15 Proveny- og fordelingsvirkninger av utvalgets forslag

15.1 Innledning og bakgrunn for forslagene

I utvalgets forslag til endringer i skattesystemet er det lagt betydelig vekt på hensynet til effektiv bruk av samfunnets ressurser, selv om utvalget mener at dette også må avveies mot andre hensyn, herunder fordelingshensyn.

Ved å legge til rette for at samfunnets ressurser brukes på en mest mulig effektiv måte, oppnås en så stor verdiskaping som mulig gitt ressursene nasjonen har tilgjengelig. Det vil bli stadig viktigere å stimulere til økt verdiskaping, både i form av økt arbeidsinnsats og økt kapitalavkastning, for å møte utfordringene knyttet til økende internasjonalisering og de store framtidige pensjonsforpliktelsene som den yrkesaktive delen av befolkningen må finansiere.

Utvalget mener at følgende forhold betyr mye for at skattesystemet skal bygge opp under målet om effektiv ressursbruk:

• at det er størst mulig samsvar mellom hva som er mest lønnsomt før skatt og hva som er mest lønnsomt etter skatt, dvs. at hensynet til å spare skatt i minst mulig grad påvirker beslutningene. Det oppnås blant annet ved at skattegrunnlagene reflekterer den faktiske avkastningen av arbeid og kapital.

• at det er skattemessig likebehandling av kapitalavkastning, noe som er nødvendig for å sikre nøytrale investeringsbeslutninger. En næringsnøytral beskatning vil bidra til at den samfunnsøkonomiske avkastningen av investeringene blir høyere. Videre bør en redusere de skattemessige motivene til å plassere kapital i fast eiendom framfor i aksjer eller andre former for finans- og realkapital.

• at marginalskattesatsene på lønn ikke er for høye, noe som er særlig viktig for lave og middels lønnsinntekter. Dette er nødvendig for å sikre at det skal være lønnsomt å arbeide, og mer lønnsomt enn å motta trygd.

• at skattesatsen på bedriftsoverskudd ikke økes, noe som blir særlig viktig når en samtidig legger til grunn et prinsipp om næringsnøytralitet i beskatningen.

• at skattesystemet hovedsakelig rettes inn mot å skaffe inntekter, korrigere for markedssvikt og bidra til fordeling, og i minst mulig grad brukes som virkemiddel for å nå andre mål.

Utvalgets forslag må ses i lys av disse prinsippene for skattesystemet.

I dette kapitlet presenteres proveny- og fordelingsvirkninger av utvalgets forslag. Forslaget innebærer en netto skattelettelse på om lag 10 mrd. kroner. Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å finne en god løsning på alle utfordringene som mandatet reiser, uten samtidig å redusere skattenivået noe. Hvis en ikke finner en løsning på disse utfordringene, vil det trolig fortsatt være betydelig uro rundt enkelte deler av skattesystemet. Utvalget mener derfor at det er avgjørende å se utvalgets forslag i et langsiktig perspektiv, og at det ikke legges for stor vekt på kortsiktige budsjetthensyn eller umiddelbare fordelingsvirkninger.

Utvalgets forslag innebærer at det gis betydelige lettelser i den generelle inntektsbeskatningen av personer. Utvalget har lagt særlig vekt på å redusere skatten på lønnsinntekter på alle nivåer, og på en slik måte at det skal bli mer lønnsomt å arbeide. Lettelsene i minstefradraget og toppskatten utgjør i sum godt over 14 mrd. kroner. Det gis også visse netto lettelser i kapitalbeskatningen, ved at reduksjonen i formuesskatt og skattelettelser for bedriftene utgjør et noe større beløp enn skjerpelsen i utbytteskatten og økt skatt på fast eiendom. Disse skattelettelsene er delvis finansiert gjennom økte avgifter og grunnlagsutvidelser i personbeskatningen, slik at en samlet sett får en netto skattelettelse på 10 mrd. kroner.

