5 Skatte- og avgiftssystemet - oppgaver og hovedprinsipper

5.1 Innledning

I utvalgets mandat heter det bl.a.:

”De viktigste målene for skatte- og avgiftspolitikken er å bidra til offentlige inntekter, utjevning av inntekter og levekår og til effektiv ressursutnyttelse. På bakgrunn av bl.a. disse overordnede målene bes utvalget om å vurdere arbeidsdelingen mellom de ulike delene av skatte- og avgiftspolitikken, og mellom skattepolitikken og andre politikkområder.

Utvalget skal spesielt vurdere hvordan hovedprinsippene for inntekts- og formuesbeskatningen bør utformes. I disse vurderingene må det tas hensyn til følgende:

1. En effektiv ressursutnyttelse. Skatte- og avgiftsreglene bør utformes med sikte på å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning lave, dvs. det bør være et best mulig samsvar mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det kan blant annet tilsi størst mulig grad av skattemessig nøytralitet og likebehandling av ulike typer kapital og næringer, og at skattleggingen bør være uavhengig av om inntektene opptjenes av privatpersoner eller selskaper, og uavhengig av hvordan investeringer finansieres. Videre må en ta hensyn til hvilken virkning beskatningen har på etterspørselen etter og tilbudet av arbeidskraft.

2. Fordeling. Skatte- og avgiftssystemet skal, sammen med bl.a. overføringssystemet og en økonomisk politikk for full sysselsetting, bidra til en utjevning av inntektsforskjeller. Det bør vurderes hvilke elementer i skatte- og avgiftssystemet som er mest effektive som fordelingspolitiske virkemidler, med særlig vekt på tiltak overfor lavinntektsgrupper.

3. Internasjonal mobilitet. Det skal vurderes om skatte- og avgiftssystemet er godt nok tilpasset økt internasjonal mobilitet av kapital og arbeidskraft, og at bedrifter kan være lokalisert i mange land.

4. Enkelhet. Skatte- og avgiftsreglene bør være enkle og oversiktlige, bl.a. for å redusere de administrative kostnadene og mulighetene for rent skattemotiverte disposisjoner. En må herunder ta nødvendig hensyn til at myndighetene har begrenset informasjon om skattyterne og om hvilke enkeltdisposisjoner som er mest lønnsomme. Skattyterne bør stimuleres til å benytte ressursene til produktive formål i stedet for til skatteplanlegging.”

For å kunne drøfte skatte- og avgiftssystemets utforming, og ikke minst arbeidsdelingen mellom skatte- og avgiftspolitikken på den ene siden og øvrige offentlige virkemidler på den andre, er det nødvendig å klargjøre hvilke oppgaver offentlig sektor skal ivareta. Dette gjøres kort i avsnitt 5.2 nedenfor.

I avsnitt 5.3 drøfter utvalget hvilke offentlige oppgaver som skal tillegges skatte- og avgiftssystemet. Deretter gis det en drøfting av de mer overordnede prinsippene som skatte- og avgiftsreglene bør bygge på i en liten, åpen økonomi.

Virkemidler gjennom skatte- og avgiftssystemet er i praksis et alternativ til direkte støtte på en rekke områder. Utvalget drøfter derfor først på generelt grunnlag egenskaper ved hhv. skatter og avgifter og direkte virkemidler i avsnitt 5.4. Deretter gir utvalget en grundigere vurdering av dette spørsmålet på noen utvalgte politikkområder: fordelingspolitikk (avsnitt 5.5), korrigering av markedssvikt (avsnitt 5.6), distrikts- og næringspolitikk (avsnitt 5.7), skattefavorisering av mottakere av enkelte sosiale ytelser (avsnitt 5.8), skattesubsidier i personbeskatningen (avsnitt 5.9) og konjunkturstyring (avsnitt 5.10).

5.2 Kort om hovedoppgavene til offentlig sektor

Offentlig sektors oppgaver kan deles i tre: For det første skal det offentlige tilby såkalte kollektive goder (fellesgoder). Det karakteristiske ved slike goder er at produksjonskostnadene er uavhengig av hvor mange som får tilgang til godet, og at det ikke er mulig å ekskludere noen fra å bruke godet. Det er dermed i utgangspunktet enten lite ønskelig eller ikke mulig med (full) brukerbetaling for fellesgoder, slik at offentlig finansiering blir nødvendig. Eksempler på fellesgoder er politi og rettsvesen, infrastruktur, forsvar og grunnleggende kunnskapsproduksjon. For det andre er det en offentlig oppgave å korrigere for andre former for markedssvikt, blant annet ved å fremme effektiv konkurranse og begrense negative virkninger av produksjon og forbruk, bl.a. på miljøet. For det tredje er det allment akseptert at det offentlige driver fordelingspolitikk.

Velferdsstaten, slik den er utviklet i bl.a. de nordiske landene, er imidlertid tillagt mer omfattende oppgaver enn dem som er nevnt ovenfor. 1 Det er ikke mulig å gi en enkel karakteristikk av hva en velferdsstat er, men Sandmo (1991) hevder at en utviklet velferdsstat ofte er kjennetegnet ved at den

• sikrer alle en minsteinntekt

• bidrar til sosial forsikring som gir (delvis) kompensasjon ved inntektsbortfall som følge av arbeidsledighet, sykdom, uførhet mv.

• sikrer alle tilgang på enkelte velferdsgoder som helse og utdanning gratis eller til sterkt subsidierte priser.

I praksis går den norske velferdsstaten lenger enn bare å sikre visse minimumsstandarder. Ikke minst har de fordelingspolitiske ambisjonene gått vesentlig lengre enn å sikre minimumsinntekter, bl.a. gjennom forsøk på omfattende omfordeling av inntekt fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper. De fleste velferdsordningene er universelle (omfatter hele befolkningen) og rettighetene er ofte lovfestet og knyttet til det enkelte individet uavhengig av familiestatus. Det er lagt stor vekt på likhet, både i form av like muligheter (tilgang på utdanning, helsetjenester mv.) og resultatlikhet (små inntektsforskjeller, lik tilgang på tjenester uansett hvor en bor i landet osv.).

Det offentlige har også en viktig rolle i finansieringen av alderspensjoner, i hovedsak i form av såkalte Pay-as-you-go (PAYG)-systemer der pensjonsutbetalingene er løpende finansiert gjennom skattlegging av den arbeidende delen av befolkningen.

Den norske staten har i tillegg et betydelig næringsøkonomisk engasjement, dels i form av statlig støtte til privat næringsvirksomhet, først og fremst landbruket, og dels i form av omfattende eierskap i næringslivet. Motivene for eierskapet har vært mange og varierende over tid. Den historiske begrunnelsen for eierskapet i de enkelte selskapene er imidlertid blitt svekket etter hvert. For enkelte bedrifter har de politiske målene med eierskapet falt bort. For andre ivaretas de samfunnsmessige hensynene nå gjennom inngrep og regulering av markedene.

5.3 Generelt om skatte- og avgiftssystemets rolle og utforming

5.3.1 Oppgaver som er tillagt skatte- og avgiftssystemet

Skatte- og avgiftssystemet blir gjerne tillagt følgende tre hovedoppgaver:

• Proveny.Beskatningen skal skaffe det offentlige inntekter til å finansiere offentlig virksomhet og overføringer.

• Fordeling.Beskatningen skal påvirke inntektsfordelingen mellom personer, slik at forskjellene i disponibel inntekt reduseres.

• Korrigering av markedssvikt. Noen skatter og avgifter kan fremme en mer effektiv ressursbruk, for eksempel miljøavgifter, gjennom å internalisere eksterne virkninger av ulike aktiviteter.

Historisk sett har skatte- og avgiftsystemet i Norge i tillegg vært benyttet i forsøk på å oppnå mange andre målsettinger, både brede og generelle mål og svært detaljerte og situasjonsbestemte mål. Skatte- og avgiftspolitikken benyttes idag som virkemiddel på følgende områder:

• Redusere helseskadelig atferd (alkohol- og tobakkavgifter).

• Øke verdien av pensjoner og enkelte andre offentlige ytelser (lav skatt på alders- og uførepensjon og på overgangsstønad til enslige forsørgere, skattefri barnetrygd, kontantstøtte, sosialhjelp mv., foreldrefradrag).

• Distriktspolitikk (regionalt differensiert arbeidsgiveravgift, lavere personskatt og enkelte særskilte avgiftsfritak i Nord-Troms og Finnmark).

• Næringspolitikk (gunstige skatteregler for primærnæringene og rederinæringen, lempelige regler for delingspliktige, sjømannsfradrag, skattefradrag for FoU, fritak for el-avgift og enkelte miljøavgifter for (deler av) industrien, fritak eller nullsats i merverdiavgiftssystemet for enkelte varer og tjenester mv.).

• Konjunkturstyring, spesielt at skatteøkninger begrunnes med at det er behov for å holde et ”stramt” budsjett.

Særskilte skattelettelser er også gitt andre begrunnelser enn dette. Nullsatsen i merverdiavgiftssystemet for aviser, bøker mv. gis noen ganger en kulturpolitisk begrunnelse, mens skatteklasse 2 i sin tid ble gitt en familiepolitisk begrunnelse. Det er også nylig innført et skattefradrag for bidrag til frivillige organisasjoner, som er begrunnet ut fra et ønske om å stimulere til privat støtte til slike organisasjoner.

5.3.2 Skatte- og avgiftssystemets viktigste rolle er som inntektskilde

Selv om skatte- og avgiftssystemet er tiltenkt mange funksjoner, er hovedoppgaven å finansiere offentlig sektor. De omfattende oppgavene som pålegges offentlig sektor, forklarer hvorfor skatte- og avgiftsnivået, regnet som andel av BNP, er relativt høyt i Norge. Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere omfanget av offentlig sektor, og om den samfunnsøkonomiske nytten av offentlige utgifter på marginen står i forhold til kostnadene ved økt skattlegging. Slike vurderinger vil uansett være gjenstand for politiske vurderinger.

Utvalget legger til grunn at ambisiøse mål for offentlig sektors oppgaver må ledsages av et skattesystem som gir relativt høye skatteinntekter. I den forbindelse vil utvalget vise til at når mandatet åpner for forslag som kan innebære netto skatte- og avgiftslettelser på inntil 8-10 mrd. kroner, utgjør dette under 2 pst. av samlede skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge.

Utvalget vil derfor understreke at uansett hvor omfattende skattelettelser som blir vedtatt de nærmeste årene, må hovedelementene i skatte- og avgiftssystemet rettes inn mot å sikre det offentlige inntekter. Når en i den politiske debatten kan oppleve at enkelte skatter og avgifter diskrediteres med henvisning til at de ”bare” har som oppgave å gi offentlige inntekter, kan det være på sin plass å påpeke at dette ikke er en uvesentlig oppgave i Norge.

Skatte- og avgiftssystemets oppgave med å gi det offentlige inntekter, kan komme i konflikt med ønsker om å bruke skattesystemet til å oppnå andre mål. Det skyldes at offentlige budsjetter over tid må balansere. For et gitt nivå på de offentlige skatteinntektene, vil skattelettelser til noen utvalgte grupper innebære at skattesatsene for andre grupper må øke. Alternativet er å finansiere disse skattelettelsene med kutt i offentlige utgifter, normalt på områder som rammer andre enn dem som nyter godt av skattelettelsen. Det er dermed ikke mulig å bruke skattesystemet aktivt til å oppnå mange målsetninger, uten at en enten reduserer ambisjonsnivået for hva offentlig sektor skal drive med, eller er villig til å la noen betale gjennom høyere skatter eller reduserte ytelser.

Ettersom Norge er en liten, åpen økonomi, kan også andre lands skatte- og avgiftspolitikk i noen grad begrense Norges handlingsfrihet i skatte- og avgiftspolitikken. Dersom skatte- og avgiftsnivået må reduseres i årene framover som følge av internasjonaliseringen, blir det enda viktigere å ha en grundig drøfting av hvilke oppgaver skatte- og avgiftssystemet er mest egnet til å ivareta. Hovedparten av dette kapitlet dreier seg derfor om å drøfte hvor godt skatte- og avgiftssystemet er egnet som virkemiddel for å oppnå andre mål enn å gi inntekter til det offentlige.

5.3.3 Kort om retningslinjer for utforming av skatte- og avgiftspolitikken

Skatter og avgifter påvirker normalt atferden til dem som skal betale skattene. Økt skatt på en vare fører for eksempel normalt til at det blir kjøpt (og dermed produsert) mindre av denne varen. Tilsvarende blir det mindre lønnsomt å jobbe eller å sette penger i banken dersom en del av avkastningen av dette trekkes inn i form av skatt.

I noen tilfeller vil imidlertid skatter og avgifter kunne føre til en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser, for eksempel dersom avgiften fører til reduksjon av miljøskadelige utslipp. I slike tilfeller er det nettopp intensjonen at en skatt skal påvirke atferden i en, for samfunnet, ønsket retning.

På bakgrunn av grunnleggende økonomiske prinsipper er det mulig å trekke opp enkelte retningslinjer for hvordan skatte- og avgiftssystemet bør utformes:

• Først benyttes markedskorrigerende skatter, først og fremst fordi det bidrar til en mer effektiv ressursbruk. I tillegg kan det gi det offentlige inntekter.

• Deretter benyttes nøytrale skatter så langt det er mulig, dvs. skatter som ikke påvirker produsenters og forbrukeres økonomiske valg. Ett eksempel er grunnrenteskatter (i Norge har vi grunnrenteskatt i petroleums- og kraftsektoren).

• Til slutt brukes vridende skatter for å oppnå det ønskede nivået på skatteinntektene. Ved utformingen av de vridende skattene er det isolert sett ønskelig å få det samlede effektivitetstapet så lavt som mulig, men en må samtidig ta hensyn til fordelingsvirkningene av skattesystemet. I praksis må myndighetene normalt foreta en avveining av hensynet til effektiv ressursbruk og hensynet til fordeling, ettersom økt vektlegging av det ene hensynet gjør det vanskeligere å oppnå det andre. Denne avveiningen blir ytterligere komplisert dersom en i tillegg skal oppnå en rekke andre målsetninger ved hjelp av skatte- og avgiftssystemet.

Vridende skatter og avgifter har samfunnsøkonomiske kostnader ved at de fører til at den prisen som en kjøper må betale for en vare eller tjeneste, er høyere enn de reelle kostnadene ved å tilby/produsere denne varen eller tjenesten. Arbeidskraft, kapital og naturressurser blir da utnyttet mindre effektivt enn dersom de ikke var blitt skattlagt. Det skyldes at bruken av disse ressursene i noen grad blir styrt av skatter og avgifter og ikke av samfunnsøkonomisk lønnsomhet, som er avledet fra forbrukernes betalingsvillighet og produsentenes reelle kostnader. Etter utvalgets syn bør det være et sentralt mål å holde de samfunnsøkonomiske skattekostnadene så lave som mulig. Med utgangspunkt i økonomisk teori kan en utlede noen generelle retningslinjer for hvordan skatter og avgifter bør utformes, dersom en ønsker å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging så lave som mulig:

• Skatter og avgifter bør utformes slik at det er høyere skatt i de markedene der tilbud eller etterspørsel påvirkes lite av skatten, enn i markeder der påvirkningen er stor.

• Det er bedre å ha moderate skattesatser på flere ulike og relativt brede skattegrunnlag enn å ha høye skattesatser på få eller smale skattegrunnlag. Det skyldes at effektivitetstapet ved beskatning øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen.

• Skatter og avgifter bør i minst mulig grad påvirke produksjonsbeslutningene, dvs. at produksjonen bør innrettes slik at den samlede verdiskapingen blir størst mulig for en gitt tilgang på innsatsfaktorer.

Den første retningslinjen kan blant annet forklare hvorfor det kan være fornuftig å ha lavere skatt på kapital enn på arbeid, siden kapitalen er mer mobil over landegrensene enn arbeidskraft. Det kan også innebære at det bør være høyere avgifter på enkelte varer og tjenester enn på andre. Den andre retningslinjen var sentral i arbeidet med skattereformen av 1992, da det ble lagt stor vekt på å redusere skattesatsene og sanere ulike særskilte skattefradrag. Den tredje retningslinjen innebærer blant annet at en skal legge stor vekt på nøytralitet i bedriftsbeskatningen, da det vil bidra til at den samfunnsøkonomiske avkastningen av investeringene (verdiskapingen) blir høyere. 2

5.3.4 Erfaringer fra skattereformen

Som påpekt ovenfor, kan en fra økonomisk teori utlede at skatter og avgifter bør utformes slik at de i minst mulig grad påvirker produksjonsbeslutningene, dvs. at produksjonen bør innrettes slik at den samlede verdiskapingen blir størst mulig.

Med dette utgangspunktet la skattereformen i 1992 følgende prinsipper til grunn for bedrifts- og kapitalinntektsbeskatningen:

• Nøytralitet, det vil si at skattesystemet ikke påvirker hvilke disposisjoner som er mest lønnsomme (det som er mest lønnsomt før skatt er også mest lønnsomt etter skatt). Det ble lagt vekt på at ulike typer kapitalavkastning skulle skattlegges med samme effektive skattesats, både når det gjaldt løpende avkastning og gevinster.

• Symmetri, det vil si at inntekter og tilhørende utgifter behandles på samme måte. Samme tidfestingsprinsipp skal benyttes for å fastslå når en inntekt skal skattlegges og når en kostnad kommer til fradrag. Videre innebærer symmetri at skattesatsen for inntekter er den samme som fradragsverdien for tilsvarende kostnader (dvs. samme skattesats benyttes for inntekter og fradrag).

I avsnitt 5.3.1 nevnes en rekke områder der skatter og avgifter brukes som et virkemiddel. Før skattereformen i 1992 var listen over mål og særskilte skatteordninger enda lengre, og spesielt bedrifts- og kapitalbeskatningen ble brukt som et nærings- og distriktspolitisk virkemiddel. Det var avskrivningssatser som var vesentlig høyere enn faktisk økonomisk verdifall, konsolideringsfond og fond for avsetninger til miljø- og distriktsformål, skattefritak for aksjegevinster ved lang eiertid, skattefordeler ved bruk av kommandittselskaper mv.

Etter hvert ble det klart at alle disse særordningene førte til at en rekke investeringer med svært lav eller negativ lønnsomhet før skatt likevel ble gjennomført fordi de ble lønnsomme etter skatt. Det skjedde med andre ord en lang rekke investeringer som primært var skattemotiverte. De ulike særordningene virket også fordelingsmessig uheldig og bidro til å øke kompleksiteten i skattereglene.

