1 Mandat og sammendrag

1.1 Mandat og sammensetning

Ved kongelig resolusjon av 11. januar 2002 fra Finansdepartementet ble det nedsatt et utvalg med følgende mandat:

”1 Bakgrunn

Skatte- og avgiftssystemet skal ivareta proveny- og fordelingshensyn og bidra til en effektiv utnyttelse av naturressurser, arbeidskraft og kapital. Skal en oppnå dette, bør viktige deler av skatte- og avgiftssystemet bygge på gjennomgående prinsipper med færrest mulig unntak. Samtidig bør det legges mer vekt på langsiktige hensyn når prinsippene og politikken utformes. Dette kan også bidra til økt forutsigbarhet om framtidige rammebetingelser.

Skattereformen av 1992 var en gjennomgripende og prinsipielt fundert reform av inntektsbeskatningen, særlig innenfor bedrifts- og kapitalbeskatningen. Det var imidlertid viktige områder som ikke ble endret, blant annet formuesbeskatningen, boligbeskatningen og særregler for primærnæringene. Etter 1992 er skattesystemet blitt endret en rekke ganger, delvis på bekostning av de prinsippene som skattereformen bygde på. Flere betydelige endringer i skattereglene er også vedtatt for så å bli reversert kort tid etter, blant annet avskrivningssatser, utbytteskatt og konjunkturavgift på bygg. Dette har trolig bidratt til å svekke forutsigbarheten i skattepolitikken, noe som er uheldig ift. å skape stabile rammevilkår særlig for næringslivet.

Den store satsforskjellen i beskatningen av arbeids- og kapitalinntekter skaper spenninger i skattesystemet. Problemene har økt etter 1992 som følge av at marginalskatten på høye arbeidsinntekter har økt betydelig, dels i form av økt toppskatt og dels i form av økt arbeidsgiveravgift på høye lønnsinntekter. Samtidig har delingsmodellen blitt endret flere ganger etter 1992, hovedsakelig i lempelig retning. Resultatet er at både motivene og mulighetene til tilpasninger til delingsmodellen har økt, gjennom å få det som reelt sett er arbeidsavkastning til å bli skattlagt som kapitalinntekt. Det er samfunnsøkonomisk uheldig dersom det brukes store ressurser på tilpasninger hvis viktigste formål er å spare skatt. Det fører dessuten til en skattemessig forskjellsbehandling av høy arbeidsavkastning, blant annet avhengig av om den enkelte driver slik skattetilpasning eller ikke, og til å svekke den faktiske inntektsutjevningen gjennom skattesystemet.

I tillegg kan økt mobilitet av kapital, og etter hvert også arbeidskraft, og internasjonale forpliktelser innebære at skatte- og avgiftspolitikken i andre land legger begrensninger både på skatte- og avgiftsnivået i Norge og på hvordan vi kan utforme enkelte skatte- og avgiftsregler.

På denne bakgrunn oppnevnes et ekspertutvalg som skal foreta en bred vurdering av skatte- og avgiftssystemet og de bakenforliggende prinsippene. Utvalget bør bygge videre på prinsippene fra skattereformen av 1992, blant annet ved å legge vekt på brede skattegrunnlag og relativt lave skattesatser.

Det er videre en fordel om disse prinsippene får en så bred forankring som mulig, herunder blant næringslivets organisasjoner. På denne bakgrunn vil Finansdepartementet også oppnevne en referansegruppe etter at utvalget er nedsatt.

2 Nærmere om mandatet

Utredningen skal organiseres i to hoveddeler, der den første delen skal danne det prinsipielle grunnlaget for konkrete anbefalinger i del to.

Del I Mål og prinsipper

1. De viktigste målene for skatte- og avgiftspolitikken er å bidra til offentlige inntekter, utjevning av inntekter og levekår og til effektiv ressursutnyttelse. På bakgrunn av bl.a. disse overordnede målene bes utvalget om å vurdere arbeidsdelingen mellom de ulike delene av skatte- og avgiftspolitikken, og mellom skattepolitikken og andre politikkområder. Utvalget bør herunder vurdere i hvilken grad endringer i skattesystemet alene kan bidra til en mer effektiv ressursutnyttelse.

2. Utvalget skal spesielt vurdere hvordan hovedprinsippene for inntekts- og formuesbeskatningen bør utformes. I disse vurderingene må det tas hensyn til følgende:

   1. En effektiv ressursutnyttelse. Skatte- og avgiftsreglene bør utformes med sikte på å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning lave, dvs. det bør være et best mulig samsvar mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det kan blant annet tilsi størst mulig grad av skattemessig nøytralitet og likebehandling av ulike typer kapital og næringer, og at skattleggingen bør være uavhengig av om inntektene opptjenes av privatpersoner eller selskaper, og uavhengig av hvordan investeringer finansieres. Videre må en ta hensyn til hvilken virkning beskatningen har på etterspørselen etter og tilbudet av arbeidskraft.

   2. Fordeling. Skatte- og avgiftssystemet skal, sammen med bl.a. overføringssystemet og en økonomisk politikk for full sysselsetting, bidra til en utjevning av inntektsforskjeller. Det bør vurderes hvilke elementer i skatte- og avgiftssystemet som er mest effektive som fordelingspolitiske virkemidler, med særlig vekt på tiltak overfor lavinntektsgrupper.

   3. Internasjonal mobilitet. Det skal vurderes om skatte- og avgiftssystemet er godt nok tilpasset økt internasjonal mobilitet av kapital og arbeidskraft, og at bedrifter kan være lokalisert i mange land.

   4. Enkelhet. Skatte- og avgiftsreglene bør være enkle og oversiktlige, bl.a. for å redusere de administrative kostnadene og mulighetene for rent skattemotiverte disposisjoner. En må herunder ta nødvendig hensyn til at myndighetene har begrenset informasjon om skattyterne og om hvilke enkeltdisposisjoner som er mest lønnsomme. Skattyterne bør stimuleres til å benytte ressursene til produktive formål i stedet for til skatteplanlegging.

3. Forholdet mellom skatt på arbeid og kapital vil være et sentralt spørsmål i en reform av inntektsbeskatningen. Utvalget bes vurdere mulighetene for å redusere forskjellen mellom den høyeste samlede marginalskattesatsen på hhv. arbeids- og kapitalinntekter. Utvalget skal herunder vurdere muligheten for å oppheve dagens delingsmodell helt eller delvis.

4. Endringer i formuesbeskatningen vurderes i sammenheng med en gjennomgang av skattereglene for øvrig.

5. Utvalget bes komme med en vurdering av skatteregler og -nivå i Norge i forhold til andre land, med utgangspunkt i tilgjengelig empirisk materiale. Et hovedfokus bør være på næringslivets konkurranseevne i en internasjonal sammenheng, herunder hvilken betydning skatt har for bedrifters lokaliseringsbeslutninger sammenlignet med andre faktorer.

6. Utvalget bes om å drøfte betydningen av stabilitet og forutsigbarhet i skatte- og avgiftspolitikken, og hvordan dette eventuelt kan forbedres både gjennom utformingen av regelverket og gjennom endringer i de institusjonelle rammene og beslutningsprosedyrene knyttet til fastsettelsen av skatte- og avgiftsreglene.

Del II Forslag til endringer i reglene

I utredningens del II skal utvalget foreslå konkrete skisser til endringer i inntekts- og formuesbeskatningen på bakgrunn av de prinsipielle vurderingene som er gitt i del I av utredningen. Hovedfokuset skal være på nærings- og kapitalbeskatningen. Utvalget skal i tillegg foreslå endringer i beskatningen av arbeidsinntekter, først og fremst tiltak som reduserer forskjellen i skattleggingen av arbeid og kapital. Utvalget kan også foreslå endringer i andre deler av skatte- og avgiftssystemet.

Minst ett av utvalgets alternativer skal gi om lag uendrede skatte- og avgiftsinntekter. Utvalget skal i tillegg vurdere hvordan en bør disponere en samlet årlig netto skattelettelse på i størrelsesorden 8-10 mrd. kroner i inntekts- og formuesbeskatningen, og hvilke skattelettelser som bør prioriteres høyest.

Utvalget skal gi en vurdering av de langsiktige virkningene på arbeidstilbud, sparing og investering av de ulike forslagene til endringer i skattereglene.

3 Prosedyrer og tidsfrister

Finansdepartementet vil oppnevne en referansegruppe bestående av sentrale næringslivsorganisasjoner og supplerende faglig ekspertise. Utvalget skal drøfte sine forslag til prinsipper og mål for skatte- og avgiftssystemet, og tilhørende endringer i skattereglene, med referansegruppen. Det tas sikte på at referansegruppens synspunkter skal refereres i utvalgets innstilling.

Utvalget skal selv vurdere i hvilken grad den i tillegg ønsker å trekke inn annen ekstern ekspertise, for eksempel i form av utredninger og seminarer.

Utvalget skal levere sin innstilling innen utgangen av 2002. Utvalget kan vurdere om det ønsker å levere en delinnstilling underveis eller en samlet innstilling.”

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Administrerende direktør Arne Skauge, Bærum (leder)

• Konserndirektør Marianne Andreassen, Oslo

• Professor Kåre Petter Hagen, Bergen

• Advokat Marianne Iversen, Oslo

• Stabsdirektør Finn Berg Jacobsen, Oslo

• Professorstipendiat Karen Helene Midelfart, Bergen

• Seniorrådgiver Camilla Ongre, Oslo

• Ekspedisjonssjef Hans Henrik Scheel, Bærum

• Advokat Jan Syversen, Oslo

• Professor Peter Birch Sørensen, København

• Avdelingsdirektør Mette I. Wikborg, Oslo

Utvalgets sekretariat har bestått av prosjektleder Ulf Pedersen, Finansdepartementet (leder); lovrådgiver Bjørn Berre, Finansdepartementet; seniorrådgiver Odd Anders Bøyum, Skattedirektoratet; rådgiver Henriette Strandskogen Hjort, Finansdepartementet; underdirektør Siren Solhaug, Finansdepartementet, seniorrådgiver Vebjørn Wiken, Finansdepartementet og førstekonsulent Michael Riis Jacobsen, Finansdepartementet.

Utvalget har i perioden fra 31. januar 2002 til 21. januar 2003 avholdt 13 møter. Forsker Erik Fjærli, Statistisk sentralbyrå; dr.oecon. Rune Jansen Hagen, Institutt for samfunnsøkonomi, Norges Handelshøyskole; forsker Torbjørn Hægeland, Statistisk sentralbyrå; professor Bjørn Erik Rasch, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo; professor dr.juris Eivind Smith, Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo, professor Peter Birch Sørensen (utvalgsmedlem), Institutt for samfunnsøkonomi, Københavns Universitet; forsker Rolf Aaberge, Statistisk sentralbyrå, og forsker Thor Olav Thoresen, Statistisk sentralbyrå har bidratt med vedlegg til rapporten. På grunn av det omfattende mandatet, fikk utvalget forskjøvet tidsfristen fra 31. desember 2002 til 6. februar 2003.

Utvalget har hatt fire møter med referansegruppen og har i tillegg mottatt en rekke skriftlige innspill, både fra referansegruppens medlemmer og fra andre aktører. Referansegruppen har bestått av følgende medlemmer:

• Svein Longva, Statistisk sentralbyrå (leder)

• Akademikerne (Ola Løberg)

• Bedriftsforbundet (Marit Graff Hagen)

• Den Norske Advokatforening (Christian Bruusgaard)

• Den norske Revisorforening (Per Hanstad)

• Finansnæringens Hovedorganisasjon (Bjørn Harald Martinsen)

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (Lars Haartveit)

• IKT-Norge (Tom Scharning)

• Landsorganisasjonen i Norge (Liv Sannes/Eystein Gjelsvik)

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (Svein Harald Wiik)

• Norges Bondelag (Knut Hoff)

• Norges Fiskarlag og Fiskebåtredernes Forbund (Jan Ivar Maråk, Erling Holmeset jr. (varamedlem))

• Norges Rederiforbund (Bjørn Sjaastad)

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag (Svein Løken)

• Norsk Investorforum (Ernst Ravnaas)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (Tor Steig/Grete Dybsjord)

• Skattebetalerforeningen (Åse Bjøntegård)

• Sparebankforeningen (Karl Seip)

• Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (Erik Orskaug)

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (Bjørn Tore Stølen)

1.2 Avgrensning av arbeidet i forhold til mandatet

Utvalget vil peke på at mandatet er vidt og åpner for å vurdere de fleste sidene ved skatte- og avgiftssystemet, herunder skatte- og avgiftssystemets plass i den økonomiske politikken. Samtidig peker mandatet på at visse sider av skatte- og avgiftssystemet skal vektlegges i arbeidet, jf. punkt 1-6 i mandatets del I. Mandatet sier at nærings- og kapitalbeskatningen skal være i fokus. Utvalget skal i tillegg foreslå endringer i beskatningen av arbeidsinntekt, først og fremst tiltak som reduserer forskjellen i skattleggingen av arbeid og kapital.