Utvalget har ikke lagt stor vekt på de isolerte proveny- og fordelingsvirkningene av hvert enkelt forslag, utover at en skal holde seg innenfor den totale provenyrammen som er gitt i mandatet. Det skyldes at utvalget har valgt en prinsipiell innfallsvinkel til skattesystemet. Det er en forutsetning for stabilitet og forutsigbarhet i skattesystemet at reglene i størst mulig grad er basert på gjennomgående prinsipper. Det gjelder både i næringsbeskatningen og i personbeskatningen.

Utvalget legger til grunn at skattegrunnlagene bør gjenspeile den faktiske avkastningen av arbeid og kapital, og at en i størst mulig grad bør fjerne særordninger i skattesystemet som bryter med dette. Dette er bakgrunnen for en rekke av utvalgets forslag til grunnlagsutvidelser innenfor personbeskatningen, og for noen av forslagene til endringer i næringsbeskatningen. Det er mer treffsikkert å drive fordelingspolitikk ved hjelp av generelle bunnfradrag og en progressiv skattesatsstruktur, enn ved skattemessige særordninger for utvalgte grupper. I den grad utvalgte grupper skal støttes, bør dette skje på andre måter.

Utvalget har lagt betydelig vekt på hensynet til horisontal likhet, dvs. at to personer med samme skatteevne i størst mulig grad betaler det samme i skatt. Dette hensynet er ikke godt nok ivaretatt i gjeldende skattesystem, både som følge av at høye kapitalinntekter gir vesentlig lavere skatt enn arbeidsinntekter på samme nivå, og som følge av tilpasninger for å få reelle arbeidsinntekter skattlagt som kapitalinntekter. Økt vektlegging av horisontal likhet vil ikke automatisk fanges opp i empiriske beregninger av fordelingsvirkninger, ettersom disse beregningene tar utgangspunkt i hvordan en inntekt rent faktisk skattlegges og ikke hvordan den ”burde” vært skattlagt. Beregningene fanger for eksempel ikke nødvendigvis opp proveny- og fordelingsvirkninger av utvalgets forslag på noe lengre sikt, når det ikke lenger er lønnsomt å tilpasse seg slik at arbeidsavkastning blir skattlagt som aksjeinntekt.

Vektleggingen av horisontal likhet gjør det nødvendig å jevne ut skattesatsene. Det er bakgrunnen for utvalgets forslag om å redusere de høyeste skattesatsene på lønn, samtidig som det innføres en progressiv beskatning av aksjeinntekter. En slik omlegging vil føre til en større samlet reduksjon av skatten på høye arbeidsinntekter enn de økte skatteinntektene fra økt skatt på aksjeinntekter. Det skyldes at de aller fleste, også dem med høye inntekter, mottar hoveddelen av inntekten sin som lønn. Den umiddelbare fordelingsvirkningen av dette er at de største netto skattelettelsene gis til dem med de høyeste inntektene. Over tid vil imidlertid fordelingsvirkningene av økt skatt på aksjeinntekter kombinert med redusert skatt på lønn være mindre markante, ettersom det vil redusere omfanget av skattemotiverte tilpasninger.

Utvalget vil likevel presisere at inntektsbeskatningen av personer fortsatt bør være progressiv, i den forstand at personer med høye inntekter betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lave inntekter. Utvalgets forslag innebærer da heller ikke at dette trekket ved skattesystemet endres i særlig grad.

Utvalget vil peke på at en i provenyberegningene ikke har tatt hensyn til at en isolert netto skattelettelse på 10 mrd. kroner ikke nødvendigvis vil redusere de samlede skatte- og avgiftsinntektene like mye. Eksempelvis vil de som får skattelettelser, trolig benytte deler av denne skattelettelsen til å øke konsumet av avgiftsbelagte varer og tjenester. Dermed kan skatteinntektene på andre områder øke. Denne effekten vil imidlertid reduseres dersom myndighetene finansierer en skattelettelse med innstramminger på andre områder, for eksempel ved å redusere offentlige utgifter eller innføre økt brukerbetaling for offentlige tjenester. Det er dermed svært usikkert hvor stor denne effekten vil bli, og utvalget har derfor valgt å ikke ta eksplisitt hensyn til den i sine beregninger. Implisitt er den imidlertid delvis hensyntatt, ved at forslaget ligger i det øvre sjiktet av provenyrammen i mandatet på 8-10 mrd. kroner.

