5 Forslag om ny lovstruktur

5.1 Samling av innkrevingsreglene på skatte- og avgiftsområdet i en lov

5.1.1 Høringsnotatets forslag

Formålet med utkastet til ny lov er å samle alle bestemmelsene om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav i én lov. Med betalings- og innkrevingsregler menes i høringsnotatet de reglene som gjelder for kravene fra de er fastsatt og til de faller bort. Denne definisjonen var i høringsnotatet retningsgivende for valget av hvilke regler loven skal omfatte. Reglene i skattebetalingsloven kapittel I til III og § 27 om grunnlag og fastsettelse av forskuddstrekk, forskuddsskatt og forhåndsskatt ble i høringsnotatet foreslått plassert i ligningsloven. Reglene i skattebetalingsloven kapittel IV og § 27 om avregning av forskudd på skatt i utlignet skatt, ble i høringsnotatet foreslått videreført i den nye skattebetalingsloven.

5.1.2 Høringsinstansenes merknader

De høringsinstanser som støtter forslaget til ny lovstruktur, er Norsk Øko-forum, Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Økonomiforbundet, Barne- og familiedepartementet, Ligningsutvalget, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF), NTL-Skatt, Statens innkrevingssentral (SI) og Statistisk sentralbyrå (SSB).

Norsk Øko-forum, FNH, Økonomiforbundet og Ligningsutvalget uttaler alle at en samling gjør skatte- og avgiftsregelverket mer oversiktlig og tilgjengelig.

Barne- og familiedepartementet bemerker at det er særlig positivt at en rekke regler som tidligere var å finne i forskrifter mv., nå foreslås tatt inn i loven.

NARF uttaler blant annet:

«Etter vårt skjønn er forslaget om samling av regler knyttet til skatte- og avgiftsinnkreving i en felles lov, samt samordning av reglenes innhold, er et positivt forenklingstiltak. Systematikken lovforslaget inneholder fremstår som oversiktlig og fornuftig.»

SI uttaler følgende:

«Den nye loven er mer ryddig enn skattebetalingsloven på innkrevingsområdet. Det er i tillegg kommet flere aktører inn under lovens bestemmelser (skattefogdene, tollvesenet og SI), noe som i seg selv bidrar til en forenkling av lovsystemet. Videre er vi enig med departementet i at det er hensiktsmessig å knytte innkrevingsbestemmelsene i lovutkastet til tvangsfullbyrdelsesloven, fremfor å etablere egne, ofte parallelle lovbestemmelser i særlov. Dette er et skritt i retning av et enklere lovsystem, og vil formodentlig bidra positivt til likebehandling og forutsigbarhet i saksbehandlingen.»

Følgende høringsinstanser støtter i utgangspunktet prinsippet om en ny skattebetalingslov, men har merknader til høringsutkastets systematikk og avgrensninger: Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Justisdepartementet, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Skattebetalerforeningenog Skattedirektoratet.I det følgende gjengis kun generelle merknader vedrørende lovstrukturen. Synspunkter vedrørende avgrensning av lovens virkeområde gjengis nedenfor i punkt 5.2.1.2.

Justisdepartementet støtter forslaget som synes å gjøre reglene lettere tilgjengelig og bedre samordnet.

Skattebetalerforeningen uttaler at « Skattebetalerforeningen er i utgangspunktet positiv til en slik tanke, men forslaget slik det foreligger fungerer etter vår oppfatning ikke etter hensikten.»

LO uttaler:

«LO viser til at det er avgjørende for en god utvikling av offentlig sektor at myndighetene har effektive styringsverktøy. Dette gjelder ikke minst når det gjelder innkreving av skatter og avgifter. En rimelig og rettferdig innkreving av skatter og avgifter, som bygger opp under skatteevnen og skatteviljen, er nødvendig for å finansiere velferdsstaten. LO er således enig i at det er behov for et mer enhetlig lov- og regelverk for innkreving av skatter og avgifter. Dette kan skje enten ved harmoniserende endringer i dagens lover, eller gjennom en helhetlig ny lov for innkreving av skatter og avgifter slik høringsnotatet argumenterer for. Det kan imidlertid reises vesentlige innvendinger til departementets forslag som må trekkes inn i en slik vurdering, slik det fremgår av vedlagte høringssvar fra Fagforbundet til LO.»