Utvalget har bl. a. ikke vurdert visse avgifter og deler av skattesystemet, herunder kraftverks- og petroleumsbeskatningen. På begge områdene har det nylig vært gjennomført brede utredninger og endringer, og utvalget har derfor ikke prioritert å vurdere dette på nytt.

1.3 Sammendrag og utvalgets tilrådinger

1.3.1 Skatte- og avgiftssystemets rolle

Utvalget er bedt om å vurdere arbeidsdelingen mellom de ulike delene av skatte- og avgiftspolitikken, og mellom skattepolitikken og andre politikkområder. Både næringspolitiske, distriktspolitiske, miljøpolitiske og sosiale oppgaver blir gjerne tillagt skatte- og avgiftssystemet. Det ligger utenfor dette utvalgets mandat å vurdere de politiske prioriteringene og målene, og om det fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er riktig at det offentlige griper inn på ulike områder. Det kan imidlertid være behov for å klargjøre skatte- og avgiftssystemets rolle i virkemiddelbruken.

Utvalget vil understreke at skatte- og avgiftssystemets viktigste oppgave er å finansiere offentlig ressursbruk, og at dette legger klare begrensninger på hva skatte- og avgiftssystemet bør brukes til i tillegg. Utvalget mener likevel at skatter og avgifter kan være egnet til å:

• bidra til å omfordele inntekt og formue, hovedsakelig gjennom en progressiv inntektsbeskatning

• korrigere for en del typer markedssvikt, for eksempel miljøskadelige utslipp, gjennom bruk av avgifter

• bidra i distriktspolitikken, gjennom geografisk differensiert beskatning

• bidra i konjunkturreguleringen, gjennom brede skattegrunnlag som fanger opp endring i forbruk, inntekt og overskudd og dermed kan virke som automatiske stabilisatorer.

Det er av stor betydning for vekstevnen til økonomien at hensynet til effektiv ressursbruk ivaretas når skatte- og avgiftsreglene utformes. Det innebærer blant annet at skatte- og avgiftssystemet i minst mulig grad bør vri ressursbruken. Unntak kan være dersom aktiviteten har eksterne virkninger. Utvalget mener at hovedprinsippene i skattereformen av 1992 har vært vellykket i forhold til målet om effektiv ressursbruk, og at en bør holde fast ved disse. Samtidig kan det være en konflikt mellom ønsket om å oppnå en mest mulig effektiv bruk av samfunnets ressurser og andre oppgaver som skatte- og avgiftssystemet skal oppfylle.

Ulike mål for skattesystemet kan stå i motsetning til hverandre. Ved utformingen av konkrete regler må en derfor avveie ulike hensyn. Normalt bør den enkelte skatte- eller avgiftsart ikke rettes inn mot flere mål. Det er dessuten en rekke mål som best oppnås gjennom bruk av andre virkemidler enn skatte- og avgiftsreglene. Særskilte skatte- eller avgiftsordninger må normalt være relativt generelle. De er dermed lite egnet som virkemiddel i situasjoner der formålet er å støtte aktiviteter eller virksomheter som skal tilfredsstille et nærmere bestemt sett av kriterier, eller hvor det skal være rom for skjønn. Skattemyndighetene vil i slike tilfeller ofte mangle den nødvendige faglige kompetansen. Jo mer målrettet støtten skal være, desto mindre egnet er skatte- og avgiftssystemet som virkemiddel sammenlignet med direkte støtte over statsbudsjettet (selektive virkemidler).

Utvalget vil advare mot selektive skattemessige tiltak rettet mot enkeltnæringer eller investeringer. Det er nødvendig å behandle all kapitalavkastning skattemessig likt for å bidra til nøytralitet i investeringsbeslutningene. Ett unntak gjelder skattlegging av grunnrenten knyttet til naturressurser, ettersom en slik skatt ikke vrir investeringsbeslutningene hvis den er korrekt utformet. Beskatningen bør dermed ikke differensieres ut fra antagelser om hvor mobile de enkelte skattegrunnlagene er. På lang sikt er dessuten all kapital og næringsvirksomhet mobil, med unntak av virksomhet som er avhengig av ikke-mobile faktorer, som for eksempel naturressurser.

Utvalget legger mindre vekt på såkalt konkurransenøytralitet, som i praksis synes å innebære at rammebetingelsene for hver enkelt næring bør tilsvare (de beste) rammebetingelsene for de samme næringene i ”land det er naturlig å sammenligne seg med”. De sidene ved politikken som har betydning for næringslivets internasjonale konkurranseevne må sees i sammenheng, og effektene av ulike politiske tiltak må vurderes ut fra et helhetlig perspektiv. Dersom en næring i et annet land får subsidier eller særskilt gunstige skattevilkår, er ikke det i seg selv noen grunn til at Norge bør innføre tilsvarende subsidier.

Heller ikke eventuelle klyngeeffekter tilsier at prinsippet om næringsnøytralitet bør fravikes. Det vil ofte mangle informasjon om hva som er kildene til lokaliseringsgevinstene, hvilke bransjer som har særlig store fordeler ved samlokalisering og hva koordineringsproblemet består i. Mobiliteten til ulike bransjer mv. vil også ofte være ukjent. En næringsdifferensiert politikk åpner dermed for økt press mot og mindre stabilitet rundt skatte- og avgiftssystemet.

Utvalget vil også vise til at Norge gjennom EØS-avtalen har forpliktet seg til å følge EUs regelverk om statsstøtte, som innebærer at det i utgangspunktet ikke er tillatt med selektiv støtte til utvalgte næringer og bedrifter. Dette forbudet gjelder uavhengig av om støtten gis i form av særskilte skatte- og avgiftslettelser eller direkte støtte over statsbudsjettet. Utvalgets anbefalinger på dette området er i tråd med disse reglene. For øvrig vil utvalget peke på at skattesystemet ikke er den eneste, og vanligvis heller ikke den viktigste, politikkfaktor som påvirker lokalisering av næringsvirksomhet. Det offentlige tjenestetilbudet, inkludert utdanningssystemet, og tilgangen på kompetent arbeidskraft vil også ha betydning

Utvalget mener det bør legges vekt på å ha så gode generelle skatte- og avgiftsregler at Norge kan beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet og arbeidskraft i en situasjon hvor både kapital, mennesker og bedrifter kan flytte relativt lett over landegrensene. I den grad økt internasjonalisering og mer mobile skattegrunnlag skal påvirke bedrifts- og kapitalbeskatningen, bør dette skje ved lave skattesatser på overskudd, og ikke ved gunstige fradragsregler, lempelig inntektsfastsettelse eller ulike særordninger.

Den særskilte rederibeskatningen er begrunnet i antatte klyngeeffekter og fare for utflagging. Utvalget vil ikke avvise at det er visse klyngeeffekter i tilknytning til skipsfartsnæringen. Det er også et faktum at en rekke andre land har tilsvarende, og til dels gunstigere ordninger for beskatning av rederivirksomhet enn Norge. I utgangspunktet mener utvalget likevel at det er næringsnøytralitet og ikke konkurransenøytralitet for hver enkelt næring som bør være det bærende prinsippet for næringsbeskatningen.

Dersom andre land, inkludert EU-landene, avvikler sine særordninger for skipsfarten på et senere tidspunkt, kan det være uheldig om en snarlig avvikling av den norske særordningen fører til en utflytting av norske rederier. Hensynet til forutsigbarhet kan videre tilsi at en i en slik situasjon er avventende, ettersom hyppige endringer i rammebetingelsene i seg selv er uheldig.

Selv om de fleste skatter og avgifter påvirker inntektsfordelingen, bør ikke alle skatter og avgifter tillegges fordelingspolitiske oppgaver. Utvalget mener for eksempel at avgifter er et lite treffsikkert fordelingspolitisk virkemiddel. Videre bør bedriftsbeskatningen primært utformes ut fra hensynet til effektiv ressursbruk og fiskale behov. Fordelingshensynet ivaretas her best gjennom å sikre at alle inntekter kommer til beskatning. Dersom det er ønskelig å skattlegge eiere av bedrifter hardere, bør dette skje gjennom eierbeskatningen direkte og ikke ved å endre bedriftsbeskatningen.

Etter utvalgets syn er det grunn til å dempe ambisjonene om utjevning mellom personer med høye og lave (person-)inntekter, og legge mer vekt på hensynet til en horisontalt rettferdig fordeling (dvs. at personer med samme reelle inntekt skattlegges mer likt) og effektiv ressursbruk. Den høye skattleggingen av arbeidsinntekter i forhold til kapitalinntekter har gitt sterke motiver til omgåelser, som isolert sett svekker fordelingsvirkningene av skattesystemet og bidrar til å svekke skattesystemets legitimitet. I tillegg vil høye skatter på høye lønnsinntekter ofte slå ut i økte lønninger før skatt, slik at en svært progressiv satsstruktur ikke nødvendigvis har den tilsiktede virkningen på den faktiske inntektsfordelingen etter skatt. Utvalget legger vekt på at en omfordelende beskatning skal være mer enn symbolpolitikk.

Utvalget mener at fordelingshensynet fortsatt bør ivaretas gjennom en progressiv beskatning av personinntekt (lønn og pensjon). Siden personer med de høyeste inntektene også har den relativt høyeste andelen kapitalinntekter, er det likevel grenser for hvor langt en kan strekke de fordelingspolitiske argumentene for en progressiv beskatning av arbeidsinntekter. Kombinert med effektivitets- og omgåelsesproblemene som den store satsforskjellen innebærer, mener utvalget at det er behov for å redusere forskjellene i beskatning av arbeid og kapital vesentlig. Dette er ikke mulig med mindre en er villig til å akseptere de fordelingsmessige implikasjonene på kort sikt av å redusere marginalskatten på høye arbeidsinntekter. Etter utvalgets vurdering bør det imidlertid samtidig legges større vekt på bunnfradrag som et fordelingspolitisk virkemiddel. Videre bør det legges vekt på å hindre at reell arbeidsavkastning blir skattlagt som kapitalinntekt. Utvalget foreslår å øke bunnfradragene og å innføre økt skatt på aksjeinntekter som er høyere enn alternativavkastningen, samtidig som de høyeste skattesatsene på arbeidsinntekter foreslås redusert. Over tid vil fordelingsvirkningene av en slik omlegging være mindre markante enn på kort sikt. Det skyldes blant annet at omfanget av skattemotiverte tilpasninger for å få arbeidsavkastning skattlagt som kapitalinntekter reduseres, og at tiltak som sikrer en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser kommer alle til gode.

Utvalget mener at en bør begrense ulike fradrag i personbeskatningen som ikke har karakter av utgifter til inntekts ervervelse eller gir vesentlige administrative besparelser i forhold til tilsvarende ordninger på utgiftssiden. Utvalget kan for eksempel vanskelig se at det er treffsikkert å legge sosialt begrunnede støtteordninger til inntektsskattesystemet, ettersom det kun er personer med skattepliktig inntekt som vil kunne nyte godt av ordningene. I tillegg vil det være mer oversiktlig å synliggjøre de politiske prioriteringene gjennom prioriteringene på budsjettets utgiftsside.

Også for å bidra til makroøkonomisk stabilisering mener utvalget at det er viktig å sikre en konsekvent beskatning av alle inntekter, slik at en automatisk fanger opp inntektsøkninger (og skatteinntektene reduseres tilsvarende ved inntektsreduksjon). Som et ledd i stabiliseringspolitikken, bør myndighetene imidlertid være tilbakeholdne med å endre skatte- og avgiftsreglene, og særlig skatte- og avgiftsgrunnlagene.

Skatte- og avgiftsreglene må i tillegg utformes slik at de blir administrativt håndterbare for både skattyterne og skattemyndighetene.

1.3.2 Langsiktighet og forutsigbarhet i skattepolitikken

Utvalget er bedt om å drøfte betydningen av stabilitet og forutsigbarhet i skattepolitikken, og å komme med forslag til hvordan dette eventuelt kan forbedres gjennom endringer i de institusjonelle rammene eller beslutningsprosedyrene for fastsettelse av skatte- og avgiftsreglene. Utvalget har ønsket å belyse juridiske så vel som statsvitenskapelige innfallsvinkler til problemstillingen. Utvalget har derfor bedt om utredninger av professor dr.juris Eivind Smith, Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo, dr.oecon Rune Jansen Hagen, Institutt for samfunnsøkonomi ved Norges Handelshøyskole og professor Bjørn Erik Rasch, Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo. Utredningene følger som vedlegg til rapporten.

Utredningene peker på at viktige samfunnshensyn tilsier at en bør legge økt vekt på stabilitet og forutsigbarhet i skattepolitikken:

• Stor usikkerhet om det framtidige skattesystemet innebærer økt (politisk) risiko ved disposisjoner og investeringer. Det kan føre til at bedrifter og husholdninger tar valg som er samfunnsøkonomisk lite heldige.

• Ved å ”slå ring om” de delene av skattesystemet som fungerer godt og legge en plan for å forbedre andre deler, kan en bidra til et skattesystem der de ulike delene henger logisk sammen, og en kan lettere få til en helhetlig prioritering enn når enkeltendringer behandles mer isolert.

