2 ”Generalitet”, ”delegasjon” og ”uavhengighet” som bidrag til langsiktig skattepolitikk

av professor, dr. juris Eivind Smith

2.1 Innledning

I Skatteutvalgets mandat heter det bl.a.:

”Utvalget bes om å drøfte betydningen av stabilitet og forutsigbarhet i skatte- og avgiftspolitikken, og hvordan dette eventuelt kan forbedres både gjennom utformingen av regelverket og gjennom endringer i de institusjonelle rammene og beslutningsprosedyrene knyttet til fastsettelsen av skatte- og avgiftsreglene”.

Kortere uttrykt gjelder den underliggende problemstillingen altså mulighetene for å sikre en større grad av langsiktighet og forutsigbarhet i skattepolitikken.

Nå finnes det selvsagt ikke noe objektivt gitt svar på i hvilken utstrekning det er ønskelig å sikre langsiktighet – og den forutsigbarhet som vil følge med. De verdier som kan realiseres på denne måten, vil alltid måtte holdes opp mot de verdier som ligger i politikkens mulighet til å revurdere tidligere standpunkter og til å korrigere uheldige og/eller utilsiktede konsekvenser av dem som måtte melde seg over tid. Denne avveiningen er det ikke min oppgave å gå inn i ved denne anledning.

De videre bemerkninger bygger derfor på den forutsetning at det er ønskelig å oppnå (noe) større grad av langsiktighet og forutsigbarhet enn det som antas å gjelde i dag. Vi antar videre at hovedtrekkene i det politiske systemet ligger fast – med de muligheter for mindretallsparlamentarisme m.v. som følger av dette. 1

Vårt spørsmål blir dermed i hvilken grad det nevnte formål kan realiseres gjennom rettsregler om institusjonelle ordninger innenfor den offentlige forvaltning.

2.2 ”Politikk”, ”generalitet”, ”delegasjon” og ”uavhengighet”

Den nærmere problemstilling vil kunne variere med hvilket meningsinnhold som legges inn i tittelens uttrykk ”politisk”. Det er nok vanlig å tenke seg – og etter mitt skjønn er det iallfall ønskelig – at ”politikk” i første rekke handler om de store linjer i samfunnet. Det bør altså handle om spilleregler og veivalg mer enn om (mer eller mindre mediale) enkeltsaker; det er for så vidt ikke tilfeldig at mandatet taler nettopp om ”fastsettelsen av skatte- og avgiftsreglene”.

”Politikk” skulle altså handle om de ”store”, generelle spørsmål. Typisk skulle politiske prosesser lede frem til vedtak av generell karakter, derunder vedtak i regelform (bestemmelser i grunnlov, lov m.v.). Til daglig er vi likevel tilskuere til at ”politikk” ganske ofte handler om enkeltsaker. Slik er det i Stortinget, som skulle være politikkens fremste arena utenom valgene selv. At det også er slik i departementene, stemmer bedre med det grunntrekk i vårt styringssystem som det såkalte ministerstyret representerer. Som øverste sjef for det aktuelle departement og for den hierarkisk ordnede del av statsforvaltningen som har Kongen og departementet som sitt toppunkt, vil den enkelte statsråd ha ansvar for enkeltavgjørelser som er truffet (eller som ikke er truffet) innenfor vedkommende forvaltningssektor. I et slikt system er det ikke mer enn naturlig at han eller hun også engasjerer seg i enkeltsaker; i denne relasjon blir altså spørsmålet om ”politikkens” plass mer et spørsmål om vektlegging enn om noe enten-eller.

Til dette kommer at den generelle ”politikk” ofte blir realisert gjennom de enkeltavgjørelser som treffes innenfor rammen av de generelle veivalg og spilleregler som er fastsatt. Det er altså ikke grunn til allerede fra starten av å begrense de videre bemerkninger til ”politikk” av den ene eller den andre type.

Skillet mellom saker av mer eller mindre generell karakter vil imidlertid kunne være av betydning for vårt emne: Et rimelig utgangspunkt må vel være at de store veivalg normalt skal treffes av politisk ansvarlige organer. Dersom dette gjøres på en måte som gjør reglene egnet til å bli fulgt over tid (her omtalt som ”generalitet”, se nærmere nedenfor), vil hensynet til langsiktighet kunne være vel ivaretatt. Hvordan de generelle valg skal gjennomføres i den enkelte sak, er det lettere å tenke seg overlatt til avgjørelser som treffes i en viss isolasjon fra løpende ”politikk”. Vi kommer tilbake til dette skillet.

