsamlingen alltid er sikret et rammevedtak (Rasch 2001b). I mindretallssituasjoner fordrer det at en er villig til å ta i bruk alternativ votering mellom regjeringens budsjettforslag og det sterkeste, eller mest realistiske, opposisjonsforslaget. Grunnen til at dette kan være en interessant reform, er at den vil påvirke forholdet mellom regjering og Storting i førstnevntes favør.

Hva som vil skje i voteringen over rammene, definerer et «bruddpunkt» i forhandlingene mellom regjeringssiden og deler av opposisjonen med sikte på budsjettforlik. Blir partene i dag ikke enige, står regjeringen og landet, for kortere eller lengre tid, uten budsjett. For regjeringen er selv et kortvarig brudd av denne typen dramatisk. Hvis det derimot legges opp til alternativ votering når regjeringen ikke har flertall for budsjettopplegget sitt, blir det gjennomført en avstemning regjeringen må forventes å gå seirende ut av. Alternativ votering gjør det lettere for regjeringen å få sin vilje uten et forlik, og svekker regjeringspartiets eller -partienes incitamenter til å bidra til en forhandlingsløsning. Opposisjonspartienes posisjon blir klart svekket. Dermed blir det også mye viktigere for partier som vil ha reell innflytelse på budsjettet å sitte ved kongens bord. Endring av voteringsmåten vil dermed kunne øke sannsynligheten for at det dannes regjeringer med flertall i Stortinget (og da vil bruk av alternativ votering i og for seg være overflødig, i og med at det jo er tale om et redskap for å håndtere vanskelige mindretallssituasjoner). 16

Hvis vi går i retning av en mer ustabil parlamentarisme, blant annet som følge av økt partifragmentering og polarisering, er det likevel ikke nødvendigvis parlamentariske reformer av ovennevnte type som er svaret. Vi skal helt til slutt nevne et par andre typer mekanismer som også aktualiseres av vanskelige og uoversiktlige styringsforhold (jf. Scheel 2001: 6-7). For det første er det mulig å løfte beslutninger som ikke er av overordnet og prinsipiell art, herunder for eksempel utformingen av visse skatteregler og retningslinjer, ut av politikken, og delegere ansvaret til uavhengige organer. 17 Hvilket «delegasjonsregime» som velges, vil bestemme graden av uavhengighet og langt på vei også hvor troverdig skjermingen fra politikken kan sies å være. 18

For det andre kan forskjellige forsinkelsesmekanismer bringes inn i bildet. Igjen er poenget i en viss forstand å binde det politiske flertallets handlefrihet, og dermed bidra til resultater som alt i alt og på sikt er å foretrekke fremfor det som kan forventes oppnådd uten binding. Formålet er å «kjøle ned» - for eksempel for å hindre at regelendringer baseres på tilfeldige enkeltsaker eller flyktige stemningsbølger i opinionen - eller sikre tilstrekkelig tid til gjennomtenkning og forsvarlig forberedelse av det aktuelle vedtaket. Det mest stabilitetsskapende virkemiddel i så måte er å gi bestemmelser av grunnlovs rang. Det er få, om noen, land som benytter konstitusjonen i skattepolitisk øyemed, og det er i alle fall ikke noen tradisjon for å gjøre det hos oss. 19

Handlingsregelen i budsjettpolitikken kan stå som eksempel på den motsatte ytterlighet, det vil si situasjonen uten formell forsinkelse eller binding. Her er det med andre ord tale om en norm som ikke nyter særskilt beskyttelse, verken i grunnlov, lov eller reglementer (som Stortingets forretningsorden eller Bevilgningsreglementet). Handlingsregelen sier at statens bruk av oljeinntekter i norsk økonomi skal baseres på realavkastningen fra petroleumsfondet, og den er uttrykk for en felles forståelse eller bred overenskomst i Stortinget. 20 Som sådan er den en sårbar retningslinje. Normer av denne typen trenger i utgangspunktet å være «selvhåndhevende» for å være effektive, i og med at det ikke er noen instans utenfor det politiske miljø selv som kan håndheve normen (og sanksjonere eventuelle brudd på den). Det nærmeste en kommer er en indirekte håndhevelsesmekanisme. Partier som bryter normen kan pådra seg kritikk i fagmiljøer og offentlig debatt, med påfølgende tap av støtte i opinionen og velgerflukt ved neste valg. 21 Det vil nær sagt til enhver tid være fristende for partier å unndra seg handlingsregelen for å tiltrekke seg velgere. 22 Figur 3.3 illustrerer det konstante utgiftspresset som er til stede. Partienes valgprogrammer - fra ytterste venstre til ytterste høyre - har bare i liten grad inneholdt formuleringer om reduksjon av utgifter.

Kilde: Manifesto Data Set (variablene per402, per504 og per505)

Få land har mer erfaring med mindretallsparlamentarisme enn Norge. Det er åpenbart ikke grunnlag for å likestille mindretallsstyre med styringssvikt. Samtidig er det klart at konsekvenser av ulike typer regjeringer med få unntak ikke er godt nok forstått i dag. Ikke minst er det på sin plass å avklare nærmere under hvilke betingelser mindretallsparlamentarismen kan bære galt av sted, og hvordan slike situasjoner best kan møtes.