Utvalget antar at forslaget vil føre til en mer effektiv ressursbruk på noe lengre sikt. For det første vil lettelsene i marginalskatten på både høye og lave arbeidsinntekter trolig føre til økt arbeidstilbud, og effekten er trolig vesentlig større på lang sikt enn på kort sikt. For det andre blir det mindre lønnsomt enn i dag å tilpasse seg skattesystemet med sikte på å få arbeidsavkastning skattlagt som kapitalinntekt. Det vil derfor brukes mindre ressurser på slik skatteplanlegging. For det tredje har utvalget en rekke forslag som vil gi en mer nøytral kapitalbeskatning, både gjennom økt likebehandling av skatt på investeringer hjemme og ute og av investeringer i fast eiendom og andre kapitalplasseringer. Utvalgets forslag innebærer trolig at det blir relativt sett mer lønnsomt å plassere penger i aksjer enn i risikofrie aktiva og fast eiendom sammenlignet med gjeldende regler. Det er grunn til å anta at dette på lang sikt vil føre til økt kapitalavkastning på norske investeringer.

I tråd med mandatet skisserer utvalget også hvilke endringer i forslaget som bør prioriteres på kort sikt, dersom omleggingen skal være provenynøytral. Dette må etter utvalgets vurdering blant annet innebære at det enten legges mindre vekt på lettelser i formuesskatten, eller at det aksepteres at det er så store forskjeller i skattleggingen av arbeids- og kapitalinntekter at det fortsatt er lønnsomt å få arbeidsinntekter til å bli skattlagt som kapitalinntekt.

15.2 Provenyvirkninger av utvalgets forslag

I tabell 15.1 presenteres provenyvirkningene av de ulike elementene i utvalgets samlede forslag. Utvalget foreslår å oppheve formuesskatten helt på lang sikt, samtidig som skatt på fast eiendom økes ytterligere og inntektene fra arveavgiften vurderes økt. Provenyvirkningene av dette er ikke inkludert i tabellen. De fleste av provenyvirkningene er anslått ved hjelp av Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE, og anslagene er gjort ift. vedtatte skatteregler for 2003. Beregningene er usikre, blant annet fordi modellen er basert på en utvalgsundersøkelse. Enkelte av anslagene er mer usikre enn andre, fordi det ikke er mulig å implementere utvalgets forslag direkte i modellen. Dette gjelder blant annet anslaget for virkningen av økt skatt på aksjeinntekter. Enkelte av de andre anslagene er også relativt skjønnsmessig fastsatt, ettersom utvalget ikke har funnet noe godt tallgrunnlag som kan benyttes som utgangspunkt for beregningene. Dette gjelder eksempelvis anslaget for lettelsene i skatt på alminnelig inntekt og kreditreglene. Også anslaget for økte skatteinntekter fra naturalytelser på kort sikt er skjønnsmessig fastsatt.

Tabellen viser at reduksjonen i toppskatt, arbeidsgiveravgift og endringer i fradragsstrukturen gir en samlet skattelettelse på drøyt 15 mrd. kroner. Lettelsene er i all hovedsak konsentrert om lønnsinntekter, selv om også de fleste pensjonister får visse skattelettelser. På den andre siden foreslår utvalget grunnlagsutvidelser mv. i personbeskatningen som øker skattene med drøyt 4 mrd. kroner.