Finanskomiteen la betydelig vekt på dette da skattereformen ble behandlet i Stortinget, jf. Innst. O. nr. 80 (1990-91), s. 17:

”Komiteen mener at dagens skattesystem har mange uheldige virkninger på ressursbruken i økonomien. Høye formelle skattesatser kombinert med omfattende fradragsordninger og skattekreditter bidrar til at investeringsbeslutningene i stor grad blir påvirket av skattesystemet. Skattemessig forskjellsbehandling av ulike investeringer, næringer og bedrifter bidrar til betydelig avvik mellom lønnsomhet før og etter skatt. Dette er en medvirkende årsak til at avkastningen av investeringene i Norge er langt mindre enn i andre land.

(...)

Komiteen mener at alle ordningene innenfor dagens skattesystem som reduserer skattegrunnlaget, gir et totalt sett uoversiktlig system. Dette har, sammen med de høye skattesatsene, skapt grobunn for utstrakt skattetilpasning og skatteplanlegging. Kombinasjonen av mange ordninger med mulighet for å redusere skattegrunnlaget og høye formelle skattesatser har gjort det lønnsomt (for høyinntektsgrupper) å benytte seg av skattereglene for å spare skatt. (...) Komiteen mener dette bidrar til å undergrave tilliten til skattesystemet.”

I skattereformen innebar dette blant annet at skattesatsen på bedrifts- og kapitalinntekter ble kraftig redusert, samtidig som skattegrunnlaget ble utvidet gjennom reduserte avskrivningssatser, opphevelse av en rekke særskilte fradragsordninger og en mer konsekvent beskatning av alle kapitalinntekter. Det ble lagt vekt på at de viktigste hensynene bak bedrifts- og kapitalbeskatningen burde være effektiv ressursbruk og fiskale behov, dvs. bidra til skatteinntekter. Andre mål, blant annet innen nærings- og distriktspolitikken, skulle eventuelt oppnås på andre måter.

Etter utvalgets vurdering er det mange trekk ved utviklingen etter 1992 som tilsier at disse målsettingene med skattereformen langt på vei ble oppnådd. Perioden etter 1992 har vært preget av en langvarig oppgangskonjunktur, og utviklingen har vært sammenfallende med viktige mål for skattereformen:

• Mindre skattemotiverte investeringer og mer effektiv kapitalbruk og dermed høyere kapitalavkastning.

• Økt sparing, både i husholdningene og i bedriftene.

• Økt kapitalmobilitet mellom bedrifter, og mellom husholdninger og bedrifter.

Det er riktignok empirisk vanskelig å skille skattereformens bidrag til den positive utviklingen i norsk økonomi på 1990-tallet fra andre faktorer, men utvalget mener det er sannsynlig at reformen har spilt en viktig rolle, jf. kapittel 3. Etter utvalgets vurdering er det liten tvil om at økt vekt på nøytralitet i bedrifts- og kapitalbeskatningen gir en mer effektiv ressursbruk og økt kapitalavkastning. Dette er trolig også en viktig årsak til at skatteinntektene fra bedrifter har økt så vidt mye etter reformen.

5.3.5 Prinsipper for skattlegging av bedrifts- og kapitalinntekter i en åpen økonomi

I mandatet er utvalget bedt særskilt om å vurdere om skatte- og avgiftssystemet er godt nok tilpasset økt internasjonal mobilitet av kapital og arbeidskraft, og det forholdet at bedrifter kan være lokalisert i mange land. I denne forbindelse har utvalget vurdert om hensynet til utlandet og den økende graden av globalisering bør påvirke prinsippene for fastsettelse av skattegrunnlaget i næringsbeskatningen. En har i særlig grad vurdert hvorvidt kravene til effektiv ressursbruk endres når skattebasene er blitt mer mobile over landegrensene.

Bergo-utvalget (NOU 1996: 17 I Norge – For tiden?) gir en utførlig presentasjon av hva en kan utlede med utgangspunkt i økonomisk teori om hvilke prinsipper som bør gjelde for utforming av bedrifts- og kapitalbeskatningen i en liten åpen økonomi. Dette utvalget vil derfor ikke foreta en tilsvarende grundig presentasjon av disse prinsippene, men gjengir hovedresultatene og drøfter hvordan skattepolitikken bør utformes i lys av disse.

Et første, avgjørende spørsmål er hvilket effektivitetsbegrep som skal legges til grunn. I utgangspunktet synes det mest naturlig at bedrifts- og kapitalbeskatningen bør bidra til å maksimere nasjonal verdiskaping. I så fall bør norsk beskatning omfatte norske skattyteres samlede inntekter og behandle alle kapitalinntekter likt, uavhengig av om de stammer fra en kapitalplassering i Norge eller i utlandet (bostedsprinsippet 3).

Når all kapitalavkastning til norske eiere skattlegges uavhengig av om inntekten kommer fra en investering i Norge eller i utlandet, har graden av internasjonal mobilitet av skattegrunnlagene ingen betydning for hvordan skattesystemet bør utformes. Det er spesielt verdt å merke seg at en ikke bør behandle svært mobil kapital annerledes enn mindre mobil kapital. Det er imidlertid knyttet to særskilte problemstillinger til bruk av bostedsprinsippet:

• Norsk skattlegging av utenlandsinntekt kan føre til dobbeltbeskatning. Det skyldes at bedriftsbeskatningen i utgangspunktet er basert på kildeprinsippet, dvs. at selskapsoverskudd i datterselskaper også skattlegges i det landet det opptjenes. 4

• Beskatning etter bostedsprinsippet krever at norske skattemyndigheter får omfattende og detaljert informasjon fra utenlandske selskaper eller skattemyndigheter, slik at norske skatteregler kan benyttes også på investeringer i utenlandske selskaper mv.

Disse to problemstillingene drøftes nærmere nedenfor.

Gjeldende skatteregler på dette området innebærer at selskapsinntekter opptjent i norskeide datterselskaper i utlandet skattlegges i utlandet når de opptjenes, og deretter i Norge når de tas hjem som aksjeutbytte. Dette medfører for det første at en inntekt opptjent i utlandet vanligvis ikke skattlegges i Norge i det hele tatt med mindre den tas hjem som utbytte, noe som isolert sett innebærer en skattemessig favorisering av investeringer i utlandet framfor i Norge dersom skatten i utlandet er lavere enn i Norge. For det andre blir avkastningen av en norsk skattyters utenlandsinvesteringer skattlagt i Norge når inntekten faktisk tas hjem, selv om den allerede er skattlagt i kildelandet. Dette fører til at en inntekt kan bli dobbeltbeskattet.

Bergo-utvalget mente at en burde innføre en årlig og konsekvent skattlegging av norske skattyteres samlede inntekter iht. bostedsprinsippet, uavhengig av om avkastningen er opptjent i Norge eller i utlandet. Bergo-utvalget la også til grunn at målet for norske myndigheter burde være å maksimere nasjonal velferd. I et slikt perspektiv bør skatt som norske skattytere må betale i utlandet, regnes som en fradragsberettiget kostnad på linje med andre produksjonskostnader. Bergo-utvalget foreslo derfor å innføre den såkalte fradragsmetoden for å begrense virkningen av dobbeltbeskatning ved investeringer i utlandet. Dette kan forklares med at man i et nasjonalt perspektiv bare tar hensyn til den investeringsavkastningen som tilfaller hjemlandet, og ikke det som tilfaller en utenlandsk stat i form av skatt. Bergo-utvalget foreslo for øvrig også å innføre en mer konsekvent grunnrentebeskatning, samtidig som en opphevet kildebeskatningen av normalavkastningen for utlendingers investeringer i Norge. I forhold til en globalt nøytral bedriftsbeskatning, ville disse tiltakene samlet sett gjøre det mer lønnsomt for nordmenn å investere i Norge enn i utlandet, samtidig som det isolert sett ville bli mer lønnsomt for utlendinger å investere i Norge.

Dette utvalget mener at Bergo-utvalgets innfallsvinkel til problemet med dobbeltbeskatning er for snever. Fradragsmetoden innebærer, som nevnt, at avkastningen av en utenlandsinvestering skattlegges hardere enn avkastningen av en tilsvarende investering i Norge når norsk og utenlandsk skatt ses samlet. Dersom alle land hadde innført en tilsvarende beskatning, ville dette ført til at de globale kapitalmarkedene ble mindre effektive siden investeringer i hjemlandet ble favorisert framfor investeringer ute. Dette er årsaken til at en gjennom OECD har utviklet en internasjonal enighet om at en bør unngå dobbeltbeskatning. Etter utvalgets vurdering er det i Norges langsiktige interesse å stå fast på dette prinsippet. Dersom Norge, som eneste land, hadde innført fradragsmetoden, ville virkningen på de globale kapitalmarkedene vært begrenset. På den annen side ville Norge da framstå som et lite interessant land for lokalisering av hovedkontorer, siden en ikke har regler som gjør at en unngår eller sterkt begrenser dobbeltbeskatning. En eventuell overgang til fradragsmetoden ville også føre til at Norge måtte reforhandle samtlige skatteavtaler. Alternativet ville være å ensidig si opp skatteavtalene, noe som innebærer at en bryter ut av den internasjonale enigheten på dette området.

En likebehandling av investeringer foretatt i Norge og i utlandet kan, etter utvalgets oppfatning, bedre oppnås ved den såkalte kreditmetoden 5, som benyttes som hovedprinsipp i det gjeldende norske skattesystemet. Utvalget mener imidlertid at de gjeldende reglene ikke er tilstrekkelig vidtgående og viser i den forbindelse til forslagene i kapittel 13. Formålet med utvalgets forslag er å bidra til at skattleggingen av avkastningen i minst mulig grad påvirkes av hvorvidt investeringer skjer i utlandet eller i Norge.

Selv om det i praksis ikke er mulig å håndheve et konsekvent bostedsprinsipp fullt ut, bør internasjonalisering etter utvalgets vurdering likevel ikke føre til at en skattlegger ”mobil” kapital lempeligere enn ”immobil” kapital. Det skillet som ofte trekkes mellom kapital som lett kan flyttes over landegrensene, for eksempel finanskapital, og kapital som på kort sikt er immobil, for eksempel bygninger, er mindre relevant når en skal trekke opp langsiktige prinsipper for skattesystemet. På lang sikt er all kapital og næringsvirksomhet mobil, med unntak av virksomhet som er avhengig av ikke-mobile faktorer, f. eks naturressurser. Dersom kapitalbeskatningen ble differensiert ut fra hvor mobil kapitalen er på kort sikt, ville beskatningen påvirket investeringsbeslutningene. Høyere (lavere) skatt på kapital som midlertidig framstår som immobil (mobil) kan gi en mindre effektiv kapitalbruk ved at det investeres for lite i kapital som framstår som immobil og for mye i kapital som framstår som mobil. Skattemessig likebehandling av all kapitalavkastning er nødvendig for å sikre nøytralitet i investeringsbeslutningene, og dette vil bidra til at den samfunnsøkonomiske avkastningen av investeringene blir høyere.

På kort sikt er enkelte former for kapital mer mobile enn andre. Det er liten tvil om at finanskapital er mest mobil, da den bokstavelig talt kan flytte seg over landegrensene ved hjelp av et tastetrykk. Men også ulike former for finansinntekter flyter i praksis relativt lett over landegrensene. Det samme gjelder enkelte former for realkapital. For eksempel er skip lettere flyttbart over landegrensene enn fastmontert produksjonsutstyr når investeringen først er gjennomført. Men dette skillet er ikke lenger klart når det er snakk om å investere i et nytt skip eller en ny maskin, ettersom en på investeringstidspunktet står langt friere ift. hvor en velger å lokalisere investeringen.

Det er trolig mulig for myndighetene å beholde eller tiltrekke seg kapital som er mobil på kort sikt ved å innføre særskilt gunstige rammevilkår, det være seg lavere skatter for visse næringer eller regler som gjør det mulig å holde formue skjult for skattemyndighetene i investorens hjemland. På lang sikt er det imidlertid mer usikkert om det er noe å tjene på dette. Skattefavoriseringen fører til at det blir investert mer i den utvalgte næringen og mindre i andre næringer. Det gjennomføres investeringer i den subsidierte næringen fordi de er mer lønnsomme enn andre investeringer etter skatt, selv om de alternative investeringene gir høyere avkastning før skatt.

Over tid er det grunn til å tro at denne utviklingen vil fortsette inntil avkastningen etter skatt for investeringer i den skattefavoriserte næringen tilsvarer avkastningskravet etter skatt i andre næringer, noe som i praksis innebærer at avkastningen før skatt i den skattefavoriserte næringen presses ned. Det landet som har klart å tiltrekke seg mye ”mobil” kapital gjennom skattefavorisering av enkeltnæringer eller -investeringer, risikerer dermed å ende opp i en situasjon der den samlede samfunnsøkonomiske avkastningen av kapitalen (avkastning før skatt) er lavere enn den ville vært uten en slik politikk.

Dersom nasjonale skattemyndigheter øker skatten for andre næringer eller personer for å holde de samlede skatteinntektene konstant, vil de samlede samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattefavoriseringen av mobil kapital kunne øke ytterligere. Det skyldes at effektivitetstapet ved beskatning øker mer enn proporsjonalt med skattesatsene, med mindre en har et fullt ut nøytralt skattesystem. I en slik situasjon kan den samfunnsøkonomiske avkastningen reduseres over tid også i enkelte av de ikke-mobile næringene.

For at et land skal kunne tjene på å tiltrekke seg visse former for kapital også på lang sikt, må det være noen mekanismer som fører til at avkastningen før skatt ikke presses ned. Det må i så tilfelle skyldes at etableringen av en bestemt næring et sted bidrar til å øke verdiskapingen i andre, relaterte næringer utover det som følger av ordinære ringvirkninger. Det må med andre ord finnes såkalte klyngeffekter, dvs. positive eksterne virkninger knyttet til at en næring etablerer seg i et bestemt land. Det er imidlertid i utgangspunktet ingen grunn til å tro at slike næringsklyngeeffekter er mer framtredende i næringer der kapitalen er mobil på kort sikt enn i andre næringer, så heller ikke dette er noe selvstendig argument for å skattlegge mobil kapital lempeligere enn immobil kapital. Dersom det er slike næringsklyngeeffekter, kan det imidlertid være vanskeligere å beholde slike klynger dersom det dreier seg om er en mobil næring. I slike tilfeller kan det argumenteres for å forsøke å beholde eller tiltrekke seg slike næringsklynger ved å subsidiere mobil kapital, uten at slike subsidier nødvendigvis trenger ta form av en skattefavorisering. Kostnadene ved å holde på eksisterende næringsklynger vil normalt være lavere enn de som er forbundet med å tiltrekke seg nye næringsklynger. Dette innebærer igjen at det vil kreve mindre ressurser å holde på en eksisterende næringsklynge enn å få den til å komme tilbake dersom den først har flyttet ut.

Bergo-utvalget, som drøfter denne problemstillingen inngående, avviser likevel at eksistensen av næringsklynger innebærer at en bør ha en næringsspesifikk politikk. Det skyldes at myndighetene ikke har tilstrekkelig informasjon til å føre en politikk der en subsidierer næringsklynger direkte. Bergo-utvalget mener derfor at en bør føre en klyngevennlig politikk mer generelt ved å ha gode generelle rammebetingelser for etablering av næringsvirksomhet.

Dette utvalget støtter Bergo-utvalgets konklusjon om at eventuelle klyngeeffekter ikke tilsier at en bør gå bort fra prinsippet om næringsnøytralitet i beskatningen. Sett fra myndighetenes side vil det være svært vanskelig å differensiere skattesystemet etter graden av klyngeeffekter i ulike næringer. Selv om det gjennomføres undersøkelser som påviser slike klyngeeffekter i noen næringer, så vet en ikke om det også finnes tilsvarende klyngeeffekter i andre næringer der det ikke er gjennomført slike undersøkelser. Det er dessuten fare for at enkelte næringer vil ønske å bruke betydelige ressurser på å forsøke å framstille seg som en næringsklynge, dersom dette blir belønnet med lavere skatt. Klyngeargumentet tilsier heller ikke at en bør ha en differensiert skattlegging av næringer basert på hvor mobile ulike former for kapital er på kort sikt. Et slikt skattesystem ville gjøre det lønnsomt for mange næringer å bruke ressurser på å framstille seg som internasjonalt mer mobile enn de faktisk er. Dette er i så tilfelle en realøkonomisk kostnad ved å ha denne differensieringen, siden slik atferd vil bidra til å redusere samlet verdiskaping (avkastning før skatt).

Utvalget mener at i den grad internasjonalisering skal ha betydning for hvordan bedrifts- og kapitalbeskatningen utformes, bør dette skje ved å ha lave skattesatser på bedriftsoverskudd. Det er ikke fornuftig å innføre særskilte skatteordninger for å tiltrekke seg visse typer investeringer eller enkeltnæringer. Dette illustreres for øvrig også av den såkalte Mannheim-undersøkelsen, som er gjennomført i regi av EU-kommisjonen, jf. kapittel 4. Undersøkelsen viser at for investeringer som gir høy avkastning, har den formelle skattesatsen vesentlig større betydning for den effektive skattesatsen på bedriftsoverskudd enn skattegrunnlaget. Land som ønsker å tiltrekke seg investeringer som gir høy avkastning, bør derfor heller legge vekt på å ha en lav generell skattesats.

På denne bakgrunn mener utvalget at en fortsatt bør ha en lav skattesats på bedriftsoverskudd, jf. kapittel 8.

Utvalget vil også vise til at både OECD og EU har satt i gang et arbeid med sikte på å redusere såkalt ”skadelig skattekonkurranse”. Innenfor EU tas det blant annet sikte på å få opphevet en rekke særskilte skatteordninger som primært synes å ha en målsetning om å tiltrekke seg enkeltnæringer eller visse former for kapital fra nabolandene.

Utvalget legger med andre ord ikke vekt på det som enkelte kaller konkurransenøytralitet, noe som i praksis synes å innebære at rammebetingelsene for hver enkelt næring bør tilsvare (de beste) rammebetingelsene for de samme næringene i ”land det er naturlig å sammenligne seg med”. Utvalget vil også peke på at denne formen for konkurransenøytralitet i sin ytterste konsekvens innebærer at en oppgir målet om en nasjonal skattepolitikk, da det er skattereglene i andre land som bestemmer skattereglene i Norge. Etter utvalgets vurdering bør skattesystemet i størst mulig grad utformes slik at den samlede verdiskapingen i samfunnet blir størst mulig, selv om det skulle innebære at enkelte næringer ikke er konkurransedyktige med tilsvarende næringer i andre land. At en næring i et annet land får subsidier eller særskilt gunstige skattevilkår, er ikke i seg selv noen grunn til at Norge også bør innføre tilsvarende subsidier.