Litteratur

• Bernhard, W. 1998. «A Political Explanation of Variation in Central Bank Independence», American Political Science Review 92: 311-327.

• Carlsen, F. 1992. «Bør petroleumsfondet grunnlovsfestes?» Norsk Økonomisk Tidsskrift 105: 109-127.

• Corsetti, G. og N. Roubini 1996. «European versus American Perspectives on Balanced-Budget Rules», American Economic Review 86: 408-413.

• Cusack, T.R. 1999. «Partisan Politics and Fiscal Policy», Comparative Political Studies 32: 464-486.

• Döring, H. red. 1995. Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt: Campus Verlag.

• Döring, H. 1995b. «Time as a Scarce Resource: Government Control of the Agenda», i H. Döring red. Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt: Campus Verlag.

• Eckhoff, T. og E. Smith 1997. Forvaltningsrett. 6 utg. Oslo: TANO.

• Franzese, R.J. 2002. Macroeconomic Policies of Developed Democracies. Cambridge: Cambridge University Press.

• Goodhart, C.A.E. 2002. «The Constitutional Position of an Independent Central Bank», Government and Opposition 37: 190-210.

• Green-Pedersen, C. 2001. «Minority Governments and Party Politics: The Political and Institutional Background to the 'Danish Miracle'», Journal of Public Policy 21: 53-70.

• Grofman, B. og P. van Roozendaal 1997. «Review Article: Modelling Cabinet Durability and Termination», British Journal of Political Science 27: 419-451.

• Grønlie, T. 2001. «Varige spenninger i styrings- og forvaltningspolitikken», i B.S. Tranøy og Ø. Østerud, red. Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Oslo: Gyldendal Akademisk.

• Hagen, J. von 1992. Budgeting Procedures and Fiscal Performance in the European Communities. Economic Papers, DG-II, European Commission, Brussels.

• Hagen, R.J. 1999. «Finanspolitisk tvangstrøye eller keiserens nye klær? Reformer av Stortingets budsjettbehandling i lys av nyere teori og empiri.» Arbeidsnotat 29/99. Bergen: Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning.

• Hahn, J. de og J.E. Sturm 1994. «Political and institutional determinants of fiscal policy in the European Community», Public Choice 80: 157-172.

• Hahn, J. de, J.E. Sturm og G. Beekhuis 1999. «The weak government thesis: Some new evidence», Public Choice 101: 163-176.

• Hallerberg, M. og S. Basinger 1998. «Internationalization and Changes in Tax Policy in OECD Countries. The Importance of Domestic Veto Players», Comparative Political Studies 31: 321-352.

• Hallerberg, M., R. Strauch og J. von Hagen 2001. The Use of Effectiveness of Budgetary Rules and Norms in EU Member States.Report Prepared for the Dutch Ministry of Finance by Institute of European Integration Studies. Tilgjengelig via www.minfin.nl.

• Harrinvirta, M. og M. Mattila 2001. «The Hard Business of Balancing Budgets: A Study of Public Finances in Seventeen OECD Countries», British Journal of Political Science 31: 497-521.

• Helland, L. 2001. Preferanser, prosedyrer og informasjon: Betingelser for budsjettdisiplin. Doktoravhandling. Oslo: Institutt for statsvitenskap.

• Heller, W.B. 1997. «Bicameralism and Budget Deficits: The Effect of Parliamentary Structure on Government Spending», Legislative Studies Quarterly 22: 485-516.

• Huber, J.D. 1992. «Restrictive Legislative Procedures in France and the United States», American Political Science Review 86: 675-687.

• Huber, J.D. 1998. «How Does Cabinet Instability Affect Political Performance? Portfolio Volatility and Health Care Cost Containment in Parliamentary Democracies», American Political Science Review 92: 577-591.

• Huber, J.D. og C. Martinez-Gallardo 2002. «Cabinet Instability and the Accumulation of Experience in the Cabinet: The French Fourth and Fifth Republics in Comparative Perspective.» Notat. Columbia University, New York.

• Hylland, Aa. 1984. «Bør politikerne binde sin egen handlefrihet? Om grunnlovsfestet budsjettbalanse, oljefond og politisk hestehandel», Bergen Banks Kvartalskrift pp. 87-101.

• Hylland, Aa. 2001. «Offentlige organer med delvis uavhengighet», i B.S. Tranøy og Ø. Østerud, red. Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Oslo: Gyldendal Akademisk.

• Jacobsen, K.D. 1960. «Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet I sentraladministrasjonen», Tidsskrift for samfunnsforskning 1: 231-248.

• Jungar, A.C. 2000. Surplus Majority Government. A Comparative Study of Italy and Finland. Uppsala: Uppsala University Library.

• Laver, M. og W. Ben Hunt 1992. Policy and Party Competition. London: Routledge.

• Laver, M. og N. Schofield 1990. Multiparty Government: The Politics of Coalition in Europe. Oxford: Oxford University Press.