Utvalgets forslag til redusert formuesskatt innebærer en skattelettelse på drøyt 4,7 mrd. kroner. På den andre siden anslås det på svært usikkert grunnlag at økt skatt på aksjeinntekter vil øke skatteinntektene med om lag 2 mrd. kroner. Det er tatt utgangspunkt i et anslått ”normalnivå” på skattepliktige utbytter og gevinster, og ikke lagt vekt på at dette skal være et realistisk anslag for hva skatten rent faktisk ville gitt i inntekter dersom den hadde blitt innført i 2003. Utvalget foreslår også å øke skatten på fast eiendom med om lag 2 mrd. kroner på kort sikt, gjennom å øke inntektsbeskatningen av egen bolig og fritidsbolig, eller alternativt ved å innføre en obligatorisk (kommunal eller statlig) eiendomsskatt. Utvalget foreslår også visse lettelser i reglene for fastsettelse av alminnelig inntekt for næringsvirksomhet, samt mer effektive regler for å begrense dobbeltbeskatning ved investeringer i utlandet, som skjønnsmessig er anslått å gi en samlet lettelse på om lag 1 mrd. kroner. Innstramminger i skattleggingen av jordbruk og skogbruk anslås til 150 mill. kroner. Utvalget foreslår også innstramminger i delingsmodellen som anslås til 350 mill. kroner, når det forutsettes at delingsmodellen oppheves for aksjeselskaper og deltakerlignede selskaper. Det er dermed en viss samlet skattelettelse også på kapital- og næringsinntekter.

Utvalget foreslår i tillegg en netto avgiftsskjerpelse på om lag 2,5 mrd. kroner. Opphevelsen av nullsatsene i merverdiavgiften gir økte skatteinntekter på om lag 3 mrd. kroner, mens forslagene til tollettelser reduserer skatteinntektene med om lag 500 mill. kroner.

15.3 Fordelingsvirkninger av utvalgets forslag

15.3.1 Økt vekt på horisontal likhet

Som nevnt har utvalget lagt betydelig vekt på hensynet til horisontal likhet, dvs. at en i størst mulig grad sørger for at to personer med samme skatteevne betaler det samme i skatt. Dette hensynet er ikke godt nok ivaretatt i gjeldende skattesystem, jf. figur 15.1.

Kilde: Finansdepartementet.

Figuren viser at for de høyeste inntektene blir marginalskatten svært forskjellig avhengig av om inntekten tar form av lønn, beregnet personinntekt i liberalt yrke, beregnet personinntekt i ikke-liberalt yrke eller kapitalinntekt. Marginalskatten er klart høyest for lønn, deretter for beregnet personinntekt for liberale yrker (fordi det ikke er tak), deretter for beregnet personinntekt i ikke-liberale yrker (der skatten blir 28 pst. i visse inntektsintervaller) og lavest på kapitalinntekter. Som utvalget påpeker i avsnitt 5.5.2.1, er det tvilsomt om en sterkt progressiv beskatning av arbeidsinntekter i kombinasjon med en lav og flat skatt på kapitalinntekter har de tilsiktede fordelingsvirkningene. Høye skatter på høye lønnsinntekter kan i praksis lett framstå som symbolpolitikk uten særlig reell betydning, dels fordi et slikt skattesystem skaper betydelige motiver til skattetilpasning, og dels fordi personer med høye lønnsinntekter i noen grad trolig vil få kompensert effekten av høyere skatt med økt lønn før skatt.

Kilde: Finansdepartementet.

Utvalgets forslag innebærer økt skattemessig likebehandling av lønnsinntekter, beregnet personinntekt i liberale og ikke-liberale yrker og aksjeinntekter over alternativavkastningen. Figur 15.2 viser at marginalskatten på lønn fortsatt er noe høyere enn marginalskatten på høye aksjeinntekter når arbeidsgiveravgiften inkluderes, men det er ingen forskjell dersom arbeidsgiveravgiften holdes utenom. Utvalget foreslår også å oppheve forskjellsbehandlingen av liberale og ikke-liberale yrker, samt å øke takene i delingsmodellen, slik at også marginalskatten på beregnet personinntekt vil ligge om lag på samme nivå som for lønn og høye aksjeinntekter. Andre kapitalinntekter skattlegges fortsatt med en sats på 28 pst., men her er det neppe noe stort praktisk problem ift. skattetilpasning med sikte på å få arbeidsavkastning til å bli skattlagt som renter eller lignende. 1