Om nøkkelordet ”delegasjon” er det viktig å få frem at offentlig myndighet er noe man sitter med på vegne av fellesskapet; det er ikke en eiendel man kan ”gi bort”. Den som delegerer beslutningsmyndighet til andre, gir den altså ikke fra seg. Dermed blir avgiveren heller ikke fri fra ansvar for den måte delegert myndighet blir utøvet på.

I etablert juridisk terminologi betyr ”delegasjon” at et organ tildeler et annet organ (eller flere) myndighet av en art som det delegerende organ selv har. 2 Myndigheten kan når som helst tas tilbake, og det delegerende organ kan altså – som nevnt – bestemme seg for selv å utøve den aktuelle myndighet. Det siste er selvsagt ikke vanlig; i så fall ville jo mye av poenget falle bort med den arbeidsdeling som bruk av delegasjonsteknikken åpner for. En annen del av systemet er lettere å forlike med hensynet til arbeidsdeling: Den som har delegert sin myndighet, kan også instruere om hvordan den delegerte myndighet skal utøves – selvsagt innenfor de rammer som følger av lov og andre bestemmelser som også den delegerende selv er bundet av. Men hvis instruksene blir mange og detaljerte, nærmer man seg igjen en tilstand der delegasjonen selv har lite for seg.

På denne bakgrunn blir det viktigste poeng i vår sammenheng altså dette: Det delegerende organ – i departementet: statsråden – blir ikke kvitt sitt ansvar for utøvelsen av myndighet som han eller hun når som helst kan ta tilbake, selv utøve eller instruere om bruken av. Bedre enn som et middel til langsiktighet ved på rettslig bindende måte å isolere visse oppgaver fra løpende politisk styring og ansvar, forstås delegasjon altså som et redskap for arbeidsdeling innenfor den enkelte forvaltningssektor.

Her møter vi de ”uavhengige” forvaltningsorganer, som er tittelens tredje nøkkelbegrep. Som vi har sett, får ikke utøveren av delegert myndighet noen form for rettslig ”uavhengighet” i forhold til den som traff beslutningen om delegasjon. Hva som i stedet må til, skal vi snart se nærmere på.

2.3 Flertallsstyret som paradoks

De grunnleggende spørsmål som artikkelens tittel åpner for, ligger utenfor mitt emne. I bunn og grunn er det jo tale om vilkårene for politisk stabilitet og om politikkens evne og vilje til å holde fast ved de hovedgrep som er valgt (men uten at det er tale om noe evighetsperspektiv). Her må vi nøye oss med å se på det mindre: Hvorvidt kan det politiske flertall ved rettslige midler binde seg til gitte løsninger – generelt og med sikte på skattepolitiske grep? Hvordan må flertallet gå frem for å få dette til?

Det grunnleggende paradoks er selvsagt innbakt i denne problemstillingen selv: Siden (de fleste) vedtak i skattepolitikken treffes av det alminnelige flertall, kan flertallsvedtak i dag prinsipielt sett alltid oppheves eller endres av et tilsvarende flertall på et hvilket som helst senere tidspunkt. Den eneste rettslige begrensning i denne flertallets evne til å binde seg selv, må vi hente i grunnloven, kanskje særlig i forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft (se § 97). Men mye taler for at den juridiske beskyttelsen på dette punkt i dag er svak. Et ferskt eksempel kan hentes fra Norsk Retstidende 2001 s. 762, der Høyesterett med bred penn slår fast at

"Utformingen av skattesystemet må baseres på politiske valg og vurderinger av hvordan skattebyrden best kan fordeles. Stortinget bør ha stor frihet her."

Det var ikke avgjørende i motsatt retning at den omstridte lovendringen grep nokså drastisk inn i økonomiske posisjoner som den berørte, begrensede (men utvilsomt velstående) gruppe av skattytere hadde god grunn til å innrette seg på. Sakens bakgrunnshistorie tyder heller ikke på at den politiske viljen til å ta følgene av generelle valg som er truffet bare få år tidligere, ikke alltid er særlig sterk.