• Et stabilt skattesystem forutsetter at myndighetene tar hensyn til langsiktige forhold, som forventninger om den økonomiske utviklingen, skattyternes tilpasning til reglene, og mulighetene for at politisk press fra enkeltgrupper kan framtvinge endringer i reglene. Det er da sannsynlig at langsiktige hensyn, mer enn ellers, vil vinne fram på bekostning av kortsiktige ønsker.

• Hyppige regelendringer øker de administrative kostnadene for ligningsmyndigheter og skattytere. I tillegg kan omfanget av skatteomgåelser og -unndragelser øke i den grad også respekten for lovverket svekkes.

De siste tiårene har skattepolitikken dreid i retning av bredere skatte- og avgiftsgrunnlag, større likebehandling av næringer og reduserte skattesatser på inntekt og formue. Det har trolig bidratt til større stabilitet og forutsigbarhet. Utvalget vil likevel peke på et par vedvarende og uheldige trekk ved politikken. Det ene er at det har gått lang tid fra behovet for reformer har vært synliggjort av utredningsutvalg og erkjent av myndighetene til reformer er gjennomført. Det gjelder reformene i personbeskatningen, bedrifts- og kapitalbeskatningen og merverdiavgiften, samt avviklingen av investeringsavgiften. Det andre er at hensynet til budsjettbalanse og enkeltgruppers særinteresser til tider har fått dominerende innflytelse. Langsiktige planer har ofte måttet gi tapt for kortsiktige hensyn.

Skattepolitikken synes å ha vært relativt stabil etter skattereformen i 1992. Riktignok har delingsmodellen vært et klart ustabilt element. Omleggingen av rederibeskatningen i 1996 var det første store bruddet med prinsippene i skattereformen. Usikkerheten om skattepolitikken har imidlertid trolig vært større de siste tre årene, som har vært preget av at viktige endringer er innført for så å bli avviklet kort tid etterpå. Dette gjelder blant annet endringer i avskrivningssatsene, den særskilte konjunkturavgiften som ble innført fra 1.1. 2001 og avviklet kort tid senere samt den midlertidige utbytteskatten som gjaldt for inntektsåret 2001. I tillegg ble progressiviteten i lønnsbeskatningen økt, både ved økt toppskatt og innføring av et særskilt fradrag i lønnsinntekt. Etter utvalgets vurdering er hovedproblemet med disse endringene at de ikke er prinsipielt begrunnet eller inngår i en langsiktig og helhetlig plan for skattepolitikken. Det synes tvert i mot som om kortsiktige budsjetthensyn har spilt en avgjørende rolle. De fleste av disse endringene er dessuten vedtatt uten at konsekvensene er utredet på forhånd.

Etter utvalgets oppfatning er det liten tvil om at et skattesystem som bygger på generelle og konsistente prinsipper, vil ha større motstandskraft mot krav fra ulike interessegrupper om særordninger mv., enn et regime hvor reglene har svak prinsipiell og faglig forankring og hvor ulike regelsett henger dårlig sammen. Et solid og prinsipielt fundert skattesystem er derfor etter utvalgets syn en forutsetning for å oppnå en stabil og forutsigbar skattepolitikk.

Det prinsipielle fundamentet for skatte- og avgiftspolitikken bør avspeiles i lovverket og skatte- og avgiftsvedtakene, både ved at prinsipper og grunnleggende hensyn trer klarere fram i lov og stortingsvedtak, og ved at en større del av det detaljerte regelverket utformes som forskrifter. Det bør være uproblematisk at bestemmelser som bare gir praktisk anvisning på hovedreglene, gis i forskrifts form. Utvalget mener det i slike tilfeller også bør vurderes om forskriftsutformingen i større grad kan delegeres til direktoratene. Målet er å rette den politiske oppmerksomheten mot bredden og de langsiktige linjene i skattepolitikken.

For å styrke langsiktigheten og forutsigbarheten i skattepolitikken, foreslår utvalget at regjeringen hvert år legger fram for Stortinget retningslinjer for skattepolitikken de nærmeste 3-4 årene. Regjeringen bør kunne gå relativt langt i å skissere forslag til viktige endringer det kommende budsjettåret. Retningslinjene kan for eksempel legges fram som en del av Revidert nasjonalbudsjett (RNB). I dag redegjør RNB for handlingsrommet i finanspolitikken de nærmeste årene, og dette gir en anledning til å vurdere utviklingen i skattenivået i den samme perioden. Formålet er bl.a. å få en mer prinsipiell debatt om viktige skatte- og avgiftspolitiske spørsmål uten at hensynet til budsjettbalansen dominerer. Videre vil det gi større rom for å innhente synspunkter, enn når forslagene framsettes og skal vedtas ved budsjettbehandlingen på høsten. Skattyterne og skattemyndighetene vil også kunne få mer tid til å forberede seg på eventuelle endringer.

Utvalget foreslår videre at det etableres et faglig sammensatt og uavhengig råd på skatteområdet etter modell av ”Det økonomiske råd” i Danmark. Rådet kan administrativt og økonomisk være underlagt Finansdepartementet, men faglig sett må det ha en uavhengig stilling. Utvalget ser for seg at et slikt råd først og fremst skal være et utredende og rådgivende organ for Finansdepartementet, men det bør også åpnes for at Stortinget og partifraksjonene kan få særskilte skattepolitiske spørsmål utredet og belyst. Dette er i noen grad parallelt med at partiene i dag kan benytte Statistisk sentralbyrå for å få gjennomført makroøkonomiske analyser og skatteberegninger. Det må være åpenhet rundt rådets anbefalinger og utredninger, slik at det også kan fungere som et faglig og uavhengig korrektiv til den utredningsvirksomhet som ellers foregår.

1.3.3 Skattegrunnlag og satser

Næringsbeskatningen - skattegrunnlag

Etter utvalgets vurdering bør det primære målet med næringsbeskatningen være å skaffe skatteinntekter. Samtidig bør næringsbeskatningen sikre en mest mulig effektiv ressursbruk.

Hensynet til effektiv ressursbruk tilsier at skattemessig resultat i størst mulig grad skal sammenfalle med faktisk økonomisk resultat. Dette er bl.a. nødvendig for å oppnå målet om at det er avkastningen før skatt som skal avgjøre hvilke investeringer som gjennomføres. I prinsippet innebærer dette blant annet at avskrivningssatser skal gjenspeile faktisk økonomisk verdifall på det enkelte driftsmiddelet, og at verdiendringer (gevinster og tap) skal skattlegges etter hvert som de påløper. Problemer med verdsettelse og kontrollhensyn krever imidlertid visse tillempninger av dette prinsippet, blant annet ved at avskrivningssatsene baseres på sjablonregler og ved at verdiendringer først påvirker skattepliktig inntekt ved realisasjon. Dette forandrer imidlertid ikke utvalgets oppfatning om at den skattepliktige inntekten i størst mulig grad bør reflektere de underliggende økonomiske realitetene, og at særordninger i skattesystemet som gjør det mulig å utsette eller begrense skatteplikten, bør unngås.

Skattesystemet bør også være nøytralt i forhold til om en investerer i Norge eller i utlandet. En konsekvent skattlegging i henhold til et bostedsprinsipp er likevel vanskelig å gjennomføre i praksis. Det skyldes blant annet at bedriftsbeskatningen er basert på kildeprinsippet, dvs. at inntekten først skattlegges i det landet den opptjenes. Avkastningen av en norsk skattyters utenlandsinvesteringer blir imidlertid også skattlagt i Norge når inntekten tas hjem. Dette fører til at en inntekt kan bli dobbeltbeskattet. Slik dobbeltbeskatning er uheldig og i strid med prinsippene som utvalget har lagt til grunn. For å begrense slik dobbeltbeskatning anbefaler utvalget å videreføre dagens kreditmetode for fradrag i norsk skatt ved skattlegging av utbytte fra utenlandske datterselskaper. Utvalget mener imidlertid at gjeldende regler ikke er vidtgående nok og foreslår enkelte endringer. Formålet med forslaget er å bidra til at skattleggingen av avkastningen i minst mulig grad påvirkes av hvorvidt investeringer skjer i utlandet eller i Norge.

Utvalget mener at i den grad økt internasjonalisering skal påvirke bedrifts- og kapitalbeskatningen, bør dette skje ved å benytte generelt lave skattesatser på overskudd, jf. også avsnitt 1.3.1. Det er ikke fornuftig å innføre særskilte skatteordninger for å tiltrekke seg visse typer investeringer eller enkeltnæringer. Utvalget vil også vise til en undersøkelse som er gjennomført av EU-kommisjonen, som viser at for investeringer med høy avkastning har den formelle skattesatsen større betydning for den effektive skattesatsen enn skattegrunnlaget. Land som ønsker å tiltrekke seg investeringer som gir høy avkastning, bør derfor legge vekt på lave skattesatser framfor særskilte skatteincentiver for utvalgte næringer eller investeringer.

Utvalget vil vise til at brede skattegrunnlag i næringsbeskatningen også er god fordelingspolitikk. I praksis er det først og fremst personer med relativt høye inntekter som tjener på særordninger i næringsbeskatningen, dels fordi eierne av bedriftene vanligvis tilhører høyinntektsgrupper, dels fordi utstrakt skatteplanlegging stort sett krever resurser.

Dersom det skattepliktige resultatet i stor grad gjenspeiler faktisk økonomisk overskudd, vil skattesystemets rolle som en automatisk stabilisator styrkes. Ved en konjunkturoppgang vil skatteinntektene automatisk øke når overskuddet i bedriftene øker. Tilsvarende vil skatteinntektene reduseres ved en konjunkturnedgang. Mye tyder på at skattesystemets rolle som automatisk stabilisator ble kraftig styrket som følge av skattereformen i 1992, nettopp ved at det ble lagt vekt på brede skattegrunnlag.

På bakgrunn av disse vurderingene har utvalget følgende forslag:

• De særskilte skattereglene for jordbruk og skogbruk avvikles. Utvalget foreslår likevel ikke å oppheve inntektsfradraget i landbruksinntekt, ettersom dette bør ses i sammenheng med en generell nedtrapping av landbruksstøtten.

• Avskrivningssatsene fastsettes med utgangspunkt i faktisk økonomisk verdifall. Utvalget foreslår likevel ingen endringer i avskrivningssatsene, selv om foreliggende empiriske undersøkelser kan tyde på at enkelte av dem trolig er noe i overkant av faktisk verdifall.

• Retten til å framføre underskudd i virksomhet skal ikke falle bort selv om den skattepliktiges virksomhet opphører.

• Begrensningen til 10 år for retten til å framføre underskudd oppheves.

• Retten til fradrag for tap på fordringer utvides til også å gjelde tap utenfor næring.

• Skattefradragsordningen for FoU-kostnader erstattes med en regelstyrt tilskuddsordning.

Utvalget mener også at det er behov for å se nærmere på tidfestingsreglene for enkelte finansielle instrumenter og immaterielle eiendeler, og foreslår at departementet vurderer dette nærmere.

Skattesatsen på alminnelig inntekt

Utvalget foreslår ingen endringer i skattesatsen på alminnelig inntekt på 28 pst. En økning i skattesatsen på alminnelig inntekt vil, dersom det ikke følges av lettelser i grunnlagsfastsettelsen, innebære en hardere effektiv beskatning av avkastningen på investeringer i Norge. Målt ved effektive skattesatser, ligger Norge omtrent på EU-gjennomsnittet når det gjelder beskatning av kapitalavkastning. Mange OECD-land har redusert skattesatsene på kapitalavkastning i løpet av de siste årene, trolig delvis som følge av økende internasjonalisering og høyere kapitalmobilitet. Skatt er kun én av mange faktorer av betydning for lokalisering av investeringer og næringsvirksomhet, og det er svært usikkert hvor mye skatten har å si for lokaliseringen. Det er derfor vanskelig å vurdere om, og i hvilken grad, en eventuell økning i skattesatsen vil medføre utflytting av nasjonale skattegrunnlag. Utvalget mener likevel at skattesatsen på bedriftsoverskudd ikke bør økes når de fleste andre land er i ferd med å redusere denne.

Utvalget er også bekymret for at en eventuell satsøkning vil medføre større press på skattegrunnlagene, for eksempel i form av krav om høyere avskrivningssatser, skattefrie avsetningsmuligheter og særordninger mv. En relativt lav sats på selskapsoverskudd vil gjøre det lettere å få aksept for brede og nøytrale skattegrunnlag. En lav formell skattesats vil også gjøre det mindre lønnsomt å utnytte eksisterende tilpasningsmuligheter.

Utvalget vil også peke på at økt skatt på alminnelig inntekt ikke gir en ønsket reduksjon av satsforskjellen mellom arbeids- og kapitalinntekter, ettersom alminnelig inntekt også inkluderer lønns- og pensjonsinntekter. Utvalget mener det er særlig uheldig å øke marginalskatten på lave lønnsinntekter, jf. nedenfor. Dersom dette skulle motvirkes gjennom øvrige endringer i skattesystemet, ville en satsøkning heller ikke ført til økte skatteinntekter av særlig omfang.