5.3.6 Betydningen av internasjonalisering på andre områder

Økende internasjonalisering kan også ha betydning for skattleggingen av arbeidskraft. Det er lite som tyder på at arbeidskraften er særlig mobil over landegrensene. Det er imidlertid grunn til å anta at mobiliteten blant personer med høye lønnsinntekter er noe større, og antakelig økende. Svært høye skattesatser på høye lønnsinntekter vil kunne gjøre det enten vanskeligere (fordi skattenivået er høyt) eller mer kostbart (fordi bedriftene må øke lønnen før skatt for å kompensere for skattenivået) for norske bedrifter å få høyt kvalifisert utenlandsk arbeidskraft til Norge. I enkelte andre land har en innført særskilt gunstige skatteregler for utenlandske spesialister framfor å redusere det generelle skattenivået for arbeidsinntekter. Etter utvalgets vurdering bør en ikke delta i denne formen for skattekonkurranse. Det framstår dessuten som lite rimelig at skatten på høye arbeidsinntekter skal avhenge av om arbeidsinntekten tilfaller en utlending eller nordmann. I tillegg bidrar det til å komplisere regelverket. Etter utvalgets vurdering bør en heller redusere skatten på de høyeste lønnsinntektene mer generelt, jf. kapittel 8.

Økende internasjonalisering kan også legge et visst press på avgifter som følge av grensehandel. Grensehandel innebærer at nordmenn kjøper varer og tjenester i utlandet fordi de er billigere der enn i Norge. På den måten kan grensehandel føre til at Norge går glipp av avgiftsinntekter.

Grensehandel kan skyldes mange forhold, og ulikt avgiftsnivå er bare en av flere faktorer. Det kan være ulike varekvaliteter i forskjellige land. Videre vil turisme generelt bidra til privatpersoners handel over landegrensene. En svært viktig faktor som forklarer svingninger i grensehandelen over tid, er valutakursen. Handel som er knyttet til vanlig reiseliv og ønske om et større vareutvalg for forbrukerne, bør imidlertid ikke betraktes som noe samfunnsøkonomisk problem. Grensehandelen kan dessuten bidra til økt priskonkurranse også i det norske markedet og større effektivitet i omsetningsleddene, noe som er til fordel for forbrukerne gjennom lavere priser og bedre vareutvalg.

Grensehandelen er først og fremst et problem dersom den bidrar til ressurssløsing ved at mange foretar lange handleturer motivert ut fra avgiftsbaserte prisforskjeller mellom land. Det er også et problem dersom grensehandelen gir et betydelig tap av avgiftsinntekter eller reduserer muligheten for å benytte avgifter for å bidra til bedre helse og miljø. I en vurdering av hvor mye avgiftsinntektene blir redusert, kan en imidlertid ikke se på avgiftsinntektene knyttet til hver enkelt vare isolert sett. I den grad nordmenn sparer penger på grensehandel, så kan dette føre til at forbruket av andre, avgiftsbelagte varer i Norge øker. Nettovirkningen på avgiftsinntektene av grensehandel er dermed mindre enn en isolert betraktning av hver enkelt grensehandelsutsatt vare tilsier, jf. også avsnitt 4.3.3.

Som gjennomgangen i avsnitt 4.3.3 viser, har nordmenns grensehandel trolig en relativt begrenset betydning for det offentliges inntekter. Utfordringene er i hovedsak knyttet til avgiftsnivåene på bestemte varer. Selv om det er grunn til å tro at grensehandelen ikke vil utgjøre en stor trussel mot det samlede avgiftsgrunnlaget, vil grensehandelen likevel øke de samfunnsøkonomiske kostnadene av avgiftene, herunder transport- og tidskostnader. Dessuten kan omfattende grensehandel svekke legitimiteten av høye avgifter, blant annet fordi mulighetene for å unngå norske avgifter gjennom grensehandel er svært forskjellig for ulike forbrukere.

Internasjonaliseringen kan få økende betydning også på andre områder, særlig knyttet til størrelsen på offentlig sektor og for fordelingspolitikken. Norge har et relativt høyt skattenivå sammenlignet med andre land. Dette kan føre til at det blir et visst press nedover på skattesatser både i inntektsbeskatningen og i varebeskatningen.

Som påpekt i kapittel 4 har Norge fortsatt en relativt lav skattesats på bedriftsoverskudd sammenlignet med de fleste andre land, men i løpet av de siste årene er forskjellene i de formelle skattesatsene blitt vesentlig mindre. Samtidig har vi et bredere skattegrunnlag som gjør at den effektive skatten på bedriftsoverskudd i de fleste tilfeller ligger om lag på EU-gjennomsnittet. Dersom andre land fortsetter å redusere de formelle skattesatsene på bedriftsoverskudd, kan dette føre til at også Norge må vurdere å gjøre dette. I så fall vil det føre til en reduksjon i skatteinntektene fra bedrifts- og kapitalbeskatningen. På den annen side har Norge i utgangspunktet svært lav skatt på fast eiendom, som er et immobilt skattegrunnlag. Derfor er det trolig mulig å delvis motvirke et slikt tap i skatteinntektene ved å øke skatten på fast eiendom.

Tilsvarende kan økende mobilitet skape et visst press nedover både på vareskatter og på skattlegging av arbeidskraft, men etter utvalgets vurdering er problemet først og fremst knyttet til enkelte varer og til skatten på de høyeste arbeidsinntektene. Internasjonaliseringen vil derfor neppe i seg selv tilsi en vesentlig reduksjon av skatte- og avgiftsinntektene på disse områdene.

På denne bakgrunn er det neppe grunnlag for å hevde at internasjonaliseringen i seg selv er til hinder for at Norge fortsatt kan opprettholde en relativt stor skattefinansiert offentlig sektor. I den grad skatte- og avgiftsinntektene må reduseres, kan virkningene av dette dessuten i noen grad motvirkes gjennom økt brukerfinansiering av enkelte offentlige tjenester.

Internasjonaliseringen legger derimot større begrensninger på hvor ambisiøs en kan være i fordelingspolitikken, og legger stort press på skatten på bedrifts- og kapitalinntekter og høye arbeidsinntekter. Dette er en av årsakene til at utvalget foreslår å redusere skatten på høye arbeidsinntekter og å redusere formuesskatten på kort sikt og fjerne den på lang sikt. Utvalget foreslår samtidig å beskatte aksjeinntekter over en alternativavkastning, men dette må både ses i sammenheng med forslaget til lettelser i formuesskatten, og at de fleste andre land har en hardere beskatning av aksjeutbytter enn det som følger av utvalget forslag.

5.4 Skatter og avgifter som virkemiddel

5.4.1 Innledning

Prinsippet om målrettet bruk av offentlige virkemidler innebærer at eventuelle tiltak bør rettes mest mulig direkte mot årsaken til problemet en ønsker å korrigere for. På denne måten unngår en å forstyrre ressursbruken på andre områder. Det er for eksempel lite effektivt å løse sysselsettingsproblemer ved å subsidiere bruk av elektrisk kraft eller kapital i produksjonen. Dette fører til en ineffektiv sammensetning av bedriftenes faktorinnsats. Riktignok reduseres bedriftenes kostnader, men samtidig blir energi- og kapitalintensive produksjonsformer mer lønnsomme, noe som isolert sett kan redusere bruken av arbeidskraft. Subsidiering av arbeidskraft vil her være det mest målrettede virkemidlet.

Skatte- og avgiftssystemets viktigste rolle er å finansiere offentlig sektor, men effektiv ressursbruk og inntektsfordeling er også viktige hensyn. Disse hensynene kan ikke ivaretas uavhengig av hverandre. Grunnrentebeskatning gir skatteinntekter og har normalt også gunstige fordelingsvirkninger. Miljøskatter bidrar til en mer effektiv ressursbruk, og gir samtidig skatteinntekter. Men de fleste andre skatter og avgifter fører til at ressursene brukes mindre effektivt, også når formålet med dem er å bidra til en jevnere inntektsfordeling. Det er derfor en konflikt mellom hensynet til å skaffe inntekter og en effektiv ressursbruk på den ene side, og ønsket om å bruke skattesystemet til å oppnå andre mål på den annen side.

Skattesystemet kan i noen grad erstatte eller supplere offentlige overføringsordninger til utvalgte personer eller næringer, gjennom særskilte unntak og særordninger som innebærer redusert skatt. Fordelen ved slike skattesubsidier kan likestilles med det å motta en direkte overføring fra det offentlige. Skattesubsidiene er imidlertid betinget av at vedkommende har skattbar inntekt.

I de tilfellene der skatter og avgifter brukes til å oppnå et bestemt politisk mål, må det først vurderes om dette er et mer egnet virkemiddel enn offentlige kontantytelser eller tjenester. I dette avsnittet drøftes arbeidsdelingen mellom skattepolitikken og andre politikkområder mer generelt, før utvalget i de påfølgende avsnittene drøfter dette ift. noen utvalgte politikkområder.

5.4.2 Generelt om skatt vs. direkte støtte som virkemiddel

I en diskusjon av mål og virkemidler, bør en starte med å foreta en avveining mellom ulike mål. For det første kan ulike mål stå i motsetning til hverandre. For det andre kan virkemidler for å oppnå ett mål, virke negativt inn på et annet mål. Et eksempel på en slik konflikt er ønsket om jevn inntektsfordeling og målet om effektiv ressursutnyttelse. Det første tilsier høy progresjon i beskatningen og høye marginalskatter for dem med de høyeste inntektene, mens det andre målet trekker i retning av lave skattesatser som stimulerer til arbeidsinnsats og reduserer omfanget av skatteplanlegging.

Videre bør ett enkelt virkemiddel normalt ikke rettes inn mot flere mål samtidig, siden det vil gjøre virkemiddelet mindre effektivt. Selv om en kan ha flere ulike virkemidler for å bidra til et enkelt mål, bør en altså ikke forsøke å oppnå mange målsetninger med ett og samme virkemiddel.

En tredje generell problemstilling er om det er ønskelig å endre de generelle rammebetingelsene eller om det er behov for mer selektive virkemidler. Med generelle rammebetingelser kan man forstå skatte- og avgiftbestemmelser og lovverk hvor personer, næringer og bedrifter i utgangspunktet likebehandles, dvs. at bestemmelsene ikke retter seg mot enkeltnæringer eller enkelte (grupper av) personer. Selektive virkemidler kan inndeles i to hovedgrupper:

• Direkte, selektive virkemidler er tradisjonelt finansielle virkemidler på statsbudsjettets utgiftsside hvor tildelinger skjer på diskresjonær basis, dvs. etter en individuell vurdering. Eksempler på dette kan være ulike former for næringsstøtte til enkeltaktiviteter eller sosialhjelp til enkeltpersoner.

• Indirekte, selektive virkemidler er også virkemidler som favoriserer bestemte økonomiske aktiviteter eller personer, men der fordelen tildeles automatisk i henhold til objektive kriterier. Dette kan være virkemidler over budsjettets utgiftsside eller over inntektssiden i form av skatte- og avgiftslettelser. Skattefradrag for FoU og lavere arbeidsgiveravgift for ansatte bosatt i distriktene er eksempler på slike skatteordninger. Sosiale forsikringsordninger, for eksempel arbeidsledighetstrygd og sykelønn, er eksempler fra utgiftssiden.

For at det offentlige skal gripe inn med selektive virkemidler, bør i tillegg følgende betingelser være oppfylt:

• Det må være påvist at det foreligger en markedssvikt slik at samfunnsøkonomisk lønnsomme disposisjoner ikke blir realisert i markedet ut fra privatøkonomiske lønnsomhetskriterier.

• Det må godtgjøres at myndighetene er i stand til å realisere det lønnsomhetspotensialet som ikke lar seg realisere i markedet. Det krever blant annet at myndighetene har tilstrekkelig informasjon til å utforme tiltak som faktisk retter opp markedssvikten.

Når skattesystemet skal ivareta svært spesifikke mål, vil det som regel oppstå vanskelige grensedragninger. Slike grenser kan nok håndteres når skattesatsene er lave. Hvis skattesatsene er høye, skaper imidlertid slike grenser omgåelsesproblemer og administrative kostnader. Grensene kan dessuten framstå som en urimelig forskjellsbehandling, fordi noen må betale svært høye skatter for å finansiere særskilte tiltak rettet mot andre. Forskjellene vil trolig også øke det politiske presset for å få utvidet omfanget av lempningene til grupper som ”ligner” på dem som allerede har fått lettelsene. For et gitt skattenivå vil det føre til enda høyere skattesatser for dem som ikke vinner fram i den politiske dragkampen. Det er grunn til å tro at en slik lobbyvirksomhet først og fremst vil komme dem til gode som i utgangspunktet er mest ressurssterke. Dermed vil dette også ha fordelingsmessig betydning. Både de samfunnsøkonomiske kostnadene og de fordelingsmessige konsekvensene ved å bruke skattesystemet til å ivareta mange politiske mål, kan derfor bli svært høye. Det tilsier at en bør være svært tilbakholden med å tillegge skattesystemet mange mål.

Er det skattesystemet eller andre virkemidler som er mest effektivt for å nå et mål? Skatter og avgifter er som nevnt relativt generelle virkemidler, i den forstand at en eventuell særskilt skattelettelse i liten grad kan målrettes mot en bestemt mottaker. Reglene må utformes slik at alle som tilfredsstiller visse kriterier, får den aktuelle skatte- eller avgiftslettelsen. Skatter og avgifter er dermed et lite egnet virkemiddel i situasjoner der formålet er å støtte aktiviteter eller virksomheter som skal tilfredsstille et sett av kriterier og/eller hvor det skal være rom for skjønn. Det siste henger bl.a. sammen med at skattemyndighetene ikke har kompetanse på mange områder hvor en i prinsippet kunne gitt skattefordeler framfor direkte støtte. Jo mer målrettet en ønsker at støtten skal være, desto mindre egnet vil skatte- og avgiftssystemet normalt være sammenlignet med direkte støtte over statsbudsjettet (selektive virkemidler). Støtteordninger på utgiftssiden vil også bidra til å synliggjøre den støtten som faktisk gis. Det gjør det enklere å prioritere mellom hvilke aktiviteter som skal få støtte.

Dette utelukker likevel ikke at skatter og avgifter enkelte ganger kan være et hensiktsmessig virkemiddel. Formålet med den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften, er eksempelvis å bidra til økt sysselsetting i distriktene, og det er vanskelig å tenke seg at denne ordningen alternativt kunne vært utformet som en tilskuddsordning uten økte administrative kostnader.

De aller fleste hensyn tilsier likevel at en bør være varsom med å bruke skatte- og avgiftssystemet som virkemiddel for å oppnå slike enkeltstående målsetninger. Utvalget vil i den sammenheng peke på at erfaringene fra skattereformen i så henseende er gode.

5.5 Skatter og avgifter i fordelingspolitikken

5.5.1 Kort om mål og virkemidler i fordelingspolitikken

Den norske velferdsstaten legger betydelig vekt på fordelingshensyn, både gjennom direkte overføringer og sosiale forsikringsordninger, i form av subsidierte offentlige tjenester og gjennom skattesystemet og til dels også avgiftssystemet.

De fleste tenker på fordelingspolitikk som en omfordeling mellom personer på ulike inntektsnivåer eller tiltak for å sikre en viss minste levestandard. I praksis er det imidlertid flere overføringsordninger som i hovedsak innebærer en omfordeling mellom husholdninger i ulike livsfaser. Også et progressivt skattesystem har i praksis en slik virkning, ved at de fleste betaler mindre i skatt i begynnelsen av yrkeskarrieren (inntekten er relativt lav) og som pensjonist (gunstige skatteregler) enn når de er middelaldrende. Dette innebærer at skatter og overføringer i praksis fører til en større omfordeling mellom personer med høy og lav inntekt i et enkelt inntektsår, enn mellom personer med høy og lav samlet livsinntekt. Det skyldes at også personer med høy livsinntekt nyter godt av de offentlige overføringsordningene i deler av livet.

Utvalget tar ikke stilling til hvordan en bør avveie disse to formene for omfordeling opp mot hverandre, og vil her nøye seg med å peke på at tiltak som reduserer inntektsforskjellene i et gitt inntektsår, ikke nødvendigvis fører til en jevnere fordeling av livsinntekt. Ulike virkemidler kan dermed ha ulike fordelingspolitiske implikasjoner:

• Progressiv inntekts- og formuesbeskatning og omfordelingen i pensjonssystemet gjennom minstepensjon og tak på opptjening av rettigheter, er virkemidler som skal bidra til reduserte inntektsforskjeller mellom høyinntekts- og lavinntektsgrupper, selv om inntektsskatten også bidrar til en omfordeling mellom personer i ulike livsfaser.

• Sosialhjelp, minstepensjon/uførepensjon, bostøtte, fri rettshjelp og overgangsstønad til enslige forsørgere er eksempler på ordninger som skal bidra til å sikre alle en eller annen form for minsteinntekt og/eller bidra til reduserte kostnader for lavinntektsgrupper.

• Støtte til barnefamilier og studenter og et offentlig pensjonssystem innebærer en omfordeling mellom husholdninger i ulike livsfaser.

Sosiale forsikringsordninger som arbeidsledighetstrygd, sykelønn og uførepensjon, er i utgangspunktet generelle ordninger, men de har også fordelingsmessige implikasjoner ved at alle er medlem av disse ordningene uten å måtte betale noen særskilt forsikringspremie (relativt sett en større fordel for lavinntektsgrupper enn høyinntektgrupper) og ved at det er øvre tak på utbetalingene for høyinntektsgrupper. Obligatorisk medlemskap i folketrygden kan regnes som en form for forsikringsordning, eller som en form for tvungen pensjonssparing. Den rene spareeffekten svekkes imidlertid av at det skjer en betydelig omfordeling i systemet, siden det ikke er et aktuarisk samsvar mellom innbetalinger og utbetalinger, og ved at et PAYG-system er basert på tillit til at opptjente pensjonsrettigheter faktisk vil bli finansiert av framtidige arbeidstakere.

Tilsvarende gjelder for en del offentlige tjenester, for eksempel utdanning og en del helse-, og pleie- og omsorgstjenester. Dette er goder som i større eller mindre grad har preg av å være private goder (egen helse, egen utdanning), og som i prinsippet kunne vært tilbudt i private markeder. Begrunnelsen for offentlig finansiering (og produksjon) er å sikre alle mer eller mindre lik tilgang til tjenestene uavhengig av inntekt. Standardisert tilbud av ulike tjenester vil imidlertid ikke entydig omfordele fra høyinntekts- til lavinntektsgrupper (resultatlikhet), ettersom det vil avhenge av hvem som faktisk benytter seg av tjenestene. 6 En lang rekke offentlige tjenester er derimot rettet mot grupper med særskilte problemer, og hvor problemene ofte faller sammen med lav inntekt. Selv om disse tjenestene ikke utelukkende har en fordelingspolitisk begrunnelse, har de åpenbart positive fordelingsvirkninger ved at de fungerer som en del av det offentlige ”sikkerhetsnettet”.