NHOuttaler at « NHO er positiv til at Finansdepartementet har søkt å samordne regelverket for betaling og innkreving av de ulike skatter og avgifter slik at reglene blir mest mulig like på dette området.» Skattedirektoratet har samme oppfatning og uttaler i denne sammenheng:

«Skattedirektoratet er enig i at det vil være en fordel med et ensartet regelverk for innkreving og at en samordning derfor kan være en fordel. Følgelig er vi positive til ideen om en ny skatteinnkrevingslov.»

Bamble kommune er ikke enig i at regelverket vil bli enklere med en felles lov, og uttaler i denne sammenheng:

«Vi kan ikke se at reglene er blitt enklere siden forslaget omfatter mange forskjellig skatter og avgifter. Disse må da også til dels særbehandles i loven, og resultatet er da ikke blitt så enkelt og oversiktlig.»

Fagforbundet, Bedriftsforbundet, Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring (NKK), Akademikerne, Kommunenes Sentralforbund (KS) og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)går alle imot forslaget. Disse høringsinstansene mener at brukervennligheten og tilgjengeligheten til regelverket vil bli redusert ved å oppheve den helhetlige skattebetalingsloven. Akademikerneuttaler i denne sammenheng blant annet følgende:

«Finansdepartementet foreslår at den helhetlige skattebetalingsloven tas bort og erstattes av en ny innkrevingslov, som må ses i sammenheng med minst et halvt dusin andre lover (bl.a. ligningsloven, finansavtaleloven, forvaltningsloven, skatteloven, gjeldsordningsloven) i tillegg til ulovfestede regler. Vi frykter at dette vil gjøre det vanskeligere for brukeren - som skattyter, ansatt eller arbeidsgiver - å finne frem i regelverket. Dette vil igjen kunne føre til at man mister oversikten over egne rettigheter og plikter.»

Fagforbundet, KS og YS mener det er uheldig å lage felles regler for skatter og avgifter som reelt sett er forskjellige. KSuttrykker dette slik:

«De ulike typer skatter og avgifter som departementet legger inn i innkrevingsloven er til dels betydelig forskjellige. Konsekvensen blir at ikke alle regler passer for alle krav - og man må gjøre unntak. Unntaksbestemmelsene står i betydelig grad et annet sted enn hovedreglene.»

YS uttaler om dette:

«I den nye loven blandes skattebetaling sammen med en rekke andre offentlige avgifter samt toll, som i sin natur er vesentlig forskjellig fra skatt, og som har helt andre målgrupper. Dette vanskeliggjør oversikten og gjør skatt til en sekunda «tjeneste» uten noen form for særstilling i forhold til en rekke andre «tjenester».»

Videre gir YS uttrykk for følgende synspunkter:

«Det er nærliggende å tro at Finansdepartementet har hatt statliggjøringen av skatteinnkrevingen i tankene når man har laget den nye innkrevingsloven. Det legges opp til at skatte- og avgiftsvedtak som i dag treffes av Stortinget, heretter skal kunne treffes av departement eller direktorat i forskrift. Departementet har lagt inn en bestemmelse i den nye loven som gjør det mulig for departementet i forskrift å overføre innkreving av skatte- og avgiftskrav til Statens Innkrevingssentral. Dette vil i realiteten bety at Finansdepartementet og ikke Stortinget kan vedta at skatteinnkrevingen skal statliggjøres.»

Bedriftsforbundet uttaler at de etterlyser en helhetlig gjennomgang av offentlige organer og roller i sammenheng med forslag til regelverksendringer, med sikte på å redusere antallet organer. I denne sammenheng uttales følgende:

«Som eksempel kan nevnes dagens ordning hvor hele fire offentlige innstanser som kan nedlegge påleggstrekk/utleggstrekk i samme lønnsutbetaling. (...) Bedriftsforbundet vil med dette som bakgrunn ikke anbefale at regelverket endres i henhold til det framlagte forslaget, men at dette arbeides videre med, med sikte på å få til et mer helhetlig regelverk uten de nevnte svakheter. Forbundet ser ingen hensikt med en trinnmessig endring på enkelte områder.»

NKK uttaler at skatteinnkrevingsloven vil innebære et « mer komplekst og byrdefylt system for arbeidsgivere, særlig nye, små og mellomstore virksomheter.»

KSpå sin side mener at forslag til ny innkrevingslov vil innebære redusert proveny og økt risiko for økonomisk kriminalitet, samt økt ressursbruk og administrasjon for arbeidsgivere, skattytere og øvrige brukergrupper.