Personbeskatningen - skattegrunnlag

Også innenfor personbeskatningen bør skattepliktig inntekt i størst mulig grad samsvare med den faktiske avkastningen av arbeid og kapital. Brede skattegrunnlag gjør det mulig å ha relativt lave skattesatser. Det er dessuten en sentral forutsetning for å bedre den horisontale fordelingen. Den reelle skattleggingen av ulike personer vil da først og fremst avgjøres av de formelle skattesatsene, og i mindre grad av hvilke muligheter den enkelte har til å benytte seg av ulike fradragsordninger mv.

Det følger av dette at skattesystemet som hovedregel ikke bør benyttes til å subsidiere spesielle aktiviteter eller gi fradrag for utgifter som ikke har noen tilknytning til opptjening av inntekten.

Minstefradraget i alminnelig inntekt ble i utgangspunktet innført for å dekke normale utgifter til inntekts ervervelse, men har etter hvert fått karakter av et ordinært bunnfradrag. I praksis vil minstefradraget fange opp alle utgifter til inntekts ervervelse for de aller fleste. I tillegg er det mulig å få fradrag for dokumenterte utgifter til inntekts ervervelse utover minstefradragets størrelse. Etter utvalgets vurdering bør hovedregelen fortsatt være at minstefradraget skal dekke alle utgifter til inntekts ervervelse. Fradrag utover dette bør derfor begrenses.

Det er enkelte sosialt begrunnede fradrag og særordninger i skattesystemet. Utvalget tar ikke stilling til om det bør gis subsidier eller ikke, men mener at en eventuell subsidiering som hovedregel bør skje gjennom direkte bevilgninger. På denne måten vil en lettere kunne oppnå en reell politisk prioritering av hvilke aktiviteter som skal få offentlig støtte. En del av de øvrige inntektsfradragene ville neppe eksistert som subsidieordninger dersom de måtte utformes som utgiftsbaserte ordninger. Etter utvalgets vurdering tilsier det at slike ordninger har en svak begrunnelse. Utvalget er oppmerksom på at politiske vurderinger kan føre til at skattesystemet blir pålagt andre oppgaver enn det som fra en skattefaglig vurdering er fornuftig. Utvalget vil imidlertid understreke at en bør være varsom med å pålegge skattesystemet øvrige oppgaver med ulike politiske begrunnelser. Et lite oversiktlig skattesystem gjør det komplisert og vanskelig å bedømme de økonomiske konsekvensene av skattlegging.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at:

• ordningen med skattefradrag for boligsparing for ungdom (BSU) oppheves

• fradraget for gaver til frivillige organisasjoner oppheves

• fradraget for fagforeningskontingent oppheves

• fradraget for daglige arbeidsreiser strammes inn

• kostfradraget for pendlere oppheves, mens fradraget for losjiutgifter strammes inn

• særfradraget for sjømenn og fiskere oppheves.

Utvalget foreslår at følgende sosialt begrunnede ordninger tas ut av skattesystemet, men delvis kompenseres med økte bunnfradrag, barnetrygd og/eller ordninger på utgiftssiden:

• særfradraget for store sykdomsutgifter og forsørgelse fjernes

• foreldrefradraget for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn oppheves

• skatteklasse 2, som gir lavere skatt for enslige forsørgere og for ektepar der den ene ektefellen har lav eller ingen inntekt, avvikles.

Tilsvarende mener utvalget at alle former for avlønning i utgangspunktet bør skattlegges på samme måte. Alle naturalytelserbør dermed skattlegges til markedsverdi. Eventuelle avvik fra dette prinsippet innebærer at visse former for avlønning subsidieres, og fører til forskjellsbehandling av arbeidstakere. Utvalget vil advare mot de siste årenes tendens til å frita naturalytelser for beskatning. Empiri viser at det i praksis er personer med høye inntekter som også mottar flest naturalytelser. Dermed vil en liberal praksis på dette området bidra til å uthule fordelingspolitikken. Utvalget ser imidlertid at det på enkelte områder kan være administrative grunner for å velge sjablonregler framfor å fastsette en markedsverdi, men i slike tilfeller må en velge en sjablon som ikke gir vesentlig lempeligere skattlegging enn det som normalt ville fulgt av et markedsverdiprinsipp.

Personbeskatningen - skattesatser

Utvalget mener det er nødvendig å redusere satsforskjellenemellom skatt på arbeids- og kapitalinntekter. Satsforskjellene har økt betydelig siden skattereformen i 1992, og høyeste marginalskatt på arbeidsinntekter er nå 55,3 pst. før arbeidsgiveravgift, mot 28 pst. på kapitalinntekter. Dersom en inkluderer høyeste ordinære arbeidsgiveravgift og den ekstra arbeidsgiveravgiften på høye lønnsinntekter, blir høyeste marginalskatt 64,7 pst. Dette innebærer en forskjell i marginalskattesatsene på arbeids- og kapitalinntekter på 36,7 prosentpoeng inklusive og 27,3 prosentpoeng eksklusive arbeidsgiveravgift. Den store forskjellen i marginalskatt gir personer med høye inntekter sterke motiver til å omdanne arbeidsinntekt til kapitalinntekt, og skaper store spenninger i skattesystemet.

Satsforskjellen kan enten utjevnes ved å redusere de høyeste skattesatsene på arbeidsinntekter eller ved å heve skatten på kapitalinntekter. Utvalget ser ikke for seg en løsning som utelukkende baserer seg på økt skatt på (noen) kapitalinntekter, og vil som nevnt ikke anbefale at skattesatsen på alminnelig inntekt økes. En reduksjon av spennet i beskatningen av arbeids- og kapitalinntekter krever derfor at de høyeste skattesatsene på personinntekter (lønns- og pensjonsinntekter) reduseres.

Utvalget foreslår å avvikle den ekstra arbeidsgiveravgiften på 12,5 pst. på lønnsinntekter over 16G, slik at høyeste sats for arbeidsgiveravgift blir 14,1 pst. Forslaget vil redusere den effektive satsforskjellen på arbeids- og kapitalinntekter med nærmere 4 prosentpoeng. Den ekstra arbeidsgiveravgiften hadde en fordelingspolitisk begrunnelse ved at den skulle bidra til å dempe lønnsveksten for dem med høye lønninger (lederlønninger mv.). Den ekstra arbeidsgiveravgiften har imidlertid neppe hatt de tilsiktede virkningene, da lønnsveksten i denne gruppen har vært sterkere enn gjennomsnittlig lønnsvekst også i perioden etter at ordningen ble innført. Utvalget mener derfor at den ekstra arbeidsgiveravgiften er lite egnet som et fordelingspolitisk virkemiddel.

Utvalget foreslår ingen endringer i den ordinære arbeidsgiveravgiften eller trygdeavgiften, utover en viss omlegging av trygdeavgiften for annen næringsinntekt og opphevelse av nedre grense for trygdeavgift. Det kan imidlertid være naturlig å vurdere nivået på disse to skattartene som en del av oppfølgingen av Pensjonskommisjonens rapport. Arbeidsgiveravgiftens rolle som distriktspolitisk virkemiddel er dessuten for tiden under vurdering, jf. prosessen i forhold til ESA.

Utvalget foreslår derfor å redusere toppskattesatsene både i trinn 1 og i trinn 2. Utvalget foreslår at satsen for inntekter mellom 360 000 kroner og 720 000 kroner settes til 7 pst., mens satsen for inntekter over 720 000 kroner settes til 12 pst. Dermed vil den høyeste marginalskatten på lønn komme under 50 pst. inklusive arbeidsgiveravgift for dem som betaler toppskatt i trinn 1. For dem som betaler toppskatt i trinn 2, blir høyeste marginalskatt 47,8 pst. eksklusive og 54,3 pst. inklusive arbeidsgiveravgift. Utvalgets forslag til satsstruktur må ses i sammenheng med forslaget om å innføre økt skatt på aksjeinntekter som overstiger alternativavkastningen, jf. avsnitt 1.2.4, og som innebærer at delingsmodellen kan oppheves for aktive aksjonærer, eventuelt også for deltakerlignede selskaper. En eventuell videreføring av gjeldende delingsmodell krever etter utvalgets syn ytterligere reduksjoner i toppskattesatsene.

Personbeskatningen – bunnfradrag mv.

Utvalget mener at det er behov for å rydde opp i fradragsstrukturen for lave lønnsinntekter, som er komplisert og som gir en uoversiktlig marginalskattestruktur. Innføringen av lønnsfradraget i 2000 bidro i særlig grad til dette. Utvalget vil også peke på at lønnsfradraget kan ha en uheldig innvirkning på arbeidstilbudet, ettersom det gir økt marginalskatt for dem med lave lønnsinntekter.

Utvalget foreslår følgende endringer, der formålet dels er å forenkle, dels å sørge for lavere (marginal-)skatt på lave lønnsinntekter:

• Det særskilte fradraget i arbeidsinntekt (lønnsfradraget) oppheves.

• Nedre grense i minstefradraget økes til 20 000 kroner, mens øvre grense økes til 57 200 kroner. Over nedre grense settes minstefradraget til 40 pst. av brutto lønns- og pensjonsinntekter inntil minstefradraget utgjør 26 000 kroner (dvs. 26 000/0,4 = 65 000 kroner). For inntekter utover dette settes minstefradraget lik 20 pst. av inntekten inntil øvre grense i minstefradraget nås (dvs. over 57 200/0,2 – 65 000 = 221 000 kroner).

• Nedre grense i trygdeavgiften oppheves for alle over 17 år. Det vil i praksis si at den såkalte ”frikortgrensen” oppheves. Endringen vil ikke ha betydning for lønnsmottakere med over 33 430 kroner i lønnsinntekt.

De særskilte skattereglene for pensjonister mv. bidrar til at også pensjonistbeskatningen er komplisert og gir en uoversiktlig marginalskattestruktur. Dette kan særlig være et problem for grupper hvor det er aktuelt å kombinere trygd med lønnsinntekter. Utformingen av pensjonistbeskatningen kan bidra til at det blir mer gunstig å motta trygd enn å stå i arbeid for disse gruppene, noe som er i strid med mål om økt arbeidsdeltakelse blant eldre arbeidstakere, uføre og enslige forsørgere.

Utvalget foreslår derfor enkelte endringer som vil forenkle pensjonistbeskatningen og gi økte motiver til arbeid:

• Skattefri nettoinntekt for pensjonister mv. reduseres til 76 400 kroner for enslige og 124 700 kroner for ektepar. Denne reduksjonen må ses i sammenheng med at minstefradraget øker, ettersom den samlede effekten av disse to tiltakene er redusert skatt for dem som skattlegges etter skattebegrensningsregelen.

• Formuestillegget i skattebegrensningsregelen oppheves.

• Avtrappingssatsen i skattebegrensningsregelen reduseres fra 55 pst. til 50 pst.

• Særfradraget for alder og uførhet oppheves. Dette vil kun øke skatten for pensjonister som i dag ikke skattlegges etter skattebegrensningsregelen.

Forslagene til endringer i pensjonistbeskatningen og i fradragsstrukturen for lave lønnsinntekter innebærer en samlet netto skattelette på om lag 6 mrd. kroner. Grupper som har lønn som hovedinntekt får de største lettelsene, men også trygdede og selvstendig næringsdrivende får i gjennomsnitt en viss skattelette. Forslaget gir en omfordeling fra trygdede med høye inntekter til trygdede med middels og lave inntekter. Dette skyldes at avviklingen av særfradraget for alder og uførhet i hovedsak gir en innstramming for trygdede med relativt høye inntekter, mens justeringene i minstefradraget og skattebegrensningsregelen i hovedsak kommer pensjonister med middels og lave inntekter til gode. Lempningene i skattebegrensningsregelen innebærer at anslagsvis 162 000 flere pensjonister kommer inn under skattebegrensningsregelen. Det vil si at om lag 70 pst. av alle pensjonister vil komme inn under regelen.

1.3.4 Integrasjon av person- og selskapsbeskatningen

Ved reformen i 1992 ble det innført en felles flat skatt på 28 pst. både på netto inntekt for personer og selskaper (alminnelig inntekt). Dette ga en full integrasjon av person- og selskapsbeskatningen ved at avkastningen på kapital blir beskattet på samme måte, uavhengig av om skattesubjektet er en person eller en bedrift. Dette er en del av nøytralitetsprinsippet som må gjelde for at investeringene ikke skal være motivert av skattemessige hensyn.

For personlige skattytere beregnes også personinntekt, som er inntekt av arbeid og pensjon uten fradragsmuligheter. Personinntekten er grunnlaget for beregning av trygdeavgift og toppskatt, og er utgangspunkt for opptjening av pensjonsrettigheter. Progressiviteten i inntektsbeskatningen ligger på personbeskatningen og representeres i hovedsak ved fradrag i alminnelig inntekt (minstefradrag, ev. særskilt fradrag i lønnsinntekt, og personfradrag) og toppskatt.