15.3.2 Fortsatt betydelig omfordeling i skattesystemet

Figur 15.3 illustrerer fordelingsvirkningene av inntektsskattesystemet med gjeldende regler og med utvalgets forslag, der befolkningen er delt inn i 10 like store grupper og der en har tatt hensyn til at det er stordriftsfordeler knyttet til å bo flere sammen i en husholdning (inntekt pr. forbruksenhet). Beregningene er gjort i Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

De empiriske beregningene viser at skattesystemet er progressivt, både med gjeldende regler og med utvalgets forslag, i den forstand at gjennomsnittsskatten (samlet skatt i prosent av samlet inntekt) øker med inntekten. Personer med høye inntekter betaler med andre ord en større andel av inntekten sin i skatt enn personer med lave inntekter.

Tilsvarende beregninger basert på husholdningenes sosioøkonomiske status viser at både lønnstakere og trygdede får skattelettelser i alle inntektsgrupper (desiler). For næringsdrivende med lave inntekter kan det bli en viss skatteskjerpelse samlet sett, ettersom disse i mindre grad nyter godt av forslagene til økt minstefradrag, men også her vil de fleste få skattelettelser.

På kort sikt tilfaller de største skattelettelsene i utvalgets forslag dem med de høyeste inntektene. Det skyldes følgende forhold:

• Utvalgets forslag om å redusere de høyeste skattesatsene på lønn.

• Utvalgets forslag om å redusere formuesskatten.

For å oppnå en flatere satsstruktur, må en være villig til å akseptere de umiddelbare fordelingsvirkningene av redusert skatt på høye lønnsinntekter. Som nevn, er det imidlertid grunn til å anta at fordelingsvirkningene av økt skatt på aksjeinntekter kombinert med redusert skatt på lønn vil være mindre markante på lang sikt.

Tilsvarende gjelder formuesskatten. Dersom en ønsker å trappe ned eller fjerne formuesskatten, så vil de største lettelsene tilfalle dem som i dag har høy skattepliktig formue. For å oppnå økt likebehandling i formuesskatten, foreslår utvalget på kort sikt å innføre en generell verdsettelsesrabatt. De relativt sett største skattelettelsene vil dermed tilfalle personer som har formuen plassert i børsnoterte aksjer, bankinnskudd og andre aktiva som i dag skattlegges til markedsverdi. Dette gjelder selvsagt en del personer med høye inntekter, men også mange pensjonister vil få betydelige lettelser i formuesskatten, ettersom mange av disse normalt har en høy andel av formuen plassert som bankinnskudd. Andre alternativer for nedtrapping av formuesskatten, for eksempel et generelt fritak for næringskapital inklusive aksjer mv., vil trolig ha mer negative fordelingsvirkninger enn utvalgets forslag. Det er for øvrig grunn til å anta at fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til omlegging av formuesskatten er mindre på lang sikt enn på kort sikt. Det skyldes at omleggingen trolig vil føre til at den samfunnsøkonomiske avkastningen av kapital vil øke, som følge av at formuesskatten ikke lenger favoriserer investeringer i bolig.

En reduksjon av formuesskatten vil også komme dem med de høyeste inntektene til gode, ettersom det er en positiv sammenheng mellom høye inntekter og høy formue. I tillegg har personer med høye formuer normalt en større andel av formuen plassert i aksjer og andre aktiva som i dag verdsettes til markedsverdi i formuesskatten, mens de fleste andre har mesteparten av formuen i form av bolig som er lavt verdsatt. Utvalget foreslår at en opphever formuesskatten på lang sikt, selv om den isolert sett har gode fordelingsvirkninger.