5.1.3 Departementets vurderinger og forslag

Hovedhensikten med å samle regelverket for betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav er å få et mer brukervennlig regelverk for betalere av skatt og avgift. Særlig hensiktsmessig antas dette å være for næringslivet, som står for hovedtyngden av skatte- og avgiftsbetalingene, både med hensyn til beløp og antall krav. Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget om å samle skatte- og avgiftsinnkrevingsreglene i én lov.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) og Kommunenes Sentralforbund (KS) anfører som nevnt at det er nærliggende å tro at departementet har hatt statliggjøring av skatteinnkrevingen i tankene ved utarbeidelse av forslaget. Departementet vil bemerke at lovutkastet ikke innebærer noen endringer i oppgavefordelingen mellom de ulike innkrevingsmyndighetene. Videre er det slik at den gjeldende oppgavefordelingen er så vidt komplisert at dette i seg selv tilsier et samordnet regelverk for å lette oversikten. Departementet er av den oppfatning at innkrevingsregelverket bør samles i en ny lov uavhengig av oppgavefordelingen mellom innkrevingsmyndighetene.

Bedriftsforbundet etterlyser en helhetlig gjennomgang av offentlige organer og roller, med sikte på å redusere antallet organer. Departementet vil påpeke at denne regelverksrevisjonen ikke har hatt som formål å gjennomgå oppgavefordelingen mellom innkrevingsmyndighetene.

Seks av høringsinstansene; Fagforbundet, Bedriftsforbundet, Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring, Akademikerne, KS og YS mener at forslaget innebærer at en helhetlig skattebetalingslov erstattes av en lov som må leses i sammenheng med en rekke andre lover, som eksempelvis ligningsloven, finansavtaleloven, forvaltningsloven, skatteloven og gjeldsordningsloven.

Etter departementets syn er en slik oppfatning et resultat av en ensidig fokusering på innkreving av skatt. Lovforslaget omfatter betaling og innkreving av alle skatte- og avgiftskrav, og loven vil derfor ha et videre anvendelsesområde enn dagens skattebetalingslov. At alle innkrevingsreglene for skatter og avgifter finnes i samme lov, gir etter departementets oppfatning en gevinst i form av bedre tilgjengelighet og oversiktlighet, ikke minst for de som er debitor for flere ulike skatte- og avgiftskrav. Departementet viser også til at dagens skattebetalingslov på samme måte som en ny skattebetalingslov, må ses i sammenheng med alle de lovene som påpekes i eksempelet. At dagens skattebetalingslov i mindre grad viser til hvor disse reglene får anvendelse, bør ikke være normgivende for den nye skattebetalingsloven. Det er derfor tilsiktet at den nye skattebetalingsloven viser hvordan de spesielle skatte- og avgiftsinnkrevingsreglene skal ses i sammenheng med andre regler som skal anvendes på skatte- og avgiftsinnkrevingsområdet.

Fagforbundet, KS og YS påpeker at de ulike skatte- og avgiftskravene er reelt forskjellige, noe som medfører at det må gjøres mange unntak i reglene. Departementet anser ikke dette for å være et avgjørende argument mot lovforslaget slik det foreslås. Selv om ikke alle skatte- og avgiftskrav kan omfattes av samme hovedregel, vil den foreslåtte strukturen medføre at eventuelle forskjeller mellom kravene blir tydeligere, samtidig som man sikrer at disse er gjennomtenkte. I dag er regelverket preget av utilsiktede forskjeller.

I og med at lovforslaget hovedsakelig er en teknisk revisjon kan departementet vanskelig se at det er grunnlag for KS' påstander om at forslaget vil føre til redusert proveny og økt risiko for økonomisk kriminalitet, samt økt ressursbruk og administrasjon for arbeidsgivere, skattytere og øvrige brukergrupper.

Det legges frem forslag om en ny skattebetalingslov som omfatter innkrevingsreglene på hele skatte- og avgiftsområdet.

5.2 Avgrensningsspørsmål

5.2.1 Lovens virkeområde

5.2.1.1 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet at den nye skattebetalingsloven skal omfatte alle skatte- og avgiftskravene på Finansdepartementets område. Etter forslaget skal også krav på renter, omkostninger, tilleggsskatt, tilleggsavgift, tilleggstoll og lignende krav tilknyttet skatte- og avgiftskravene omfattes av loven. Det samme gjelder andre tilknyttede krav som tvangsmulkt, ansvarsbeløp og gebyr.