Offentlig politikk mer generelt kan også ha en fordelingsmessig betydning, uten at dette nødvendigvis bør betraktes som en del av fordelingspolitikken. Arbeidsmarkedspolitikken og den økonomiske politikken generelt kan ha betydning både for hvor mange som blir arbeidsledige og hvor langvarig ledigheten blir. Siden et viktig kjennetegn ved de som har lav inntekt er svak tilknytning til arbeidsmarkedet, vil en politikk som bidrar til høy og stabil sysselsetting ha positive fordelingsvirkninger.

5.5.2 Skatter og avgifter som fordelingspolitisk virkemiddel

Selv om de fleste skatter og avgifter har fordelingsmessige implikasjoner, bør en ikke tillegge alle skatter og avgifter fordelingspolitiske oppgaver. Nedenfor gis det en drøfting av hvor egnet hhv. avgifter, bedriftsbeskatningen og personbeskatningen er som fordelingspolitiske virkemidler.

5.5.2.1 Avgiftssystemet

Avgifter legges vanligvis på en vare eller en tjeneste, men kan også legges på innsatsfaktorer som benyttes i produksjonen eller på forurensende utslipp.

En avgift fører til at prisen for kjøperen av varen eller tjenesten øker, men den kan også føre til lavere pris til produsenten eller leverandøren. Det siste kalles den produsentbetalte delen av avgiften.

Den økonomiske belastningen for den enkelte kjøper målt i kroner, vil øke med hvor høyt konsum vedkommende har av avgiftsbelagte varer og tjenester. Avgifter som slår ut i prisøkninger på varer som i stor grad konsumeres av personer med høye inntekter, vil dermed isolert sett gi positive fordelingsvirkninger, og omvendt for varer som i all hovedsak konsumeres av personer med lave inntekter. 7 Lavinntektsgrupper bruker normalt en større andel av inntekten sin på konsum enn høyinntektsgrupper, slik at den relative avgiftsbelastningen vanligvis er større for lavinntektsgrupper enn høyinntektsgrupper. Slik sett vil avgifter, i hvert fall på kort sikt, isolert sett være en større belastning for lavinntektsgrupper enn høyinntektsgrupper. 8

Avgifter er imidlertid et lite treffsikkert fordelingspolitisk virkemiddel. Avgifter kan normalt ikke fastsettes etter den enkeltes inntekt, og det er også vanskelig å tenke seg avgifter differensiert etter hvorvidt det (i hovedsak) er personer med lave eller høye inntekter som kjøper den aktuelle varen eller tjenesten. Hvem som kjøper hvilke varer vil dessuten endre seg over tid.

Selv om en skulle klare å identifisere varer og tjenester som lavinntektsgrupper kjøper relativt sett mer av enn høyinntektsgrupper, vil en eventuell avgiftsreduksjon på slike varer også komme personer med høye inntekter til gode i den grad de også kjøper denne varen. For de aller fleste varer og tjenester vil dessuten det absolutte forbruket (regnet i antall enheter kjøpt av en vare eller tjeneste) være høyere blant dem med høy enn blant dem med lav inntekt. En avgiftsreduksjon, målt i kroner, vil derfor vanligvis være størst for dem med høyest inntekt, selv om de bruker en langt mindre andel av inntekten på denne varen enn en lavinntektstaker. Det er derfor i prinsippet alltid mulig å oppnå samme økning i den disponible inntekten til prioriterte lavinntektsgrupper til en lavere kostnad ved å bruke mer målrettede virkemidler enn ved å redusere avgiftsnivået. Det er derimot trolig både enklere og fordelingsmessig noe mer treffsikkert å innføre særavgifter på mer luksusbetonte varer, da dette i større grad vil berøre høyinntektsgrupper.

Fordelingsvirkningene av den produsentbetalte delen av avgiften er imidlertid langt mer uklare. Ved første øyekast kunne en tro at denne delen av avgiften hadde positive fordelingsvirkninger hvis produsentene gjennomgående hadde høye inntekter, og vice versa. Men produsentene kan på sin side ha mulighet til å velte avgiften over leverandører og ansatte gjennom lavere lønninger. Det er dermed vanskelig på generelt grunnlag å si noe om fordelingsvirkningene av den produsentbetalte delen av en avgift. En vanlig, og ofte realistisk, antagelse er imidlertid at en avgift i det alt vesentlige belastes konsumenten, og ikke produsenten.

Som en konklusjon på dette punktet mener utvalget at fordelingspolitiske hensyn ikke bør påvirke hvordan den enkelte avgiftsart utformes. Selv om avgifter i noen grad kan slå fordelingsmessig skjevt ut, er det mer kostnadseffektivt å motvirke dette gjennom tiltak direkte rettet mot lavinntektstakere, for eksempel ved endringer i inntektsbeskatningen, enn ved å differensiere avgiftene.

Dette innebærer imidlertid ikke at en alltid skal se bort fra fordelingsvirkninger når en vurderer avgiftsendringer. Dersom en enkelt avgift går særlig utover lavinntektsgrupper (høyinntektsgrupper), kan fordelingshensynet være et tilleggsargument for at en enten avskaffer (innfører) en bestemt avgift eller reduserer (øker) en avgiftssats. Fordelingshensyn bør likevel ikke være et hovedargument i slike tilfeller, og det bør uansett ikke påvirke selve utformingen av den aktuelle avgiften.

5.5.2.2 Inntektsbeskatningen av bedrifter

Inntektsbeskatningen av bedrifter brukes ikke som et fordelingspolitisk virkemiddel. I forbindelse med skattereformen ble det som tidligere nevnt lagt til grunn at de viktigste hensynene ved utforming av bedrifts- og kapitalbeskatningen bør være effektiv ressursbruk og fiskale behov. Bedrifts- og kapitalbeskatningen ble heller ikke ansett å være et spesielt velegnet virkemiddel for omfordeling av inntekt gjennom bruk av en progressiv satsstruktur. Fordelingshensyn i denne delen av skattesystemet skulle ivaretas ved å sørge for at alle kapitalinntektene faktisk ble skattlagt, noe som blant annet ble oppnådd gjennom å redusere antall avsetnings- og fradragsordninger og innføre skatteplikt på aksjegevinster mv. Utviklingen etter 1992 tyder på at dette i all hovedsak har vært en vellykket politikk, jf. avsnitt 5.3.4.

Bedriften er et uinteressant beskatningsobjekt fra et fordelingsmessig synspunkt. Fordelingsmessige hensyn er knyttet til personer og ikke bedrifter. Skattleggingen av overskuddet i en bedrift påvirker riktignok eierens økonomiske situasjon, og vil dermed indirekte ha fordelingsmessig betydning. Men det er ingen direkte kobling fra størrelsen på en bedrifts overskudd til den enkelte eiers inntekt 9, slik at for eksempel en bedriftsbeskatning der høyt overskudd skattlegges hardere enn lavt overskudd, blir et svært lite treffsikkert fordelingspolitisk instrument.

En forskjellsbehandling av bedrifter avhengig av bedriftens størrelse eller overskudd ( i kroner), kan dessuten være uheldig. En kan ende opp med at småaksjonærer i børsnoterte selskaper skattlegges hardere enn store eiere av små bedrifter. Videre kan en få en skattemessig forskjellsbehandling av investeringer avhengig av om de skjer i et stort eller et lite selskap. En slik ikke-nøytral bedriftsbeskatning vil med stor sannsynlighet føre til en mindre effektiv bruk av samfunnets ressurser.

På denne bakgrunn bør en etter utvalgets vurdering fortsatt stå fast på at en ved utforming av bedriftsbeskatningen bare skal legge vekt på effektiv ressursbruk og fiskale behov. Dersom en ønsker å skattlegge eiere av bedrifter hardere, bør dette etter utvalgets vurdering gjøres gjennom eierbeskatningen direkte og ikke gjennom endringer i bedriftsbeskatningen.

Dette innebærer imidlertid ikke at en alltid skal se bort fra fordelingsvirkninger når en vurderer utformingen av bedriftsbeskatningen. Erfaringene fra før skattereformen tyder for eksempel på at det i særlig grad var høyinntektsgrupper som i praksis tjente på de mange særordningene i bedriftsbeskatningen. I en vurdering av om en bør innføre særskilte ordninger i beskatningen av utvalgte næringer eller aktiviteter, bør en også ta med i betraktningen at slike skattefordeler til syvende og sist kommer eierne av bedriften til gode. Disse eierne vil normalt tilhøre høyinntektsgruppen, og dermed vil slike tiltak alt annet likt bidra til å øke inntektsforskjellene.

5.5.2.3 Inntekts- og formuesbeskatningen av personer

Inntekts- og formuesbeskatningen av personer brukes i dag som et aktivt fordelingspolitisk virkemiddel. Dette skjer først og fremst i beskatningen av lønns- og pensjonsinntekter, gjennom bunnfradrag og en progressiv skattesatsstruktur.

Ved beskatningen av kapitalinntekter har en derimot lagt vekt på skattemessig likebehandling av kapitalinntekter uavhengig av om de opptjenes av en person direkte eller gjennom et selskap. Det medfører at alle kapitalinntekter skattlegges med en flat skattesats på 28 pst. 10 Fordelingshensyn i kapitalbeskatningen av personer ivaretas primært ved at den suppleres av en formuesskatt med progressiv satsstruktur. 11^,12 Formuesskatten spiller også en fordelingspolitisk rolle, siden det i praksis er en nær sammenheng mellom høy inntekt og høy (skattepliktig) formue.

For en som arbeider i sin egen virksomhet, vil næringsinntekten/selskapsoverskuddet i utgangspunktet delvis være en godtgjørelse for den kapitalen som er investert og delvis en godtgjørelse for eierens arbeidsinnsats. Ettersom marginalskatten på arbeidsinntekter er vesentlig høyere enn på kapitalinntekter, kan det oppstå et motiv til å få mest mulig av næringsinntekten skattlagt som kapitalinntekt. I den forstand kan delingsmodellen ses på som et fordelingspolitisk virkemiddel, ettersom formålet er å sikre at all arbeidsavkastning blir skattlagt om lag likt, uavhengig av om den utbetales som lønn eller opptjenes i egen næringsvirksomhet.

Det er liten tvil om at inntekts- og formuesbeskatningen virker omfordelende i den forstand at gjennomsnittsskatten (samlet inntekts- og formuesskatt i prosent av samlet inntekt) øker med inntekten, jf. figur 3.15 i kapittel 3. Denne figuren viser for øvrig også at progressiviteten i skattesystemet var større i 2000 enn før skattereformen, til tross for at de formelle skattesatsene var klart høyere både på arbeids- og kapitalinntekter. Årsaken til at skattesystemet likevel i praksis er mer omfordelende i dag, er blant annet at det før reformen var mange særordninger som gjorde det mulig for høyinntektsgruppene å redusere sin reelle skattebelastning vesentlig.

Inntektsforskjellene etter skatt har tilsynelatende økt noe i samme periode, til tross for at gjennomsnittsskatten for dem med de høyeste inntektene også har økt, jf. figur 3.12 i kapittel 3. Inntektsveksten etter skatt har vært klart sterkere for tidelen med høyest inntekt enn for øvrige inntektsdesiler. Også andre mål på ulikhet, for eksempel Gini-koeffisienten, indikerer at inntektsforskjellene er noe større mot slutten av 1990-tallet enn de var på slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet.

Årsaken til de økte inntektsforskjellene er hovedsakelig at inntektsforskjellene før skatt har økt. Først og fremst har kapitalinntektene økt kraftig, og en stadig større andel av kapitalinntektene er konsentrert hos dem med de høyeste inntektene. I tillegg kan lønnsforskjellene ha økt noe. Lønnsveksten har vært særlig høy blant dem som i utgangspunktet har høyest lønn. Det kan derfor være grunn til å drøfte skattesystemets rolle i denne utviklingen, og hvor effektivt skattesystemet er som et fordelingspolitisk virkemiddel.

En betydelig del av den observerte økningen i inntektsforskjellene etter 1992 skyldes en økt synliggjøring av kapitalinntekter hos eierne. Det er tre viktige bidrag til denne synliggjøringen: For det første har reduksjonen av fradragsmuligheter og avsetningsordninger gitt en økning i registrerte netto kapitalinntekter. For det andre er viktige kapitalinntekter som tidligere var skattefrie, blitt skattepliktige (blant annet aksjegevinster). For det tredje har aksjonærene tatt ut økte aksjeutbytter. En slik endring i hvordan bedriftenes overskudd anvendes, har i seg selv ingen innvirkning på den reelle formues- og inntektsfordelingen, selv om den i statistikken framstår som økte inntekter hos eierne. Analysen til Fjærli og Aaberge i vedlegg 7 viser at økt synliggjøring av kapitalinntekter kan forklare en vesentlig del av økningen i inntektsforskjellene fra midten av 1980-tallet til midten av 1990-tallet, jf. også en nærmere omtale av dette i kapittel 3. Økt kapitalflyt var dessuten et av formålene med skattereformen, og økningen i aksjeutbyttene er i tråd med dette. Dette bildet er imidlertid konjunkturavhengig og kan raskt endre seg dersom aksjeutbyttene faller eller aksjonærene pådrar seg tap ved salg av aksjer. I inntektsstatistikken vil dette slå ut i en reduksjon i inntektsforskjellene, selv om dette i seg selv neppe påvirker fordelingen av levekår i særlig grad. 13

I tillegg er det grunn til å anta at omfanget av skattetilpasninger for å få reelle arbeidsinntekter skattlagt som kapitalinntekter, har økt etter 1992. Slike tilpasninger vil alt annet likt føre til at en større andel av næringsinntekten blir registrert (og skattlagt) som kapitalinntekter og en mindre andel som arbeidsinntekter. Dette kan dermed også bidra til å forklare hvorfor statistikken viser en så vidt kraftig økning i kapitalinntektene. Både motivene og mulighetene til å foreta slike tilpasninger var tilstede allerede da skattereformen ble vedtatt i 1992, men utviklingen etter 1992 har gjort det både mer lønnsomt og enklere å foreta slike tilpasninger. For det første er satsforskjellene økt som følge av innføringen av ekstra arbeidsgiveravgift på høye lønnsinntekter fra 1993 og økningen i den høyeste toppskattesatsen med 6 prosentpoeng fra 2000. For det andre har delingsmodellen blitt endret flere ganger, og hovedsakelig slik at det er blitt lettere å tilpasse seg ut av delingsmodellen, eller å tilpasse seg slik at delingsmodellen gir relativt lav skatt.

Etter utvalgets vurdering er det grunn til å anta at kombinasjonen av høyere skattesatser på lønn og en mer gunstig delingsmodell isolert sett har svekket de reelle omfordelingsvirkningene av skattereglene etter 1992. Selv om økt marginalskatt på lønn i utgangspunktet kan virke omfordelende, kan tilpasninger til delingsmodellen snu dette bildet. Dette forsterkes dersom personer med høye lønnsinntekter i tillegg i praksis får økt lønn før skatt dersom skatten øker, slik at nettolønnen (lønn etter skatt) forblir den samme.

Etter utvalgets vurdering er det tvilsomt om en sterkt progressiv beskatning av arbeidsinntekter i kombinasjon med en lav og flat skatt på kapitalinntekter har de tilsiktede fordelingsvirkningene. Høye skatter på høye lønnsinntekter kan dermed i praksis lett framstå som symbolpolitikk uten særlig reell betydning.

Det er dessuten neppe tvil om at de høye skattesatsene er en medvirkende faktor til all lobbyvirksomheten knyttet til å innføre særskilte unntak og lempende regler for enkeltgrupper, både i delingsmodellen og i formuesskatten. Disse særordningene har bidratt til å svekke den reelle omfordelingen gjennom skattesystemet.

Formuesbeskatningen har, som nevnt, også en fordelingspolitisk rolle. Gjeldende system med relativt høye satser, svært ulik verdsettelse og lave bunnfradrag er imidlertid uheldig både fra et effektivitetsmessig og et administrativt synspunkt, samtidig som formuesskatten ikke blir et særlig treffsikkert fordelingspolitisk instrument. Selv om formuesskatten bidrar til omfordeling ved at den i all hovedsak betales av personer med høye inntekter (vertikal utjevning), er det samtidig stor forskjellsbehandling av personer med samme formue, avhengig av hvordan den er plassert (liten horisontal likebehandling). Dersom formuesskatten skal videreføres som et effektivt fordelingspolitisk instrument, krever dette en langt større likebehandling i verdsettelsen av ulike formuesobjekter enn i dag, kombinert med lavere skattesatser og høyere bunnfradrag. Utvalget foreslår en slik omlegging av formuesskatten, men mener at formuesskatten bør oppheves helt på lang sikt, selv om dette isolert sett svekker fordelingsvirkningene av skattesystemet, jf. kapittel 12.

Etter utvalgets vurdering er likevel både inntekts- og formuesbeskatningen egnet som fordelingspolitiske virkemidler, siden de kan utformes slik at skatten som andel av inntekten øker når inntekten øker. Utvalget mener en fortsatt bør ha en progressiv beskatning av personinntekt (lønn og pensjon), kombinert med en flat skatt på alminnelig inntekt, men forskjellen er blitt for stor for høye personinntekter. Siden kapitalinntekter utgjør en relativt sett større andel av samlet inntekt for personer med de høyeste inntektene enn for andre personer, er det grenser for hvor langt de fordelingspolitiske argumentene for en progressiv beskatning av personinntekter kan strekkes. Kombinert med de effektivitets- og omgåelsesproblemene som den store satsforskjellen innebærer, mener utvalget at det er behov for å redusere satsforskjellene mellom skatt på arbeid og skatt på kapital vesentlig. Dette er ikke mulig med mindre en er villig til å akseptere de fordelingsmessige implikasjonene på kort sikt av å redusere marginalskatten på høye arbeidsinntekter.

Etter utvalgets vurdering bør imidlertid slike tiltak kombineres med at en legger større vekt på bunnfradrag som et fordelingspolitisk virkemiddel, og at det ikke lenger blir mulig å få arbeidsavkastning til å bli skattlagt som kapitalinntekt til en lav sats. Det er en viktig del av begrunnelsen for at utvalget foreslår å øke bunnfradragene og å innføre økt skatt på aksjeinntekter over alternativavkastningen, samtidig som de høyeste skattesatsene på arbeidsinntekter foreslås redusert, jf. kapitlene 8 og 10. Utvalget har også vurdert andre modeller for økt skatt på kapitalinntekter, og innstramminger i delingsmodellen.