Bedømmelsen hadde vært en annen dersom loven hadde nøyd seg med omlegninger i skattesystemet med virkning for fremtiden. I denne relasjon vil de fleste godta at den politiske frihet må være betydelig. Men dermed er vi tilbake til flertallsstyrets paradoks: Rettslig sett kan ikke flertallet binde seg selv. Hvordan kan vi da favorisere langsiktighet (d.v.s. vern mot flertallet selv) og hvilke midler må flertallet i så fall bruke?

2.4 Begrensninger i flertallsstyret?

Det norske rettssystemet anviser to ulike veier til å begrense den mulighet for svak langsiktighet og forutberegnelighet som følger av utgangspunktet om at flertallet kan endre eller oppheve tidligere flertallsvedtak: Grunnlovsvedtak og folkerettslig binding.

Slik den norske grunnloven lenge har blitt forvaltet, 3 fremstår det som svært lite sannsynlig at den vil bli tatt i bruk som aktivt redskap i skattepolitikken. Det er ikke uten videre gitt at det er ønskelig å etablere presise rettslige skranker mot flertallsvedtak uten forutgående grunnlovsendring på et så sensitivt felt for samfunnsøkonomien og for privatpersoners økonomi som dette. Men uten hensyn til hvordan man vil stille seg til ønskeligheten, velger jeg her å se bort fra den mulighet til å sikre noe større langsiktig gjennom en viss treghet som ville ligge i et mer offensivt forhold til grunnloven som politisk redskap.

Den eneste mulighet til å binde flertallet opp gjennom rettslige virkemidler som dermed gjenstår, er bindinger av folkerettslig karakter: Det er riktig at også traktater m.v. som utgangspunkt kan sies opp av den enkelte stat. Men realpolitisk kan dette være så godt som utelukket for en stat som Norge. Dermed blir det viktig å være oppmerksom på det potensiale for stabilitet som ligger i bruk av folkerettslige virkemidler: (Framtidig) skattepolitisk binding gjennom f.eks. EØS- eller EU-medlemskap vil kunne bli langt mer potent enn noe aktuelt internrettslig virkemiddel. Dette gjelder selv om det virkelige omfang av bindingen ikke fullt ut er innsett på den tid da forpliktelsen blir inngått på Norges vegne (eller kanskje nettopp derfor). Og det gjelder uten hensyn til om den aktuelle bindingen fremstår som mer eller mindre ønskelig i et nasjonalt politisk perspektiv.

I det følgende skal jeg likevel se bort fra folkerettslige bindinger som kilde til langsiktighet i skattepolitikken. Begrunnelsen for dette valg er ganske enkelt at emnet faller utenfor det jeg er tildelt ved denne anledning, og dessuten dets omfang: Dersom det overhodet skal med, vil det kreve særskilt behandling.

Jeg går heller ikke inn på om folkerettens potensiale for forutberegnelighet er like stort som dens potensialet for stabilitet. Svaret kommer bl.a. an på hvor komplisert det samlede skatteregime viser seg å bli når traktatretten legger seg oppå den nasjonale lovgivning, og på hvor sikre svar på tvilsomme rettsspørsmål som det er mulig å etablere uten å gå veien om langvarige rettsprosesser.

2.5 Nærmere om rettslige virkemidler som kan bidra til langsiktighet: Generalitet

Det som nå er sagt, viser at det viktigste vernet for langsiktig skattepolitikk til enhver tid vil måtte ligge hos det politiske flertallet selv – i dets evne og vilje til å unngå abrupte eller hyppige endringer. Men det finnes likevel virkemidler av rettslig karakter som flertallet kan gjøre bruk av med sikte på å stabilisere det skatteregime som gjelder til enhver tid. Her skal jeg nevne to.

Det første virkemiddel jeg nevner, er offentlig regulering i generell form. Slik regulering er blant statens kjernefunksjoner, og lover, forskrifter m.v. spiller fortsatt en viktig rolle i statens forsøk på å styre et samfunn som den selv er en del av. Slik er det til tross for moteriktige utfall mot ”regelstyring” og stadig nye forvaltningspolitiske utspill i retning av styring etter "mål" og "resultater" som er fastsatt i mindre forpliktende rettslige form. Utilstrekkelig analyse og stadig skiftende terminologi kan få oss til å glemme at samfunn som våre ikke klarer seg uten bindende, generelle rettsnormer. 4

Den stadig økende vekten på bruk av markedsmekanismer kan faktisk øke behovet for generelt virkende rettsregler, ikke redusere det. Det har ofte vært påpekt at markedet har behov for den type av forutberegnelighet som mest mulig faste spilleregler kan gi. Dette gjelder uten hensyn til om det er tale om rammevilkår av skatterettslig eller annen karakter (miljøvern, sikkerhet osv.).