5.2.1.2 Høringsinstansenes merknader

Justisdepartementet reiser spørsmål ved

«om det er hensiktsmessig å la loven få et så vidt anvendelsesområde som angitt i lovutkastet § 1-1. Når det gjelder f.eks. dokumentavgift og toll, vil de fleste brukerne av regelverket gjerne forvente å finne alle bestemmelsene om avgiftene i hhv. dokumentavgiftsloven og tolloven. Det kan dermed være mer opplysende for brukerne om disse avgiftene tas ut av det generelle anvendelsesområdet for skatteinnkrevingsloven, og at det i stedet settes inn henvisningsbestemmelser i hhv. dokumentavgiftsloven og tolloven. Det samme kan være hensiktsmessig for andre særavgifter.»

Fagforbundet og Akademikerneuttaler begge at «Skattebetalingsordningen gjelder i forhold til alle personer og bedrifter i Norge hver eneste dag. De ulike særavgifter (...) er til dels sporadiske krav og de gjelder i all hovedsak bare et forholdsmessig lite antall subjekter.» De mener derfor at det rettsikkerhetsmessig er bedre at særavgiftene reguleres i egne lover.

Skattebetalerforeningenresonerer på samme måte som Fagforbundet og Akademikerne, og mener at særavgiftene bør reguleres i egne kapitler, med henvisning til de generelle kapitlene.

Kommunenes Sentralforbund (KS) uttaler:

«Den eksisterende skattebetalingsloven bør opprettholdes som den grunnleggende lov for skattebetaling og innkreving, gjerne i modernisert form. En eventuell ny innkrevingslov bør ikke gjøres gjeldende for skattebetaling.»

5.2.1.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet legger til grunn at innkrevingsreglene for toll og særavgifter, med unntak for dokumentavgift hvor innkrevingsansvaret nå er lagt til Statens kartverk, har store likhetstrekk med innkrevingsreglene for øvrige skatte- og avgiftskrav. Gjennom en samordning vil disse likhetene forsterkes og gi gevinster i form av like regler for renteberegning og tvangsinnkreving. Med unntak for dokumentavgiften, opprettholder derfor departementet forslaget i høringsnotatet om at lovens virkeområde skal omfatte alle skatte- og avgiftskrav.

5.2.2 Plassering av oppgavereglene

5.2.2.1 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet ble det ikke foreslått å plassere reglene om innlevering av oppgaver for skatt og avgift i den nye loven.

5.2.2.2 Høringsinstansenes merknader

Skattedirektoratet mener at den nye loven, på samme måte som lovene i Sverige og Danmark, bør omfatte oppgavereglene og at reglene må samordnes. En slik samordning vil imidlertid måtte medføre materielle endringer utover det som kan anses som en teknisk revisjon.

Skattedirektoratet opplyser videre at de har besluttet å gjennomføre en mulighetsstudie for å vurdere mulighetene for å etablere en form for skattekonto etter de samme prinsippene som den svenske skattekontoordningen. Innføring av en form for skattekonto og felles deklareringsregler synes å kunne medføre betydelige forenklinger for både skattemyndighetene og særlig de næringsdrivende. En slik endring vil samtidig kunne få betydelige konsekvenser for oppgaveregelverket rundt innkreving av skatte- og avgiftskrav.

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF) uttaler:

«Vi er dessuten av den oppfatning at en samordning av bestemmelsene om deklareringsplikten for arbeidsgiveravgift, merverdiavgift, forskuddstrekk og særavgifter fremstår som gode forenklingstiltak. Departementets signaler om igangsette et slikt arbeid hilser vi velkommen, og ser svært gjerne at dette skjer så snart som mulig.»

Økonomiforbundetuttaler:

«Samordning av bestemmelsene rundt deklareringsplikten for arbeidsgiveravgift m.m. for å legge disse inn i skatteinnkrevingsloven, mener vi er en fordel. Vi anbefaler at Finansdepartementet tar det til vurdering slik de antyder i høringen.»

5.2.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet ser at det er behov for å gjennomgå oppgavereglene for skatt og avgift. Et slikt arbeid er startet opp i Skattedirektoratet og må gjennomføres i samarbeid med næringslivsorganisasjoner. Departementet vil avvente dette arbeidet før det tas stilling til plassering av oppgavereglene og legger derfor ikke frem noe forslag om dette nå.

Oppgavereglene for forskuddstrekk er likevel inntatt i lovutkastet § 5-11. Dette har sammenheng med at forskuddsreglene nå foreslås inntatt i den nye skattebetalingsloven. Se nærmere om dette nedenfor.