En ulik marginal beskatning av arbeids- og kapitalinntekter stimulerer til omgåelse og tilpasninger. Dersom man arbeider i sitt eget enmannsforetak, deltakerlignede selskap eller aksjeselskap, vil det på marginen være svært lønnsomt å få arbeidsinntekter til å framstå som kapitalinntekter. En progressiv beskatning av arbeidsinntekter krever derfor at det bygges bro mellom nærings- og lønnsbeskatningen, slik at også arbeidsinntekter likebehandles uavhengig av om de er opptjent i eller utenfor næring. Slik likebehandling er en forutsetning for at den formelle progressiviteten i systemet skal ha de tilsiktede fordelingsvirkningene og for at systemet skal ha den nødvendige legitimitet.

Delingsmodellen ble innført ved 1992-reformen for å ivareta dette hensynet. Modellen innebærer at næringsinntekten blir delt etter hvorvidt inntekten stammer fra arbeid eller kapital (inntektens kilde). Kapitalinntekten fastsettes først, ved at det beregnes en avkastning med utgangspunkt i kapitalgrunnlaget i virksomheten. Den resterende inntekten (ev. med lønnsfradrag etter antall ansatte i virksomheten) blir betraktet som arbeidsavkastning, og beskattet som annen personinntekt med trygdeavgift og eventuell toppskatt. Utvalget vil forøvrig peke på at flere andre land har tilsvarende modeller for å integrere beskatningen av selskaper og personer, og at delingsmodellen således ikke er et særnorsk fenomen.

Siden 1992 har satsforskjellene mellom arbeid og kapital økt fra 28,1 fra 36,7 prosentpoeng inklusive høyeste sats i arbeidsgiveravgiften. Samtidig har endringer i delingsmodellen gjort den vesentlig mer lempelig. Delingsmodellen, i sin nåværende form, er ikke tilpasset et så stort spenn i marginalskattesatsene, og etter utvalgets syn virker den på vesentlige punkter ikke etter hensikten. Mulighetene for å tilpasse seg ut av delingsmodellen er store, og tydeliggjøres av at det er stadig færre selskaper som omfattes av delingsmodellen: Andelen selskaper som omfattes av delingsmodellen, falt fra 52 pst. i 1992, til 46 pst. i 1994 og videre til 32 pst. i 2000. Resultatet er at samme type inntekter forskjellsbehandles avhengig av om de inntjenes i delte eller ikke-delte selskaper. Delingsreglene innebærer dessuten at næringsdrivende i såkalte liberale og ikke-liberale yrker forskjellsbehandles. Dette er et brudd med kravet til horisontal likhet, og bidrar til å svekke skattesystemets legitimitet.

Utvalget mener hensynet til proveny og fordeling gjør det helt urealistisk med en så flat beskatning at delingsmodellen kan fjernes uten at den erstattes av en annen modell som integrerer person- og næringsbeskatningen. Etter utvalgets syn står en da overfor to hovedalternativer: En kan videreføre en delingsmodell etter dagens mønster, men der satsforskjellene reduseres og delingsmodellen strammes inn. Dermed blir det vanskeligere og mindre lønnsomt å omdanne arbeidsinntekter til kapitalinntekter. Alternativt kan skatten på (enkelte) kapitalinntekter økes, slik at det skattemessig får liten betydning om arbeidsinntekten tas ut som lønn eller utbytte.

En videreføring av delingsmodellen etter dagens mønster vil kreve en vesentlig reduksjon av satsforskjellene. Etter utvalgets syn bør ikke satsforskjellen være større enn 15-20 prosentpoeng inklusive arbeidsgiveravgift. Til sammenligning vil en full opphevelse av toppskatten gi en satsforskjell på 15,5 prosentpoeng inklusive arbeidsgiveravgift. Med utvalgets forslag til reduksjoner i toppskatten og arbeidsgiveravgiften, blir satsforskjellen i trinn 1 i toppskatten 14,8 prosentpoeng eksklusive og 21,8 prosentpoeng inklusive arbeidsgiveravgift, og i trinn 2 19,8 prosentpoeng eksklusive og 26,2 prosentpoeng inklusive arbeidsgiveravgift. Dersom delingsmodellen skal videreføres, bør satsforskjellen reduseres ytterligere. I lys av de fordelingspolitiske målene for personbeskatningen, mener utvalget at det vil bli svært vanskelig å få redusert satsene tilstrekkelig til at en unngår sterke motiver til tilpasninger. Utvalget er også skeptisk til om en forbedret og strammere delingsmodell vil sikre tilstrekkelig stabilitet, ikke minst i lys av lempningene Stortinget har gjennomført i delingsmodellen de ti årene den har virket. Utvalget mener derfor at en bør finne løsninger som gjør det mulig å oppheve delingsmodellen, i hvert fall for aktive eiere i aksjeselskaper. I praksis må slike løsninger innebære at skatten på (noen) kapitalinntekter økes samtidig som de høyeste skattesatsene på arbeidsinntekt reduseres.

Som alternativer til delingsmodellen for aksjeselskaper, har utvalget vurdert følgende modeller, som alle innebærer økt skatt på kapitalinntekter:

• full dobbeltbeskatning av utbytter til personer

• økt skatt på avkastningen av selskapsinvesteringer utover en beregnet alternativavkastning (normalavkastningen). Den ekstra beskatningen kan skje på selskapets hånd (KAF-kildemodellen) eller på aksjonærens hånd når overskuddet tas ut som utbytte eller gevinst. Skjermingen i uttaksmodellen kan beregnes på selskapets hånd (KAF-uttaksmodellen), eller på aksjonærens hånd med utgangspunkt i aksjenes kostpris (aksjonærmodellen)

• økt skatt på netto kapitalinntekter for personer

• utgiftsskatt i tillegg til skatt på alminnelig inntekt (spare- og investeringsmodellen). Toppskattegrunnlaget utvides til å omfatte alle typer arbeids-, nærings- og kapitalinntekter, mens investeringer i finans- og næringskapital kan trekkes fra.

I vurderingene har utvalget lagt betydelig vekt på at skattereglene i minst mulig grad bør påvirke hvilke investeringer som gjennomføres, hvilke spareformer som velges, og hvordan en virksomhet organiseres, jf. også de generelle prinsippene utvalget mener bør ligge til grunn for skattesystemet. Ved en eventuell innføring av en ny modell er det viktig at det ikke skapes nye tilpasningsmuligheter, f.eks. ved at ulike måter å organisere en næringsvirksomhet på medfører en betydelig skattemessig forskjellsbehandling. Dersom nye regler innebærer at det oppstår nye og betydelige spenninger i skattesystemet, vil lite være vunnet. Også på denne bakgrunn er det viktig å opprettholde prinsippet om størst mulig skattemessig likebehandling

Ut fra hensynet til skattemessig likebehandling og nøytralitet, skiller modellene med økt skatt på selskapsoverskudd over alternativavkastningen seg positivt ut. Disse modellene vil redusere forskjellene i marginalskatten på arbeids- og kapitalinntekter, samtidig som skjermingen av alternativavkastningen begrenser eventuelle negative virkninger på sparing og investering som en økt marginalskatt på kapitalinntekter ellers kan ha.

Ved en progressiv selskapsbeskatning skjer den ekstra beskatningen på opptjeningstidspunktet ( kildemodellen). Skjermingen av alternativavkastningen skjer ved at det beregnes et kapitalavkastningsfradrag (KAF), som skal tilsvare alternativavkastningen på kapitalen som er skutt inn i virksomheten. Modellen innebærer økt gjennomsnittsskatt på overskudd på selskapets hånd. Utvalget er bekymret for at dette kan gjøre det mindre attraktivt for selskaper å etablere seg eller forbli i Norge, og vil derfor ikke anbefale modellen. Utvalget vil også vise til at en slik modell ble skissert i St.prp. nr. 1 (2000-2001) og avvist av Stortinget.

Et alternativ til en progressiv selskapsbeskatning, er å la den ekstra beskatningen skje når overskuddet deles ut som utbytte eller tas ut som gevinst. I en slik modell kan en enten beregne skjermingen på selskapets hånd ( KAF-uttaksmodellen) eller på aksjonærens hånd ( aksjonærmodellen). I KAF-uttaksmodellen skjer skjermingen med utgangspunkt i et skjermingsgrunnlag basert på kapitalen i selskapet. En slik modell ble også beskrevet i St.prp. nr. 1 (2000-2001). I aksjonærmodellen skjer skjermingen med utgangspunkt i aksjenes kostpris. Utvalget foretrekker aksjonærmodellen, blant annet fordi denne i større grad enn en KAF-uttaksmodell ivaretar hensynet til nøytralitet, fordi den innebærer en integrert utbytte- og gevinstbeskatning, fordi en benytter et bredere kapitalbegrep som til en viss grad også vil omfatte immateriell kapital og fordi en slik modell kan innføres for plasseringer både i norske og i utenlandske aksjer.

Utvalget har lagt vekt på at en ekstraskatt på aksjeinntekter over alternativavkastningen gjør det mulig å beskatte arbeidsinntekter mer progressivt enn dersom delingsmodellen videreføres. Utvalget foreslår at aksjeinntekter over alternativavkastningen beskattes likt som skatt på alminnelig inntekt. Det innebærer at marginalskatten på aksjeinntekter øker fra 28 pst. til 48,16 pst. (28 + (1-0,28)*28 = 48,16). Dersom en ser bort fra arbeidsgiveravgiften, blir den høyeste marginalskatten på lønn i trinn 2 om lag lik marginalskatten på aksjeinntekter, jf. figur 1.1. Det vil ikke lenger være særlig lønnsomt å få arbeidsinntekter til å bli skattlagt som aksjeinntekter. En vil dermed kunne få bukt med dagens omfattende skattetilpasning med sikte på å få reelle arbeidsinntekter til å bli skattlagt som utbytte eller gevinst. Dette vil bidra både til økt horisontal likhet og bedre ressursutnyttelse, ved at ressurser som i dag benyttes til skatteplanlegging kan benyttes til mer produktiv virksomhet. Mindre skattetilpasninger vil også kunne motvirke fordelingsvirkningene av å redusere de høyeste skattesatsene på lønnsinntekter.

Med aksjonærmodellen vil en opprettholde en lav beskatning av investeringer som har avkastning lik eller lavere enn den fastsatte alternativavkastningen. Videre vil all avkastning utover alternativavkastningen skattlegges likt, uavhengig av hva den høye avkastningen skyldes. Skatten er dermed uavhengig av om avkastningen skyldes at en investering er spesielt lønnsom, eller at aktive aksjonærer tar ut en lavere lønn enn den reelle arbeidsavkastningen deres skulle tilsi. En utbytteskatt med skjerming vil derfor langt på vei være like treffsikker som en full utbytteskatt med hensyn til å gjøre det mindre lønnsomt å opprette et aksjeselskap utelukkende for å få lav skatt på arbeidsavkastningen. En kan dermed uten videre avvikle delingsmodellen for aktive aksjonærer.

Utvalget mener at det bør være et mål å innføre et felles prinsipp for beskatningen av alle virksomhetsformer med mindre det skaper betydelige administrative problemer. Det betyr at gjeldende delingsmodell erstattes med en tilsvarende uttaksbeskatning også for ansvarlige selskap (eventuelt selskapsligning eller en form for obligatorisk ”deling” for disse) og eventuelt også enmannsforetak. Utvalget vil likevel peke på at det i praksis neppe er noe betydelig nøytralitetsproblem dersom en har en uttaksbeskatning av aksjeselskaper/ansvarlige selskaper og en kildebasert delingsmodell for enmannsforetak.

I kapittel 9 gis en presentasjon og vurdering av de øvrige modellene. Utvalget vil ikke anbefale økt skatt på netto kapitalinntekter eller utbytteskatt uten skjerming fordi det bryter med prinsippet om nøytralitet i bedrifts- og kapitalbeskatningen, og vil innebære at en gjeninnfører enkelte uheldige trekk ved det skattesystemet som gjaldt før 1992. Ett av formålene med skattereformen i 1992 var å bidra til økt kapitalmobilitet mellom bedrifter og mellom husholdninger og bedrifter. Utbyttene har økt kraftig etter skattereformen, noe som trolig er et tegn på økt kapitalmobilitet, og det er sannsynlig at dette delvis er en konsekvens av at dobbeltbeskatning av aksjeutbytter ble opphevet. Det er fare for at innføring av full skatt på utbytte igjen vil kunne føre til innlåsing av kapital i etablerte virksomheter. Full utbytteskatt kan videre gi høyere kapitalkostnader for bedrifter som er avhengig av aksjekapital fra innenlandske investorer. Dette vil typisk kunne gjelde mindre og nyetablerte virksomheter som ikke har tilgang til internasjonale kapitalmarkeder, og som ikke har etablerte forbindelser på lånemarkedet. De samme svakhetene hefter til dels ved en ekstra skatt på netto kapitalinntekter. I tillegg innebærer en progressiv beskatning av kapitalinntekter at verdien av gjeldsrentefradraget og andre fradrag vil avhenge av hvilken marginalskattesats skattyteren står overfor. Dette kjennetegnet også det systemet en valgte å gå bort fra i skattereformen 1992.