Over tid vil fordelingsvirkningene av en omlegging til en flatere satsstruktur være mindre markante enn på kort sikt, ettersom det vil redusere omfanget av skattemotiverte tilpasninger der formålet er å få arbeidsavkastningen skattlagt som kapitalinntekter.

5.5.3 Skatt vs. direkte overføringer

I noen grad kan direkte personrettede overføringer og skattelettelser ses på som alternative virkemidler for å oppnå fordelingspolitiske mål. Overføringer og inntektsbeskatningen har imidlertid ulike egenskaper som innebærer at de kan supplere hverandre i fordelingspolitikken.

Direkte overføringer er godt egnet til å gi økonomisk støtte til prioriterte grupper, for eksempel utvalgte lavinntektsgrupper, barnefamilier mv. Det er derimot mindre egnet til å bidra til en omfordeling mellom høyinntektsgrupper og lavinntektsgrupper. Det er riktignok mulig å legge inn regler som innebærer at høyinntektsgrupper ikke nyter godt av en del generelle overføringsordninger, for eksempel i form av inntektsgradering av ytelsene. Dette skjerper imidlertid implisitt skatteprogresjonen for dem som mottar inntektsgraderte ytelser. Dette er særlig betenkelig dersom ulike offentlige myndigheter uavhengig av hverandre inntektsgraderer ytelsene sine. Summen av skattesystemet og inntektsgraderingen av en offentlig ytelse kan innebære at den effektive marginalskatten på å gå fra trygd til arbeid blir uforholdmessig høy. Såkalte ”fattigdomsfeller” kan føre til at personer velger å forbli trygdede framfor å gå ut i arbeid, fordi gevinsten ved å ta lønnet arbeid ikke er tilstrekkelig stor. Dette kan føre til at de blir sittende fast i en lavinntektssituasjon over lang tid.

En kan i tillegg bidra til en viss inntektsutjevning ved å begrense rettighetene for høyinntektsgruppene, slik det for eksempel gjøres gjennom takene i opptjening av pensjonsrettigheter. Dette bidrar imidlertid neppe til noen betydelig direkte omfordeling fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper, og det reiser dessuten enkelte problemstillinger knyttet til opptjening av pensjonsrettigheter.

Inntekts- og formuesbeskatningen kan utformes slik at de med høye inntekter før skatt betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lave inntekter, og er dermed et egnet virkemiddel for omfordeling. Som påpekt ovenfor, er det imidlertid klare grenser for hvor mye reell omfordeling det i praksis er mulig å oppnå ved hjelp av inntekts- og formuesbeskatningen. I tillegg er det mye som tyder på at det i økende grad er utviklingen i inntektsforskjellene før skatt som har betydning for inntektsforskjellen. Det kan dermed være vanskelig å motvirke denne utviklingen gjennom å øke skattene ytterligere.

Etter utvalgets vurdering er systemet for inntektsskatt mindre egnet for å støtte prioriterte grupper enne direkte overføringer. Siden enkelte sosiale ytelser er skattefrie og det er bunnfradrag i skattesystemet, vil mange med lave inntekter ikke betale særlig skatt uansett. Deres økonomiske situasjon vil dermed ikke kunne forbedres ved bruk av skattesystemet. I tillegg kan mange typer kontantytelser kreve kompetanse og systemer som i liten grad finnes hos skattemyndighetene, men som andre offentlige organer er i besittelse av. Etter utvalgets vurdering er det generelt mer effektivt å bruke overføringssystemet framfor skattesystemet til å gi støtte til prioriterte grupper. Samtidig mener utvalget at det er avgjørende å se på virkningen av skatteregler og overføringsregler i sammenheng, slik at en unngår at den effektive skatten på arbeid blir vesentlig høyere enn den effektive skatten på trygd, jf. avsnitt 5.8.

5.6 Markedskorrigerende skatter og avgifter

5.6.1 Innledning

Effektiv ressursbruk i en markedsøkonomi forutsetter at markedsaktørene møter en pris som reflekterer de kostnadene (gevinstene) og ulempene (fordelene) som deres tilpasning påfører andre aktører. Dersom dette ikke er oppfylt, har vi en form for markedssvikt i og med at privatøkonomisk lønnsomhet ikke samsvarer med samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Offentlige inngrep kan bidra til en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser i slike tilfeller. I dette avsnittet skal vi drøfte skatte- og avgiftssystemet som et mulig virkemiddel i tilfeller der markedssvikten skyldes såkalt eksterne virkninger.

En negativ ekstern virkning oppstår når en aktivitet påfører samfunnet kostnader uten at de som er ansvarlige for aktiviteten må betale. Dersom det for eksempel oppstår miljøskadelige utslipp ved produksjonen av en vare, vil dette ha samfunnsøkonomiske kostnader som ikke uten videre må betales av produsenten, og som dermed heller ikke er reflektert i den prisen som kjøperen må betale. Det fører til at det fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel blir produsert for mye av varer som forårsaker miljøkostnader og for lite av andre goder. En korrekt utformet skatt vil i slike tilfeller føre til at prisen på en vare reflekterer de samlede kostnadene ved å produsere eller forbruke en enhet til av varen. Alkohol og tobakk er et annet eksempel der særskilt høye avgifter i hvert fall delvis er begrunnet med at den enkelte forbruker ikke tar tilstrekkelig hensyn til alle skadevirkningene forbruket medfører.

På samme måte kan en tenke seg subsidier eller særskilte skatte- og avgiftslettelser for å korrigere for en positiv ekstern virkning. En positiv ekstern virkning innebærer at deler av avkastningen eller nytten fra en aktivitet tilfaller andre aktører enn den som utfører aktiviteten. Mulige eksempler på dette kan være FoU-investeringer og næringsklynger.

Nedenfor gis det en kort drøfting av skatte- og avgiftssystemet som mulig virkemiddel for å internalisere negative eksterne virkninger knyttet til forurensing og positive eksterne virkninger knyttet til FoU og næringsklynger.

5.6.2 Grønne skatter

Miljøutslipp fra produksjon eller konsum er eksempler på en negativ ekstern virkning. En bedrift som forurenser påfører samfunnet en kostnad som ikke bæres av bedriftens eiere og følgelig ikke legges til grunn i bedriftens lønnsomhetsberegninger. Ved å legge en (korrekt utformet) miljøavgift på utslippene, kan en sørge for at bedriften må ta hensyn til alle de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til produksjonen.

For å oppnå dette må nivået på avgiften være riktig. Den ønskede miljøkvaliteten oppnås i prinsippet når nytten av en ytterligere bedring i miljøet, for eksempel i form av reduserte utslipp til luft, er lik kostnadene ved å få til denne forbedringen. Hvis nytten er høyere enn kostnadene, tilsier dette strengere utslippskrav eller høyere miljøavgifter. Det motsatte gjelder hvis kostnadene ved forbedring overskrider velferdsgevinsten.

Både økonomiske virkemidler (avgifter, omsettelige kvoter) og administrative virkemidler (forbud, uomsettelige kvoter mv.) kan i prinsippet utformes slik at en oppnår en optimal miljøkvalitet etter definisjonen ovenfor. I valget av virkemidler er kostnadseffektivitet og styringseffektivitet to viktige hensyn. Kostnadseffektivitet innebærer at et gitt miljømål bør oppnås til lavest mulige rensekostnader, mens styringseffektivitet er knyttet til sannsynligheten for at et gitt miljømål faktisk oppnås.

Normalt regnes miljøavgifter og omsettelige utslippskvoter som mer kostnadseffektive enn administrative virkemidler. Det er tilstrekkelig at myndighetene fastsetter en avgift som reflekterer den marginale skadekostnaden knyttet til utslipp, og så vil markedet sørge for at rensing skjer på en kostnadseffektiv måte ved at bedrifter med lave rensekostnader vil rense mer enn bedrifter med høye rensekostnader. Administrative virkemidler regnes derimot ofte som mer styringseffektive, ved at myndighetene der fastsetter hvor store de samlede utslippene skal være. Ved bruk av avgifter blir utslippene det de blir, gitt avgiftsnivået. 14 Omsettelige utslippskvoter kan derimot i prinsippet utformes slik at en oppnår både kostnadseffektivitet og styringseffektivitet. Myndighetene vil da først bestemme hvor mye samlede utslipp kan være. Deretter kan bedriftene kjøpe og selge kvoter. I et velfungerende marked vil alle bedrifter stå overfor den samme kvoteprisen, og bedriftene vil rense inntil marginalkostnaden ved rensing er lik denne kvoteprisen. Dermed blir rensingen fordelt på en kostnadseffektiv måte mellom bedriftene.

Valget mellom miljøavgifter og direkte reguleringer avhenger dermed av hvordan en vektlegger hensynet til hhv. kostnadseffektivitet og styringseffektivitet. Det kan vises at kvoter i prinsippet er et mer egnet virkemiddel enn avgifter i tilfeller der bedriften vet mer om sine skadekostnader enn myndighetene og der skadekostnaden ved ytterligere utslipp øker kraftig dersom utslippene øker utover et visst nivå. I dette tilfellet ønsker en å unngå at utslippene blir høyere enn visse terskelnivåer, dvs. styringseffektivitet er viktig. Dersom skaden ved utslipp øker gradvis, er derimot avgifter normalt et mer velegnet virkemiddel. 15

Miljøavgifter er særlig egnet i tilfeller der skadekostnaden ved utslipp er om lag den samme uavhengig av utslippskilde, siden en i dette tilfellet ikke trenger kunnskap om rensekostnadene i den enkelte bedriften for å fastsette et optimalt avgiftsnivå. I slike tilfeller bør avgiften være den samme for alle. Det klareste eksempelet er utslipp av klimagasser, der bidraget til drivhuseffekten er uavhengig av hvor i verden utslippet faktisk skjer. Den optimale miljøavgiften i dette tilfellet er i prinsippet lik avgift for alle utslipp, uavhengig av om de skjer i Norge eller i et annet land. Noe lignende oppstår også ift. enkelte andre miljøskadelige utslipp, blant annet av SO₂.

Utvalget mener på prinsipielt grunnlag at miljøavgifter bør fastsettes slik at avgiftsnivået i størst mulig grad gjenspeiler skadevirkningen av utslippet, både når utslippene skaper lokale og når de skaper globale miljøproblemer

Dette må begrunnes ut fra hensynet til globalt effektiv ressursbruk og ikke nasjonal effektivitet. Hvis korrekt utformede miljøavgifter som skal løse et lokalt forurensningsproblem fører til at en bedrift legges ned eller flytter utenlands, er dette i tråd med hva som er lønnsomt for samfunnet som helhet. Det er ikke like enkelt dersom det dreier seg om et globalt miljøproblem. I Norge er det, som i de fleste andre land, en rekke unntak fra CO₂-avgiften. Avgiftssatsene varierer betydelig for ulike aktiviteter, og det er fullt fritak for deler industrien. Unntakene blir ofte forsvart med at andre land ikke har tilsvarende avgifter, og at slike avgifter kun i Norge dermed vil bidra til at produksjonen (og dermed utslippene) flyttes fra Norge til et annet land. Derfor hevdes det at avgiftene kun har en begrenset miljøeffekt, samtidig som de legger større kostnader på norske produsenter enn på konkurrenter i andre land. Etter utvalgets mening bør derfor endringer av CO₂-avgiften og avgifter på andre klimagasser vurderes i sammenheng med Norges oppfølging av Kyoto-avtalen.

Det har vært mye debatt både internasjonalt og i Norge om hvorvidt det kan være gevinster knyttet til miljøavgifter utover selve miljøgevinsten. Argumentet er at miljøavgifter bidrar til en mer effektiv ressursbruk og i tillegg gir ekstra skatteinntekter. I den grad økte inntekter fra miljøavgifter benyttes til å redusere andre vridende skatter, for eksempel skatten på arbeid, kan det oppstå en ”dobbelt gevinst”. Den doble gevinsten består av bedre miljø og lavere effektivitetstap ved beskatning 16.

I Norge førte debatten rundt dette til at Grønn skattekommisjon ble nedsatt, jf. NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og økt sysselsetting.Enkelte av forslagene ble behandlet i Stortinget jf. St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne skatter, men førte kun til en svært begrenset omlegging av skattesystemet. Regjeringen foreslo opprinnelig en økning i miljøavgifter tilsvarende om lag 1,3 mrd. kroner, som skulle brukes til å redusere skatten på arbeid. Stortingsflertallet gikk inn for å øke miljøavgifter tilsvarende om lag 800 mill. kroner, som ble benyttet til en viss økning av minstefradraget. Enkelte av endringene i miljøavgiftene som ble innført den gang, er senere blitt reversert. Blant annet av den grunn antar utvalget at det er begrensede muligheter for å finansiere ytterligere skattelettelser på arbeidskraft ved hjelp av økte miljøavgifter.

Etter utvalgets vurdering er miljøavgifter et velegnet virkemiddel for å begrense forurensende utslipp. I mange tilfeller er det også mer egnet enn direkte reguleringer. Det er imidlertid tvilsomt om det er mulig å utvide bruken av miljøavgifter så mye at det i tillegg vil gi staten særlig høyere inntekter enn i dag.

5.6.3 FoU

Hovedbegrunnelsen for offentlig støtte til FoU-investeringer er at avkastningen for en bedrift som investerer i forskning og utvikling (FoU) kan være lavere enn den samfunnsøkonomiske avkastningen fra investeringen, fordi deler av avkastningen kan tilfalle andre bedrifter eller konsumenter gjennom bl.a. kunnskapslekkasjer. Dette kan føre til at næringslivets FoU-investeringer er lavere enn hva som ville vært ønskelig fra samfunnets side. Tiltak som øker den privatøkonomiske avkastningen av FoU-investeringer, kan dermed være effektivitetsfremmende. En slik kompensasjon kan være en reduksjon i skatt eller et tilskudd.

Indirekte tiltak i form av skatteincentiver er normalt mindre målrettede enn tilskudd, som lettere kan rettes mot særskilte vitenskapelige eller teknologiske områder, sektorer e.l. Ved skatteincentiver overlates beslutningen om hvilke FoU-prosjekter som skal gjennomføres, til privat sektor. Det relevante skillet er imidlertid ikke om støtten gis i form av et tilskudd eller skattelette, men hvorvidt det foreligger en diskresjonær beslutning fra myndighetenes side om hvilke prosjekter som skal motta offentlig finansiering. En kan i prinsippet tenke seg generelle tilskudd som gis på objektivt grunnlag til all godkjent FoU, og som derfor har de samme egenskapene som et skatteincentiv.

Fra et samfunnsøkonomisk ståsted, bør prosjektene med det største gapet mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk avkastning prioriteres i tildelingen av offentlig støtte. Det taler for aktiv utvelgelse fra myndighetenes side gjennom direkte tilskuddsordninger.

Det kan imidlertid være vanskelig og ressurskrevende å identifisere den samfunnsøkonomiske avkastningen på FoU-investeringer. Eksempelvis kan et mislykket FoU-prosjekt i en bedrift komme til nytte hvis aktørene lærer av feilene, og bringer ny erfaring og kunnskap inn i nye FoU-prosjekter i samme bedrift eller i andre bedrifter og bransjer. Videre kan det være vanskelig å skille eksterne virkninger fra øvrige ringvirkninger fra FoU-aktiviteten. Det er ingen ekstern virkning dersom virkningen gjenspeiles i prisene eller på annen måte internaliseres i markedet, for eksempel ved at bedriftene har gjensidig nytte av hverandres FoU i konkurransen om nye produkter mv. Positive eksternaliteter vil heller ikke nødvendigvis føre til en underinvestering i FoU-innsats. For å kunne dra nytte av lekkasjer fra andre bedrifters FoU, må ofte en bedrift være på et visst kunnskapsnivå. De positive eksternalitetene kan derfor gi motiver til økt FoU-innsats for bedrifter som ønsker å kunne utnytte andre bedrifters FoU. Det finnes også eksempler på at konkurranse kan føre til at det investeres for mye i FoU, blant annet i markeder der det bare er plass til et fåtall relativt store tilbydere. Den som vinner i konkurransen kan tjene mye penger, og det vil derfor være mange som konkurrerer.

Et generelt skatteincentiv (eller en tilsvarende rettighetsbasert tilskuddsordning) innebærer en gitt subsidierate basert på gjennomsnittsbetraktninger. Selve utvelgelsen av prosjekter overlates til markedet, slik at de administrative kostnadene kan bli lavere enn ved selektive støtteordninger. Dette kan være en hensiktsmessig måte å utforme offentlig FoU-støtte på dersom myndighetene har begrenset informasjon om avviket mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet for de enkelte prosjektene, og dersom kostnadene ved å innhente slik informasjon er høye. For at generelle ordninger basert på gjennomsnittsbetraktninger skal være et egnet virkemiddel for å støtte FoU, bør imidlertid ikke variasjonen i eksternalitetene knyttet til FoU-investeringene være for store.

Dersom en legger til grunn at det er visse positive eksternaliteter knyttet til de fleste FoU-prosjekter, er det etter utvalgets syn grunnlag for å støtte denne type investeringer gjennom generelle tilskudd. Støtteandelen i slike generelle ordninger bør imidlertid ikke være for høy, ettersom prosjekter med særlig store avvik mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet fortsatt bør være gjenstand for aktiv utvelgelse og støttes gjennom direkte tilskudd. Støtten må derfor ses kun som et supplement til det øvrige virkemiddelapparatet, med sikte på å fange opp et antatt ”standardnivå” på eksternalitetene knyttet til FoU-investeringer.

Den norske skattefradragsordningen for FoU som ble innført i 2002, er bl.a. begrunnet i at forskningen har en verdi utover den som tilfaller bedriften. Den opprinnelige ordningen var avgrenset til mindre bedrifter. Fra og med 2003 omfatter ordningen alle bedrifter, uavhengig av størrelse. Det gis et fradrag i utlignet skatt lik en prosentvis andel av de totale kostnadene opp til en viss kostnadsramme. 17 Bedrifter som ikke betaler tilstrekkelig i skatt til å få utnyttet fradraget, får et supplerende tilskudd utbetalt ved ligningen. Skatteincentivet er dermed uavhengig av om bedrifter er i skatteposisjon, og den virker på mange måter som en tilskuddsordning.

Slik ordningen er utformet, er incentivet sterkest for bedrifter som har FoU-utgifter under kostnadsrammen. Bedrifter som har FoU-utgifter over dette nivået, vil ikke få økt offentlig støtte ved å øke FoU-investeringene ytterligere, og lønnsomheten på marginen vil derfor ikke endres. Disse bedriftene vil derfor normalt ikke ha noen økonomiske incentiver til å øke FoU-innsatsen som følge av fradraget. Bedrifter som er utsatt for restriksjoner på kapitalmarkedene og derfor ikke har kunnet gjennomføre privatøkonomiske lønnsomme FoU-investeringer, vil imidlertid kunne ønske å øke FoU-investeringene til tross for uendret lønnsomhet på marginen.