5.2.3 Plassering av forskuddsreglene

5.2.3.1 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet ble det vurdert hvor reglene om forskudd på skatt skulle plasseres når den gjeldende skattebetalingsloven oppheves. Bestemmelsene om forskudd på skatt inneholder regler av ulik karakter. I vurderingen ble det blant annet lagt vekt på at den nye skattebetalingslovens saklige virkeområde er regler om krav fra de er fastsatt til de er bortfalt.

Reglene om forfall, betaling, renter og innfordring av forskuddstrekk, forskuddsskatt og forhåndsskatt faller innenfor den nye lovens virkeområde. Departementet foreslo derfor at disse reglene skulle plasseres i en ny skattebetalingslov. I høringsnotatet går departementet også inn for at reglene om avregning og avstemming plasseres i skattebetalingsloven.

Regler om utskriving og beregning av forskudd på skatt og forhåndsskatt gjelder fastsetting av størrelsen på betalingskrav. Dette gjelder selv om bestemmelsene blant annet har som formål å sikre oppgjør for senere utlignet skatt. De aktuelle reglene gjelder altså forhold som i tid faller forut for det den nye skattebetalingsloven tar sikte på å regulere, og faller dermed utenfor lovens saklige virkeområde. Det ble i høringsnotatet lagt vekt på at pedagogiske hensyn kan tale for å videreføre skattebetalingslovens ordning hvor regler om fastsetting, betaling, forfall, avregning, renter og innfordring av krav på forskudd på skatt og forhåndsskatt er samlet i en og samme lov. Det er nær sammenheng mellom de ulike reglene, og dagens systematikk er innarbeidet, ikke minst i skatte- og avgiftsmyndighetenes arbeidsrutiner. Departementet konkluderte likevel med at man bør unngå å etablere særordninger som bryter med lovens grunnleggende systematikk for enkelte spesielle krav. Reglene om beregning og utskriving av forskudd på skatt og forhåndsskatt ble derfor ikke inntatt i utkastet til den nye skattebetalingsloven.

Etter en helhetsvurdering ble det i høringsnotatet konkludert med at reglene om forskuddsutskrivingen bør plasseres i ligningsloven. Selv om forskuddsutskrivingen ikke kan karakteriseres som en del av ligningsarbeidet, er kompetansen til å skrive ut forskudd på skatt og forhåndsskatt lagt til ligningssjefen. Ved å plassere reglene om utskrivingen i ligningsloven, vil de mest sentrale reglene som ligningsmyndighetene forholder seg til, være samlet på ett sted. Departementet antok at dette vil være en fordel både for publikum og ligningsmyndighetene. I høringsnotatet foreslo departementet at bestemmelsene skulle inntas i et nytt kapittel 11 i ligningsloven. Reglene om fordeling av skatt mellom skattekreditorene ble foreslått tatt inn i ligningsloven i nytt kapittel 14.

5.2.3.2 Høringsinstansenes merknader

Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring (NKK) mener at den foreslåtte plassering i ligningsloven av reglene om utskriving og gjennomføring av forskuddstrekk er uhensiktmessig og unaturlig, og splitter opp den helhetlige oversikten over nærstående funksjoner som i dag finnes i skattebetalingsloven.

Kommunenes Sentralforbund (KS) uttaler blant annet:

«KS er grunnleggende uenig i at reglene for utskriving av forskudd skal plasseres i ligningsloven - og i departementets begrunnelser for å foreslå dette.

Hovedbegrunnelsen for innføringen av skattebetalingsloven i 1952 var å få skattebetaling over fra å være etterskuddsbetaling til å bli en forskuddsordning. I årene rett etter krigen hadde det vært en utvikling der en stadig større del av skattene måtte tvangsinnfordres. Samtidig hadde det offentlige et stort likviditetsbehov. Løsningen var å sørge for at det alt vesentligste av skatten ble betalt i løpet av inntektsåret, dvs på forskudd/før ligning ble gjennomført. Det var aldri noen tvil om at forskudds- og innkrevingsreglene hang uløselig sammen, og da det ble utarbeidet en samlet skattebetalingslov var det helt naturlig å beskrive reglene om forskudd i nær sammenheng med - og sammen med reglene om avregning og innkreving.

(...)