Utvalget har lagt vekt på å se beskatningen av fast eiendom, formue og arv i lys av den internasjonale utviklingen. I en stadig mer globalisert økonomi konkurrerer nasjoner i økende grad om å tilterkke seg næringsaktivitet, sparekapital og kompetent arbeidskraft. I en slik sammenheng virker det lite fornuftig å ha til dels vesentlig høyere skatt på mobile enn på lite mobile skattegrunnlag, slik en i praksis gjør gjennom formues- og eiendomsskatten. Utvalget mener på denne bakgrunn at en bør gradvis trappe opp skatten på eiendom og arv, samtidig som formuesskatten avvikles.

Utvalget har lagt betydelig vekt på å redusere skatten på lave og middels lønnsinntekter, samtidig som det foreslås en rekke forenklinger i fradragsstrukturen for lønns- og pensjonsinntekt. Denne virkningen kommer best fram ved å gjennomføre beregninger av hva skatten blir på lønnsinntekter på ulike nivåer, når en kun inkluderer skattesatser og standardfradrag. Empiriske beregninger vil jo også inkludere endringer i skattegrunnlag og skatt på kapitalinntekter, som ikke påvirker motivene til å arbeide.

Figur 15.4 viser virkningen av utvalgets forslag, sammenlignet med gjeldende regler, for en lønnstaker som kun har standardfradrag. Denne figuren viser at både gjennomsnittsskatten og marginalskatten på lønnsinntekter reduseres på nesten alle nivåer. Det er en viss skatteskjerpelse på de aller laveste inntektsnivåene som følge av at endringen i minstefradraget ikke fullt ut oppveier effekten av å oppheve lønnsfradraget, men dette er nødvendig for å kunne redusere marginalskatten for lave lønnsinntekter. Gjeldende lønnsfradrag er ikke utformet på hensiktsmessig måte ift. et ønske om å stimulere til økt arbeidsinnsats for lavtlønte, jf. nærmere omtale av dette i kapittel 8.

Kilde: Finansdepartementet

Forslaget om å redusere skatten på lønnsinntekter på alle nivåer, er blant annet begrunnet i at skattesystemet i større grad bør stimulere folk til å være i arbeid framfor å motta trygd. Dette vil også være god fordelingspolitikk, ettersom personer med de laveste inntektene normalt har en svakere tilknytning til arbeidsmarkedet enn personer med middels og høye inntekter. Også dette tilsier at de langsiktige fordelingsvirkningene av utvalgets forslag er gunstigere enn det kan se ut som på kort sikt.

Tabell 15.2 viser endringen i skatt med utvalgets forslag for hhv. en lønnstaker og en enslig pensjonist som kun har standardfradrag. Kolonnen for lønnstakere viser det samme bildet som figur 15.4. Tabellen viser også at enslige pensjonister på de fleste inntektsnivåer vil få skattelettelser, mens enkelte pensjonister vil kunne få en viss skatteskjerpelse. Det skyldes at noen vil få økt skatt som følge av opphevelsen av særfradrag for alder og uførhet, og der dette ikke fullt ut motvirkes av økt minstefradrag og redusert toppskatt. I disse beregningene er ikke endringene i formuesskatt og formuestillegget i skattebegrensningsregelen inkludert, noe som slår positivt ut for mange pensjonister. De empiriske beregningene viser som nevnt at det blir skattelettelser i alle inntektsdesiler for trygdede.

15.4 Provenynøytrale alternativer

Som nevnt innledningsvis mener utvalget at dersom en skal kunne gjennomføre endringer i skattesystemet i tråd med føringene i mandatet, er det nødvendig med visse netto skattelettelser. Utvalget foreslår:

• betydelige endringer i satsstrukturen både på lønn og aksjeinntekter, slik at en kan oppheve delingsmodellen for aktive aksjonærer og etter hvert også for andre virksomhetsformer.

• forenklinger i fradragsstrukturen både for lønns- og pensjonsinntekter, der siktemålet er å gi skattelettelser som gjør det mer lønnsomt å arbeide.

• at skattegrunnlagene i både nærings- og personbeskatningen bør reflektere den faktiske avkastningen av arbeid og kapital, noe som innebærer at en rekke særordninger i skattesystemet bør oppheves.