Lover og forskrifter er ”generelle” vedtak i den forstand at de retter seg til almenheten, ikke til individuelle adressater, slik som f.eks. vedtak om å innvilge eller avslå søknad om byggetillatelse. Likevel kan slik generell regulering som vedtaksformen da representerer, ikke i seg selv gi noe viktig bidrag til langsiktighet og forutberegnelighet. Et flertall vil alltid kunne endre loven (se ovenfor), og lovgivningsprosessen hos oss er lite krevende; i praksis vil lovendringer kunne vedtas og settes i kraft i løpet av et par uker. Men først og fremst tenker jeg på at norske lovbestemmelser etter sitt innhold ikke sjelden er svært spesifikke: Et av de lettest synlige eksempler er fortsatt loven om stamhuset Jarlsberg. Andre – i vår tid viktigere – eksempler er gjerne gjemt bak en generelt formet fasade.

I vår jakt på virkemidler til å sikre større langsiktighet må vi altså snarere se etter (lov)bestemmelser som er generelle ikke bare etter sin form, men også etter sitt innhold. Vi kan tale om et skattesystem som er bygget på ”visse gjennomgående prinsipper med færrest mulig unntak”. 5 De forbehold mot lovgivningens potensiale til å sikre langsiktighet som gjelder flertallsstyret og prosess (se ovenfor) gjelder også her. Men et skatteregime som bygger på generelle og rimelig konsistente prinsipper – fortrinnsvis uttrykt i loven selv – vil under ellers like forhold ha større motstandskraft mot endringer eller unntak som bryter med disse prinsippene enn et regime som har vokst mer tilfeldig frem eller som over tid har fått sin konsistens redusert gjennom stadige og kumulativt tallrike endringer. 6 Her er det altså tale om regler der et generelt innholdteller vel så mye som reglenes form (men i praksis vil disse to karaktertrekk selvsagt virke sammen).

Generelle regler kan ha positiv betydning for langsiktigheten også når det kommer til gjennomføringen av regelverket: Ikke sjelden vil de kunne virke direkte uten behov for forvaltningsvedtak i den enkelte sak (slik som f.eks. strafferetten); i tilfelle (påståtte) brudd vil domstolene måtte avgjøre saken direkte på grunnlag av de generelle regler som kommer til anvendelse. Og dersom individuelle vedtak likevel er nødvendig på veien fra regel til resultat (slik som f.eks. i store deler av skatteretten), blir behovet for individuelt skjønn redusert (og dermed også den forutberegnelighet som henger sammen med slikt skjønn). – En del av den pris som må betales for å leve under et slikt system, kan være en viss firkantethet i den måte som reglene virker på.

2.6 Fortsettelse: ”Uavhengige” organer

Som vi har sett, er heller ikke delegasjon innenfor statsforvaltningen selv noen rettslig sikker vei til større langsiktighet. Myndighet som regjeringen eller den enkelte statsråd har delegert til lavere plasserte forvaltningsorganer, kan de ta tilbake igjen eller utøve selv, og viktigst: Det delegerende organ blir ikke i noe tilfelle fri fra ansvaret for den måte som myndigheten utøves på.

For å oppnå den mulighet til større langsiktighet som en viss avskjerming fra løpende politisk innflytelse kan tenkes å gi, må vi altså gå til det andre settet av virkemidler som vi skal se på her: Regjering eller departement blir ikke fri sitt ansvar overfor Stortinget ved å dele den myndighet de selv har, med andre. Men Stortinget kan fri regjeringen eller den enkelte statsråd for ansvar ved selv å legge myndighet til andre organer på en slik måte at regjering eller statsråd helt eller delvis mister sin frihet til å treffe bestemmelser om hvordan myndigheten skal utøves.

Dette betyr naturligvis ikke at fagstatsråd eller regjering blir fri for alt ansvar for hva som skjer i den aktuelle samfunnssektor. 7 Det jeg har omtalt som ”sektoransvaret” vil måtte bestå: Siden ”uavhengighet” bygger på rettsregler som selv kan endres, vil noen måtte følge med på om det er behov for slike endringer. Siden virksomheten også i uavhengige organer koster penger, vil noen måtte følge med på om det er behov for mer (eller kanskje mindre) penger, osv. Men i det følgende skal vi holde vi oss til utøvelsen av den myndighet som Stortinget har delegert innenfor de rettslige rammer for denne myndigheten som til enhver tid gjelder.