Utvalget har også vurdert den såkalte spare- og investeringsmodellen (SI-modellen), som Norsk Investorforum har fått utredet. Modellen forutsetter at formuesskatten oppheves helt eller delvis, og at en samtidig endrer toppskattegrunnlaget til å omfatte alle arbeids-, kapital- og næringsinntekter. Personlige skattytere med netto positiv nærings- og finanskapital, innrømmes fradrag for investeringer i nærings- og finanskapital ved fastsettelsen av toppskattegrunnlaget, mens (senere) uttak fra nærings- og finanskapital for å finansiere konsum vil utløse toppbeskatning. Modellen innebærer således at en innfører et element av utgiftsskatt i personbeskatningen.

Utvalget vil ikke anbefale SI-modellen. Det skyldes for det første at den stiller relativt store krav til at skattyterne er forutseende og setter av penger til å betale den ekstra skatten som utløses ved uttak til konsum. For det andre er utvalget skeptisk til å innføre en modell som skiller seg så betydelig fra andre lands skattesystemer, noe som kan skape problemer og tilpasningsmuligheter i forhold til utlandet. Til slutt mener utvalget at modellen kan innebære betydelige overgangsproblemer, noe som vil gjøre modellen komplisert.

Utvalget har også gått grundig gjennom gjeldende delingsmodell, og vurdert nødvendige endringer dersom det likevel skulle være ønskelig å videreføre den for aksjeselskaper. Etter utvalgets syn må det da foretas vesentlige innstramminger, slik at det blir vanskeligere å oppnå lavere skatt gjennom tilpasninger og omgåelser. Blant annet mener utvalget det er nødvendig å stramme inn i reglene for fastsettelse av beregnet personinntekt og å oppheve skillet mellom liberale og ikke-liberale yrker. Ved en eventuell videreføring av delingsmodellen for aksjeselskaper, foreslår utvalget derfor blant annet at:

• eierkravet senkes fra to tredeler til 50 pst.

• 300-timersregelen for ikke-liberale yrker oppheves

• identifikasjonsreglene for ikke-liberale yrker settes lik de som gjelder for liberale yrker

• lønnsfradraget strammes vesentlig inn

• takreglene forenkles ved at det innføres et felles tak for alle virksomheter på i størrelsesorden 2,5-4 mill. kroner

• avskrivbare driftsmidler fastsettes til skattemessig verdi, mens ikke-avskrivbare eiendeler fastsettes til det høyeste av kostpris og ligningsverdi.

Disse innstrammingene vil kunne øke antall tilfeller der delingsmodellen gir en urimelig høy arbeidsavkastning. Virkningen av dette kan i noen grad begrenses ved å beholde visse skjermingsregler for å unngå at beregnet personinntekt blir for høy, fortrinnsvis ved en eller annen form for takregler. Takene kan likevel ikke settes for lave, ettersom det vil føre til at personer med høy arbeidsavkastning vil tjene mye på å bli delingspliktig.

1.3.5 Nærmere om utvalgets forslag til utbytteskatt med skjerming (aksjonærmodellen)

Økt skatt på avkastning av selskapsinvesteringer utover en beregnet alternativavkastning, kan enten skje på selskapets hånd (KAF-kildemodell), eller på aksjonærens hånd når overskuddet tas ut som utbytte eller som aksjegevinst (KAF-uttaksmodell eller aksjonærmodellen). Utvalget foretrekker aksjonærmodellen.

I aksjonærmodellen er utgangspunktet for beregningen av alternativavkastningen aksjens kostpris. For å komme fram til aksjonærens skjermingsfradrag for det enkelte år, multipliseres aksjens kostpris (skjermingsgrunnlaget) med en skjermingsrente (risikofri rente etter skatt). Først når en personlig aksjonær mottar utbytte (eller realiserer gevinster) som overstiger årets beregnede alternativavkastning, tillagt eventuelle ubenyttede skjermingsfradrag fra tidligere år, vil det overskytende bli skattlagt på aksjonærens hånd.

Dersom utbyttet fra selskapet et år ligger under den beregnede alternativavkastningen, vil differansen mellom utdelt utbytte og skjermingsfradraget legges til aksjens opprinnelige kostpris ved beregningen av neste års skjermingsfradrag. Når aksjen realiseres vil den skattepliktige gevinsten utgjøre salgsprisen fratrukket aksjens opprinnelige kostpris og årets skjermingsfradrag, samt eventuelt tidligere års ubenyttede skjermingsfradrag. Ubenyttet skjermingsfradrag knyttet til aksjer som realiseres, kan framføres og trekkes fra i fremtidige aksjeinntekter. En slik fradragsrett innebærer at modellen virker nøytralt i forhold til avkastning over og under alternativavkastningen. Ekstra skatt på avkastning over alternativavkastningen motsvares da av redusert skatt (økt tapsfradrag) når avkastningen er lavere enn alternativavkastningen.

Et fullt tapsfradrag for ubenyttet skjermingsfradrag kan imidlertid medføre store provenytap, blant annet som følge av tilpasningsmuligheter i forhold til utlandet. Hvis en ikke har en streng utflyttingsbeskatning, kan det bli vanskelig å sikre at fremtidige aksjeinntekter over alternativavkastningen faktisk kommer til beskatning i Norge. En risikerer dermed at tapsfradragene alltid blir fullt utnyttet i Norge, mens deler av aksjeinntektene blir beskattet i utlandet.

Utvalget foreslår derfor enkelte mindre begrensninger knyttet til dette tapsfradraget. Direkte tap, dvs. der aksjens salgspris er lavere enn aksjens opprinnelig kostpris, kan uten begrensninger trekkes fra mot alminnelig inntekt i realisasjonsåret. Det foreslås imidlertid at tap som følge av ubenyttede skjermingsfradrag, kun kan trekkes fra mot andre aksjeinntekter (utbytter og gevinster). Ubenyttet skjermingsfradrag kan imidlertid framføres med rente dersom det ikke kan utnyttes i årets aksjeinntekt. En slik løsning vil være nøytral, med mindre aksjonæren aldri oppnår tilstrekkelig høy aksjeinntekt til å utnytte skjermingsfradragene.

Nøytralitet krever videre at skjermingsrenten fastsettes slik at den i størst mulig grad reflekterer den avkastning aksjonæren kan oppnå ved å velge en alternativ plassering av kapitalen framfor å investere i aksjer. Med fullt tapsfradrag for ubenyttet skjermingsfradrag vil den korrekte skjermingsrenten være risikofri rente etter skatt. Dette skyldes at det offentlige dekker (gjennom fradraget) en større del av risikoen ved å investere i aksjer. Dersom en mener at tapsfradraget bør begrenses, for eksempel slik at det kun gis fradrag for direkte tap, bør det innføres et visst risikotillegg i skjermingsrenten.

En vanlig innvending mot utbytteskatt, er at det kan begrense tilgangen på innenlandsk risikokapital i enkelte tilfeller. Dette kan særlig være et problem for små og nystartede bedrifter som har begrenset tilgang til internasjonale kapitalmarkeder. En utbytteskatt med skjerming har i prinsippet ikke denne virkningen. Tvert imot kan det argumenteres for at en slik skatt kan virke positivt på viljen til privat risikotaking. Det skyldes at det offentlige gjennom den symmetriske utbytteskatten går inn og deler investeringsrisikoen med aksjonærene. På samme måte som det offentlige gjennom utbytteskatten tar en ekstra del av avkastning som overstiger den alternative (risikofrie) avkastningen, vil det offentlige gi ekstra tapsfradrag når investeringen gir en avkastning under dette nivået. I tilfeller der aksjonærene har manglende muligheter til å diversifisere risiko, vil en slik symmetrisk beskatning kunne føre til økt risikotaking. Også utvalgets forslag til økt skatt på fast eiendom og redusert skatt på formue (som slår mest ut for børsnoterte aksjer, bankinnskudd mv.), kan virke positivt på egenkapitaltilgangen i næringslivet .

Utvalget foreslår at aksjonærmodellen innføres for aksjeselskaper og en lignende uttaksmodell for deltakerlignede selskaper. Det er ønskelig å innføre en lignende uttaksmodell også for deltakerlignende selskaper og enmannsforetak. Det er imidlertid behov for ytterligere utredning før en eventuelt kan konkludere med om det er mulig å erstatte delingsmodellen med en slik uttaksbeskatning for deltakerlignede selskaper og enmannsforetak, eller om en må finne andre løsninger. Det er ikke store problemer knyttet til å videreføre delingsmodellen for enmannsforetak, samtidig som aksjonærmodellen innføres for aksjeselskaper. Det er imidlertid ønskelig å finne en løsning for deltakerlignede selskaper. Som nevnt ovenfor, foreslår utvalget å stramme inn i delingsmodellen (dersom denne skal videreføres) for å gjøre den mer treffsikker enn i dag.

Utvalgets forslag til utbytteskatt med skjerming vil erstatte dagens godtgjørelses- og RISK-system (reglene for beregning av gevinst/tap på aksjer) for personer.

Utvalget har vurdert om en bør endre reglene for beskatning av utbytter og gevinster også mellom selskaper.Den foreslåtte modellen kan i prinsippet innføres i selskapssektoren. Dette vil bidra til økte skatteinntekter sammenlignet med i dag, og vil videreføre dagens likebehandling av utbytte og aksjegevinster i og utenfor selskapssektoren. En slik løsning kan imidlertid medføre kjedebeskatning av avkastning over alternativavkastningen.

Ettersom overskudd i selskapssektoren uansett vil beskattes når det tilfaller eiere som er skattepliktig til Norge, har utvalget vurdert om beskatningen av utbytter og gevinster mellom selskaper kan oppheves fullt ut. Dette vil medføre en klar forenkling av skattesystemet, og dermed reduserte administrative kostnader. En slik løsning reiser imidlertid en rekke andre problemstillinger, blant annet knyttet til det potensielle provenytapet en slik skattefrihet kan medføre. Provenytapet kan oppstå dels som følge av tapte skatteinntekter der aksjer overdras fra et selskap til en utenlandsk aksjonær eller en skattefri institusjon, dels ved at den latente skatteforpliktelsen i selskapet øker, slik at det blir mer lønnsomt for norske aksjonærer å flytte utenlands før inntekten realiseres. Med mindre en kan sikre at den latente skatten blir betalt i Norge gjennom utflyttingsbeskatning eller lignende, vil provenytapet kunne bli betydelig.

Utvalget har ikke hatt mulighet til å vurdere de nevnte løsningene for beskatning av aksjeinntekter i selskaper tilstrekkelig grundig. Utvalget vil derfor ikke foreslå noen konkrete endringer på dette området. Dette innebærer at godtgjørelses- og RISK-systemet inntil videre bør opprettholdes for selskaper.

Innføring av en modell med ekstra skatt på utbytte vil kunne gi skattytere incentiver til å yte lån til selskapet i stedet for å skyte inn egenkapital. Hensikten vil være å spare skatt ved å ta ut overskudd i selskapet som renter i stedet for som utbytte. Renteinntekter blir skattlagt på aksjonærens hånd, men vil samtidig være en fradragsberettiget kostnad for selskapet. Resultatet er at utbetalingen blir skattlagt som alminnelig inntekt bare én gang. For å unngå slike tilpasninger, foreslår utvalget at renteinntekter over et visst nivå på lån fra personlige skattytere til aksjeselskaper, blir ilagt ekstra skatt på linje med utbytter. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid usikkert om en slik ekstra skatt bør omfatte renter på børsnoterte låneinstrumenter.

Utvalgets forslag til utbytteskatt med skjerming vil medføre ligningsadministrative utfordringer, bl.a. fordi skjermingen skal skje hos den enkelte aksjonær. Det må fastsettes en kostpris for skatteformål allerede ved ervervet av aksjene (i motsetning til i dag hvor kostprisen først får betydning ved en eventuell realisasjon av aksjene). Kostprisen vil være avgjørende for beregningen av skjermingsfradraget for den enkelte aksjonær det enkelte år. Det vil derfor være svært viktig at kostprisen fastsettes korrekt, og at den kontrolleres av ligningsmyndighetene.

For å lette disse administrative oppgavene bør det opprettes et sentralt register hvor opplysninger om kostpris på aksjene, utbytteutbetalinger fra selskapene mv., innhentes og lagres. Skjermingsgrunnlaget kan da beregnes maskinelt som den innberettede kostprisen tillagt eventuelle ubenyttede skjermingsfradrag fra tidligere år. For hver aksjonær må det føres en konto for akkumulert ubenyttet skjermingsfradrag knyttet til den enkelte aksje. I tillegg må det føres en rentejustert konto for eventuelt ubenyttet skjermingsfradrag knyttet til realiserte aksjer.

1.3.6 Skattlegging av formue, fast eiendom og arv

Utvalget har valgt å drøfte skatt på formue, arv, bolig og annen fast eiendom samlet. Disse skatteartene utgjør alle forskjellige former for skatt på kapital, og er, med unntak av fordelsbeskatningen av egen bolig og fritidsbolig, skatt på kapitalbeholdninger. De har også til felles at verdsettingen av deler av skattegrunnlagene varierer betydelig mellom formuesobjekter og kan ofte være vesentlig lavere enn markedsverdier. Skattesystemet gjør det attraktivt å investere i formuesobjekter som verdsettes forholdsvis lavt, for eksempel bolig og ikke-børsnoterte aksjer. Det oppstår følgelig et tap for samfunnet ved at ressursene ikke brukes der de kaster mest av seg. Dette tapet kan være betydelig og vil kunne øke over tid når stadig mer kapital akkumuleres i de skattegunstige formuesobjektene. Etter utvalgets syn er dette en stor svakhet ved dagens skattesystem.