• at skattesatsen på bedriftsoverskudd ikke økes.

• at formuesskatten på lengre sikt oppheves, samtidig som skattleggingen av fast eiendom og arv gradvis trappes opp. På kort sikt foreslås en viss økning i skatten på fast eiendom, samtidig som det foreslås en drøy halvering av provenyet fra formuesskatten.

• økt likebehandling av investeringer i hjemlandet og i utlandet, blant annet ved å begrense dobbeltbeskatning i større grad enn i gjeldende system.

I tråd med mandatet presenterer utvalget likevel to skisser til endringer i utvalgets forslag som kan bidra til å gjøre forslaget provenynøytralt. I disse alternativene er det nødvendig å prioritere mellom de ulike målene som er fastsatt i mandatet. I alternativ 1 holder utvalget fast på sitt forslag til satsstruktur, men det foreslås ingen endringer i formuesskatten. I alternativ 2 opprettholdes forslaget til endringer i formuesskatt, men det legges inn større forskjeller i satsstrukturen slik at motivene til å få skattlagt arbeidsinntekt som utbytte øker sammenlignet med utvalgets forslag. I begge alternativene er det i tillegg behov for å finne ytterligere inndekning, og utvalget skisserer noen alternativer også for dette.

Utvalget har vurdert om en også bør foreslå økt skatt på alminnelig inntekt som en mulig inndekning i et provenynøytralt forslag. Utvalget viser imidlertid til omtalen av økt skatt på alminnelig inntekt i avsnitt 8.3, der utvalget sterkt advarer mot dette. Det er spesielt uheldig å øke skattesatsen på bedriftsoverskudd når de fleste andre land er i ferd med å redusere denne. I tillegg vil økt skatt på alminnelig inntekt enten gi lite proveny eller bidra til å øke marginalskatten på både lønns- og kapitalinntekter. Utvalget mener at det er særlig viktig å unngå økt marginalskatt på arbeidsinntekter på lave og middels inntektsnivåer, ettersom dette kan bidra til å svekke arbeidstilbudet.

Alternativ 1: Ingen lettelser i formuesskatten

I dette forslaget opprettholdes utvalgets forslag til endringer i toppskattesatser og økt skatt på aksjeinntekter, men det foreslås ingen endringer i formuesskatten. Det å holde formuesskatten uendret bidrar isolert sett til å redusere den samlede skattelettelsen med om lag 4,7 mrd. kroner sammenlignet med utvalgets forslag. Det er dermed behov for en ytterligere inndekning på om lag 5,3 mrd. kroner før et slikt forslag samlet sett blir provenynøytralt.

Alternativ 2: Større satsforskjeller

I dette forslaget opprettholdes utvalgets forslag til endringer i formuesskatten og økt skatt på aksjeinntekter, men det foreslås at toppskattesatsene reduseres. Dersom toppskattesatsene for eksempel reduseres til 9 pst. over 350 000 kroner i trinn 1 og til 14 pst. over 700 000 kroner i trinn 2, vil det isolert sett redusere den samlede skattelettelsen med om lag 2,9 mrd. kroner sammenlignet med utvalgets forslag. Det er dermed behov for en ytterligere inndekning på om lag 7,1 mrd. kroner før et slikt forslag samlet sett blir provenynøytralt.

I dette alternativet vil høyeste marginalskatt på lønnsinntekter være 49,8 pst. eksklusive og 56 pst. inklusive arbeidsgiveravgift. I trinn 1 i toppskatten vil marginalskatten være 44,8 pst. eksklusive og 51,6 pst. inklusive arbeidsgiveravgift. Den høyeste samlede marginalskatten på aksjeinntekter er uendret på 48,16 pst.