Det som er avgjørende viktig er imidlertid at utskriving av forskudd, avregning og innkreving i lov- og regelverket beskrives i nær sammenheng, fordi dette rent faktisk er sider av samme sak.»

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) uttaler:

«Store deler av den tidligere skattebetalingsloven er flyttet til ligningsloven, som er en teknisk lov egnet for ligningskontorene, den er også vanskelig tilgjengelig for andre brukergrupper. Skatteoppkreverne vil med dette få en vanskeligere arbeidshverdag. Det blir mer komplisert å finne frem til de aktuelle lovbestemmelsene. YS vil også påpeke at skatteoppkreverne i dag har en del rettigheter som er foreslått fjernet, ingen nye er tilkommet. Dagens rettskilder og praksis vil forsvinne, og vil måtte erstattes av nye, som det vil ta lang tid å etablere.»

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) ser det som hensiktsmessig at de generelle reglene om renter, motregning, tvangsfullbyrdelse og bortfall, som administreres av innkrevingsmyndighetene, samles i én lov. Det er for så vidt også praktisk at regelverket om skattyters betaling av egen inntekts- og formuesskatt samt avregningen inntas i denne loven. NHO er derimot i tvil om det representerer noen forenkling for næringslivet at bedriftenes oppgaver knyttet til oppkreverfunksjonen er inntatt i denne loven, siden oppgavene i så stor grad angis ved en henvisning til andre lover, og uttaler:

«For bedriftene er det således viktig at regelverket for betaling av forskuddstrekk, arbeidsgiveravgift og moms er så tilgjengelig som mulig. Vedrørende betalingen begrenser skatteinnkrevingsloven seg til å vise til finansavtaleloven § 39, vedrørende forfall viser skatteinnkrevingsloven til henholdsvis ligningslovens, folketrygdlovens og merverdiavgiftslovens bestemmelser om oppgaveplikt, og når det gjelder arbeidsgiverens oppgaver i forbindelse med forskuddstrekk inntas hele regelverket om dette - ikke helt logisk - i ligningsloven. Vårt poeng er at departementets forslag innebærer at bedriftene ved utførelsen av sin oppkreverfunksjon for hver skatteart må forholde seg til flere lover. Prinsipielt sett er det uheldig, og det må anses særlig betenkelig i forhold til de mindre bedriftene. I tillegg kommer en mengde forskrifter, som vi stiller oss tvilende til om lar seg samle i en samleforskrift på en oversiktlig måte etter mal fra skatteloven og skattelovforskriftene.

Det fremgår ikke av høringsnotatet hvilke alternativet til lovstruktur som eventuelt er vurdert under prosessen. Eksempelvis sies intet om hvorvidt det har vært vurdert å utta og regulere særskilt bedriftenes plikt til å foreta forskuddstrekk. En egen lov om bedriftenes oppgaver knyttet til forskuddstrekket ville også kunne gjøre det lettere å utarbeide en brukervennlig samleforskrift av de mange trekkforskriftene som arbeidsgiverne i dag må forholde seg til.

Generelt er det i dag et omfattende forskriftsverk knyttet til betalings- og innkrevingsområdet. Departementets målsetting er å gjøre forskriftsverket mer oversiktlig og bedre tilgjengelig ved å benytte systematikken i skatteloven med to hovedforskrifter til skatteinnkrevingsloven, jf høringsnotatets kap 2. Dersom en slik systematikk ikke kan gjennomføres fordi dagens forskriftsregler vanskelig lar seg samordne til henføring under de respektive paragrafer i skatteinnkrevingsloven, frykter vi at tilgjengeligheten av forskriftene blir vanskeligere enn i dag. I så fall anbefaler vi at strukturen på en skatteinnkrevingslov revurderes i samråd med representanter for næringslivet, med særlig tanke på at kun generelle regler som kan utdypes med generelle forskrifter inntas.»

5.2.3.3 Departementets vurderinger og forslag

Det er flere hensyn som kan vektlegges i vurderingen av i hvilket regelverk forskuddsreglene bør plasseres. Departementet er enig i at en samlet fremstilling av forskuddsreglene i den nye skattebetalingsloven vil kunne bidra til å gjøre regelverket mer tilgjengelig for bedriftene, og har etter en helhetsvurdering kommet til at regelverket knyttet til forskuddsordningen for skatt bør plasseres i en egen del av loven - del II Forskudd på skatt og avregning - sammen med reglene om avregning og fordeling av skatt mellom skattekreditorene. Det vises til kapittel 4 til 6 i lovutkastet.