Utvalgets drøftinger og forslag knyttet til skatt på formue, fast eiendom og arv har tatt utgangspunkt i nøytralitetsprinsippet. Ved å beskatte ulike typer investeringer mest mulig likt, legges grunnlaget for høyest mulig avkastning av de samlede investeringene. Utvalget vil i den forbindelse nevne at redusert skatt på formue, der reduksjonen i hovedsak skjer på aksjer, bankinnskudd m.m., kombinert med økt skatt på eiendom, trolig vil bidra til at en økt andel av norsk kapital plasseres i aksjer m.m. og en redusert andel i fast eiendom.

I tillegg har utvalget lagt vekt på å se beskatningen av fast eiendom, formue og arv i lys av den internasjonale utviklingen. I en stadig mer globalisert økonomi konkurrerer nasjoner i økende grad om å tiltrekke seg næringsaktivitet, sparekapital og kompetent arbeidskraft. I en slik sammenheng virker det lite fornuftig å ha til dels vesentlig høyere skatt på mobile enn på lite mobile skattegrunnlag, slik en i praksis gjør gjennom formues- og eiendomsskatten. Mens fast eiendom er relativt immobil, kan finanskapitalen som inngår i grunnlaget for formuesskatten, lett flyttes mellom land. Økt beskatning av bolig og annen fast eiendom kombinert med redusert skatt på finanskapital vil derfor gjøre skattesystemet mer robust overfor internasjonal skattekonkurranse. Det kan i tillegg oppnås økonomiske effektivitetsgevinster ved å samordne skattleggingen på disse områdene fordi fast eiendom i utgangspunktet skattlegges vesentlig lavere enn annen kapital. Endringer i formuesskatten bør derfor ses i sammenheng med skattleggingen av fast eiendom. Utviklingen i flere OECD-land har gått i retning av å avvikle formuesskatten samtidig som det opprettholdes et betydelig høyere nivå på beskatningen av fast eiendom og arv enn i Norge.

Et samfunnsøkonomisk effektivt skattesystem krever at skatte- og avgiftsgrunnlagene verdsettes til markedsverdi. Utvalget vil understreke viktigheten av at markedsverdier generelt benyttes mer konsekvent enn i dag. Det gjelder både for beregning av formuesskatt, eiendomsskatt, arveavgift og fordelen av egen bolig og fritidsbolig. Utvalget mener at markedsverdier gir det beste uttrykket for skatteevne og det beste grunnlaget for en rettferdig beskatning og verdivurdering på tvers av formuesobjekter. En mer konsekvent verdsetting basert på markedsverdier vil redusere de skattemessige motivene til å investere i bestemte formuesobjekter.

Utvalget har vurdert både en opphevelse og en reduksjon av formuesskatten. Dagens formuesbeskatning preges av at ulike formuesobjekter behandles ulikt, noe som blant annet favoriserer noen spareformer framfor andre. Formuesskatten fører videre til at den effektive skatten på sparing for enkelte kan bli svært høy, og den kan i visse tilfeller øke kapitalkostnadene for selskaper som må henvende seg til norske eiere. Utvalget mener derfor at formuesskatten bør avvikles, og at dette bør gjøres samtidig med at skatt på fast eiendom og arv økes.

Utvalget mener imidlertid at det på kort sikt ikke er realistisk å øke skatten på fast eiendom og arv så kraftig at det er mulig å finansiere en opphevelse av formuesskatten innenfor provenyrammen i mandatet. Utvalget foreslår derfor at provenyet fra formuesskatten i første omgang drøyt halveres, ved å innføre en verdsettingsrabatt på 70 pst. for formueskomponenter som etter gjeldende regler verdsettes til markedsverdi. Det samme gjøres for aksjer på Oslo Børs’ SMB-liste og grunnfondsbevis. Gjeld avkortes tilsvarende. Samtidig økes bunnfradragene. Utvalgets forslag om å oppheve skatteklasse 2, vil også gjelde formuesskatten. Det innebærer at ektefeller vil få hvert sitt bunnfradrag i stedet for ett felles, noe som vil redusere formuesskatten for ektepar. Utvalgets forslag vil gi økt likebehandling av ulike formuesobjekter, samtidig som den effektive skattesatsen blir vesentlig lavere på de formuestypene som i dag skattlegges hardest.

Utvalget mener at fordelsbeskatning av bolig i prinsippet er godt egnet til å beskatte den avkastningen av boligkapital som fordelen av å bo i egen bolig representerer. Etter dagens regler beskattes imidlertid bare en mindre del av den marginale avkastningen ved å bo i egen bolig, blant annet fordi boligene gjennomgående verdsettes til langt under markedsverdi. Denne skjevheten i beskatningen kan rettes opp ved å styrke fordelsbeskatningen, slik at den beregnede inntekten av egen bolig på marginen økes opp mot den reelle avkastningen. På kort sikt foreslår utvalget å øke bunnfradraget og å innføre én felles sats på 5 pst. for beregning av prosentinntekten. I tillegg økes ligningstakstene noe for de boligene som i dag verdsettes lavere enn maksimalsatsen på 30 pst. av markedsverdi, og relativt sett mer for fritidseiendom.

Utvalget mener at fordelsbeskatningen bør legges gradvis om slik at bunnfradragene økes, samtidig som ligningstakstene økes. Det vil isolert sett medføre relativt lavere boligskatt for dem med forholdsvis rimelige boliger og samtidig redusere incentivene til å overinvestere i dyrere boliger. Det bør videre innføres nye regler for skattemessig verdsetting av egen bolig og fritidsbolig, og etter utvalgets vurdering bør slike regler ha markedsverdien som utgangspunkt. Eventuelle rabatter bør skje i form av høyere bunnfradrag eller generelle verdsettingsrabatter. Prinsippet om symmetri i beskatningen kan også tale for at fordelsbeskatningen får en mer sentral plass i skattesystemet. Det bør være samsvar mellom beskatningen av inntekten (avkastningen av bolig) og retten til fradrag for den tilhørende utgiften (boliglånsrenter). En eventuell ytterligere svekkelse av fordelsbeskatningen kan reise spørsmål ved om dagens ordning med fullt fradrag i inntekten for gjeldsrenter bør opprettholdes, dersom ikke fordelsbeskatningen erstattes av for eksempel en obligatorisk eiendomsskatt.

Dersom det ikke er politisk vilje til å trappe opp fordelsbeskatningen av egen bolig, mener utvalget at det i stedet bør innføres en obligatorisk eiendomsskatt. Utvalget har ikke tatt stilling til om en slik obligatorisk eiendomsskatt bør være kommunal eller statlig, men mener at en obligatorisk eiendomsskatt bør suppleres med en frivillig kommunal del opp til en maksimalsats. Utvalget anbefaler uansett at en følger opp eiendomsskatteutvalgets forslag om at plikten til å betale eiendomsskatt som hovedregel skal gjelde alle eiendommer, samt forslaget om at takstene bør gjenspeile markedsverdien.

Utvalget mener at arveavgiften bør reformeres. Utvalget mener at arveavgiftsutvalgets forslag i NOU 2000: 8 om bredere grunnlag, lavere satser og høyere bunnfradrag er et godt utgangspunkt for en reform av avgiften på arv og gaver.

Skattesystemets fordelingsegenskaper vil isolert sett svekkes ved en nedtrapping og avvikling av formuesskatten. Både arveavgiften og formuesskatten er skatter på formue. Arveavgiften spiller en fordelingspolitisk rolle, i tillegg til å gi inntekter til staten. Utvalget mener derfor at både provenymessige og fordelingsmessige hensyn tilsier at provenyet fra arveavgiften bør økes som et ledd i finansieringen av en full avvikling av formuesskatten.

1.3.7 Forholdet til utlandet

Skattleggingen i Norge er basert på globalinntektsprinsippet, dvs. at skattyter er skattepliktig for all inntekt uansett hvor den har sin kilde.

Inntekten vil normalt også skattlegges i det landet den opptjenes (kildeskatt). Siden avkastningen av en norsk skattyters utenlandsinvesteringer blir skattlagt i Norge når inntekten tas hjem, kan dette føre til at en inntekt blir dobbeltbeskattet.

Etter utvalgets vurdering er økonomisk dobbeltbeskatning uheldig, ved at det fører til at en investering i utlandet skattlegges hardere enn om den samme investeringen hadde vært gjort i Norge. En likebehandling av investeringer foretatt i Norge og i utlandet kan oppnås ved hjelp av den såkalte kreditmetoden. Kreditmetoden benyttes som hovedprinsipp i gjeldende skattesystem.

Utvalget anbefaler å videreføre dagens kreditmetode for fradrag i norsk skatt ved skattlegging av utbytte fra utenlandske datterselskaper. Utvalget mener imidlertid at gjeldende regler ikke er tilstrekkelig vidtgående. Utvalget foreslår derfor at en følger opp forslagene i Finansdepartementets høringsnotat av 28. juni 2001. Etter utvalgets syn er det imidlertid nødvendig å utvide kreditreglene ytterligere:

• Det bør innrømmes fradrag for underliggende selskapsskatt i flere ledd enn datter- og datterdatterselskap.

• Regelen om at det bare kan gis fradrag for skatt betalt til datterselskapets hjemland bør utvides slik at det også kan gis fradrag for skatt betalt til tredjeland.

• Regelen om fradrag for underliggende selskapsskatt betalt av datterdatterselskap bør utvides slik at det gis fradrag for slik skatt også når datterselskap og datterselskap er hjemmehørende i ulike land.

Formålet med utvalgets forslag er å bidra til at skattleggingen av avkastningen i minst mulig grad påvirkes av om investeringer skjer i utlandet eller i Norge.

Utvalget antar at de økte administrative kostnadene som en slik utvidet og mer treffsikker kreditmetode vil medføre, i noen grad kan avhjelpes ved at det innføres en begrenset fordelingsmetode som et supplement til en generell kreditmetode. Etter utvalgets syn bør en slik fordelingsmetode kun anvendes for enkelte land som har et skattenivå på samme nivå som Norge. Det innebærer at en begrenset fordelingsmetode kan gjøres gjeldende i de tilfellene der resultatet i hovedsak vil bli det samme med en fordelingsmetode som det ville blitt dersom en la utvalgets forslag til kreditmetode til grunn. Fordelen med en slik liste er at anvendelsesområdet for kreditreglene reduseres, uten at en slipper å foreta en konkret og individuell vurdering av hvilken metode som skal anvendes for den enkelte skattyter. Videre vil fordelingsmetoden ikke gi vesentlig annet resultat enn kreditmetoden i tilfeller der skattesatsen ute er 28 pst. eller høyere.

Kreditmetoden skal sikre at utbytte av utenlandske aksjer skattlegges med 28 pst. Enkelte EU-land har så liberale skatteregler for utbytte inn til landet og ut av landet at det i praksis vil være mulig for norske selskaper å omgå hovedregelen om kredit ved å etablere et mellomliggende selskap i et av disse landene. Ordningen bør derfor ikke omfatte alle EU-land. Utvalget antar at det ikke er problematisk med en slik forskjellig behandling så lenge de landene som omfattes har skatteregler som medfører at utbyttet har blitt skattlagt på norsk nivå. Dette vil ikke bryte med hovedformålet med kreditmetoden. Det knytter seg imidlertid større usikkerhet til hvorvidt en kan innføre fordelingsmetoden for utbytter fra EU-land med et noe lavere skattenivå enn det norske, mens kreditmetoden anvendes for utbytter fra land der forskjellen i skattenivå er mer betydelig.

Fusjon og fisjon av norske selskaper kan gjennomføres uten at transaksjonen utløser umiddelbare skattekonsekvenser for selskapene eller deres eiere, ettersom det er kontinuitet i de skattemessige verdiene både på selskaps- og aksjonærnivå. Reglene om skattemessig kontinuitet ved fusjon og fisjon gjelder imidlertid ikke ved reorganisering av virksomhet over landegrenser. Derimot kan selskapene søke Finansdepartementet om skattelempe i slike situasjoner. Etter utvalgets syn skaper dette stor usikkerhet, gjør beslutningsprosessen vanskeligere og kan stille norske selskaper i en ugunstig forhandlingsposisjon. Reorganisering over landegrenser med skattemessig kontinuitet bør kunne skje etter lovfestede regler, og ikke etter enkeltvedtak truffet av Finansdepartementet. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det gis regler om reorganisering av virksomhet over landegrenser. Reglene bør i størst mulig grad tilsvare reglene som framgår av EU-direktiv 90/434 om felles beskatningsordning ved fusjon, fisjon, overføringer av eiendeler og ombytting av aksjer vedrørende selskaper i forskjellige medlemsstater.