Ytterligere inndekningsbehov i alternativ 1 og 2

Det er dermed behov for en ytterligere inndekning på hhv. om lag 5,3 mrd. kroner og 7,1 mrd. kroner før alternativ 1 og 2 blir provenynøytrale. Etter utvalgets vurdering står en her overfor en rekke mulige alternativer:

• Øke skatten på fast eiendom med ytterligere 2 mrd. kroner. Det vil i så fall innebære en betydelig økning i ligningstakstene dersom en skal legge dette på inntektsskatten av egen bolig og fritidsbolig, og en må derfor samtidig oppheve den gjeldende ”sikkerhetsventilen” om at ligningsverdien ikke kan overskride 30 pst. av markedsverdien (ev. sette grensen vesentlig høyere enn 30 pst.).

• Redusere lettelsene for middels lønnsinntekter med 1 eller 2 mrd. kroner. I forhold til utvalgets forslag innebærer dette at øvre grense i minstefradraget må reduseres fra 57 200 kroner til hhv. 55 200 kroner og 53 200 kroner. Dette vil innebære en vesentlig reduksjon i antall lønnstakere som får redusert marginalskatt.

• Ytterligere grunnlagsutvidelser i inntektsbeskatningen av personer. En kan for eksempel oppheve reisefradraget helt, i stedet for å øke bunnfradraget. Det vil øke skatteinntektene med ytterligere 600 mill. kroner. Videre foreslår utvalget at en kun bruker knapt 1/3 av inntektene fra å oppheve sosialt begrunnede særordninger som en del av inndekningen. Dersom en ikke legger opp til noen form for kompensasjon når disse ordningene bortfaller, vil skatteinntektene øke med ytterligere 2,3 mrd. kroner.

• Utvalget foreslår ingen endringer i inntektsfradraget for jordbruksinntekt, fordi dette bør ses i sammenheng med en generell gjennomgang av landbrukspolitikken. En eventuell opphevelse av dette ville økt skatteinntektene med om lag 700 mill. kroner.

• Utvalget foreslår å gjøre om skattefradragsordningen for FoU til en regelstyrt utgiftsordning. Dersom en i stedet opphevet denne ordningen, ville det trolig økt skatteinntektene med over 1,5 mrd. kroner.

• Det er betydelige muligheter for ytterligere innstramminger i skattleggingen av naturalytelser. Eksempelvis er skatteutgiften knyttet til kjøregodtgjørelse for 2002 anslått til om lag 1,5 mrd. kroner i Nasjonalbudsjettet for 2003.

• Det er mulig å øke avgiftsnivået ytterligere. Dersom en for eksempel innførte full merverdiavgift for matvarer, ville det økt skatteinntektene med om lag 7 mrd. kroner.

Utvalget har ikke tatt konkret stilling til hvilke av disse innstrammingene som bør prioriteres, dersom en ønsker å fremme forslag om et provenynøytralt alternativ.

Både alternativ 1 og alternativ 2 vil føre til at skattelettelsene til dem med de høyeste inntektene blir mindre enn i utvalgets forslag, som følge av at formuesskatten ikke reduseres (alternativ 1) eller at toppskatten reduseres mindre enn i forslaget (alternativ 2). I motsetning til i utvalgets forslag vil det derimot ikke være skattelettelser i alle inntektsdesiler, ettersom lettelsene til dem med de høyeste inntektene delvis blir finansiert med skjerpelser for dem med lave og middels inntekter. Ut fra et slikt perspektiv er ikke fordelingsvirkningene av disse to alternativene nødvendigvis noe bedre enn med utvalgets forslag.

Det er også mulig å redusere utvalgets forslag til skattelettelser ytterligere, både lettelsene i toppskatt, lettelsene for lavinntektsgrupper og de foreslåtte endringene i fastsettelsen av alminnelig inntekt og utvidelsen av kreditreglene. Dette vil imidlertid i vesentlig grad gå utover muligheten til å få gjennomført endringer i skattesystemet i tråd med det som lå til grunn i utvalgets mandat, blant annet formålet om å få etablert et prinsipielt fundert og dermed mer stabilt skattesystem. Utvalget vil derfor sterkt advare mot dette.