Incentivvirkningene for bedrifter med store FoU-budsjetter er altså svake, mens de som følge av den høye støttesatsen er relativt kraftige for bedrifter med mindre FoU-budsjetter. Hensynet til kostnadseffektivitet taler dermed for å gjeninnføre avgrensningen til mindre bedrifter (som typisk vil ha mindre FoU-budsjetter enn de store).

Ordningen gir bedriftene et sterkt incentiv til å oppgi så mye som mulig av kostnadene som FoU-investeringer. Det er derfor nødvendig med relativt omfattende kontroll av kostnadene knyttet til FoU-prosjektene. I den gjeldende ordningen skal Norges forskningsråd foreta en slik kontroll av forskningsinnholdet i prosjektene. Den endelige kontrollen av kostnadene tilligger imidlertid ligningsmyndighetene.

I en vurdering av om denne ordningen er hensiktsmessig eller ikke, må en vurdere om ordningen er målrettet ift. å internalisere eksterne virkninger knyttet til FoU. Utvalget vil i den forbindelse vise til at ordningen ble vurdert og foreslått av et annet offentlig utvalg i NOU 2000: 7 Ny giv for nyskaping, og legger derfor til grunn dette utvalgets konklusjon om at ordningen som sådan er tilstrekkelig målrettet.

Det må deretter vurderes om skattesystemet eller en generell, rettighetsbasert tilskuddsordning, er det mest hensiktsmessige virkemiddelet. Etter utvalgets vurdering bør ordningen utformes som en tilskuddsordning og ikke som en skatteordning. Det skyldes for det første at den offentlige støtten allerede har karakter av å være et tilskudd, ettersom bedrifter som ikke betaler skatt likevel får utbetalt hele beløpet. For det andre skal det skje en særskilt kvalitetskontroll av prosjektene i regi av Norges Forskningsråd, og ordningen krever dermed to administrative ledd. Etter utvalgets syn ville det vært mer hensiktsmessig om kun ett administrativt ledd forvaltet ordningen. Kontrollbehovet taler dermed også for at skattefradragsordningen erstattes med en rettighetsbasert tilskuddsordning. For selskaper med likviditetsbeskrankninger, vil det også være en fordel om tilskuddet utbetales samme år som kostnadene påløper, og ikke ved ligningen året etter slik som er tilfellet for aksjeselskaper med skattefradragsordningen.

5.6.4 Næringsklynger

Såkalte næringsklynger kan oppstå dersom positive eksterne virkninger betinger en viss geografisk nærhet mellom aktørene. Slike eksterne virkninger kan være rene kunnskapslekkasjer eller positive markedskoblinger som virker via markedet for innsatsfaktorer eller sluttprodukter. Markedskoblinger kan gi opphav til eksterne skalafordeler, for eksempel ved at etablering av en ny bedrift kan føre til økt produksjon i relatert virksomhet der utnytting av stordriftsfordeler i utgangspunktet er begrenset av markedets størrelse. Det vesentlige er at lønnsomheten for den enkelte bedrift avhenger positivt av aktiviteten til de andre aktørene som er lokalisert på samme sted.

Spørsmålet er som regel ikke om næringsklynger vil bli etablert, men hvor. Klynger som fører til bedre utnytting av stor- og samdriftsfordeler, bidrar til økt samlet verdiskaping der de blir etablert. Klyngegevinstene tilfaller de områdene som får klynger gjennom økte eier- og faktorinntekter. Er det spørsmål om internasjonal lokalisering, kan det derfor være i et lands interesse å oppmuntre til etablering av næringsklynger, og å hindre at eksisterende næringsklynger flytter ut.

Når lønnsomheten av å være etablert i en næringsklynge avhenger positivt av klyngens størrelse, vil offentlig politikk rettet mot etablering av nye klynger ofte bety tiltak med sikte på å få en bransje over kritisk masse. Det offentliges oppgave blir da i hovedsak å avhjelpe en koordineringssvikt: Siden enkeltbedrifter ikke foretar en samordnet etablering, må en gjennom økonomisk politikk gjøre det troverdig for enkeltbedriftene at man faktisk vil oppnå kritisk masse. Like viktig som selve tiltakene, kan det være at det offentlige gir troverdige signaler om at dette er et viktig satsingsområde. Mulige tiltak kan være å kanalisere norske forskningsmidler til bransjen med den potensielle klyngen, og gi utdanning av eksperter på området særlig prioritet. En slik politikk innebærer imidlertid at myndighetene aktivt favoriserer en bransje eller næring. Det krever at myndighetene er i stand til å plukke ut ”vinnerbransjer” på denne måten.

Et relatert spørsmål er knyttet til de tilfellene der det finnes en næringsklynge, men der den som følge av slike eksterne koblinger ikke er av en optimal størrelse. Også i dette tilfellet kan det være et argument for at myndighetene griper inn med subsidier rettet mot en bestemt næring eller aktivitet.

Bergo-utvalget, som drøfter denne problemstillingen inngående i NOU 1996: 17 I Norge – for tiden?, avviser likevel at eksistensen av næringsklynger innebærer at en bør ha en næringsspesifikk politikk. Dersom myndighetene hadde hatt full informasjon om forholdene både i etablerte og potensielle næringsklynger, kunne en selvsagt utformet en politikk for å tiltrekke seg disse næringsklyngene. I praksis har imidlertid myndighetene mangelfull informasjon på dette området, og de kan heller ikke med sikkerhet slå fast hvilke næringer som er mest mobile på kort sikt. Bergo-utvalget uttaler følgende om hva myndighetene bør gjøre i en slik situasjon (NOU 1996: 17, s 35-36):

”Det er to tungtveiende argumenter mot næringsdiskriminerende politikk. Den ene er faren for manipulasjon. I forlengelsen av det bør også nevnes de insitamenter en slik politikk gir bedrifter og bransjer til å gjennomføre tiltak som gjør at de framstår mer som en klynge enn tilfellet faktisk er. Slike tiltak kan omfatte alt fra analyser som dokumenterer kryssløpskoblinger til bevisst kjøp av innsatsvarer lokalt selv om man kunne kjøpt dem billigere fra andre leverandører. Siden alle slike tiltak medfører reelle merkostnader, kan den samfunnsøkonomiske kostnaden bli høy.

Det andre argumentet er at det i alle fall er en informasjonsmessig asymmetri mellom eksisterende og potensielt nye næringsklynger. Selv om man ikke har full informasjon, vil myndighetene tross alt vite noe om forholdene i eksisterende bransjer. Man vet, nesten pr. definisjon, mindre om virksomheter som ikke finnes i landet. Der hvor klyngemekanismene i eksisterende klynger er tydelige, kan det lett føre til at en næringsdiskriminerende politikk blir enda mer strukturbevarende enn ønskelig. I andre tilfeller kan en naiv tro på at ”gresset er grønnere på den andre siden av gjerdet” føre til en næringspolitikk preget av febrile forsøk på å plukke vinnere. Begge deler er like uheldig.”

Dette utvalget støtter Bergo-utvalgets konklusjon om at eventuelle klyngeeffekter ikke tilsier at en bør gå bort fra prinsippet om næringsnøytralitet i beskatningen. Sett fra myndighetenes side vil det være svært vanskelig å differensiere skattesystemet etter graden av klyngeeffekter. Selv om det gjennomføres undersøkelser som påviser klyngeeffekter i noen næringer, så vet en ikke om det også finnes tilsvarende klyngeeffekter i andre næringer der det ikke er gjennomført slike undersøkelser. Det er dessuten en fare for at enkelte næringer vil ønske å bruke betydelige ressurser på å forsøke å framstille seg som en næringsklynge, dersom dette blir belønnet med lavere skatt. Utvalget viser i den forbindelse til at flere næringer allerede har begynt å bruke klyngebegrepet, også næringer som baserer seg på ikke-mobile naturressurser. Se også utvalgets omtale av næringspolitikk i avsnitt 5.7.1.

Det er likevel viktig å være klar over en nyanse angående kostnadene forbundet med politikk rettet mot næringsklynger. Analyser viser at kostnadene ved å delta i en form for internasjonal konkurranse om å tiltrekke seg nye næringsklynger, lett vil kunne overstige den økningen i verdiskaping som etableringen av slike nye klynger vil gi. Kostnadene ved å holde på etablerte, men internasjonalt mobile, næringsklynger vil imidlertid normalt være lavere, da tilstedeværelse av klyngen i seg selv gir et konkurransefortrinn.

Ved utflytting av bedrifter i en næringsklynge oppstår koordineringsproblemet i revers ved at bedriften som flytter ut, ikke har noe incitament til å ta hensyn til det tapet dette påfører de gjenværende bedriftene i klyngen. I forhold til skattepolitikken, er det bedriftens samlede nasjonale skattebelastning sammenlignet med skattebelastningen ved alternative lokaliseringsalternativer som er relevant for spørsmålet om utflytting. På denne måten vil selv en nasjonalt nøytral bedriftsbeskatning virke forvridende på lokaliseringsvalget. På den annen side er skatt bare en av flere politikkfaktorer som påvirker bedriftenes lokalisering. Det offentlige tjenestetilbudet vil også være viktig i mange tilfeller. For næringsklynger basert på ikke-mobile naturressurser, er det først og fremst forskjeller i lokal beskatning og offentlig infrastruktur som kan ha betydning for lokaliseringsvalget. I slike tilfeller vil det være mest hensiktsmessig å avhjelpe koordineringsproblemet ved etableringsstøtte og lokal tilrettelegging for privat næringsvirksomhet, samt utbygging av offentlig tjenesteyting. Flytting av komplementær offentlig virksomhet kan også være aktuelle tiltak.

5.7 Skatter og avgifter i nærings- og distriktspolitikken

5.7.1 Næringspolitikk

Etter utvalgets vurdering bør hovedmålet for næringspolitikken være å føre en politikk som bidrar til å sikre en høyest mulig samlet verdiskaping, gitt de ressursene en har til rådighet og kravet til langsiktig balanse i utenriksøkonomien. Målet for næringspolitikken er dermed ikke noen annet enn for den økonomiske politikken. Virkemidlene i næringspolitikken er ikke presist avgrenset i forhold til andre deler av den økonomiske politikken, men velges en bred innfallsvinkel kan næringspolitikk defineres som alle inngrep i private markeder og regulering av tilbyderne.

Både målene og virkemidlene i næringspolitikken har endret seg mye de siste 30 til 40 årene. Relativt detaljerte sektormål mht. utviklingen i enkeltnæringer er i all hovedsak erstattet av mer generelle målformuleringer om høyest mulig verdiskaping og velferd. Virkemidlene er gradvis blitt mindre næringsspesifikke og med større vekt på at ulike markeder skal fungere effektivt, framfor politisk overprøving av den ressursallokeringen desentraliserte markeder gir. Men det finnes nyanser i dette bildet og viktige unntak, hvorav landbrukspolitikken, med sin detaljrikdom både mht. mål og virkemidler, er det mest iøynefallende.

Ut fra et prinsipp om størst mulig verdiskaping, vil de fleste være tilbøyelig til å mene at myndighetene i utgangspunktet ikke bør ha preferanser for visse næringer, bedrifter eller typer produksjon, men at en aksepterer det resultatet markedet gir. Næringspolitikkens mål blir da å sørge for at markedene fungerer effektivt, herunder at det er virksom konkurranse.

Tanken om at effektive markeder leder fram til størst mulig verdiskaping, bygger bl.a. på at markedsaktørens beslutninger gjøres med utgangspunkt i hva som er privatøkonomisk mest lønnsomt. Under en del idealiserte forutsetninger vil det bli investert i forskjellige næringer og produksjoner inntil den marginale avkastningen av ulike investeringer er lik. Det vil da ikke være mulig for myndighetene å øke den samlede verdiskapingen ved å endre på ressursallokeringen og produksjonssammensetningen. Eventuelle offentlige subsidier eller særskilte skattelettelser til enkelte næringer eller bedrifter, vil bidra til at disse aktivitetene framstår som bedriftsøkonomisk mer lønnsomme enn aktiviteter som ikke subsidieres. Det blir da privatøkonomisk lønnsomt å investere mer i subsidierte aktiviteter med det resultatet at avkastningen før subsidier og skatt i disse næringene presses ned. Ressurser trekkes til næringer som på marginen gir en lavere samfunnsøkonomisk avkastning enn andre næringer, og vi får en lavere samlet verdiskaping.

Dette resonnementet forutsetter at markedene fungerer rimelig godt, og at det som framstår som bedriftsøkonomisk lønnsomt før skatt og subsidier også er det som er mest lønnsomt for samfunnet. Det er imidlertid ikke alltid tilfelle. De forholdene som gjør at uregulerte markeder ikke leder fram til størst mulig verdiskaping, kalles gjerne for markedssvikt. Nedenfor går vi raskt gjennom de vanligste formene for markedssvikt.

• En aktør som har markedsmakt, for eksempel monopol på å tilby en bestemt vare, vil kunne maksimere sin profitt ved å sette en pris som er høyere (og dermed produsere mindre) enn det som er ønskelig sett fra et samfunnsøkonomisk perspektiv.

• Informasjonsproblemer (asymmetrisk informasjon) kan innebære at en næringsdrivende i praksis er kredittrasjonert, ved at private banker ikke er villig til å ta risikoen ved å yte vedkommende lån, selv om prosjektet i utgangspunktet er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

• F.eks. forsknings- og utviklingsaktiviteter kan være av en slik karakter at den som driver virksomheten ikke klarer å realisere hele overskuddet selv. Dette kan føre til at det investeres mindre i FoU enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt ( positive eksterne virkninger). Såkalte næringsklynger er en variant av slike positive eksterne virkninger. Det kan også være negative eksterne virkninger (miljøkostnader mv.) som bidrar til at de faktiske samfunnsøkonomiske kostnadene ved å produsere en bestemt vare er høyere enn de bedriftsøkonomiske.

Etter utvalgets vurdering bør en ha gode grunner for å drive en næringspolitikk som skal påvirke ressursallokering og produksjon i bestemte retninger. Næringspolitikken bør fortrinnsvis bestå i å bidra til effektive markeder, og da bør virkemidlene i størst mulig grad være rettet mot årsaken til eventuell markedssvikt. Dette har noen viktige implikasjoner:

For det første bør næringspolitikken være næringsnøytral. Det forhindrer imidlertid ikke at enkelte næringer kan ha fordeler av, og andre næringer kan tape på, at myndighetene gjennomfører tiltak som skal rette opp en markedssvikt. Dersom myndighetene kommer til at forskningsinnsats i bedriftene bør støttes fordi den gir positive eksterne virkninger, er det ikke et brudd med næringsnøytraliteten om en bedrift som forsker på nye medisiner får mer støtte enn en handelsbedrift. Brudd på næringsnøytralitet blir det derimot om en bestemmer at en skal støtte medisinforskningen spesielt og uten at det kan begrunnes med markedssvikt.

For det andre bør markedene fungere noenlunde tilfredsstillende uten særskilte inngrep hvis en først velger å la markedene styre mye av ressursbruken. Skal det korrigeres for eventuell markedssvikt, må en sannsynliggjøre at en bestemt form for markedssvikt foreligger, og at myndighetene er i stand til å forbedre markedsløsningen uten for store kostnader.

Ofte mangler myndighetene informasjon om i hvilken grad det faktisk foreligger markedssvikt og hva kilden til den er. En kan også ha mangelfulle kunnskaper mht. hvor godt egnet de politiske virkemidlene er for å forbedre markedet. Mangel på informasjon tilsier virkemidler som er informasjonsrobuste. Et kriterium for virkemidlene er at de virker positivt under et vidt sett av forutsetninger om hva kildene til markedssvikten er. Informasjonsrobuste tiltak bør også være robuste overfor lobbyvirksomhet. Den enkelte bedrift eller bransje vil ofte ha relativt god kjennskap til hvordan myndighetenes beslutninger kan påvirkes, mens myndighetene kan ha mangelfull informasjon om bransjen. Denne informasjonsskjevheten kan bransjen utnytte til å skaffe seg særskilte fordeler.

Skattepolitikken som særlig berører næringslivet bør rettes inn mot det samme målet og følge de samme retningslinjene som skissert for næringspolitikken. Også skatte- og avgiftspolitikken bør bygge på prinsippet om næringsnøytralitet, dvs. at skatte- og avgiftssystemet ikke bør benyttes til å stimulere visse næringsaktiviteter framfor andre.

Om det er skattepolitikken eller næringspolitikken som i de enkelte tilfellene skal benyttes til å rette opp en markedssvikt, blir et spørsmål om hva som er mest målrettet og kostnadseffektivt.

Konkurransepolitikken er eksempelvis mest egnet til å bekjempe utøvelsen av markedsmakt, og dersom en ønsker å gjøre noe her bør en styrke konkurransemyndighetenes muligheter til å gripe inn i markedet. En eventuell markedssvikt i kredittmarkedene kan møtes av at det offentlige er villig til å ta noe høyere risiko enn private aktører, for eksempel ved hjelp av virkemidler i SND-systemet. Det er vanskelig å se at skatte- og avgiftspolitikken kan spille en rolle på disse områdene. Dersom markedssvikten skyldes positive eller negative eksterne virkninger, kan det derimot være mer aktuelt å vurdere skatter og avgifter som virkemiddel.

Utvalget vil vise til at Norge gjennom EØS-avtalen har forpliktet seg til å følge EUs regelverk om statsstøtte. Dette regelverket innebærer at det i utgangspunktet ikke er tillatt med støtte til utvalgte næringer og bedrifter. Dette forbudet gjelder uavhengig av om støtten gis i form av særskilte skatte- og avgiftslettelser eller i form av direkte støtte over statsbudsjettet. Utvalgets anbefalinger på dette området er altså i tråd med disse reglene.

I praksis drives det imidlertid fortsatt næringspolitikk ved hjelp av skatte- og avgiftssystemet. Eksempelvis er det vanskelig å se på unntakene fra en rekke miljøavgifter og fra enkelte tjenester i merverdiavgiftssystemet som noe annet enn næringspolitisk begrunnet. Samtidig er det åpenbart at miljøavgifter og merverdiavgiftssystemet ikke er særlig egnet som næringspolitiske virkemidler.

Særskilte skatteregler for fiskere og sjømenn, og de særskilte skattereglene for rederier, er også brudd på prinsippet om næringsnøytralitet. Utvalget foreslår endringer på en del av disse områdene, slik at en i større grad enn i dag gjennomfører prinsippet om næringsnøytralitet i skatte- og avgiftsreglene generelt, jf. kapittel 7.