Myndighetsutøvelse som på denne måten er skjermet fra direkte ”politisk” innflytelse, kan vi omtale som ”uavhengig”. På tilsvarende måte kan organer som er utstyrt med slik myndighet, omtales som ”uavhengige organer” i forvaltningen. 8

Betegnelsen ”uavhengig organ” kan være misvisende. ”Uavhengighetens” grad og omfang varierer sterkt, og først og fremst: Den er aldri absolutt. Enhver del av den offentlige forvaltning er underkastet ulike former for styring fra politisk ansvarlige organer så som Stortinget og det departement som har ansvaret for vedkommende samfunnssektor (budsjetter, styreoppnevning, ansettelse av direktør osv.). Og det mest grunnleggende blir ofte glemt: Den grad av ”uavhengighet” som til enhver tid er etablert, eksisterer i kraft av rettsregler som er fastsatt av det politiske flertall. Disse reglene kan endres – eller oppheves helt – når flertallet så måtte ønske.

Et saksområde som for tiden er omdiskutert i Norge kan illustrere poenget: Inflasjonsmålet for Norges Bank er fastsatt ved forskrift. Målet står bare ved makt så lenge forskriften ikke er endret.

Det kan også variere hva som konstituerer ”uavhengighet”. Det trekk man lettest fester seg ved, er slik uavhengighet som består i at myndigheten til å instruere ”underordnete” innenfor forvaltningshierarkiet, er begrenset eller helt avskåret. 9 Innenfor de grenser som følger av lov og forskrift, er det altså det lavere plasserte organet som selv bestemmer hva avgjørelsen skal gå ut på. Uavhengighetens nærmere omfang avhenger av hvilke sider av avgjørelsene som er ”fredet” fra direkte politisk innflytelse og hvor vide rammer som er lagt for skjønnsutøvelse m.v. på det enkelte område. 10

Men betydningen av slik uavhengighet vil kunne bli nokså begrenset dersom de avgjørelser som blir truffet, deretter kan omgjøres av den ”overordnede” gjennom klage eller på annet grunnlag. For tiden er det derfor en tendens til å opprette særskilte klagenemnder e.l. til å behandle klager over enkeltvedtak og til å gi disse også disse nemndene en viss uavhengighet av departement og/eller av regjering.

Også andre elementer av uavhengighet kan tenkes, derunder slike som er knyttet til beslutningstagernes personlige stilling (uavsettelighet, åremål uten adgang til gjenoppnevning ...) og betydningen av slike uformelle faktorer som personlig og faglig styrke til å stå imot forsøk på politisk innflytelse utenom de kanaler som systemet til enhver tid trekker opp (politiske ”signaler” osv.). Slike spørsmål går jeg ikke nærmere inn på her.

Jeg nevner endelig at til og med det rettslige grunnlag for uavhengigheten kan variere. Av det som alt er sagt om hvorfor delegasjon innenfor forvaltningen ikke er tilstrekkelig, kan vi for det første utlede at ”uavhengigheten” må være skapt av Stortinget. 11 For anledningen ser vi – som nevnt – bort fra muligheten for å bruke grunnlovsvedtak. Under grunnlovens nivå må vi ta hensyn til det – riktignok begrensede – element av treghet som ligger i lovsformen og til at lovvedtak er underkastet helt andre former for å sikre notorietet (kunngjøring m.v.) enn vedtak i plenum. Det er altså lovsformen som peker seg ut. Vedtak av Stortinget i plenum byr ikke på de samme fordeler i det perspektiv vi her er opptatt av.

Den andre siden av det rettslige grunnlag for ”uavhengighet” som det er viktig å få frem i en policy-orientert diskusjon, slik som her, er de høyst varierende grader av klarhet som slike grunnlag kan ha. Et viktig mål for organiseringen av den offentlige forvaltning må være klarhet i ansvarsforholdene. Sett både utenfra og innenfra må det være klart hvem som har myndighet til å treffe (omstridte) avgjørelser og hvem som har ansvaret for vedtak som til enhver tid gjelder. Hvis det mål om langsiktighet som vi her forutsetter skal la seg oppfylle, må det altså være klart hva som er ”politikkens” del av kaka og hva som for tiden ikke kan bestemmes eller endres direkte gjennom vedtak av politisk ansvarlige organer; reservasjonen ”for tiden” viser til muligheten for at de rettsregler som uavhengigheten hviler på, selv kan bli endret.