1.3.8 Indirekte skatter

Indirekte skatter består av merverdiavgiften, særavgifter og toll. Merverdiavgiften er ment å være en generell skatt på forbruk og omfatter et relativt bredt spekter av varer og tjenester. Særavgifter omfatter både miljøavgifter og fiskalt begrunnede avgifter. I tillegg er det toll på import av landbruksvarer og enkelte industrivarer.

Etter utvalgets vurdering er avgiftenes primære oppgaver å

• skaffe staten inntekter til finansiering av offentlig virksomhet og overføringer

• korrigere for eksterne virkninger.

Etter utvalgets vurdering bør en i minst mulig grad legge fordelingspolitiske og næringspolitiske oppgaver til avgiftssystemet. Dette utelukker selvsagt ikke at avgiftssystemet kan ha fordelingsmessig og næringspolitisk betydning.

Ettersom skatt på forbruk ikke påvirker beslutninger om sparing og bidrar til at noe av skattebyrden belastes andre inntekter enn lønnsinntekter, er det etter utvalgets vurdering fornuftig å ha en relativt høy andel indirekte skatter. Økt vekt på forbruksbeskatning er også i tråd med anbefalinger fra OECD. Danmark og Norge er av de landene i OECD-området som har høyest nivå på forbruksavgiftene regnet som andel av BNP. Det er derfor begrenset rom for å øke avgiftsnivået ytterligere. Utvalget mener likevel at det er rom for en viss økning av avgiftsnivået, og foreslår økte avgifter på i størrelsesorden 2,5 mrd. kroner som benyttes til lettelser i inntektsbeskatningen.

Utvalget vil peke på at det er et betydelig behov for å forenkle og rydde opp i avgiftssystemet slik at det kan ivareta de primære målene. Utvalget har imidlertid ikke prioritert å gå grundig inn i dette sakskomplekset, men skisserer likevel noen hovedpunkter.

Formålet med merverdiavgiftenbør utelukkende være å gi staten inntekter. Dette gjøres mest effektivt ved å ha en generell merverdiavgift der alle varer og tjenester skattlegges med samme sats. Utvalget mener det var uheldig at dette prinsippet ikke ble fulgt opp da en innførte en redusert sats for matvarer, men fortsatt holdt en rekke tjenester utenfor merverdiavgiftssystemet. Etter utvalgets vurdering bør merverdiavgiftsgrunnlaget utvides, blant annet slik at de store tjenesteområdene persontransport og overnatting omfattes. En slik utvidelse kan eventuelt skje gradvis ved at slike tjenester i første omgang tas inn med en lavere sats, men målet bør være en felles sats for alle varer og tjenester. En bør altså oppheve den reduserte satsen på matvarer. Dersom formålet med den lave satsen på mat er å bidra til inntektsutjevning eller å støtte barnefamiliene, kunne det vært gjort mer effektivt ved å øke personfradragene i inntektsskatten eller ved å øke barnetrygden. Utvalget mener at de økte inntektene bør brukes til å redusere andre avgifter eller den generelle merverdiavgiftssatsen.

Utvalget foreslår å oppheve ordningen med null-sats for enkelte varer, og at inntektene benyttes til å redusere inntektsskatten. Utvalget kan ikke se at det er noen grunner til å ha denne formen for subsidier i merverdiavgiften. En eventuell subsidiering bør skje på andre måter.

Toll begrenser internasjonal handel med varer og tjenester. Norge er svært avhengig av handel med omverdenen, og etter utvalgets vurdering er det derfor i Norges langsiktige interesse å bidra til å bygge ned handelshindre så raskt som mulig. Utvalget foreslår derfor å oppheve all gjenværende industritoll. I tillegg mener utvalget at det er problematisk med et høyt tollvern for landbruksprodukter. Utvalget foreslår å oppheve svært lave tollsatser og tollsatser som ikke har noen funksjon som beskyttelse for norsk produksjon. Videre foreslår utvalget at de høye tollsatsene på sentrale deler av norsk landbruksproduksjon vurderes nærmere med sikte på å skape større konkurranse i det norske markedet.

Utvalget mener det kan være grunn til å foreta en generell gjennomgang av avgiftssystemet med sikte på å utforme avgiftene mer i tråd med de overordnede målene for avgiftssystemet. Utvalget drøfter i det følgende kort noen sentrale avgifter.

Bilavgifter benyttes dels til å skaffe proveny og dels til å korrigere for eksterne virkninger. Utvalget mener det kan legges større vekt på de eksterne virkningene (miljøhensynet). Dette kan tale å øke drivstoffavgiftene og benytte det økte provenyet til å forenkle avgiftsstrukturen og redusere engangsavgiften. Utvalget oppfordrer Regjeringen til å arbeide videre langs disse linjene. Utvalget vil også peke på at det ikke synes å være faglige grunner for å skattlegge diesel lavere enn bensin, særlig tatt i betraktning at lokale forurensende utslipp fra diesel er større enn fra bensin.

El-avgiften benyttes primært til å skaffe proveny, og har en svak miljøpolitisk begrunnelse. Utvalget mener at det kan være gode grunner til å fjerne el-avgiften for all næringsvirksomhet. Dette vil også imøtekomme kravet i ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte.

Miljøavgifter benyttes til å redusere forurensende utslipp, og bør utformes slik at de oppfyller målet om redusert forurensning mest mulig effektivt. Det tilsier at unntak fra avgiftsplikten bør begrenses. Ved å utnytte inntektspotensialet fra miljøavgifter, kan en oppnå en dobbelt gevinst: både bidra til et bedre miljø og skaffe økte inntekter til det offentlige. Utvalget antar imidlertid at mulighetene for å øke inntektene fra miljøavgifter er begrenset.

Alkohol- og tobakksavgifter benyttes dels til å skaffe inntekter, dels som virkemidler for å redusere helseskadelig forbruk. Utvalget har ikke grunnlag for å vurdere hva som er et riktig nivå på disse avgiftene, men vil peke på at økt grensehandel tilsier at en bør vurdere en viss reduksjon i avgiftsnivået på slike varer.

Dokumentavgiften er en avgift som gir inntekter ved tinglysning av fast eiendom. Tilsvarende avgifter er relativt vanlige også i andre land. I gjeldende system betales imidlertid dokumentavgiften kun for selveierboliger mv., og ikke for borettslagsboliger. Utvalget kan vanskelig se begrunnelsen for en slik forskjellsbehandling, og mener at en bør vurdere å oppheve dette skillet.

Utvalget vil også vise til at en rekke andre avgifter, blant annet sjokolade- og sukkervareavgiften, grunnavgift på engangsemballasje mv., som bør vurderes. En slik vurdering kan skje som en del av en mer generell gjennomgang av avgiftssystemet.

1.3.9 Proveny- og fordelingsvirkninger av utvalgets forslag

Utvalget mener det er viktig å ha en prinsipiell innfallsvinkel til skattesystemet. Dette er en forutsetning for å kunne oppnå stabilitet og forutsigbarhet i skattereglene. Utvalget har lagt betydelig vekt på hensynet til effektiv bruk av samfunnets ressurser, selv om dette også må avveies mot andre hensyn, herunder fordelingshensyn. Skattesystemet bør legge til rette for at samfunnets ressurser brukes på en best mulig måte, og stimulere til verdiskaping, både i form av økt arbeidsinnsats og økt kapitalavkastning. Dette vil bli stadig viktigere for å kunne møte utfordringene knyttet til økt internasjonalisering og de store framtidige pensjonsforpliktelsene.

Utvalgets hovedforslag tar utgangspunkt i mandatets provenyramme på om lag 10 mrd. kroner. Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å finne en god løsning på alle utfordringene som mandatet reiser uten samtidig å foreslå å redusere skattenivået noe. I kapittel 15 presenterer utvalget proveny- og fordelingsvirkningene av sine forslag.

Forslagene innebærer betydelige lettelser i den generelle inntektsbeskatningen av personer. Utvalget har lagt særlig vekt på å redusere skatten på lønnsinntekter på alle nivåer. Lettelsene i minstefradraget og toppskatten utgjør i sum godt over 14 mrd. kroner. Det gis også visse netto lettelser i kapitalbeskatningen, ved at reduksjonen i formuesskatten (om lag 4,7 mrd. kroner) og skattelettelsene for bedriftene (om lag 1 mrd. kroner) utgjør et noe større beløp enn skjerpelsen i utbytteskatten (anslått til 2 mrd. kroner) og økt skatt på fast eiendom (om lag 2 mrd. kroner). Disse skattelettelsene er delvis finansiert gjennom økte avgifter (2,5 mrd. kroner) og grunnlagsutvidelser i personbeskatningen (drøyt 4 mrd. kroner).

Utvalget mener fordelingshensyn fortsatt bør ivaretas gjennom progressivitet i inntektsbeskatningen av personer. En bør imidlertid legge økt vekt på hensynet til en horisontalt mer rettferdig beskatning, dvs. at to personer med samme skatteevne også skal betale det samme i skatt. I dagens skattesystem er ikke dette hensynet godt nok ivaretatt fordi høye kapitalinntekter gir vesentlig lavere skatt enn arbeidsinntekter på samme nivå og at reelle arbeidsinntekter kan bli skattlagt som kapitalinntekter. Etter utvalgets syn er det nødvendig med endringer i retning av ”flatere skatt” om en skal oppnå økt horisontal likhet. Utvalgets forslag om å redusere de høyeste skattesatsene på lønn, kombinert med økt skatt på aksjeinntekter som overstiger alternativavkastningen, må ses i dette perspektivet. Reduksjonen i skatten på høye arbeidsinntekter vil være større enn økningen i skatten på aksjeinntekter. Det skyldes at de aller fleste, også dem med høye inntekter, mottar hoveddelen av inntekten sin som lønn. Den umiddelbare virkningen av dette er at personer med de høyeste inntektene får de største netto skattelettelsene.

Utvalgets forslag bør ses i et langsiktig perspektiv. Over tid vil fordelingsvirkningene av økt skatt på aksjeinntekter kombinert med redusert skatt på lønn være mindre markante enn på kort sikt, ettersom omfanget av skattemotiverte tilpasninger vil reduseres. Utvalget antar også at forslaget vil føre til en mer effektiv bruk av ressursene: For det første har utvalget en rekke forslag som innebærer økt nøytralitet i kapitalbeskatningen, både gjennom økt likebehandling av investeringer hjemme og ute og av investeringer i fast eiendom og andre kapitalplasseringer. Dette kan bidra til at mer privat kapital stilles tilgjengelig for risikoinvesteringer og næringsvirksomhet. For det andre vil det bli brukt mindre ressurser på uproduktiv skatteplanlegging. For det tredje vil lettelsene i marginalskatten på både høye og lave arbeidsinntekter kunne virke positivt på arbeidstilbudet. En rekke analyser indikerer at et skattesystem som stimulerer til arbeid framfor å motta trygd også er god fordelingspolitikk, ettersom personer med de laveste inntektene normalt har en svakere tilknytning til arbeidsmarkedet enn personer med middels og høye inntekter.

Empiriske beregninger viser at utvalgets forslag vil opprettholde en betydelig omfordeling i skattesystemet, i den forstand at gjennomsnittsskatten øker med inntekten. Både lønnstakereog trygdede vil få skattelette på alle inntektsnivåer. Enkelte pensjonister som mister særfradraget for alder og uførhet, uten at dette fullt ut motvirkes av økt minstefradrag og redusert toppskatt, vil likevel kunne få en viss skjerpelse. I beregningene er imidlertid ikke endringene i formuesskatt og formuestillegget i skattebegrensningsregelen inkludert, noe som slår positivt ut for mange pensjonister. Næringsdrivende med lave inntekter kan få en viss samlet skatteskjerpelse, ettersom de i mindre grad nyter godt av økningen i minstefradraget, men også her vil de fleste få lettelser.

I tråd med mandatet skisserer utvalget også hvilke endringer som bør prioriteres ved en provenynøytral omlegging. En må da prioritere mellom de ulike målene som er fastsatt i mandatet. Etter utvalgets syn må en enten legge mindre vekt på lettelser i formuesskatten, eller akseptere så store forskjeller i beskatningen av arbeids- og kapitalinntekter at det fortsatt vil være sterke motiver til tilpasninger. I begge disse tilfellene vil skattelettelsene til personer med høye inntekter bli mindre enn i utvalgets forslag. I motsetning til utvalgets forslag vil det derimot ikke være skattelettelser i alle inntektsgruppene, ettersom lettelsene til dem med de høyeste inntektene delvis blir finansiert med skjerpelser for dem med lave og middels inntekter.

Det er også mulig å redusere utvalgets forslag til skattelettelser, både lettelsene i toppskatt, lettelsene for lavinntektsgrupper og de foreslåtte endringene i fastsettelsen av alminnelig inntekt samt utvidelsen av kreditreglene. Dette vil imidlertid gå ut over mulighetene til å løse problemene som ligger i utvalgets mandat, og å få etablert et prinsipielt fundert og dermed mer stabilt skattesystem. Utvalget vil derfor advare mot dette.