Det er også en rekke særskilte skatteordninger for jordbruk og skogbruk. Landbruksstøtten er trolig det klareste bruddet med prinsippet om næringsnøytralitet. Jordbruket er en skjermet næring, med over 12 mrd. kroner i subsidier over statsbudsjettet, 8-9 mrd. kroner i skjermingsstøtte (tollvern) og en rekke særskilte skatte- og avgiftslettelser i tillegg. De samlede overføringene pr. årsverk har de siste fem årene økt med om lag 30 pst. og utgjør for tiden om lag 300 000 kroner. Etter utvalgets vurdering er det trolig betydelige realøkonomiske gevinster av å redusere landbruksstøtten fra dagens høye nivå.

Den samlede virkemiddelbruken i landbruket er i utgangspunktet uoversiktlig. Det eksisterer over hundre ulike ordninger innenfor jordbruksavtalen, og mange av disse er dessuten sterkt differensiert mellom produksjoner, distrikter og bruksstørrelser. I 2000 ble det i tillegg innført et særskilt inntektsfradrag i jordbruksinntekt som siden er trappet opp i flere omganger. Det finnes også en rekke andre mindre særordninger for landbruket i skatte- og avgiftssystemet. Det er for eksempel særskilt fritak for gevinstbeskatning ved salg, dobbelt fradrag for utgifter ved føderåd, regnskapsligning av våningshus (mens andre boliger prosentlignes) og særregler i arveavgiften. I tillegg er høyt tollvern og til dels også lav matmoms begrunnet med hensynet til landbruket.

Det særskilte inntektsfradraget i jordbruksinntekt bryter med prinsippet om nøytralitet i bedrifts- og kapitalbeskatningen som ligger til grunn for gjeldende skattesystem. Etter utvalgets vurdering tilsier dette isolert sett at inntektsfradraget bør oppheves. Fradraget er imidlertid såpass beskjedent sammenlignet med den øvrige direkte og indirekte støtten til landbruket at det har lite for seg å oppheve dette fradraget hvis den samlede støtten likevel blir opprettholdt. Fradraget bør etter utvalgets vurdering avvikles som et ledd i en mer generell nedtrapping av landbruksstøtten, og utvalget vil på denne bakgrunn advare mot at en på kort sikt øker fradraget ytterligere.

Fra et skatte- og avgiftspolitisk perspektiv er det uheldig å ha en lang rekke særordninger for en bestemt sektor. Utvalget foreslår derfor å oppheve en lang rekke av de mindre særordningene for landbruket, slik at skatteincentivene overfor landbruket konsentreres til inntektsfradraget, jf. kapittel 7.

For skogbruket finnes det også en rekke særskilte skatteordninger. Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å se at det er særskilte hensyn som tilsier at en skal fravike prinsippet om næringsnøytralitet i beskatningen av skogbruket. Utvalget foreslår derfor å oppheve de særskilte ordningene for skogbruket, jf. kapittel 7.

5.7.2 Distriktspolitikk

Det er tilsynelatende bred politisk enighet om at en bør opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og ha likeverdige levekår i hele landet, selv om det ikke alltid er like klart hva som egentlig legges i dette begrepet og hva en konkret ønsker å oppnå med distriktspolitikken.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å drøfte grunnlaget for og innretningen av distriktspolitikken, men etter utvalgets vurdering synes det mest naturlig å knytte distriktspolitikken opp mot mål om bosetting og lokalisering av arbeidsplasser.

Utvalget tar ikke stilling til hvordan regionale mål for bosetting og arbeid bør utformes, men legger vekt på at ambisjonsnivået bør være realistisk. Det er knapt mulig å tenke seg virkemidler som effektivt skulle hindre enhver form for sentralisering, samtidig som de fleste vil mene at endringer i bostedspreferanser bør kunne endre bosettingsmønsteret.

Dersom en kun er opptatt av bosetting som sådan, kan det argumenteres for at et direkte tilskudd til personer som velger å bosette seg i visse regioner, er det mest målrettede tiltaket. Et bosettingstilskudd har den fordelen at det virker nøytralt ift. alle andre beslutninger enn valg av bosted. Det innebærer blant annet at den næringsstrukturen som oppstår lokalt ikke er påvirket av virkemiddelbruken som sådan. Effekten av et slikt bosettingstilskudd vil svekkes dersom tilskuddet primært fører til en økning av boligprisene i de områdene der tilskuddet gis, eller dersom tilskuddet fører til at mange registrerer seg som bosatt i en distriktskommune selv om de i realiteten arbeider et annet sted. Det kan også være et samspill mellom det å stimulere til aktivitet direkte og det å påvirke bosettingsmønsteret, slik at virkemidler som stimulerer til å opprette lokale arbeidsplasser, er et viktig supplement til direkte tilskudd for å kunne opprettholde lokal bosetting.

Direkte bosettingstilskudd benyttes imidlertid i liten grad som et distriktspolitisk virkemiddel. I praksis har myndighetene valgt å knytte støtten opp mot en eller annen aktivitet, for eksempel lønnet arbeid (redusert skatt på arbeid) eller næringsvirksomhet (direkte støtte, hovedsakelig gjennom SND, og skatte- og avgiftslettelser).

Dersom en ikke kan eller vil støtte bosetting direkte, bør støtten knyttes mest mulig direkte opp mot sysselsetting. Dersom en ønsker å stimulere til bosetting, bør støtten utformes slik at det blir relativt mer lønnsomt å drive arbeidsintensiv framfor kapitalintensiv virksomhet i distriktene. For å oppnå økt sysselsetting i distriktene, kan en også benytte andre virkemidler enn subsidiering av arbeidskraften, for eksempel kapitaltilskudd eller transportstøtte til bedrifter i distriktene. Direkte subsidiering av arbeidskraft er imidlertid et mer treffsikkert og kostnadseffektivt virkemiddel, ettersom dette innebærer en favorisering av arbeidsintensiv virksomhet. Kapitaltilskudd vil alt annet likt favorisere kapitalintensiv virksomhet , mens transportstøtte vil favorisere virksomhet med store transportkostnader. 18

Utvalget har ikke vurdert om skatter og avgifter er mer eller mindre effektive som virkemidler i distriktspolitikken enn mer direkte virkemidler, utover de begrensningene som ligger i at skatter og avgifter er et generelt virkemiddel og dermed hovedsakelig er egnet i situasjoner der det er relativt enkle kriterier for hva som utløser støtten (for eksempel bosted eller sysselsetting). Utvalget vil med dette utgangspunktet drøfte hvilke deler av skatte- og avgiftssystemet som er mest velegnet som virkemidler for å opprettholde bosettingen.

Det finnes enkelte særskilte skatteincentiver med en distriktspolitisk begrunnelse. Den mest omfattende ordningen er den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften, der det er fem ulike geografiske soner der satsene varierer fra 0 pst. i Nord-Troms og Finnmark til 14,1 pst. i sentrale strøk. Det er videre nullsats i merverdiavgiften for elektrisk kraft for hele Nord-Norge. I tillegg er det enkelte særordninger for Nord-Troms og Finnmark, i form av lavere inntektsskatt, høyere barnetrygd og fritak for elektrisitetsavgift. De særskilte skattereglene for landbruket og særfradrag for fiskere og sjøfolk kan trolig i noen grad også gis en distriktspolitisk begrunnelse. Distriktspolitiske argumenter er også benyttet i debatten om andre særskilte unntak i skatte- og avgiftsreglene, blant annet ved at overnattingstjenester fortsatt er unntatt fra merverdiavgift.

Dersom skatte- og avgiftssystemet skal benyttes som et distriktspolitisk virkemiddel, bør skatte- og avgiftslettelsene etter utvalgets vurdering knyttes mest mulig direkte opp mot sysselsetting i distriktene. Den største fordelen ved å gi støtten i form av skattelette framfor som et generelt bosettingstilskudd, er at en kun oppnår skattelettelsen dersom en faktisk har skattbar inntekt. En særskilt skattelettelse gir derfor sterkere incentiver til aktivitet enn et generelt bosettingstilskudd.

Redusert skatt på lønn, enten det er i form av redusert arbeidsgiveravgift eller redusert inntektsskatt, er i praksis en favorisering av arbeidsintensiv virksomhet framfor annen virksomhet. Arbeidsgiveravgiften betales formelt av arbeidsgiveren, og gjør det derfor i første omgang mer lønnsomt for arbeidsgiveren å ansette flere personer ved at lønnskostnadene reduseres. Redusert skatt på arbeid tilfaller formelt arbeidstakeren, og vil gjøre det mer lønnsomt for vedkommende å øke arbeidstilbudet. På kort sikt vil disse to tiltakene dermed supplere hverandre. På litt lengre sikt har det mindre betydning om det er arbeidsgiveravgiften eller inntektsskatten som reduseres, siden deler av lettelsen uansett vil bli veltet over i lønningene. Dersom inntektsskatten reduseres, er arbeidstakeren trolig villig til å akseptere en litt lavere lønn før skatt. Og dersom arbeidsgiveravgiften reduseres, er arbeidsgiveren villig til å øke lønningene noe for å tiltrekke seg flere ansatte. 19 Begge tiltakene fører dermed både til reduserte lønnskostnader for arbeidsgiveren og høyere lønnsinntekt etter skatt for arbeidstakerne.

Et ønske om å stimulere til sysselsetting tilsier derfor etter utvalgets vurdering at regionalt differensiert arbeidsgiveravgift og redusert inntektsskatt på lønn er mer egnet som distriktspolitiske virkemidler enn avgiftslettelser eller særskilte skattelettelser til enkeltnæringer. Redusert skatt på arbeid vil isolert sett senke kostnadene ved å etablere arbeidsplasser i distriktene, samtidig som det blir mer lønnsomt for arbeidstakere å bosette seg områder der det gis slike skattelettelser. De administrative kostnadene ved å bruke skattesystemet er i dette tilfellet trolig også lavere enn ved en tilskuddsordning.

Et naturlig utgangspunkt er da at skatte- og avgiftslettelsen knyttes opp til hvor man er bosatt. Den geografiske differensieringen av arbeidsgiveravgiften og de særskilte skatte- og avgiftstiltakene i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark er utformet på denne måten. Arbeidsgiveravgiften som må betales er knyttet til hvor den enkelte arbeidstakeren er bosatt (med visse unntak 20), og ikke hvor selve næringsvirksomheten er lokalisert.

Tilsvarende gis de særskilte skatte- og avgiftslettelsene i Nord-Troms og Finnmark kun til personer som er bosatt i området. Etter utvalgets vurdering er lettelsene i inntektsskatt og høy barnetrygd mer treffsikre virkemidler enn fritaket for elektrisitetsavgiften i tiltakssonen og fritak for merverdiavgift på elektrisk kraft i Nord-Norge. For det første har lavere avgifter på elektrisk kraft vel så mye preg av å være næringsstøtte som støtte til bosetting, og for det andre er det mer målrettet å knytte støtten direkte opp mot bosetting enn mot forbruket av elektrisk kraft. 21

Skattelettelser for landbruket og særfradrag for fiskere og sjømenn er heller ikke målrettede virkemidler i denne sammenheng, ettersom skattelettelsen er knyttet opp til en bestemt aktivitet og ikke direkte til bosetting i distriktene. Ordningene framstår dermed i større grad som næringsstøtte enn som et distriktspolitisk virkemiddel. Det samme gjelder andre unntak som delvis er gitt en distriktspolitisk begrunnelse, for eksempel unntaket for merverdiavgiftsplikten for overnattingstjenester. Dette unntaket kan i særlig grad være en fordel for hoteller i distriktene som følge av at disse har en høyere andel privatkunder som ikke får fradrag for avgiften. I praksis vil likevel mesteparten av den reelle subsidieringen gjennom avgiftssystemet trolig tilfalle overnattingsbedrifter i sentrale områder. Dette er således et lite treffsikkert virkemiddel dersom formålet hovedsakelig er å skjerme hoteller mv. i distrikts-Norge.

Selv om regionalt differensiert arbeidsgiveravgift er et treffsikkert virkemiddel ift. å stimulere til økt sysselsetting i distriktene, kan EØS-avtalen føre til at det blir nødvendig å endre innretningen av arbeidsgiveravgiften vesentlig. Det skyldes at den regionale differensieringen er definert som statsstøtte, og dette er i utgangspunktet ikke er tillatt iht. EØS-avtalen. Det er likevel tillatt med en viss regionalstøtte for å kompensere for avstandsulemper, dvs. i form av transportstøtte. På denne bakgrunn ble ordningen justert med virkning fra og med 2000, ved at enkelte næringer nå må betale den høyeste satsen i arbeidsgiveravgiften for alle ansatte uavhengig av hvor de ansatte bor 22. Hovedtrekkene i ordningen ble imidlertid godkjent av EFTAs overvåkningsorgan ESA fram til 1. januar 2004, ved at den ble ansett å være indirekte transportstøtte innenfor de tillatte grensene i ESAs retningslinjer for transportstøtte.

Utvalget er kjent med at det nå på nytt er drøftinger med ESA knyttet til den regionale differensieringen av arbeidsgiveravgiften. Dersom resultatet av disse drøftingene blir at en lang rekke næringer må betale høyeste sats uavhengig av lokalisering for at ordningen fortsatt skal godkjennes, vil den regionale differensieringen kunne bære mer preg av å være statsstøtte til utvalgte næringer enn en generell subsidiering av arbeidskraft i distriktene. I så tilfelle er det etter utvalgets vurdering usikkert om ordningen fortsatt vil være et hensiktsmessig og treffsikkert distriktspolitisk virkemiddel.

5.8 Skattefavorisering av pensjoner og sosiale ytelser

Når en skal utforme offentlige overføringsordninger, må en også vurdere hvordan denne inntekten skal behandles i inntektsskattesystemet.

I det norske skattesystemet finnes det enkelte offentlige ytelser som er helt skattefrie (bl.a. barnetrygd, kontantstøtte og sosialhjelp), mens andre ytelser skattlegges på samme måte som lønnsinntekter (bl.a. arbeidsledighetstrygd (dagpenger), rehabiliterings- og attføringspenger og sykepenger). Alders- og uførepensjon samt overgangsstønad til enslige forsørgere er skattepliktige, men underlagt særskilte skatteregler som gjør at de skattlegges lempligere enn lønnsinntekt.

I utgangspunktet kan det synes å være en unødvendig omvei å innføre skatteplikt for en offentlig ytelse, siden en må anta at nivået på ytelsene primært er bestemt ut fra hva mottakeren netto skal sitte igjen med. Skatteplikt innebærer dermed at mottakeren må ”betale tilbake” noe av det han/hun får utbetalt. Problemstillingen er imidlertid ikke fullt så enkel. For det første vil personer som mottar trygd kunne ha andre inntekter, og det er vedkommendes samlede inntekter som avgjør skatteevnen og som dermed i prinsippet bør legges til grunn for beskatningen. For det andre blir trygde- og skattesystemet mer transparent både for skattyterne og skattemyndighetene dersom trygd behandles skattemessig likt som de inntektene den er ment å erstatte (normalt lønnsinntekt).

I tillegg vil både incentiv- og fordelingsvirkningene av å innføre skatteplikt være forskjellig i ulike ordninger. Dersom trygdeytelser skattlegges lavere enn lønn, samtidig som ytelsene er inntektsgraderte, kan det føre til at den enkelte trygdemottaker tjener lite på å ta seg lønnet arbeid framfor å fortsette å motta trygd. Tilsvarende kan gunstige skatteregler for trygd føre til at det kan koste svært lite å gå fra arbeid til trygd. Begge deler bidrar til å redusere sysselsettingen og øke antall på trygdede. Det er et klart dilemma her: En kan gjøre det mer lønnsomt for dem som er trygdet å få noe lønnsinntekt, ved å tillate at en beholder trygden uavkortet selv om en har noe lønnsinntekt, for å bidra til økt sysselsetting. Dette kan imidlertid samtidig redusere kostnadene å bli delvis trygdet for dem som i utgangspunktet er i full jobb. Dette er for eksempel tilfelle i ordningen med avtalefestet pensjon (AFP), der det er mulig å kombinere arbeid og pensjon og ha tilnærmet samme inntekt etter skatt som om en hadde fortsatt i full jobb.

Det er dermed vanskelig å komme med en generell konklusjon om trygdeytelser bør være skattepliktige på linje med lønn eller ikke. Utvalget mener likevel at en bør legge vesentlig vekt på at skattereglene for de ulike ytelsene ikke skal svekke motivene til å arbeide framfor å motta trygd.

Denne innfallsvinkelen tilsier isolert sett at barnetrygden fortsatt bør være skattefri, framfor å innføre skatteplikt kombinert med en økning i bruttoytelsene. 23 Dersom barnetrygden skal skattlegges på samme måte som lønn, vil den skattlegges etter de grensene og satsene som gjelder i skattesystemet. Det innebærer blant annet at barnetrygden vil inngå i beregningen av minstefradrag og toppskatt, noe som kan føre til at marginalskatten på lønnet arbeid øker. Dette kan føre til at arbeidstilbudet reduseres. En eventuell skatteplikt vil imidlertid styrke fordelingsvirkningene av barnetrygden noe, ved at personer med høye inntekter får mindre barnetrygd. Tilsvarende vil gjelde for kontantstøtten dersom en eventuell skatteplikt kombineres med å øke bruttonivået på ytelsen. På den annen side gir kontantstøtten i seg selv incentiver til å redusere arbeidstilbudet, ved at en kun får støtten dersom en bruker andre barnepassløsninger enn offentlig støttet barnehage, herunder å passe egne barn.

Midlertidige ytelser som en får fordi en antas å være borte fra arbeidsmarkedet i en relativt kort periode, bør derimot være skattepliktige på samme måte som lønn. På denne måten vil det å få lønn framfor trygd ikke påvirke hvor mye man betaler i skatt, og dermed vil heller ikke skattesystemet påvirke valget mellom arbeid og trygd. På denne bakgrunn bør sykepenger, dagpenger og rehabiliterings- og attføringspenger fortsatt skattlegges på samme måte som lønn. Forslaget om å innføre tidsbegrenset uførestønad, og å skattlegge den på samme måte som lønn, er også fornuftig ut fra dette prinsippet. For å gi motiver til arbeid framfor trygd, bør også AFP-pensjon og overgangsstønad for enslige forsørgere skattlegges på samme måte som lønnsinntekt. Økt skattlegging kan eventuelt kombineres med endringer i reglene for fastsettelse av ytelsene. 24

Det vil trolig forenkle skattereglene betydelig om også personer som mottar alderspensjon og varig uførepensjon blir skattlagt etter samme regler som lønnsmottakere. Hensynet til arbeidstilbudet er imidlertid ikke et avgjørende argument i så henseende, ettersom disse ordningene forutsetter at en er mer eller mindre varig utenfor arbeidsmarkedet. For alderspensjonister og varige uførepensjonister kan det imidlertid være grunn til å se på regler som gjør det lønnsomt å utnytte restarbeidsevnen. For eksempel bør det være mulig å tjene noe ekstra i lønnsinntekt uten at pensjonen avkortes.