• Laver, M. og K. Shepsle 2000. «Ministrables and Government Formation: Munchkins, Players and Big Beasts of the Jungle», Journal of Theoretical Politics 12: 113-124.

• Lie, E. 2001. «Langsiktighet eller styringssvikt i den økonomiske politikken? », i B.S. Tranøy og Ø. Østerud, red. Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Oslo: Gyldendal Akademisk.

• Lijphart, A. 1994. Electoral Systems and Party Systems. A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945-1990. Oxford: Oxford University Press.

• Lijphart, A. 1999. Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven: Yale University Press.

• Mattson, I. 1995. «Private Members' Initiatives and Amendments», i H. Döring red. Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt: Campus Verlag.

• Midtbø, T. 1999. «Regjeringers vekst og fall. En teoretisk gjennomgang og en empirisk kartlegging», Tidsskrift for samfunnsforskning 40: 63-86.

• Molander, P. 2001. «Budgetary Procedures and Democratic Ideals: An Evaluation of Swedish Reforms», Journal of Public Policy 21: 23-52.

• Narud, H.M. 2002. «Har valg noen betydning?» Tidsskrift for samfunnsforskning 43: 245-258.

• Narud, H.M. og H. Valen 2001. Coalition Membership and Electoral Performance in Western Europe. Notat. Oslo: Institutt for statsvitenskap.

• Nice, D.C. 1986. «State Support for Constitutional Balanced Budget Requirements», Journal of Politics 48: 134-142.

• Nordby, T. 2000. I politikkens sentrum. Variasjoner i Stortingets makt 1814-2000. Oslo: Universitetsforlaget.

• Paldam, M. 1986. «The Distribution of Election Results and the Two Explanations of the Cost of Ruling», European Journal of Political Economy 2: 5-24.

• Pallesen, T.M. 1990. «Væksten i de offentlige udgifter», Politica 22: 408-421.

• Persson, T., G. Roland og G. Tabellini 2000. «Comparative Politics and Public Finance», Journal of Political Economy 108: 1121-1161.

• Petersson, O., S. Holmberg, L. Lewin og H.M. Narud 2002. Demokrati utan ansvar.Demokratirådets rapport 2002. Stockholm: SNS Förlag.

• Rasch, B.E. 2000a. Parlamentariske instrumenter og minoritetsparlamentarisme. Oslo: Makt- og demokratiutredningen.

• Rasch, B.E. 2000b. «Kan mindretallsregjeringene reguleres bort?» Nytt Norsk Tidsskrift 17: 186-194.

• Rasch, B.E. 2000c. Demokrati - ideer og organisering.Bergen: Fagbokforlaget.

• Rasch, B.E. 2001a. «Bør parlamentariske regjeringer ha ubegrenset oppløsningsrett?» Statsvetenskaplig Tidskrift 104: 29-52.

• Rasch, B.E. 2001b. Budsjettbehandlingen i Stortinget. Bør alternativ votering benyttes? Rapport 29. Oslo: Makt- og demokratiutredningen.

• Rasch, B.E. 2002. Norsk og europeisk parlamentarisme. Kommer. Bergen: Fagbokforlaget.

• Roubini, N. og J. Sachs 1989a. «Political and Economic Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies», European Economic Review 33: 903-938.

• Roubini, N. og J. Sachs 1989b. «Government Spending and Budget Deficits in the Industrial Countries», Economic Policy 8: 99-132.

• Saalfeld, T. 2000. «Members of Parliament and Governments in Western Europe: Agency Relations and Problems of Oversight», European Journal of Political Research 37: 353-376.

• Sakamoto, T. 2001. «Effects of Government Characteristics on Fiscal Deficits in 18 OECD Countries, 1961-1994», Comparative Political Studies 34: 527-554.

• Scheel, H.H. 2001. «Skatteendringer siden 1992 - fakta og systembetraktninger», Økonomisk Forum nr. 9, pp. 1-7.

• Schofield, N. 1993. «Political Competition in Multiparty Coalition Governments», European Journal of Political Research 23: 1-33.

• Schwartz, H.M. 2001. «The Danish 'Miracle'. Luck, Pluck, or Stuck?» Comparative Political Studies 34: 131-155.

• Smith, E. 1999. «Kongen og masten. Om grunnlovens rolle i vår tid», Nytt Norsk Tidsskrift 16 (1): 53-66.

• Steinmo, S. og C.J. Tolbert 1998. «Do Institutions Really Matter? Taxation in Industrialized Democracies», Comparative Political Studies 31: 165-187.

• Strom, K. 1990. Minority Government and Majority Rule. Cambridge: Cambridge University Press.

• Strøm, K. 1998. «Regjeringsansvarlighet og demokrati», i K. Midgaard og B.E. Rasch, red. Demokrati, vilkår og virkninger. Bergen: Fagbokforlaget.

• Tsebelis, G. 1999. «Veto Players and Law Production in Parliamentary Democracies: An Empirical Analysis», American Political Science Review 93: 74-92.

• Tsebelis, G. 2000. «Veto Players and Institutional Analysis», Governance 13: 441-474.

• Warwick, P.V. 1994. Government Survival in Parliamentary Democracies. Cambridge: Cambridge University Press.