Dessverre er uklarhet om hvordan beslutningsmyndigheten på et område til enhver tid er fordelt, nokså utbredt i Norge. 12 Dette er egnet til å forkludre en mest mulig tydelig fordeling av ansvar og vil dermed også kunne redusere utsiktene til større langsiktighet. Derfor er det av stor betydning at innslag av ”uavhengighet” i skattesektoren bygger på et mest mulig tydelig rettsgrunnlag. Ansvars- og myndighetsfordelingen bør helst komme til uttrykk i loven selv.

2.7 Skattepolitikk gjennom ”uavhengige forvaltningsorganer”?

I hvilken grad kan så ”uavhengige forvaltningsorganer” brukes som redskap til større langsiktighet og forutberegnelighet i skattepolitikken? Spørsmålet gjør det nødvendig å se på konstitusjonens grenser for slike ordninger. Innenfor disse grenser blir spørsmålet hva som til enhver tid fremtrer som ønskelig eller hensiktsmessig.

Det vi kan kalle ”norsk tradisjon” på dette området ligger nær den ordning som er grunnlovens normale: Ifølge § 3 er ”den utøvende makt” hos Kongen. Den side av denne bestemmelsen som har størst interesse i vår sammenheng, er at regjeringen (jfr. grunnloven § 5) har ansvar for alt som skjer innenfor den ”utøvende” makt (forvaltningen). For at utgangspunktet om ansvar skal gi mening, må regjeringen og den sektoransvarlige statsråd også kunne styre virksomheten i de deler av forvaltningsapparatet som de har ansvaret for. Den norske konstitusjonens klare utgangspunkt er altså at forvaltningsapparatet er hierarkisk organisert og ledet. 13 I stor utstrekning har dette utgangspunktet også vært fulgt i praksis.

Det er imidlertid ikke grunnlag for å betrakte den nevnte del av grunnloven § 3 som noe kongelig prerogativ i den forstand at Stortinget skulle være avskåret fra å gripe inn i forvaltningens organisering. Slike inngrep har da også skjedd gjennom svært mange år; tenk bare på kommunelovgivningens utgangspunkt om kommunenes (relative) uavhengighet av statsforvaltningen. Og de senere år har sett mange nye eksempler i samme retning, ikke minst i kjølvannet av bevegelsen mot ”fristilling” av statsorganer, utskilling i selskapsform, økende eksponering for konkurranse og ”liberalisering” som følge av EØS-avtalen; 14 Datatilsynet samt en rekke ”tilsyn” og klagenemnder på samferdselsområdet gir nærliggende eksempler. For så vidt kan vi si at ”tradisjonen” i Norge er i ferd med å skifte.

I hvilken grad kan konstitusjonen antas å stå i veien for en slik utvikling? Den viktigste delen av svaret er allerede gitt: Grunnloven § 3 er intet ”prerogativ”, og Stortinget kan vanskelig gjøre regjeringen ansvarlig for forhold som den rettslig sett er avskåret fra å påvirke. 15

Om vi ser bort fra spørsmålet om hvor mye av sin myndighet Stortinget må utøve selv, 16 møter vi antagelig den viktigste konstitusjonelle hindring når det unntaksvis måtte bli aktuelt å la et ”uavhengig” forvaltningsorgan overprøve vedtak av departement eller regjering (kongelige resolusjoner). Nettopp dette spørsmålet var oppe under forberedelsen av den nye personregisterloven. I en betenkning til lovutvalget stilte jeg meg skeptisk til det konstitusjonelt forsvarlige i en slik ordning og nøyer meg for så vidt med å vise videre dit. 17

Det sistnevnte spørsmålet er imidlertid neppe av stor praktiske betydning. Og forøvrig synes det konstitusjonelle utgangspunkt å være klart: Stortinget har vid adgang til å legge myndighet til lavere forvaltningsorganer på en slik måte at Kongen og/eller departementet rettslig sett er avskåret fra å legge seg opp i den måte som myndigheten blir utøvet på.