I prinsippet bør også økonomisk sosialhjelp skattlegges på samme måte som lønn, siden ordningen kan påvirke valget mellom å motta stønad og ha lønnet arbeid. På den annen side er denne ytelsen ment å være en midlertidig ytelse for å dekke nødvendige utgifter til livsopphold. Ytelsen gis etter en individuell vurdering av den enkeltes økonomi. Beregningen av nivået på sosialhjelpen vil dermed kompliseres dersom ytelsen gjøres skattepliktig, noe som isolert sett tilsier at det kan være mest hensiktsmessig at den fortsatt er skattefri.

Selv om utvalget mener at det er gode grunner til å skattlegge flere offentlige ytelser på samme måte som lønn, kommer utvalget i liten grad med konkrete forslag på dette området. Det skyldes at innføring av skattlegging bør vurderes i sammenheng med utformingen av ytelsene mer generelt.

Utvalget vil dessuten vise til Pensjonskommisjonen, som skal utrede utforming av det framtidige pensjonssystemet. Det er naturlig at de mest sentrale reglene for skattlegging av pensjonsinntekt, herunder skattleggingen av AFP-pensjonister, vurderes i sammenheng med utformingen av pensjonssystemet for øvrig. Utvalget foreslår likevel noen endringer i pensjonistbeskatningen, som en del av en samlet forenkling av fradragsstrukturen for personer med lave inntekter, jf. kapittel 8. Utvalget vil dessuten peke på at lik skattlegging av pensjons- og lønnsinntekter vil bidra til å gjøre det mindre lønnsomt å gå av med pensjon framfor å fortsette å arbeide.

Utvalget vil også peke på at det er en skattemessig favorisering av privat pensjonssparing framfor annen sparing og investering, noe som er et brudd med prinsippet om nøytralitet i kapitalbeskatningen. Dette gjelder f.eks. skattefavoriserte pensjonsordninger som IPA (begrunnet ut fra et ønske om å stimulere til sparing for egen alderdom). Prinsipielt er det ikke grunnlag for å behandle denne formen for sparing skattemessig gunstigere enn andre spareformer. Utvalget viser imidlertid til at Pensjonskommisjonen er i ferd med å foreta en gjennomgang og vurdering av det samlede pensjonssystemet, og at det etter utvalgets syn er mest hensiktsmessig at de skattemessige spørsmålene vurderes i denne sammenhengen. Videre må slike individuelle skattefavoriserte pensjonsordninger vurderes i sammenheng med de kollektive skattefavoriserte tjenestepensjonsordningene og de offentlige pensjonsordningene.

5.9 Skattesubsidier i inntektsbeskatningen av personer

Etter utvalgets vurdering bør følgende hensyn legges til grunn for inntektsbeskatningen av personer:

• bidra til offentlige inntekter

• bidra til omfordeling

• sikre mest mulig effektiv ressursbruk.

Alle disse hensynene tilsier at inntektsskattegrunnlaget for personer bør fastsettes slik at det er mest mulig samsvar mellom skattepliktig inntekt og den faktiske avkastningen av arbeid og kapital. På denne måten vil den reelle skattleggingen av ulike personer avgjøres av de formelle skattesatsene, og ikke av hvilke muligheter den enkelte har til å benytte seg av ulike fradragsordninger eller andre særordninger i skattesystemet.

Det innebærer at en bør legge til grunn et symmetriprinsipp i skattleggingen av kapitalinntekter, slik at det gis fradrag for kapitalutgifter der den motsvarende kapitalinntekten er skattepliktig.

Tilsvarende mener utvalget at alle former for avlønning i utgangspunktet bør skattlegges på samme måte. Det innebærer for det første at alle naturalytelser i utgangspunktet bør skattlegges til markedsverdi. Eventuelle avvik fra dette prinsippet innebærer en subsidiering av visse former for avlønning, og det fører til en forskjellsbehandling av lønnstakere. For det andre bør en begrense særskilte fradragsordninger i personbeskatningen i størst mulig grad.

Fordelingspolitiske mål bør ivaretas gjennom generelle bunnfradrag og en progressiv satsstruktur, og ikke gjennom særordninger for utvalgte aktiviteter eller grupper. Størst mulig samsvar mellom skattepliktig inntekt og faktisk inntekt bidrar til økt horisontal likhet (personer med samme reelle inntekt skattlegges likt). Samtidig vil dette prinsippet styrke den reelle omfordelingen fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper. Empirien viser for eksempel at personer med høye inntekter mottar flest naturalytelser, og dermed vil en liberal praksis på dette området bidra til å uthule fordelingspolitikken.

Et slikt prinsipp vil trolig også bidra til en mer effektiv ressursbruk. Den faktiske avkastningen av arbeid og kapital, sammen med de formelle skattesatsene, vil da avgjøre hvor lønnsomt det er å arbeide eller spare og investere. Det vil dermed ikke være lønnsomt å bruke ressurser på å få avlønning utbetalt på andre måter enn som kontant lønn, eller å foreta tilpasninger som gjør at en kan utnytte fradragsordninger.

Det følger også av dette at alle naturalytelser i utgangspunktet bør skattlegges til faktisk verdi, slik at det ikke er mulig, verken for arbeidsgiver eller arbeidstaker, å spare skatt på å få deler av avlønningen utbetalt i form at varer og tjenester framfor som kontant lønn. Utvalget ser at det på enkelte områder kan være administrative grunner til at en velger sjablonregler framfor å fastsette en markedsverdi, men heller ikke dette er i seg selv en grunn til å velge en sjablon som er vesentlig lempeligere enn det som normalt ville fulgt av et markedsverdiprinsipp.

Utvalget mener videre at en bør unngå særskilte fradrag for utgifter uten en tett tilknytning til inntekts ervervelse. I praksis vil minstefradraget fange opp alle normale utgifter til inntekts ervervelse for de fleste. I tillegg har en mulighet til å få fradrag for dokumenterte utgifter til inntekts ervervelse utover dette. Etter utvalgets vurdering bør hovedregelen fortsatt være at minstefradraget fanger opp alle utgifter til inntekts ervervelse, og utvalget er derfor i utgangspunktet skeptisk til fradrag utover dette.

Skattesystemet bør etter utvalgets syn i minst mulig grad benyttes til å subsidiere spesielle aktiviteter eller gi fradrag for utgifter som ikke har noen tilknytning til opptjening av inntekten. En bør heller ikke forskjellsbehandle personer avhengig av familiestatus eller lignende, slik en i praksis i noen grad gjør gjennom skatteklasse 2 som gir lavere skatt for enslige forsørgere og for ektepar der den ene ektefellen har lav eller ingen inntekt. Skatteklasse 2 for ektefeller innebærer også et avvik fra den individbaserte beskatningen som kjennetegner skattesystemet for øvrig.

Dette innebærer ikke nødvendigvis at utvalget tar stilling til om slike aktiviteter bør subsidieres eller ikke, men utvalget mener at slik subsidiering bør skje gjennom direkte bevilgninger. Kun på denne måten kan en oppnå en reell politisk prioritering av hvilke aktiviteter som skal få offentlig støtte. Utvalget antar at en del sosialt begrunnede fradrag og særordninger (fradrag for store sykdomsutgifter, foreldrefradrag, skatteklasse 2) kan erstattes av støtteordninger på utgiftssiden som er minst like treffsikre. En del av de øvrige inntektsfradragene ville neppe eksistert som subsidieordninger i det hele tatt dersom en måtte utformet disse som utgiftsbaserte ordninger. Etter utvalgets vurdering tilsier det i seg selv at slike ordninger har en svak begrunnelse.

Utvalget vil også peke på at særskilte skatteordninger som et stort antall personer nyter av godt av i seg selv er et argument mot å gi støtte – uansett om subsidieringen skjer via skattesystemet eller på utgiftssiden. Det er ikke noe stort poeng å gi offentlig støtte dersom (nesten) alle får den.

Utvalget har i sine vurderinger tatt utgangspunkt i hva som er faglig fornuftig ut fra hensynet til skattesystemets effektivitet og virkninger på økonomien for øvrig. Utvalget er oppmerksom på at politiske vurderinger kan føre til at skattesystemet blir pålagt andre oppgaver enn det som fra en skattefaglig vurdering er fornuftig. Utvalget vil i den forbindelse peke på at i tilfeller der det er politisk bestemt at en skal gi støtte, så kan et inntektsfradrag i noen tilfeller være administrativt sett enklere enn en tilskuddsordning på utgiftssiden. Dette gjelder særlig i tilfeller der en ikke ønsker å ha noen form for behovsprøving knyttet til ordningen. Dersom en gir støtten som et inntektsfradrag vil en dessuten kun gi støtten til dem som faktisk har en positiv skattepliktig inntekt, og en vil også i praksis innføre en betydelig egenandel ettersom fradraget skjer mot alminnelig inntekt. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid vanskelig å se at slike hensyn ikke også kan ivaretas gjennom tilskuddsordninger, dersom en faktisk ønsker å ha ordninger med disse egenskapene. Utvalget vil derfor understreke at en bør være varsom med å pålegge skattesystemet en rekke øvrige oppgaver med ulike politiske begrunnelser som medfører at skattesystemet blir lite oversiktelig, komplisert og får økonomiske konsekvenser som er vanskelig å bedømme.

Utvalgets innfallsvinkel til personbeskatningen sammenfaller dermed i stor grad med innfallsvinkelen til næringsbeskatningen, nemlig at en bør vektlegge brede skattegrunnlag som reflekterer den faktiske avkastningen av arbeid og kapital. Dermed vil også den reelle skattleggingen av ulike personer avgjøres av hva de formelle skattesatsene er, og ikke av hvilke muligheter den enkelte har til å benytte seg av ulike fradragsordninger. Et bredere skattegrunnlag gjør det dessuten mulig å ha lavere skattesatser enn en ellers ville hatt.

5.10 Skatter og avgifter i konjunkturstyringen

Konjunkturstyring blir av og til trukket fram som en av de primære oppgavene til skatte- og avgiftspolitikken, dvs. at endringer i skatte- og avgiftsnivået brukes som et virkemiddel i stabiliseringspolitikken for å motvirke svingninger i den økonomiske aktiviteten. I perioder med høy aktivitet og fare for sterk pris- og lønnsvekst kan skatteøkninger bidra til å dempe aktiviteten, mens skattelettelser kan benyttes til å stimulere den økonomiske aktiviteten i perioder med høy arbeidsledighet.

Skattesystemets innvirkning på konjunkturforløpet kan grovt deles i to: Den automatiske stabiliseringen som ligger innebygget i skattesystemet, og aktiv bruk av skatte- og avgiftspolitikken, dvs. regelverksendringer som endrer skattenivået.

Mange av de regelstyrte inn- og utbetalingene til offentlig sektor innebærer en automatisk stabilisering av konjunkturforløpet. Et eksempel er utbetalinger av arbeidsledighetstrygd, som naturlig nok øker i perioder der lønnsinntekter reduseres som følge av lavere sysselsetting, og dermed bidrar til å stabilisere det private forbruket ved at konsekvensen av å miste arbeidet blir mindre alvorlig. Progressive skatter har tilsvarende egenskaper, ved at en stor del av en inntektsøkning som følger av en økning i produksjonen trekkes inn som skatt, i stedet for å slå ut i økt etterspørsel, som i neste omgang ville forsterke produksjonsveksten. En fordel ved automatiske stabilisatorer i forhold til en mer aktiv stabiliseringspolitikk, er at de stabiliserende kreftene kan komme inn på et tidligere tidspunkt. Dermed kan en lettere unngå både store konjunktursvingninger og dramatiske endringer i den økonomiske politikken.

I stabiliseringspolitikken, slik den har vært utøvd i Norge, endrer en også skattenivået gjennom regelverksendringer. Ved flere anledninger de siste 25-30 årene har skatte- og avgiftsskjerpelser vært begrunnet med behovet for å stramme inn i den økonomiske politikken. Ved enkelte anledninger har endringer i enkeltregler, og innføring av visse avgifter, vært begrunnet med behov for å dempe aktiviteten i visse deler av økonomien. 25 Det er særlig to problemer med å bruke skattesystemet aktivt i konjunkturpolitikken. Det ene er knyttet til det generelle problemet med å føre aktiv stabiliseringspolitikk. Det andre er det motsetningsforholdet som kan være mellom aktiv regulering av skattenivået og hensynet til stabilitet i skattesystemet.

Norge har de siste 20-30 årene høstet en del erfaring med aktiv stabiliseringspolitikk, og en har blitt mer oppmerksom på de begrensningene som gjelder:

• I finanspolitikken kan det gå lang tid fra konjunkturendringene skjer til endringer i politikken er vedtatt og endelig til dette får virkninger for det økonomiske forløpet. I mellomtiden kan den økonomiske utviklingen ha gått i en annen retning enn ventet. Videre er det usikkert hvor sterkt og hvor raskt ulike endringer i politikken vil slå gjennom i økonomien. Dermed blir det vanskelig å dosere virkemidlene riktig, og treffsikkerheten i politikken kan bli svak.

• Erfaringene både i Norge og andre land tilsier at selv om en gjennom en ekspansiv finanspolitikk kan lykkes godt med å dempe virkningene av et konjunkturelt tilbakeslag, er det ikke lett å stramme til finanspolitikken på budsjettets utgiftsside i en høykonjunktur. I den grad en lykkes med å stramme til, skjer det gjennom skatteøkninger. Over en konjunktursykel kan dermed motkonjunkturpolitikken gi økt utgifts- og skattenivå på varig basis.

• De endringene som er mulig å gjennomføre i finanspolitikken er ikke alltid godt tilpasset konjunkturbildet, for eksempel at presstendensene kan være ganske forskjellige i ulike deler av økonomien. Eksempelvis ville det vært komplisert å motvirke den særlig høye investeringsaktiviteten i petroleumssektoren i årene 1997-1999 gjennom en tilstramming i finanspolitikken.

I kapittel 6 drøfter utvalget behovet for stabilitet og forutsigbarhet i skattepolitikken. Det virker tilsynelatende innlysende at et slikt behov kan komme i konflikt med å bruke skattepolitikken som ledd i en stabiliseringspolitikk, hvor jo hensikten er å endre skattereglene som følge av konjunkturelle forhold som en normalt ikke har kunnet forutse særlig lenge på forhånd. Men problemet er ikke først og fremst at det gjennomføres endringer i skattenivået, men hvilke regelendringer som gjennomføres. De regelverksendringene en først og fremst burde ty til i stabiliseringspolitikken er endringer som støtter opp om de strukturelle målene for skattepolitikken. Hvis det er behov for skatteøkninger, bør en derfor lete etter de skjerpelsene som gir de laveste samfunnsøkonomiske kostnadene. Som regel tilsier det innstramming i særlige lempelige regler eller romslige skattefradrag. Skal det gis skattelettelser, bør en redusere de skatter og avgifter som på marginen gir de største kostnadene.

I praksis kan det være vanskelig å få til endringer som strukturelt sett er fornuftige når det er behov for å øke skatte- og avgiftsnivået. For det første har Regjering og Storting sjelden en omforent plan for hvordan strukturen i skattesystemet bør utvikle seg de nærmeste årene. Når behovet for innstramminger kommer, har en sjelden fokus på eller tid til å utforme et langsiktig syn på skattestrukturen, og andre hensyn kan bli avgjørende for hvilke skatteøkninger som skal gjennomføres. Skatteøkninger er lite populære, og det ligger en risiko i at en velger løsninger hvor kostnadene er av langsiktig karakter. Ett eksempel er å skjerpe skatteprogresjonen. Dette kan gis en fordelingspolitisk begrunnelse, og på kort sikt er de samfunnsøkonomiske kostnadene heller ikke nødvendigvis store. Kostnadene vil imidlertid vise seg i løpet av noen få år, i form av unndragelser, skattetilpasninger og eventuelt redusert arbeidstilbud. Også interesseorganisasjonene, som gjerne er særlig aktive når skatteskjerpelser kommer på tale, vil gjennomgående støtte opp om valg av løsninger hvor kostnadene skyves ut i tid.

I mars 2001 ble det trukket opp nye retningslinjer for den økonomiske politikken i Norge. Det ble etablert en handlingsregel for bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet, og det ble innført et inflasjonsmål for pengepolitikken. Handlingsregelen fastlegger hvordan nivået på det oljekorrigerte budsjettunderskuddet skal utvikle seg i årene framover. En slik eksplisitt regel for budsjettunderskuddet hadde vi ikke tidligere. Da la en hovedvekten på at endringen i underskuddet fra ett år til det neste skulle være tilpasset konjunktursituasjonen.

Endringene i retningslinjene gir pengepolitikken en klarere rolle i å stabilisere produksjon og sysselsetting. Samtidig har budsjettpolitikken fått en mer langsiktig forankring. Det synes videre å være bred politisk enighet om at iallfall en del av den økte bruken av oljeinntekter skal gå til å redusere skatter og avgifter. Dermed er det grunn til å regne med at bruken av skattepolitikken som ledd i konjunkturstyringen kan bli mer avdempet enn tidligere, og at det heller kan bli snakk om skattelettelser enn skjerpelser. Det siste kan på sin side tale for at en lettere kan få til endringer i skattesystemet som er i tråd med langsiktige mål for skattepolitikken.

Utvalgets anbefalinger på dette punktet er følgende:

• Utvalget mener skatter og avgifter bør spille en rolle i stabiliseringspolitikken.

• Dette bør imidlertid i første rekke gjøres ved å ha et system som lar de automatiske stabilisatorer virke. Det tilsier normalt brede skattegrunnlag, og særlig er det viktig at bedrifts- og kapitalinntekter, herunder gevinster, skattlegges fullt ut. Det kan også være et argument for en særskatt på visse inntekter eller visse varer og tjenester, men utvalget vil generelt ikke anbefale slike skatter med mindre det også kan begrunnes ut fra fordelings- eller effektivitetshensyn.

• Hvis en av konjunkturhensyn må endre skattereglene, bør en gjennomføre endringer som er i tråd med langsiktige retningslinjer for skattepolitikken og strukturen i skattesystemet. Utvalget har i kapittel 6 foreslått at regjeringen årlig trekker opp slike retningslinjer for Stortinget i Revidert Nasjonalbudsjett.