Som lovgiver kan Stortinget også binde sin myndighet i plenum: Det trenger ikke nærmere begrunnelse – og er meg bekjent ikke bestridt – at ”instrukser” i plenarvedtaks form må holde seg innenfor de grenser som følger av grunnlov og lov. Dette gjelder i forhold til både lovbestemmelser om hva forvaltningens vedtak kan eller skal gå ut på og bestemmelser om hvem som skal bestemme hva. I praksis er de juridiske problemer på dette området som vi nå og da støter på, som regel begrenset til å finne ut hva den aktuelle lovgivningen i og for seg bestemmer på en slik måte at Stortinget i plenum ikke kan gripe inn (lovtolkning).

De spørsmål som står igjen, blir altså hvor omfattende vedtaksmyndighet som det er ønskelig at blir utøvet på en slik måte at muligheten til direkte politisk innflytelse over resultatet er mer eller mindre begrenset. Dette spørsmålet har intet juridisk svar, men diskusjonen kan med fordel belyses med utgangspunkt i et par juridisk pregede termer.

La oss vende tilbake til begrepet ”skattepolitikk”: Det må i første rekke ta sikte på standpunkter og vedtak av generell karakter. Det er i forhold til generelle standpunkter slik de på et tidligere tidspunkt er utmyntet i rettsregler at graden av langsiktighet og forutberegnelighet må måles.

Også gjennomføringen av slike standpunkter vil kunne bli politisk omstridte – debatten avspeiler kanskje uenighet om innholdet av de politisk fastsatte reglene som de senere valg av ”tekniske” løsninger må ta utgangspunkt i, eller den viser at de anvisninger på svar i enkeltilfelle som reglene gir, er uklare. Men i gjennomføringsfasen står vi først og fremst overfor individuelle vedtak (enkeltvedtak eller – i siste instans – rettsavgjørelser). Er systemet godt konstruert og politisk uenighet ikke er skjult bak kompromisspregede regelformuleringer (og dermed skjøvet videre til forvaltningsorganene), bør gjennomføringsfasen i første rekke være av teknisk-faglig karakter. Dette gjelder først og fremst når det blir tale om vedtak i enkelttilfelle, men også når det blir tale om å gi generelle regler (forskrifter) til utfylling og presisering av de overordnede, politiske vedtak.

Av det som nå er sagt, følger at ”uavhengige” forvaltningsorganer vil kunne ha størst effekt som middel til å skape langsiktighet i skattepolitikken dersom de utstyres med myndighet til å treffe generelle valg av substansiell karakter og til selv å gi forskrifter i samsvar med dette. Men slik delegasjon vil innebære overføring av Stortingets myndighet på noen av politikkens kjerneområder. I særlig grad gjelder dette dersom de grunnleggende veivalg ikke allerede er ferdigtømret av Stortinget, slik at det ikke blir så mye ”politikk” igjen til det aktuelle forvaltningsorgan. Uten hensyn til hvilke rettslige innvendinger mot slik delegasjon som kan gjøres gjeldende mot en slik løsning (se ovenfor), er det lett å se politisk-demokratiske motforestillinger.

Langt lettere er det å godta at tekniske forskrifter og dessuten enkeltvedtak under gjennomføringen av det skatteregime som til enhver tid gjelder, blir utøvet av forvaltningsorganer med en viss uavhengighet av politisk ansvarlige organer. Slike løsninger er velkjent allerede i dag, f.eks. fra systemet med overligningsnemnder. En slik modell vil vel særlig kunne ha betydning for forutberegneligheten i skattesystemet – bl.a. på den måten at skattyteren bør ha en viss sikkerhet for at politiske hensyn (i snever forstand) ikke påvirker avgjørelsen av hans sak. Hvorvidt vi her også står overfor et middel til større langsiktighet i skattepolitikken er mer usikkert; et stykke på vei står vi her overfor en terminologisk smakssak.

2.8 Avslutning

Uansett hva man måtte mene om ønskeligheten av de løsninger som her er skissert, er det viktig å minne om at de former for ”uavhengighet” som vi har tatt sikte på, eksisterer i kraft av de rettsregler som gjelder til enhver tid. Disse reglene er politiske vedtak, og de kan endres på samme vis. Dermed blir det klart at utsiktene til å skape langsiktighet i skattepolitikken først og fremst blir avhengig av reglenes klarhet og konsistens – og på politikkens evne og vilje til å la dem stå uten hyppige endringer.